2.1. 농지자원 및 농지관리사무의 특성
◦ 농지는 농업의 주요한 물적 토대이자 농업인 자격의 주요한 증명수단의 하 나로서, 농업인은 농지에서 농업에 종사하는 자를 가장 기본적인 대상으로 하는 특징을 보임. 즉, 농업은 농지를 활용하는 산업이라는 측면이 강조된 다는 점도 농지자원이 농업인 자격 및 농업유지의 기준임을 잘 보여줌.
- ‘농업인’에 관한 법적 정의는 농어업·농어촌및식품산업기본법, 농지법 등에 산재하여 있지만, 두 가지 법 모두 농지를 소유하거나 이용하여 일 정기간 농업에 종사하는 자연인을 가장 기본적인 대상으로 하고 있음.
◦ 농지는 식량안보 기반, 농지의 비가역적 특성, 최근 강조되고 있는 다원적 기능(국토환경보전, 수자원 함양, 경관 형성, 생물다양성 보전 등) 등 여러 측면에서 반드시 보전해야 하며, 세대간 적절한 자원 배분을 위한 노력이 동시에 요구되는 특별한 자원임.
- 1970년 이후 농지전용이 꾸준히 이루어지면서 농지면적이 계속 감소되
어 국민1인당 경지면적은 370㎡로, 미국 5,800㎡, 프랑스 3,210㎡, 독일
국토면적(만ha) 96,291 5,515 3,570 95,981 2,436 3,779 997 농지면적(만ha)
농지면적(ha) 0.570 0.321 0.146 0.117 0.095 0.037 0.037
* ‘05년도 기준(한국은 ’07년 기준)
표 3-3. 곡물 자급도 추이
단위: %
연 도 쌀 보리쌀 밀 옥수수 두류 서류 기타 합계
1970 93.1 106.3 15.4 18.9 86.1 100.0 96.9 80.5 1975 94.6 92.0 5.7 8.3 85.8 100.0 100.0 73.1 1980 95.1 57.6 4.8 5.9 35.1 100.0 89.8 56.0 1985 103.3 63.7 0.4 4.1 22.5 100.0 11.6 48.4 1990 108.3 97.4 0.05 1.9 20.1 95.6 13.9 43.1 1995 91.4 67.0 0.3 1.1 9.9 98.4 3.8 29.1
◦ 국가 차원에서 농지는 일정 규모 이상 보전해야 할 필요성이 사회적으로 공 인되고 있는 특수한 공공자원으로 인식됨. 농지를 효율성과 경제성 측면에 서만 접근한다면 시장실패가 발생할 수 있음. 농지가 가지는 다원적 기능, 공익적 기능 등의 긍정적 외부효과를 극대화하고, 현재와 미래 사이에 자원 의 합리적인 배분이 이루어지게 하기 위해서는 국가차원의 관리가 필요함.
- 농지가 개인의 자산으로서 농가소득 등과 밀접한 관련이 있는 중요한 자 원이지만, 국민의 안정적 식량공급 기반 구축이 국가적으로 매우 중요하 게 인식되고 있는 상황하에서 농지관리사무가 국가사무로 인식됨.
- 즉 농지 전용 및 농업진흥지역 지정 업무 등은 그 범위가 전국에 미쳐 전국적인 통일성을 요하는 사무로서 지역 특수성을 고려하거나 지역개 발 등과 관련된 자치사무와는 성격을 달리하는 측면이 강함.
- 시·도, 시·군의 농지업무 담당자에 대한 설문조사, 사례조사 지역의 농지 담당자에 대한 면담조사 등에 의하면, “도시정책 차원에서 농지, 녹지, 공원, 임야 사무는 사무 차원에서 보면 차이가 없으나, 국가정책적 차원 에서 보면 농지는 식량 안보 등 지방자치단체 차원에서 다루기 힘든 영 역이 강한 사무이다”는 의견과 주장이 제기되는데, 이는 농지 업무의 특 성을 잘 보여준다고 볼 수 있음.
◦ 헌법 정신과 농지법에서의 농지에 관한 기본 이념을 보면 이러한 농지 보전 의 필요성, 국가사무로서의 농지사무의 특성을 잘 알 수 있음.
- “헌법 122조: 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의 하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”
- “농지법 제3조(농지에 관한 기본 이념): ①농지는 국민에게 식량을 공급 하고 국토 환경을 보전(保全)하는 데에 필요한 기반이며 농업과 국민경 제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이므로 소중히 보전되어야 하고 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며, 농지에 관한 권 리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다. ②농지는 농업 생산성을
높이는 방향으로 소유·이용되어야 하며, 투기의 대상이 되어서는 아니 된다.”
- “농지법 제4조(국가 등의 의무): ①국가와 지방자치단체는 농지에 관한 기본 이념이 구현되도록 농지에 관한 시책을 수립하고 시행하여야 한다.
②국가와 지방자치단체는 농지에 관한 시책을 수립할 때 필요한 규제와 조정을 통하여 농지를 보전하고 합리적으로 이용할 수 있도록 함으로써 농업을 육성하고 국민경제를 균형 있게 발전시키는 데에 이바지하도록 하여야 한다.”
- “농지법 제5조(국민의 의무): 모든 국민은 농지에 관한 기본 이념을 존중 하여야 하며, 국가와 지방자치단체가 시행하는 농지에 관한 시책에 협력 하여야 한다.”
◦ 다른 사무와 달리 한정된 자원인 농지의 보전을 위한 농업진흥지역을 지정 하여 공공시설 등 불가피한 경우를 제외하고는 농업목적으로 최대한 보전 하려고 노력하고 있는 현실이 농지 사무의 특성을 잘 보여줌.
- 농업진흥지역은 농업생산성 향상과 우량농지보전, 농업개발투자의 집중 을 위해 1975년부터 유지되어 오던 필지별 보전방식(절대농지·상대농지 제도)를 권역별 보전방식으로 전환하여 농업진흥지역을 1992년부터 지 정 관리해오고 있음.
- 농지의 일정 규모 이상 집단화된 지역 또는 농업환경을 보호하기 위해 필요한 지역을 농림수산식품부 장관의 승인을 거쳐 시·도지사가 농업진 흥지역을 지정함.
- 그러나 일본에 비해 농업진흥지역 지정 비율이 낮아 농지 보전의 한계를 나타냄. 일본의 경우 농지의 85% 이상이 농업진흥지역으로 지정되어 있 는데, 우리나라의 50% 남짓 농지만이 농업진흥지역으로 지정되어 있음
<표 3-4>. 엄밀한 의미에서 우리나라에서는 농업진흥지역 밖의 일부 우 량농지, 예컨대 생산관리지역과 보전관리지역은 농업생산과 농업환경보 호를 위해 보전대상으로 이해되어야 함.
- A시 농지담당자의 면담조사에 의하면, “농지전용 업무는 일부 내용에 따 라 지역적 특성을 고려해야 하는 점이 있기에 내부 지침이나 규정을 전 제로 지방자치단체에서 다룰 수 있기도 하지만, 농업진흥지역 지정 및 해제 업무는 기본적으로 지방자치단체에서 독자적으로 할 수 없는 업무 로 본다”는 인식을 나타내는데, 이는 주장은 이러한 농업진흥지역 지정 및 운영 업무의 특성을 잘 반영함.
- 실제 광역 및 기초자치단체의 농지업무 담당자에 대한 설문조사에서도 여전히 절반 가까운 응답자가 농업진흥지역 지정 승인 권한을 시·도로 이양해서는 곤란하다는 의견을 보였음<표 3-5>
표 3-4. 농업진흥지역 지정 면적(2009년말 기준)
농지면적(174만ha) 논(101만ha) 밭(73만ha)
농업진흥지역 (81만ha) 71 10
농업진흥구역 (75) 67 8
농업보호구역 (6) 4 2
농업진흥지역밖 (93만ha) 30 63
표 3-5. 농업진흥지역 지정 및 해제 승인권한을 시·도지사 이양에 대한 의견
단위: % 시지역
자치단체
군지역 자치단체
광역
자치단체 전체
찬성 45.0 63.3 42.9 54.4
반대 55.0 33.3 57.1 43.9
기타(지정권한만 이양) - 3.3 - 1.8
합계 100.0 100.0 100.0 100.0
◦ 한편 <표 3-6>에서 보듯이 농지 관련 기관위임사무에 대한 일선 현장 농지
◦ 요컨대 농지업무, 특히 농지보전 관련 사무는 일반 도시건설계획 관리 등과 달리 국가 사무적 성격이 강한 것으로 인식하고 있음. 즉 농지보전과 관련 이 있는 농지전용 사무는 그 특성을 고려할 때 지방에 이양하기에는 부적 절함.
- 농지전용에 관한 사무는 국민식량의 안정적인 공급을 위한 적정면적의 농지확보와 국토환경보전을 위한 국가사무임.
- 농지전용에 관한 사무는 그 범위가 전국에 미쳐 전국적인 통일성을 요하 는 사무로서 지역특수성을 고려하거나 지역개발 등과 관련된 자치사무 와는 성격을 달리함.
- 국가는 세계식량 사정의 불안정성, 남북통일 등에 대비한 우량농지 보전 및 환경보전 등 국토자원의 효율적인 이용방안을 강구할 책임이 있음.
2.2. 농지관리에 대한 국가/지자체의 역할
◦ 농지법 제3조 농지에 관한 기본 이념에 의하면 농지는 국민에게 식량을 공 급하고 국토 환경을 보전하는 데에 필요한 기반이며 농업과 국민경제의 조 화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이므로 소중히 보전되어 야 하고 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며, 농지에 관한 권리의 행사에 는 필요한 제한과 의무가 따른다고 되어 있음. 이를 위해 동법 제4조에 의하 면 국가와 지방자치단체 모두 농지에 관한 기본 이념이 구현되도록 농지에 관한 시책을 수립하고 시행하여야 한다라고 되어 있음.
- 정부조직법 제31조에 의하면 “농림수산식품부장관은 농산·수산·축산, 식 량·농지·수리, 식품산업진흥, 농어촌개발 및 농수산물 유통에 관한 사무 를 관장한다”라고 되어 있음.
- 또한, 지방자치법 제9조 지방자치단체의 사무범위 규정에 의하면 관할 구역의 농림·상공업 등 산업 진흥에 관한 사무를 자치사무로 처리한다고 명시함.
- 따라서 농지관리 사무는 국가사무와 자치사무가 혼재되어 있다고 할 수 있는데, 일반적으로 농림·상공업 등 산업진흥에 관한 사무와 같이 지역 적 특성을 반영할 필요가 있는 농지이용증진 관련 사업은 자치사무 형태 로 많이 이루어지고 있음. 다만, 지방자치법 제11조에 국가사무의 기준 으로 제시하고 있는 여러 요소 중에서 전국적으로 기준의 통일 및 조정 을 요하는 사무라 할 수 있는 우량농지의 보전 및 국토자원의 효율적인 이용방안과 관련된 농업진흥지역 지정 운영과 농지전용 업무 등은 기본 적으로 국가사무라는 인식이 강함.
◦ 농지관리에 대한 국가/지방의 역할 구분은 기본적으로 앞서 지방자치법에 의한 국가사무와 자치사무의 구분 기준에 따라 이해할 수 있음. 제2장 농지 법상 농지관리사무 분류에서 나타나듯이 농지관리에 대한 국가와 지방자치 단체의 역할은 구체적으로 개별법인 농지법에 구분되어 명시됨.
- 지방자치법에서 국가사무는 기본적으로 국가의 존립에 필요한 사무, 전 국적으로 통일적 처리를 요하는 사무, 전국적 규모의 사무, 전국적으로 기준의 통일 및 조정을 요하는 사무, 지방자치단체의 기술 및 재정능력
- 지방자치법에서 국가사무는 기본적으로 국가의 존립에 필요한 사무, 전 국적으로 통일적 처리를 요하는 사무, 전국적 규모의 사무, 전국적으로 기준의 통일 및 조정을 요하는 사무, 지방자치단체의 기술 및 재정능력