1.1. 연구 배경과 필요성
◦ 이 연구는 원래 대통령 소속 ｢지방분권촉진위원회｣1가 국가사무 형태의 농 지관리 사무의 일부를 지방이양 및 기관위임범위를 확대하도록 요구한 것 에 대해 정책당국(농림수산식품부)이 보다 객관적인 검토를 해볼 필요성을 느끼면서 추진됨. 구체적으로 지방분권촉진위원회 등에서 농지전용허가 및 협의권한의 지방이양 확대, 농업진흥지역 지정·변경 등 농지관리 관련 국가 사무의 지방이양을 구체적으로 요구한 바 있으며, 이에 대한 정책당국의 입 장 정리가 필요하게 됨.
- 2009년 개최한 지방분권촉진위원회는 ‘2009년도 상반기 지방이양 결정 사무 목록에 의해 “농업진흥지역 지정 승인(농지법 제30조)”2과 “농지전
1 지방분권촉진위원회는 ｢지방분권촉진에관한특별법｣에 근거하여 중앙행정권한의 지 방이양 및 특별행정기관 정비 등 정부의 지방분권 정책을 총괄·조정·심의하는 대통 령 소속 위원회임.
2 2009년 4월 17일 6차 지방분권촉진위원회 회의 논의 대상이었음.
용허가협의(농지법 제34조)”3에 관한 사무를 국가사무에서 광역자치사 무로 이양하도록 결정한 바 있음.
- 지방분권촉진위원회는 지역경제를 활성화한다는 목표로 현재 대통령령 으로 시·도지사에게 위임된 20만㎡미만의 농지전용 협의 권한을 50만㎡
미만까지 시·도지사에 이양하도록 결정하였음.4
- 또한 지방분권촉진위원회는 시·도지사가 농업진흥지역을 지정하고자 할 경우 ‘시·도 농업·농촌 및 식품산업 정책심의회’ 심의를 거쳐 농림수산식 품부 장관의 승인을 받도록 되어 있는 농림수산식품부 장관의 “농업진흥 지역 지정 승인” 권한을 폐지하도록 결정함.5
- 이와 관련하여 구체적으로 농지전용 및 협의권한이 전국적인 통일성을 필요로 하는 국가사무인지 아니면 지역특수성을 고려하거나 지역개발과 관련된 자치사무의 성격을 가지는지, 농업진흥지역 지정 사무가 국가사 무가 아니라 광역자치단체의 고유사무(자치사무)로 전환될 수 있는 것인 지 등 농지관리사무에 대한 지방분권촉진위원회의 지적 사항에 대한 객 관적인 연구·검토가 필요하게 됨.
◦ 그 동안 국가사무의 지방이양, 위임범위 확대 등 지방분권 강화는 꾸준히 추진되어 왔음. 이러한 지방분권 강화는 시대의 변화에 따라 그 필요성만이 아니라 기본적인 정신을 수용할 필요성이 커져 왔지만, 농지관리 사무의 특
3 2009년 6월 26일 10차 지방분권촉진위원회 회의 논의 대상이었음.
4 현재 농림수산식품부는 식량안보, 농지의 비가역성, 세대간 자원배분 등을 고려하여 농지 보전의 필요성을 강조하며 농지전용 협의 권한 위임 범위 확대에 동의하지 않 고 있음.
5 지방분권촉진위원회는 농림수산식품부의 농업진흥지역 변경·해제 관련 승인 권한 폐 지에 대한 반대가 강하자 농업진흥지역 지정 승인 권한만이라도 폐지하자고 주장함.
농림수산식품부는 이에 농업진흥지역 지정과 변경·해제는 분리하여 운용할 사무가 아닌 연계된 사무로 농업진흥지역 지정시 승인 권한을 폐지할 경우 농업진흥지역 지 정 승인권한이 없는 국가가 변경·해제시 승인하는 모순된 문제점 등이 발생한다는 논리로 농업진흥지역 지정 승인 권한의 지방이양에 동의하지 않고 있는 상황임.
성, 지방자치단체의 농지관리 사무처리 과정상에서의 한계 등으로 인해 구 체적인 절차와 내용을 둘러싸고 논란이 제기됨. 따라서 이에 대한 객관적인 평가와 대안 모색이 필요함.
- 김영수 외(1994) 등 지방분권 관련 다양한 기존 연구를 보면, 국가사무의 지방이양 및 위임범위 확대는 집중된 중앙권한을 지방으로 분산함으로 써 지방의 기능과 역할을 대폭 확대하여 지방자치 정신에 걸맞는 행정의 분권화와 자율화를 실현하기 위한 것으로 이해됨. 또한 사무처리의 효율 성 또는 국민편의 도모 등을 위해 국가사무의 일부를 지방위임하기로 하 는 등 복잡하고 전문화되고 있는 정부기능을 중앙과 지방이 합리적으로 분담하여 수행함으로써 행정기능의 효율적인 수행체제를 확립하고 국가 경쟁력을 강화하는 데에도 매우 중요한 역할을 담당하는 것으로 이해됨.
따라서 국가사무의 지방이양, 위임범위 확대 등 지방분권 강화의 기본 정신은 거부할 것이 아니라 적극 수용할 필요가 있음.
- 그러나 지방자치단체의 장은 농지의 보전보다는 개발이익을 추구하려는 지역주민들의 의사를 반영할 수 밖에 없는 입장이며, 농지관리 사무의 지방 이양 및 위임범위 확대에 따라 농지의 난개발 문제가 심각하게 제 기됨.6 또한 적정 규모의 농지 확보를 위하여 농업진흥지역 농지와 함께 농업진흥지역 밖의 일정 규모의 농지확보가 필요한 실정임. 이러한 농지 관리 사무의 특성이 충분히 반영되면서 지방분권의 정신도 살릴 수 있는 대안 모색이 필요하게 됨.
◦ 또한 국가사무의 지방이양, 위임범위 확대 등 지방분권 강화와 더불어 최근 에서는 기관위임사무의 폐지, (가칭)법정수임사무 개념 도입 등 사무 분류 체계 개편 논의가 제기됨으로써 농지관리 사무의 효율적 처리방안에 대한 연구 필요성이 제기됨.7
6 이 문제에 대해서는 제2장에서 자세히 다룸.
7 (가칭) 법정수임사무는 제4장에서 다룰 일본의 법정수탁사무 개념과 유사한 것으로 반드시 법률로 설치하여야 하며, 지방자치법에 구체적 사무목록을 명시하도록 하여
- 지방분권촉진위원회는 국가사무의 지방 이양 및 위임범위 확대를 더욱 촉진하는 방향으로 업무를 추진하고 있으며, 최근에는 기관위임사무를 폐지하고 (가칭)법정수임사무 개념을 도입하여 기존의 국가사무-자치사 무-기관위임사무-단체위임사무 등의 사무 구분 체계를 국가사무-자치사 무-(가칭)법정수임사무로 전환하려는 등의 제도개선을 추진하고 있음.
- 위와 같은 사무 분류체계 개편 논의와 더불어 현행 농지법령에 따라 지 방자치단체에 일부를 위임하여 처리하는 농지관련 사무의 기관위임사무 폐지시 농지관리방안에 대한 연구가 시급히 요구됨.
- 지방분권 등 환경변화에 대응하여 현재 많은 농지관련 국가사무가 이양 및 기관위임이 이루어져 왔지만, 이러한 경우 농지관리 사무와 지방분권 과의 연관성을 높이는 것이 중요한 문제로 대두됨. 따라서 기관위임사무 폐지, 이양 확대 또는 (가칭)법정수임사무 도입시 농지 관련 업무추진체 계 정비가 중요하고, 또한 농지법 및 농지정책의 기본 목표이자 이념에 해당되는 적정규모의 농지 보전과 농지의 효율적 이용에 기여할 수 있는 농지관리 방안을 마련하는 것이 중요한 과제로 등장함.
1.2. 연구 목적
◦ 이 연구의 목적은 지방분권 촉진 등 환경변화에 대응하여, 현재 지방자치단 체에 사무의 일부를 위임하여 처리하는 농지 관련 업무추진 체계를 재정립 하여 장기적으로 농업·농촌 발전과 지역활성화에 도움이 될 수 있도록 농지
중앙행정기관이 일방적으로 지방자치단체에 사무를 위임할 수 없도록 하고 있음. 또 한 (가칭) 법정수임사무에 대해서는 지방자치단체에서 조례제정이 가능하고 지방의 회 관여가 가능하며, 중앙정부의 감독도 제한되어 지방자치단체의 자율성이 제고될 것으로 기대됨. 다만, 현재 위임사무에 대해서는 합목적성까지 시정요구 및 취소정지 를 할 수 있게 하고 있는데, 새로 도입될 (가칭)법정수임사무 개념에 대해서는 어디 까지 인정할 것인가는 논의의 대상임.
관리 사무의 효율적 처리방안을 제시하는 데 있음.
- 궁극적으로 이 연구는 지방분권화에 대응한 농지 관련 업무 추진체계 개 편의 필요성과 기본방향을 정립하고, 이러한 농지 관련 업무 추진체계 및 사무처리의 기본방향에 걸맞는 효율적 농지관리 및 사무처리 방안을 제시하는 데 목적을 둠.