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공적토지비축 확대 및 효율적 운용방안

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(1)

공적토지비축 확대 및 효율적 운용방안

지 대 식

국 토 연 구 원

(2)

5

차 례

第1章 序 論 ··· 9

1. 硏究背景 및 目的 ··· 9

2. 硏究範圍 및 方法 ··· 10

1) 硏究의 內容的 範圍 ··· 10

2) 硏究方法 ··· 10

第2章 公的土地備蓄의 意義와 政策化 方案 ··· 11

1. 槪念과 必要性 ··· 11

1) 公的土地備蓄의 槪念과 特性 ··· 11

2) 土地問題와 公的土地備蓄 擴大의 必要性 ··· 12

2. 政策的 位相과 效率的 運用條件 ··· 13

1) 土地備蓄政策의 位相과 作動構造 ··· 13

2) 土地備蓄의 效率的 運用條件 ··· 14

3. 目標類型別 評價와 政策目標․執行體系 ··· 15

1) 備蓄政策의 目標類型別 評價 ··· 15

2) 土地備蓄政策의 目標․執行體系 設定 ··· 16

第3章 適正 備蓄規模의 檢討와 財源調達 方案 ··· 19

1. 備蓄對象 土地와 適正 備蓄水準의 檢討 ··· 19

1) 備蓄對象 土地의 檢討 ··· 19

2) 適正 備蓄水準의 檢討 ··· 20

2. 土地備蓄의 所要財源과 財源調達 方向 ··· 22

1) 適正 土地備蓄 所要財源의 推計 ··· 22

2) 土地備蓄의 財源調達 方向 ··· 22

3. 土地備蓄의 財源調達 方案 ··· 23

1) 初期 備蓄財源의 政府財源 調達方案 ··· 23

2) 初期 備蓄財源의 自體 調達方案 ··· 24

3) 長期代案으로서 土地備蓄基金의 設置․運營 ··· 24

(3)

第4章 公的土地備蓄의 效率的 運用體系 構築 ··· 25

1. 制度運營上 主要 檢討課題 ··· 25

1) 土地備蓄의 一般的 課題 ··· 25

2) 運用目標別 檢討課題 ··· 26

2. 土地備蓄業務의 效率的 遂行體系 ··· 26

1) 土地先買制度의 强化 및 活性化 ··· 27

2) 市場買入 등의 圓滑化 ··· 27

3) 國公有地 雜種財産의 管理改善 ··· 27

4) 土地의 長期備蓄을 沮害하는 關聯稅制의 改善 ··· 28

5) 備蓄土地의 賣却方法 ··· 28

6) 都市計劃 등 空間計劃制度 및 土地利用計劃 手段과의 連繫體系 構築 ··· 28

3. 土地中央銀行機能의 遂行體系 構築 ··· 29

1) 公共土地管理委員會의 設置 ··· 29

2) 土地中央銀行機能의 遂行節次 ··· 29

3) 備蓄專門機關의 不動産市場評價體系 構築 ··· 30

第5章 結論(要約 및 細部推進計劃) ··· 31

1. 要 約 ··· 31

1) 公的土地備蓄의 意義와 政策化 方向 ··· 31

2) 適正 備蓄規模와 財源調達 ··· 32

3) 公的土地備蓄의 效率的 運用體系 ··· 32

2. 細部推進計劃(段階別 推進計劃) ··· 33

1) 中短期(向後 5年內) 推進課題 ··· 33

2) 長期(5∼10年 以後) 推進課題 ··· 33

參考文獻 ··· 35

(4)

7

표 차 례

<표 1> 토지비축정책의 목표유형별 특성 평가 ··· 16

<표 2> 정책목표에 따른 비축대상 토지의 검토 ··· 20

<표 3> 토지비축제도의 운용목표별 주요 검토과제(예시) ··· 26

(5)

그림차례

<그림 1> 토지비축정책의 위상과 작동구조 ··· 14

<그림 2> 토지비축정책의 목표․집행체계 ··· 17

<그림 3> 토지중앙은행기능의 수행체계 ··· 29

<그림 4> 토지비축 조절절차 ··· 29

(6)

9

第1章

序 論

1. 硏究背景 및 目的

◦ 1997년 말 외환위기로 IMF 구제금융체제에 접어들면서 우리 나라의 토지시장은 극도로 침체되었음

- 투기억제 목적의 기존의 각종 정책은 근본적으로 재검토되기 시작했는 바, 특히 외 환위기와 경제침체를 극복하기 위해 외국인의 직접투자 유치가 당면과제로 부상하 면서 토지정책은 규제폐지와 투자촉진의 방향으로 전면적 개편이 불가피해짐

◦ 최근 토지시장의 환경여건과 정책대응의 변화는 토지정책의 기본적 패러다임 자 체의 변화를 요구하고 있음

- 향후 더욱 가속화될 시장개방과 국제화에 대응하기 위해서는 종전의 국지적 대 증요법의 토지수요 관리정책에서 벗어나 시장을 통해 총체적으로 토지수급을 조절하는 정책으로 방향전환이 요구됨

◦ 더욱이 부동산시장의 전면적인 대외개방 후에는 부동산경기가 예전처럼 과열되더라 도 과거와 같은 세제, 허가 등 규제위주의 정책수단의 선택이 용이하지 않을 것임 - 따라서 이제는 정부에서 직접적인 시장조절 집행수단을 보유하는 것이 그 어느

때보다도 필요하다고 할 수 있는 바, 이는 부동산시장의 안정과 국민경제의 건 전한 발전을 도모함으로써 국가이익에도 도움이 될 것임

◦ 가장 적극적인 토지시장 관리는 적정한 양의 토지를 미리 확보하여 수요 발생시 적기(適期) 공급할 수 있을 때 가능함

- 이에 따라 정부는 토지공급확대를 통하여 필요한 토지를 충분히 공급함으로써

(7)

시장을 관리해 나가되, 시장기능에 의한 토지수급과정에서 발생할 수 있는 부작 용을 막기 위해 공적토지비축을 강화하여 시장조절기능을 제고하여야 함

◦ 이 연구는 공적토지비축을 확대하고 이를 효율적으로 운용하기 위한 몇 가지 기 본적 사항을 검토함으로써 제4차 국토계획 기간 중 정부의 토지비축제도 운영에 필요한 토대를 마련하기 위한 것임

2. 硏究範圍 및 方法

1) 硏究의 內容的 範圍

◦ 공적토지비축의 의의와 정책화 방향 - 토지비축의 개념과 확대 필요성

- 토지비축의 정책적 위상과 효율적 운용조건 - 목표유형별 평가와 정책목표․집행체계

◦ 적정 비축규모의 검토와 재원조달 방안 - 비축대상 토지와 적정 비축수준의 검토 - 소요재원 추계와 재원조달 방향

- 토지비축의 장․단기 재원조달방안

◦ 공적토지비축의 효율적 운용체계 - 제도운영상 주요 검토과제 - 토지비축업무의 효율적 수행체계 - 토지중앙은행기능의 수행체계 구축

2) 硏究方法

◦ 기존 관련연구의 문헌검토

◦ 주요국의 토지비축제도 사례조사 및 분석

◦ 토지비축제도에 대한 원내 (전문가) 의식조사(pilot survey)

(8)

11

第2章

公的土地備蓄의 意義와 政策化 方案

1. 槪念과 必要性

1) 公的土地備蓄의 槪念과 特性

◦ 일반적으로 공적토지비축의 개념은 도시적 용도로 사용할 목적으로 정부가 미리 싼값에 미개발토지 등을 매입․비축한 후 토지수요 증가에 대응해 비축토지를 공공사업 시행자와 민간개발자 등 수요자에게 매각 또는 임대하는 제도로서 이해됨 - 민간부문을 제외한 국가․지방자치단체․정부투자기관 또는 기타 공공단체 등

의 공적주체의 활동으로 한정함

- 도시재개발보다는 미개발토지의 취득․개발 등의 활동을 대상으로 하며, 토지의 보유․보전보다는 도시적 용지로 사용할 목적으로 미개발토지를 취득․개발․

처분하는 일련의 활동에 치중함

◦ 위 개념을 국가적 차원에서 정책화하기 위한 개념은 “국가 등 공공부문이 부동 산시장의 안정과 국민경제의 건전한 발전을 위하여 토지 등을 취득․관리․개 발․이용․처분․임대하는 일체의 행위”로서 포괄할 수 있음

- 따라서 토지비축의 주체는 어디까지나 국가 등 공공부문이며, 토지시장의 조절 과 토지富의 사회적 형평 및 공적 개발수요의 충족 등을 통한 부동산시장의 안 정과 국민경제의 건전한 발전을 기함을 궁극적 목표로 함

- 토지는 물론 건물 등의 정착물도 비축의 대상으로 하며, 이를 취득․관리․개 발․이용․처분․임대하는 과정에서 공간계획․금융․시장정보를 필수적으로 포함하게 됨

(9)

◦ 수용 또는 국유화가 강제 매입에 의한 단기적인 토지 확보수단인데 비하여, 토지 비축은 선매(先買) 등 강제적 수단과 비강제적 수단(시장매입) 및 기관이관(移管) 등의 방법에 의한 종합적, 장기적 토지확보 수단임

- 요컨대, 토지비축은 규제 위주의 토지정책을 시장기능으로 전환하는 과정에서 발생하는 시장불안정 요인을 완화하고 적극적 토지공개념을 실천하기 위한 수 단의 하나임

2) 土地問題와 公的土地備蓄 擴大의 必要性

(1) 現況과 問題點

◦ 사유지에 대한 토지이용규제는 사적소유권에 대한 행위규제로 많은 민원을 유발 하여 질서 있는 도시개발과 효율적 토지이용이 곤란함

- 공공용지의 취득 및 보상과정에서는 보상비를 둘러싼 많은 민원이 발생하여 공 공사업의 효율적인 추진이 곤란함

◦ 토지는 속성상 시장의 자율에 의한 수급조절이 곤란하여 주기적인 땅값 폭등과 투기현상의 반복을 초래함

- 최근에는 외환위기와 경기침체 속에서 과도한 자산디플레로 우리경제에 큰 어 려움을 가중시킴

◦ 도시용지 개발과정에서 불가피하게 발생하는 개발이익의 사유화는 토지소유의 집중을 가속화하고 토지분배를 왜곡시킴으로써 사회계층간 갈등을 유발함

- 자율화․민간화 등 여건변화로 저소득층 주거안정과 사회적 취약계층에 대한 배려의 폭이 제한되는 등 사회정책 차원의 주거복지시책 추진이 어려움

◦ 현행 각종 토지비축관련제도는 상호간 정책적 연계가 미약하고 추진주체가 달라 서 통합적 효과를 거양하거나 유효한 정책수단으로 자리 매김 하기가 곤란함 - 현재 정부에서는 한국토지공사의 기업토지 매입, 성업공사의 부실채권 매입 및

매각, 토지관리및지역균형개발특별회계, 국공유지 관리, 토지선매 등을 통해 각 기 다른 특정한 정책목표 수행을 위하여 산발적인 토지비축을 실시하고 있음

(10)

제2장 공적토지비축의 의의와 정책화 방향 13

(2) 公的土地備蓄 擴大의 必要性

◦ 토지이용의 효율성 등 공적 개발수요의 충족

- 도시용지의 효율적인 개발․공급과 바람직한 도시개발을 유도하고, 공공용지의 조기(早期)확보로 공공사업의 원활한 추진을 도모함

◦ 토지수급 조절을 통한 부동산시장의 안정 도모

- 시장기능에 의한 토지수급과정에서 발생하는 부작용을 막기 위해 공공이 적정 한 양의 도시개발용지를 미리 싼값에 확보한 후 수요가 발생할 때 즉시 공급함

◦ 개발이익의 환수와 토지분배의 형평 도모

- 개발이익을 원천적으로 환수하여 부의 형평 분배를 도모하고 장기임대로 토지소유 와 이용을 분리하여 토지를 건전한 생산수단으로 이용토록 유도함과 동시에 서민주 거 안정 등 사회안전망 구축을 지원함

◦ 기존의 각종 토지비축관련제도의 통합을 통한 유효한 정책 수단화

- 복잡다기한 각종 시책을 하나의 상위 정책목표 개념으로 통합함으로써 강력하 고 유효한 정책수단을 확보함

2. 政策的 位相과 效率的 運用條件

1) 土地備蓄政策의 位相과 作動構造

◦ 토지비축정책과 토지비축제도

- 토지비축업무를 정부정책의 하나로 특화 시켜 확대하기 위해서는「토지비축정 책」으로 위상을 정립하여야 함

- 토지비축정책의 효율적인 작동을 위해 「토지비축제도」로 용어를 통일하여 제 도화 및 법적 개념으로 정착시켜야 함

◦ 부동산정책의 실질적 구현수단으로서 토지비축정책

- 생산의 3요소(자본․노동․토지)에 따른 정부정책은 크게 금융정책(자본)․산업

(11)

정책(노동=기술)․부동산정책(토지)으로 나눌 수 있음

- 지금까지 금융정책과 산업정책은 활발히 수행되어 온 데 비해, 부동산정책은 투기 억제를 위한 규제 위주의 정책으로서 시장기능에 의한 수요․공급정책은 아니었음 - 부동산정책도 과거의 규제정책에서 시장수급정책으로 패러다임이 바뀌는 상황

에서, 토지비축정책은 부동산정책을 실질적으로 구현하는 정책수단의 하나임

※ 생산의 3요소 : 자본․노동․토지

<그림 1> 토지비축정책의 위상과 작동구조

2) 土地備蓄의 效率的 運用條件

◦ 토지비축의 전제조건

- 토지를 미리 매입해 장기적으로 이용․개발․처분하므로 재원의 수지(收支)는 장기적 관점에서 균형을 유지할 수 있도록 설정해야 함

- 비축토지의 효율적, 계획적 이용은 도시계획 및 각종 토지이용계획 등과의 수직 적, 수평적 연계(통합 운영)가 관건(關鍵)임

부동산정책 (토지) 산업정책

(기술=노동)

금융정책 (자본) 재정․경제

정책

토지금융 선매 등 토지확보

토지비축정책 (부동산정책의 하나) 토지이용 및 공간

계획 수립체계 토지시장 정보수집,

분석 및 평가체계

(12)

제2장 공적토지비축의 의의와 정책화 방향 15

- 토지시장의 가장 큰 수요는 주거용지1)이므로 주거용지에 대한 시장조절이 가능 토록 대규모로 운영해야 함

- 미개발지의 선매 및 장기보유를 허용하고, 당시의 사용가치로 토지를 매입할 수 있어야 함

◦ 토지비축에 대한 비판적 견해

- 시장조절이 가능한 규모의 토지매입을 위해 장기간 대규모의 자금이 필요하나 소요재원의 마련이 여의치 못함

- 비축토지의 관리 부실로 무허가건물 등의 무단 점유시 정치적으로 철거에 애로 가 있는 등 불법 토지시장이 발생할 우려가 있음

- 매입토지 선정과 특정인 소유토지의 선호․배제에 따른 비난, 정부 토지이용계 획과 불일치 등으로 비합리적 토지이용이 우려됨

- 토지관리를 위한 추가 인력의 소요 등 불필요한 비용이 발생함

◦ 토지비축의 성공적 운용요건

- 전반적인 토지정책의 틀 및 각종 계획과 연계 운영이 필요함

- 초기 매입비가 막대한 반면 수입은 장기에 걸쳐서 지속적으로 들어오므로 필요 한 재원의 원활하고도 효율적인 조달방안을 마련하는 것이 중요함

- 비축제도의 운용목표 설정여하에 따라 재원조달과 관련 수단․제도의 정비, 파 급효과 등이 판이(判異)하므로 명확한 목표설정이 중요함

- 적정 토지비축을 유지 관리하기 위해서는 토지시장 정보를 항상 분석하고 평가 할 수 있는 체계의 구축(構築)이 필요함

3. 目標類型別 評價와 政策目標․執行體系

1) 備蓄政策의 目標類型別 評價

◦ 다의적(多義的)인 토지비축을 정책목표에 따라 유형별로 평가하면 실질적인 정책 화․제도화의 방향이 분명해짐

1) 도시용지의 약 2/3가 주거관련 용도로 이용되고 있다.

(13)

◦ 부동산시장의 안정적 관리를 위한 중단기적 시장조절 목표의 비축은 정책기능 수행측면(장기임대 포함)에서 크게 미흡하지만, 기존제도(지자제와의 관계 포함) 와는 조화되는 특성을 보임

◦ 사회적 형평 목표의 비축과 개발수요 충족 목표의 비축은 정책기능 수행측면에 서 매우 바람직하나, 기존제도와의 조화측면에서 보완의 여지가 많음

◦ 각 목표유형별 비축에 소요되는 재정문제는 비축대상 물건이 고가(高價) 소량이 냐 저가(低價) 대량이냐의 차이가 있을 뿐 재정 소요는 모두 막대함

<표 1> 토지비축정책의 목표유형별 특성 평가 목표유형

평 가

토지시장 조절 목표 사회적 형평 목표 개발수요 충족 목표 부동산시장의

안정적 관리

개발이익환수와 분배의 형평

토지이용의 효율과 공공용지 사전확보

정책 기능 수행 측면

개발이익 환수

토지이용 효율성

토지시장 조절

장기도시개발 활용 ×

기존 제도 와의 조화

취득관련제도 ×

계획제도 ×

소유권, 기타 관습 ×

재정 기타

소요재정문제 × × ×

장기임대제와 연계 ×

지자제와의 관계 ×

주 : ○는 적합, △는 중립, ×는 부적합을 의미함.

2) 土地備蓄政策의 目標․執行體系 設定

◦ 목표체계의 확립

- 정책목표를 최종목표로 하고, 정책목표를 구현하기 위해 중간목표를 설정하며, 이 중간목표를 구체적으로 실현 가능하게 통제수단화하기 위해 운용목표를 설 정하여 3단계 목표체계를 확립

(14)

제2장 공적토지비축의 의의와 정책화 방향 17

◦ 목표체계의 운영

- 정책목표와 중간목표는 그 내용이 고정된 것으로 하되 운용목표는 필요에 따라 내용을 변경할 수 있도록 하고, 운용목표는 물론 중간목표까지도 시대적 필요성 과 현실 여건을 감안, 정책의 강조점을 이동할 수 있도록 함

◦ 정책집행수단

- 목표체계를 구체적으로 실행하기 위한 정책집행수단으로 비축토지의 취득․활 용․처분 등의 본원적 업무와 공간계획․토지금융․시장정보 등 연계업무를 수행

정책목표……… 토 지 비 축 정 책

부동산시장의 안정과 국민경제의 건전한 발전

중간목표………… 공적 개발수요 충족 토지시장 조절 토지富의 형평 분배

운용목표………… ∘도시용지 개발․공급

∘공공용지 사전 확보

∘부동산시장 안정 관리

∘경제구조조정 지원

∘도시용지 공공임대

∘토지의 형평 분배

(비축토지활용)… (이용․개발) (적기매각) (공공임대)

정책집행수단……… 토지의 취득․관리․개발․이용․처분․임대 공간계획․토지금융․시장정보

<그림 2> 토지비축정책의 목표․집행체계

(15)

第3章

適正 備蓄規模의 檢討와 財源調達 方案

1. 備蓄對象 土地와 適正 備蓄水準의 檢討

1) 備蓄對象 土地의 檢討

◦ 토지비축정책의 목표에 따라 매입 또는 비축대상으로 고려할 수 있는 토지로는 SOC 등 공공시설 예정지, 도시외곽의 개발예정지, 도시내 미개발 녹지지역, 개 발제한구역 해제대상 토지, 기업구조조정용 토지와 도시내 미활용 토지 등을 들 수 있음

◦ 도시외곽의 준농림지역 등 개발예정지, 도시내 미개발 녹지지역 및 개발제한구역 해제대상 토지 등은 도시개발을 유도하고 개발이익을 원천적으로 환수하며 공공 임대 및 서민주거안정을 도모하기 위한 중장기적 수급조절 대비 목적의 본격적 인 비축대상 토지로서 고려할 수 있음

◦ SOC 등 공공시설 예정지는 공공용지의 조기확보로 공공사업의 원활한 추진을 도모하기 위한 중단기적 취득대상 토지로서 고려(장기 미집행 도시계획시설의 해소문제가 동시에 검토되어야 함)할 수 있으며, 도시내 공장 기타 행정기관 등 의 이전적지(移轉跡地)는 도시의 생활환경 개선을 위한 전략적 비축대상으로 삼 을 수 있음

◦ 기업구조조정용 토지와 도시내 미활용 토지 등의 매입은 중단기적 시장조절에 의한

(16)

20

부동산 가격안정을 도모함으로써 기업의 재무구조개선 등과 같은 원활한 경제구조 조정의 여건마련을 위한 목적 하에서 이루어지는 특별한 대책으로 볼 수 있음

◦ 요컨대, 우선적인 비축대상 토지로는 중장기적으로 개발이 예상되는 도시외곽의 개발가능지가 중점적으로 고려되어야 하고, 아울러 SOC 등 기간(基幹) 공공시 설 용지를 사전에 확보하기 위한 용지선행취득 조치가 병행되어야 함

<표 2> 정책목표에 따른 비축대상 토지의 검토

구 분 정책목표 매입․비축대상 토지 매입주체 주요취득방법

장기(5년 이상)비축

장기 도시개발 유도 및 토지수급 조절, 도시용지 임대, 개 발이익 환수

도시외곽의 개발가능지 (준농림지역 등), 도시내 미개발 녹지지역, 개발제 한구역 해제대상 토지

국가 또는 정 부투자기관 및 광역자치 단체 등

임의매수 (시장매입) 토지시장 조절에 의

한 부동산가격 안정

기업구조조정용 토지 및 도시내 미활용 토지

중단기(5년 이내)비축

국가 등 공공 사업의 시행 자, 지방자치 단체 또는 지 방공기업

선매 또는 사 전 적 공공용지 조기 확보 협의매수

SOC 등 공공시설 예정 지, (장기 미집행 도시계 획시설 용지), 기타 도시 내 공장 등의 이전적지

2) 適正 備蓄水準의 檢討

◦ 토지비축 규모는 비축토지의 운용 목표별로 많은 차이가 있기 때문에 크게 세 가지 대안별로 적정 토지비축 규모를 추정함

- 대안 1 (개발수요 충족을 위한 필요면적 규모) : 향후 필요한 도시용지 규모의 60%를 비축2)

- 대안 2 (사회적 형평을 위한 필요면적 규모) : 최소한의 비축규모인 5년간의 토 지개발 필요면적 비축

- 대안 3 (부동산시장의 안정을 위한 필요면적 규모) : 시장조절에 필요한 최소한 의 면적만 비축

2) Clawson은 도시용도로 전환될 토지의 60%를 5년 내지 25년 이전에 취득할 것을 주장(Suburban Land Conversion in the United States, 1971)하였으며, 공적 토지비축을 성공적으로 시행하고 있는 스톡홀름은 행정구역의 75%를 보유하고 있다.

(17)

◦ 향후 도시용지 필요량의 60%를 비축(대안 1) : 최고예상인구(2028년 5,278만 명) 를 기준으로 국민 1인당 도시용지 면적3)을 적용하여 추계한 향후 도시용지 추가 필요량은 4,221∼6,806㎢이며, 이 기준에 의한 비축규모는 2,795.4㎢로서 국토면적 의 2.8%에 해당함

◦ 5년간의 택지․공단개발 필요면적을 비축(대안 2) : 1982∼1997년간 공급한 공공 부문 택지(420.4㎢)에 부문별 택지공급비율(공공 54.7%, 민간 45.3%)을 적용․추 산한 연평균 택지공급량은 48.0㎢이며 이에 ’97년 현재 대지에 대한 공장용지비 율(약 19%)을 가산하면 총 57.1㎢인 바, 5년간 필요한 비축토지 면적은 285.5㎢임

◦ 시장조절에 필요한 최소면적 비축(대안 3) : 토지수요의 가격탄력성(주택수요의 가격탄력성 -0.2∼-0.3을 대리변수로 함)을 사용하여 연간 토지가격 변동율을 10%로 가정시 택지의 최소 비축량은 150.5∼225.9㎢이며, 선진국 수준의 수요탄 력성(-0.7∼-0.8)을 감안해 추정한 면적은 527.0∼602.3㎢임

◦ 종합 : 적정 비축규모 추정

- 대안 1은 비축토지의 누적 총계이므로 장기적 비축규모로 검토해야 할 과제이 고, 대안 3은 시장여건에 따라 유동적이며 불안정함

- 따라서 다양한 공적 토지비축의 기능 차원에서 중단기적으로 비축하여야 할 최 소한의 비축규모는 대안 2가 바람직하며, 장기적으로 비축규모를 늘려 나가야 할 것임4)

- 다만, 공공의 택지공급비율과 국공유지의 잡종재산 비율(6.1%)을 감안하는 경우, 본원적 비축토지의 규모 L1은 146.6㎢임

3) 적정대안은 국민 1인당 도시용지 면적 181㎡ 기준(현재의 1.68배)이며, 전체 도시용지 면적은 지금보다 1.9배 증가된 규모이다.

4) 예컨대, 우선 대안 2를 본원적 비축규모(L1)로 하고 이에 대안 3을 조합시켜 전략적 비축규모(L2)로 삼 되, 대안 1은 L2 이외에도 공공용지와 기타 도시용지를 포함하여 장기적 비축규모를 지향하는 총 비축 규모(L3)로 접근할 수 있다. 이에 따르면 구조적으로 L1<L2<L3의 비축규모 체계를 확립하게 된다.

(18)

22

2. 土地備蓄의 所要財源과 財源調達 方向

1) 適正 土地備蓄 所要財源의 推計

◦ 본원적 비축토지의 규모(L1 : 146.6㎢)에 최근 5년간 택지․공단의 평균보상단가 (각각 137,580원/㎡, 47,954원/㎡)를 적용하여 산출한 비축토지 소요재원은 18조 720억 원으로 추산됨

◦ 따라서 중단기적으로 비축하여야 할 최소한의 적정 비축규모는 연간 토지거래량 의 9.7%, 연간 토지거래금액의 47.6%에 해당함5)

2) 土地備蓄의 財源調達 方向

◦ 토지비축사업은 유형이나 목표에 관계없이 막대한 재원이 소요되므로 성공적 수 행을 위해서는 치밀한 재원조달방안의 마련이 필요함

- 토지비축사업의 수행에 필요한 직접비용은 토지취득비용, 관리비용, 개발비용 등이 있고, 그밖에 이 사업의 효율적 추진을 위한 시장조사 및 분석, 평가비용 등이 소요됨

◦ 토지비축사업의 제반 비용은 장기적으로 비축토지에서 발생하는 수익으로 상쇄 하는 차원에서 재원조달방안을 수립하여야 함

- 토지비축의 수익요소는 개발토지의 매각 또는 임대수입이 주 수입이고, 보유기 간에 발생하는 지대수입 등 부대수입으로 구성됨

◦ 따라서 토지비축사업은 사업 초기의 적정 비축토지 취득단계와 비축토지의 본격 적 활용 및 지속적 매입단계로 구분하여 현금흐름을 분석하고 재원조달방안을 마련하여야 함

- 초기의 적정 비축토지 확보단계에서는 토지구입에 따른 신규투자재원의 마련이 시급함

- 본격적인 비축토지의 활용 및 지속적 매입단계에서는 개발토지의 매각과 임대 등 수익요소를 고려한 현금흐름을 근거로 재원조달방안을 마련하여야 함

5) 연평균 공급택지․공단은 연간 거래량의 3.8%, 공공부문의 연평균 택지․공단 공급규모는 연간 거래량 의 2.1%에 해당한다.

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◦ 사업 초기의 재원조달 수단은 크게 정부의 재정 지원과 토지비축기관의 자체 조 달수단으로 구분됨

- 정부의 재정 지원은 정부출자금 증액, 정부재원인 국민주택기금, 토지관리및지 역균형개발특별회계 등의 투융자로 구성됨

- 자체 재원조달 수단은 금융기관 융자, 채권발행, 부동산금융(ABS, REITs 등) 활 용, 해외자금 차입 등 자본․금융시장의 활용방안과 비축토지의 임대 및 개발 (부가가치 창출)로 구분됨

3. 土地備蓄의 財源調達 方案

1) 初期 備蓄財源의 政府財源 調達方案

◦ 토지비축기관의 정부출자금 증액 : 우선 납입자본금을 현행 법정납입자본금 수준 까지 증액 출자하고, 향후 토지비축사업의 활성화에 대비하여 법정 납입자본금을 상향 조정함

◦ 서민주택용지를 미리 값싸게 매입해 적기에 저렴한 서민주택을 공급한다는 차원 에서 국민주택기금을 비축토지 매입자금으로 융자함

- 주택건설비 중 택지비 비중이 약 30% 차지하므로 연간 기금조성액(약 4조 원) 의 30% 이내에서 차입금 상환비중6)과 서민주택용 정책자금이라는 점을 감안하 여 토지비축자금으로 매년 융자7)

◦ 토지관리및지역균형개발특별회계의 세출예산(1997년 3,480억 원)을 토지비축 및 토지관리 재원으로 활용 확대함

- 토특회계의 주 수입원인 개발부담금을 ’99년까지는 전액 면제하고 2000년 이후 에는 부과율을 현행 50%에서 25%로 하향 조정할 예정이어서 회계 규모의 축소 가 불가피한 바, 기조성한 융자금을 회수해 토지비축재원으로 활용하는 방안의 검토가 필요함8)

6) 차입금의 상환비중은 기금 총수입액의 약 40%에 달한다.

7) 토지비축을 성공적으로 운영하고 있는 스톡홀름의 경우, 중앙정부 주택자금을 장기(40년) 저리로 융자 하여 토지비축을 지원하고 있다.

8) 토특회계의 융자금 잔액은 ’97년 말 현재 6,966억 원이며, 지방상수도 4,416억 원(63.4%), 지방공단 2,290 억 원(32.9%), 토지매입융자(한국토지공사)에 260억 원(3.7%)을 융자해 토지비축 실적은 매우 빈약하다.

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24

2) 初期 備蓄財源의 自體 調達方案

◦ 자본․금융시장을 통해 토지비축 재원을 마련하기 위해 토지비축기관은 보유자 산의 유동화(流動化), 부동산신탁개발, 부동산담보보증 등 금융관련업무의 수행이 불 가피함

◦ 금융기관 융자, 채권발행, 부동산금융 활성화(ABS, REITs 등), 해외자금 차입 등 은 정부의 재정지원 및 지원조건과 비축토지의 운영 목적별 예상 수입(금융비용 의 스프레드) 등을 고려하여 탄력적으로 조달함

◦ 비축토지의 임대수입, 개발 후 분양수입 또는 개발토지의 임대수입 등을 통해 토 지비축 재원을 조달함

3) 長期代案으로서 土地備蓄基金의 設置․運營

◦ 설치 목적 : 토지비축을 효율적으로 실시하기 위하여 필요한 자금을 안정적으로 확보하고 이를 원활히 공급하기 위하여 기금 설치를 검토함

◦ 재원의 조성 : 정부의 재정지원, 토지비축기관의 매입․관리토지 및 토특회계토 지 등의 현물출자, 비축토지 운용수익과 비축토지를 활용한 금융, 채권발행․차 입금, 수요자 저축제도(토지저축제도) 등 신재원 발굴로 조성함

◦ 기금의 운용구조 : 비축목적에 따라 공공용지계정․도시용지계정․시장조절계정 으로 기금을 구분, 운용함

◦ 재원의 사용 : 토지의 비축, 비축토지의 개발․가치증대에 필요한 사업비, 비축토 지의 분양․임대․사후관리 소요비용 등에 사용함

◦ 기금의 운영관리 : 기금의 관리․운영권자를 정부의 가칭 “공공토지관리위원회”

로 하여 그 지휘․감독을 받도록 하며, 집행사무는 토지비축기관에 위탁하여 운 영․관리토록 하되 토지비축기관의 고유업무회계와는 별도체계로 운용함

(21)

第4章

公的土地備蓄의 效率的 運用體系 構築

1. 制度運營上 主要 檢討課題

1) 土地備蓄의 一般的 課題

◦ 지역별 비축토지 규모 및 매입대상토지 설정

- 지역별 토지필요(수요) 및 공급잠재력, 지가 등 토지시장에 대한 지속적인 분석 및 평가

◦ 공적토지비축수단의 활성화9)

- 국토이용관리법상의 선매협의제도를 개선․보완

- 토지시장에서 적정토지의 수시(隨時) 매입을 위한 시장매입의 원활화 - 기관이관에 의한 국공유지 잡종재산의 통합관리

- 제도개선에 의한 수용보상제도의 엄격한 시행으로 선매 및 협의매수에 의한 토 지취득을 뒷받침

◦ 비축토지의 활용․관리

- 토지의 장기비축 및 임대를 저해하는 관련세제의 개선

- 공공사업자 등에게 안정적 용지공급을 위한 비축토지 매각방법

9) 현재 비축토지의 주요 확보방법으로는 공시지가 기준의 선매협의제도와 당사자간 계약에 의한 협의매 수, 그리고 토지비축기관에 대한 국공유지 이관을 고려할 수 있다.

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◦ 비축토지의 효율적 이용․관리를 위한 제도의 통일적 추진체계

- 상이한 정책목적 수행을 위해 산발적으로 추진중인 토지비축관련 각종 업무의 통일적 추진체계 마련

2) 運用目標別 檢討課題

◦ 토지비축제도는 운용목표에 따라 공공용지의 사전확보기능, 도시용지 공공임대를 통한 저소득층 주택문제의 해소기능, 계획적인 도시개발 및 토지개발․공급기능, 개발이익 환수 및 토지의 형평 분배기능, 부동산시장의 안정적 관리를 위한 토지 시장 조절기능이 있음

◦ 토지비축기능의 부여 목표에 따라 아래 표와 같이 향후 토지비축제도의 운영 및 추진체계에 대한 검토과제가 결정됨

<표 3> 토지비축제도의 운용목표별 주요 검토과제(예시)

운용목표 주요 검토과제 비 고

주요 공공용지의 사전확보 정책․계획과의 연계방안 SOC․공공시설용지 확보 도시용지 공공임대(저소득

층 주택문제 해소)

∘ 목표계층 설정

∘ 토지공급방법(장기저가임대)

∘ 정책 및 계획과 연계

∘ 장기 수지균형 유지 계획적인 도시개발 및 토지

개발․공급

∘ 토지정책 및 각종계획과 연계

∘ 토지시장분석․평가체계 구축

계획고권(計劃高權) 대행․

공동 계획수립 개발이익 환수 및 토지의

형평 분배

∘ 개발이익 측정․배분 및 재투자

∘ 비축토지의 분배방안

∘ 매입․관리비용

∘ 개발토지 처분 부동산시장의 안정적 관리

를 위한 토지시장 조절 토지시장분석․평가체계 구축 토지매입 및 관리기능

2. 土地備蓄業務의 效率的 遂行體系

◦ 토지비축기관이 토지비축에 따른 예상과제를 원활히 해소하여 효율적으로 토지

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를 비축하기 위해서는 다음과 같이 토지의 취득․보유․처분 및 이용과 관련된 제반 행위에 대한 법적․제도적 뒷받침이 필요함

1) 土地先買制度의 强化 및 活性化

◦ 국토이용관리법상의 선매협의권(協議權)을 형성권(形成權)적 선매권으로 전환하 여 선매제도를 강화10), 거래허가제 등 관련제도와 연계 운용방안을 모색함

◦ 토지선매제도는 도시계획사업 인가 후에 용지를 원활히 취득하기 위한 사업선매 와 사업인가 이전에 토지비축을 확대하는 계획선매로 구분함

- 계획선매는 토지소유자의 양도의사를 전제로 하기 때문에 사권(私權)을 침해하 지 않고 수용제도보다 간편하게 토지를 취득할 수 있으므로 토지이용계획과 연 계한 계획적인 토지취득을 위해 필요함

2) 市場買入 등의 圓滑化

◦ 기업부동산 매입시 건물이 있는 부동산 매입에 대한 제한을 폐지, 토지시장에서 적정한 토지의 수시 매입을 허용함으로써 비축목적에 적합한 토지 매입을 촉진함 - 토지가격을 초과하는 건물이 있는 부동산의 매입을 허용함으로써 토지비축을

촉진함

◦ 한국토지공사와 성업공사의 역할을 각각 기업보유토지와 금융기관 부실채권의 매입으로 기능을 명확하게 설정, 상호간에 각기 고유한 정책목표를 원활히 수행 토록 유도함

3) 國公有地 雜種財産의 管理改善

◦ 잡종재산의 관리를 과학적으로 정보 체계화하여 국공유지의 효율적 이용․관리 를 도모함

10) 선매권(gesetzliches Vorkaufsrecht)이란 지자체 등이 사인간의 토지거래계약에 개입해서 이를 우선적 으로 매수할 수 있는 권리인 데 비하여, 선매협의권은 그 거래계약상의 토지소유자와 매수를 협의할 수 있는 권능에 불과하다. 형성권적 선매권이라 함은 사인간의 유상(有償)양도 신고가 있는 경우에 지 자체 등이 당해 신고자에게 매수의사를 통지하면 그 신고서에 기재된 거래예정가액에 상응하는 금액 으로 매매가 성립된 것으로 보는 제도이다.

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28

◦ 토지비축기관에 대하여 대규모 잡종재산의 관리이관 등에 의한 통합관리를 대폭 허용함으로써 전략적 이용․관리를 도모함

4) 土地의 長期備蓄을 沮害하는 關聯稅制의 改善

◦ 비축토지의 매입시 부과하는 취득세․등록세와 보유시 부과하는 종합토지세(5년 이내 0.3%, 5년 초과 5%)를 전액 면제함

◦ 비축토지의 개발 양도시 부과하는 법인세 및 특별부가세를 감면함

5) 備蓄土地의 賣却方法

◦ 원칙적으로 경쟁입찰방식을 적용하되, 정책목적 달성을 위해 필요한 경우에는 감 정가격 등을 적용한 수의계약 등 별도의 방법을 허용함

◦ 저소득층의 주택문제 해소 등 특정계층을 위한 사회정책적 목적 및 분배의 형평 성 등을 감안하여 공급가격과 공급방법을 결정함

◦ 효율적인 토지시장조절을 위하여 필요시 제한경쟁입찰, 추첨제 매수, 입찰방식을 도입함

6) 都市計劃 등 空間計劃制度 및 土地利用計劃 手段과의 連繫體系 構築

◦ 토지비축기관과 해당 지자체가 공동으로 비도시지역에 대한 기본계획을 수립할 수 있도록 관련 법제의 개선을 검토함

◦ 토지비축기관에 대해 도시지역의 도시계획과 같은 형태의 하위 공간계획 수립권 한(計劃高權 ; Planungshoheit) 행사를 대행케 하는 방안을 검토함

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3. 土地中央銀行機能의 遂行體系 構築

1) 公共土地管理委員會의 設置

◦ 공적 토지비축 및 관리정책의 수립․집행․통제를 위해 중앙정부에 “공공토지관 리위원회”(관련부처와 민간전문가로 구성)를 설치함

- 공공토지관리위원회의 권한 : 비축정책의 방향설정, 비축규모의 결정 등 정책방 향과 운영에 관한 중요사항

공공토지관리위원회

국가․지자체․공공기관 토지비축전문기관 성 업 공 사

비축전문기관의 장

<그림 3> 토지중앙은행기능의 수행체계

2) 土地中央銀行機能의 遂行節次

◦ 토지중앙은행기능의 수행절차는 우선 필요비축규모를 산정하고 이에 따라 비축 규모를 조절하는 작업이 이뤄지도록 2단계로 구성함

- 필요비축규모의 산정 : 적정 비축량에 상응하는 목표비축규모 산정 → 실제비축 현황 파악 → 필요비축규모 산정

- 비축규모의 조절작업 : 정책집행수단 동원

취 득

관리․개발

처 분

∘ 시장매입

∘ 선 매 권 (강제매입)

∘ 기관이관

∘ 보존

∘ 이용(단기임대 등)

∘ 개발

∘ 장기임대

∘ 적기매각

↑ ↑ ↑

공간계획 시장정보 시장정보

<그림 4> 토지비축 조절절차

(26)

30

3) 備蓄專門機關의 不動産市場評價體系 構築

◦ 토지시장 동향 및 토지정책의 방향에 따라 비축토지의 규모(공급량․매입량)를 결정하고 집행하기 위하여 토지비축전문기관에 부동산시장 동향 및 관련 정보의 수집, 분석, 평가체계를 구축함

(27)

第5章

結論(要約 및 細部推進計劃)

1. 要 約

1) 公的土地備蓄의 意義와 政策化 方向

◦ 공적토지비축의 개념은 “국가 등 공공부문이 부동산시장의 안정과 국민경제의 건전한 발전을 위하여 토지 등을 취득․관리․개발․이용․처분․임대하는 일체 의 행위”로서 포괄할 수 있으며, 그 확대의 필요성은 토지이용의 효율성 등 공 적 개발수요의 충족, 토지수급 조절을 통한 부동산시장의 안정 도모, 개발이익의 환수와 토지분배의 형평 도모, 기존의 각종 관련제도 통합을 통한 유효한 정책 수단화 등으로 요약됨

◦ 토지비축의 전제조건은 장기 수지균형의 유지, 토지이용계획과 통합운영, 시장조 절이 가능한 규모로 운영, 미개발토지의 저가매입 보장 등이며, 그 성공적 운용 요건은 운용목표의 명확한 설정, 토지정책 및 각종 계획과의 연계 운영, 필요한 재원의 원활하고도 효율적인 조달, 토지시장평가체계의 구축 등임

◦ 토지비축정책을 목표유형별로 평가하면 중단기적 시장조절 목표의 비축은 정책 기능 수행측면에서 크게 미흡하나 기존제도와는 조화되는 특성을 보이는 반면, 사회적 형평 및 개발수요 충족 목표의 비축은 정책기능 수행측면에서 매우 바람 직하나 기존제도와의 조화측면에서 보완의 여지가 많음

(28)

32

◦ 정책의 목표체계는 3단계(정책목표-중간목표-운용목표)로 확립하되 하위목표는 필요에 따라 강조점을 달리할 수 있도록 하여 탄력적 운용을 도모하고, 목표체 계를 구체적으로 실행하는 정책집행수단으로서 비축토지의 취득․활용․처분 등 의 본원적 업무와 공간계획․토지금융․시장정보 등 연계업무를 수행함

2) 適正 備蓄規模와 財源調達

◦ 우선적 비축대상 토지로는 중장기적으로 개발이 예상되는 도시외곽의 개발가능 지가 중점적으로 고려되어야 하고, 아울러 SOC 등 기간 공공시설 용지의 사전 확보를 위한 용지선행취득 조치가 병행되어야 함

◦ 비축정책의 목표유형별로 적정 비축규모를 검토하여 향후 5년간 비축하여야 할 최소한의 비축수준을 가늠하고 소요재원을 추계한 결과, 적정 비축규모는 5년간 의 토지개발 필요면적 범위 내에서 추산(연간 토지거래량의 9.7%, 연간 토지거래 금액의 47.6%에 해당)됨

◦ 사업 초기의 재원조달 방안은 크게 정부의 재정 지원과 토지비축기관의 자체 조 달수단으로 구분되는데, 전자는 정부출자금 증액, 정부재원인 국민주택기금, 토지 관리및지역균형개발특별회계 등의 투융자로 구성되며 후자는 금융기관 융자, 채 권발행, 부동산금융(ABS, REITs 등) 활용, 해외자금 차입 등 자본․금융시장의 활용방안과 비축토지의 임대 및 개발(부가가치 창출)로 구분됨

◦ 장기적인 재원조달 방안으로서 고려되는 토지비축기금의 설치․운영은 토지비축 을 효율적으로 실시하기 위한 필요 자금을 안정적으로 확보하고 이를 원활히 공 급하기 위한 것임

3) 公的土地備蓄의 效率的 運用體系

◦ 토지비축제도의 운영상 일반적 검토과제로서는 지역별 비축토지 규모 및 매입대 상토지 설정, 공적토지비축수단의 활성화, 비축토지의 활용․관리, 제도의 통일적 추진체계 마련 등이 검토될 수 있음

◦ 토지비축기관이 토지비축에 따른 예상과제를 원활히 해소하여 효율적으로 토지

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를 비축하기 위해서는 토지의 취득․보유․처분 및 이용과 관련된 제반 행위에 대한 법적․제도적 뒷받침이 필요함

◦ 토지비축업무의 효율적 수행체계 구축에서는 주로 토지비축기관의 효과적인 비 축업무 수행을 뒷받침하기 위한 다음과 같은 방안을 제시함

- 토지선매제도의 강화 및 활성화, 시장매입 등의 원활화, 국공유지 잡종재산의 관리개선, 토지의 장기비축을 저해하는 관련세제의 개선, 비축토지의 매각방법, 공간계획제도 및 토지이용계획 수단과의 연계체계 구축, 토지중앙은행기능의 수 행체계 구축 등

2. 細部推進計劃(段階別 推進計劃)

◦ 이 연구는 공적토지비축을 확대하고 이를 효율적으로 운용하기 위한 몇 가지 기 본적 사항을 검토함으로써 제4차 국토계획 기간 중 정부의 토지비축제도 운영상 필요한 토대를 마련하기 위한 것임

◦ 따라서 제4차 국토계획 기간 중 공적토지비축을 확대하고 그 효율적 운용을 기 하기 위해서는 다음과 같이 장․단기 과제로 나누어 세부적인 추진계획을 마련 해 나가야 함

1) 中短期(向後 5年內) 推進課題

◦ 토지금융․토지선매․국공유지관리 등 관련 제도의 기반형성 및 운용개선

◦ 토지비축 및 용지보상 전문기관의 확립

2) 長期(5∼10年 以後) 推進課題

◦ 토지금융․토지선매․국공유지관리개선․장기임대 등 관련 제도의 활성화

◦ 토지비축기금의 설치․운영, 토지중앙은행기관의 형성

◦ 토지비축정책의 수립․집행에 있어서 국가․지자체의 역할분담 체계화

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35

參考文獻

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참조

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