◦ 시·도지사(광역자치단체장)의 농지전용협의 권한을 20만㎡미만에서 50만㎡
미만으로 확대하고, 농림수산식품부 장관의 농업진흥지역 지정 승인 권한 을 폐지하라는 지방분권촉진위원회의 요구가 지니는 문제점과 이에 대한 대응 방안은 이미 앞에서 구체적으로 살펴본 바 있음.
◦ 우리나라의 경우 농지전용과 관련된 권한의 지방 이양 및 기관위임 범위는 지나치게 확대되어 왔으며, (가칭)법정수임사무 개념의 도입 및 기관위임사 무 폐지 등 사무분류체계의 개선을 포함한 지방분권화 추세 속에서 재조정 될 필요가 있음.
- 지방분권촉진위원회에서 시·도지사(광역자치단체장)의 농지전용협의 권 한을 20만㎡미만에서 50만㎡미만으로 확대하라고 요구하고 있는 등 적 정규모의 농지 보전에 대한 목표 의식도 없이 위임 범위 확대 요구는 적 절한 농지관리에 큰 위험을 야기할 수 있음. 특히 기관위임사무 폐지, 법 정수임사무 개념 도입 등 사무체계 개편의 과정에서 농지 관련 기관위임
사무 관련 지나친 위임 범위 확대 조치는 매우 위험한 것으로 사료됨.
- 제3장에서 지적했듯이 일본, 영국, 프랑스, 독일, 스위스, 대만 등 많은 나라에서 기본적으로 농지전용 허가권자는 농지 사무의 중앙정부 주무 장관으로 되어 있으며, 지방자치단체 위임도 광역자치단체(주 정부 포 함)에 한정하는 경우가 대부분임. 게다가 프랑스, 독일, 스위스 등 유럽 국가들은 토지이용계획 변경 없이 농지의 비농업목적의 전용은 불가하 도록 엄격하게 농지전용을 규제하고 있음. 농지전용 위임범위를 현재 광 역자치단체에게 20만㎡미만을 50만㎡로 확대하라는 지방분권촉진위원 회의 주장은 농지전용사무의 특성을 전혀 고려하지 않은 것으로 판단되 며, 농지 사무 관련 국제적 동향과도 먼 일이라 할 수 있음.
- 제2장에서 지적했듯이 계획적인 개발을 위해 농업진흥지역밖의 자연녹 지지역 및 계획관리지역은 3만㎡ 이상의 농지전용 허가권한을 지방자치 단체(시·도지사)에 모두 위임하여 자율권을 부여함으로써 시·도의 개발 에 따른 어려움이 없을 정도로 권한 위임이 대폭 이루어진 것으로 평가 됨. 또한, 개발우선순위가 더 높은 도시지역 내 보전녹지보다 농림지역 내 시·군단위 개발행위허가 규모가 더 큰 상태임. 보전녹지지역이나 자 연환경보전지역은 개발행위허가 규모가 5천㎡ 미만, 주거지역·상업지 역·자연녹지지역·생산녹지지역은 1만㎡ 미만으로 제한하고 있지만, 농 림지역이나 관리지역의 개발행위허가 규모는 공업지역과 같은 3만㎡ 미 만임. 이는 개발용 토지를 관리지역 및 농림지역 내 농지에서 공급하기 때문임.
- 농지의 비가역성과 향후의 식량안보 등을 고려할 경우 농림지역 내 농지 만이라도 보전과 개발을 조화시키는 방향으로 나갈 필요가 있음.
◦ 또한 농업진흥지역 운용과 관련해서도 전체 농지의 85%이상을 농업진흥지 역으로 지정하여 관리하고 있는 일본이 아직 철저하게 중앙정부(농림수산 대신)의 승인 권한을 엄격히 적용하고 있는데, 농지의 50%남짓만이 농업진 흥지역으로 지정 관리하고 있는 우리나라의 경우 농업진흥지역 지정 및
해제 권한을 지방자치단체에 이양한다는 논의는 국제적인 동향과도 너무 동떨어진 주장임.
- 농림수산식품부의 농업진흥지역 변경·해제 관련 승인 권한 폐지에 대한 반대가 강한 점, 시·도 및 시·군의 농지업무담당자들도 여전히 50% 정도 가 농업진흥지역 변경·해제 관련 승인 권한 폐지에 반대하는 의견을 제 시한 점, 전문가 자문회의에서도 신중한 접근과 새로운 인식체계와 국가/
지방자치단체간의 합리적 역할 분담이 강조된 점 등은 농업진흥지역 지 정 및 운영 관리와 농지 전용에 대해서는 신중한 접근이 필요함을 보여 준다고 볼 수 있음.
- 현 시점에 지방 분권을 논하기 위해서는 이러한 농업진흥지역 변경·해제 관련 승인 권한 폐지 논란을 불러 일으킬 것이 아니라 일본과 같이 우량 농지를 확보·유지하기 위해 “농용지 확보에 관한 기본 지침(국가)”, “농 업진흥지역정비 기본방침(도도부현)”, “농업진흥지역 정비계획(시정촌)”
으로 이어지는 법제화된 체계를 구축하는 것이 중요함. 승인 절차를 유 지하느냐 폐지하느냐가 아니라 제도 운영의 취지에 맞는 시스템을 어떻 게 갖추고, 국가/지방자치단체간의 역할 분담을 합리화하는냐가 중요함.
- 한편 앞서 지적했듯이 지방분권촉진위원회는 농림수산식품부의 농업진 흥지역 변경·해제 관련 승인 권한 폐지에 대한 반대가 강하자 농업진흥 지역 지정 승인 권한만이라도 폐지하자고 주장함. 이에 대해 농림수산식 품부가 농업진흥지역 지정과 변경·해제는 분리하여 운용할 사무가 아닌 연계된 사무로 농업진흥지역 지정시 승인 권한을 폐지할 경우 농업진흥 지역 지정 승인권한이 없는 국가가 변경·해제시 승인하는 모순된 문제점 등이 발생한다는 논리로 농업진흥지역 지정 승인 권한의 지방이양에 동 의하지 않고 있는 상황임.
◦ 앞서 지적한 바 있듯이 농지의 전용, 농업진흥지역 지정 및 운용 등 농지의 보전과 관련된 사무에 대해서는 오히려 국가 사무로서 특성을 분명히 하고, 기존의 지방으로의 권한 이양 및 위임범위 확대의 문제점을 분명히 이해할
필요가 있지만, 다른 한편 농업진흥지역 지정 운용, 농지이용계획의 수립 및 운용 등과 연계하여 지방자치단체의 농업 생산기반정비 및 이를 위한 투 융자 사무에 대한 권한 확대가 필요함.
- 지역특성에 맞게 농지의 효율적 이용을 위한 기반정비 및 이를 위한 투 융자가 지방자치단체 중심으로 추진될 수 있도록 과거 국가(중앙정부) 중심의 투융자로부터 과감하게 탈피하여 민간자율추진 방식 등으로 지 방분권이 이루어질 필요가 있음.
◦ 요컨대, 기초자치단체(시장·군수·구청장)에게 위임되어 있는 농지전용 허가 권한을 상당 부분 광역자치단체로 조정하고, 광역자치단체에게 일본과 같 은 우량농지 보전 목표 개념을 준수하도록 하는 방향으로 업무를 조정하고 이들 광역자치단체의 농지전용 사무를 (가칭)법정수임사무로 구분하고, 기 초자치단체 중심으로 기반 정비가 이루어질 수 있도록 농업생산기반정비 예산 지원 방식의 재편 방안을 강구할 필요가 있음.
- 제3장에서 지적했듯이 농지관리 사무는 국가사무와 자치사무가 혼재되 어 있다고 할 수 있는데, 일반적으로 농림·상공업 등 산업진흥에 관한 사 무와 같이 지역적 특성을 반영할 필요가 있는 농지이용증진 관련 사업은 자치사무 형태로 많이 이루어지고 있음. 다만, 지방자치법 제11조에 국 가사무의 기준으로 제시하고 있는 여러 요소 중에서 전국적 규모의 사무 이자 국가의 존립에 필요한 사무라 할 수 있는 우량농지의 보전 및 국토 자원의 효율적인 이용방안과 관련된 농업진흥지역 지정 운영과 농지전 용 업무 등은 기본적으로 국가사무로 보아야 함.
- 농지전용에 관한 사무는 국민식량의 안정적인 공급을 위한 적정면적의 농지확보와 국토환경보전을 위한 국가사무이며, 그 범위가 전국에 미쳐 전국적인 통일성을 요하는 사무로서 지역특수성을 고려하거나 지역개발 등과 관련된 지방자치단체사무와는 성격을 달리함.
- 요컨대 국가는 세계식량사정의 불안정성, 남북통일 등에 대비한 우량농 지의 보전 및 환경보전 등 국토자원의 효율적인 이용방안을 강구할 책임
이 있음을 분명히 할 필요가 있음. 다만, 농지의 효율적 이용 기반을 조 성하는 기반정비 투융자는 지방자치단체 중심으로 추진될 수 있도록 투 융자 추진체계의 재편이 요구됨.
◦ 끝으로 실질적 농지전용 실태, 일본의 경험, 최근 식량안보 등 불안정성, 최근 제주도 해군기지 건설 및 4대강 사업 관련 정부와 지방자치단체의 갈 등 사례 등을 고려할 때, 지방분권촉진위원회 요구는 현재의 불안정한 농 지관리 업무 추진 체계 하에서 신중한 접근이 필요함.
- 시·도지사(농업진흥지역 밖 기준, 20만ha 미만) 및 시장·군수(3ha미만)의 농지전용 관련 기관위임 범위와 실태를 비교하면, 농지전용 기관 위임이 지나치게 많이 이루어진 것으로 평가됨. 실례로 수도권 A시의 경우 0.1ha 미만이 전체의 77.1%를 차지하고, 비수도권 B군의 경우도 66.7%
가 0.1ha 미만에 속하여 기관위임 범위가 지나치게 확대된 것을 잘 보여 줌. 수도권 A시의 경우 농지전용면적 1ha 이상인 사례는 모두 공장시설 로 전용된 사례이며, 비수도권 지역인 B군의 경우 농지전용면적 1ha 이 상인 사례는 공장용지 3건, 공공도로 2건, 공공기타(전원마을 조성, 체육 시설) 2건임. 전체 농지전용 가운데 1ha 이상의 비중이 0.2%로 매우 적 고 대부분 공장이나 공공용으로 전용이라 광역자치단체에서 처리해도 큰 문제가 없는 경우임.
- 일본의 경우 농지법체계하에서 농지전용 허가권자는 도도부현지사와 농 림수산대신이며, 시정촌장은 아님. 한국의 경우 농지전용허가 사무를 시 장·군수가 담당하고 있지만, 일본의 경우 기본적으로 농지전용허가 사무 는 도도부현지사의 사무로 하고 있으며, 시정촌에게는 농지전용 허가 권
- 일본의 경우 농지법체계하에서 농지전용 허가권자는 도도부현지사와 농 림수산대신이며, 시정촌장은 아님. 한국의 경우 농지전용허가 사무를 시 장·군수가 담당하고 있지만, 일본의 경우 기본적으로 농지전용허가 사무 는 도도부현지사의 사무로 하고 있으며, 시정촌에게는 농지전용 허가 권