연구 내용과 방법 - 지방분권 추진에 대응한 농지관리사무의 효율적 처리방안에 관한 연구

◦ 첫째, 농지관리 사무처리의 현황과 운영실태를 파악하기 위하여 현행 농지 법상의 농지관리사무의 현황과 농지관리 사무처리의 변천과정을 살펴봄.⁸ 그리고 지방자치단체가 수행하는 농지관리 사무의 운영실태와 문제점을

파악하기 위해서 기존의 농지전용 등에 대한 실태자료 분석과⁹ 기초자치단 체(시·군)와 광역자치단체(도)의 농지업무담당 공무원에 대한 의견조사(설 문조사) 및 면접조사를 병행하였음.¹⁰

◦ 둘째, 농지관리 사무의 성격과 국가/자치사무 구분 기준을 살펴보았음. 이를 위해서 먼저 국가사무/자치사무 구분 관련 법적 기준을 살펴보았음. 또한 농지관리사무의 특성과 농지관리에 대한 국가/지방자치단체의 역할을 검토 하였으며, 특히 농지관리 사무와 타 사무간의 비교·검토를 통해 지방자치단 체를 통한 농지관리 사무의 특성을 검토하였음. 이와 관련하여 기존 사무구 분과 관련한 기존 연구결과를 정리하는 방법과 지방자치단체 농지담당자 대상의 설문조사를 병행하여 내용을 보완하였음.

◦ 셋째, 농지관리 업무 추진체계 개편방향 및 효율적 처리방안을 제시하기 위 해서는 외국의 농지관리 운용실태 사례가 유용한 자료가 되기 때문에 우리

8 뒤에서 살펴보겠지만, 농지 관련 사무는 농지법상의 사무만이 아님. 즉 농지 관련 사무의 주요 내용에 대하여 농지법을 중심으로 살펴볼 경우, 농지법 관련 사항이 아 닌 사무, 예컨대 도시관리계획 결정 관련 협의 사항 등 다른 법률 관련 사무가 제외 될 위험이 있음. 그러나 이 경우에도 궁극적으로 농지법 및 농지 관련 기본 이념과 정책을 전제로 협의 등이 이루어지고, 농림수산식품부 차원의 권한 이양이나 위임 범위의 확대와 무관하기 때문에 농지법상의 주요 내용을 중심으로 농지 관련 사무 를 살펴봄.

9 농지전용의 실태 자료 분석을 위해서 광역자치단체 단위의 사례 두 지역(수도권인 경기도와 비수도권인 전라북도), 기초자치단체 단위의 사례 두 지역(수도권의 시 지 역과 비수도권의 군 지역)을 대상으로 2009년도 농지전용 실적 전체에 대한 자료 분석을 실시함. 그리고 농지전용 허가권자별 농지전용 실태와 특성을 파악하기 위 해 농지전용 허가권자별 전국의 농지전용 실적 자료를 분석하였음.

10 시·군 및 도의 농지담당공무원에 대한 의견조사(설문조사)는 농지관리사무에 대한 의견 조사 형태로 우편조사를 통해 실시함. 이 조사는 294부의 설문을 발송하여 58 명의 응답을 회수함(회수율 19.7%). 응답자 중 군단위 기초자치단체 공무원이 20명, 시단위 기초자치단체 공무원이 31명, 도단위 광역자치단체 공무원이 7명임.

나라와 유사한 농지관련 업무 추진 체계를 지닌 일본의 농지관련 법정수탁 사무 및 농업진흥지역제도 운용 사례를 검토하였음. 이를 위해 일본의 경험 을 정리하기 위해서 관련 현지전문가 면담 및 관련 자료수집을 실시하였음.

그리고 기존 문헌을 통해 독일 등 여러나라의 관련자료를 검토함.

◦ 넷째, 국가(중앙정부)의 권한 지방 이양 확대, 기관위임사무 폐지 및 (가칭) 법정수임사무 개념의 도입 등 최근의 지방분권 추진과 사무구분체계의 개 편 논의에 따라 농지 관련 업무 추진체계 개선의 필요성과 기본방향을 정립 하고, 지방분권화에 대응한 효율적 농지관리 방안을 검토하고 나아가 기관 위임사무 폐지 등 여건 변화에 따른 농지관리사무의 효율적 처리방안을 제 시함. 이를 위해 앞서 논의의 주요 과제를 총괄하고, 지방분권화에 대응한 효율적인 농지관리 사무 처리 방식에 대해서 설문조사 및 전문가 자문을 활 용하였음.

제

2

^장

농지관리사무 처리의 현황과 운용실태

1. 농지법상 농지관리사무의 현황과 분류

◦ 농지법에서는 농지의 소유·이용·보전 등에 대한 기본원칙과 사무처리 방식 이 구체적으로 규정되어 있음. 이 연구에서는 주로 사무처리 방식, 농지관 련 사무의 내용을 중심으로 살펴보기 때문에 제도적인 측면과 구별하여 구 체적인 사무 내용을 중심으로 검토함.¹¹ 앞서 지적했듯이 농지 관련 사무에 는 도시관리계획 결정 관련 협의 사항 등 다른 법률 관련 사무도 있지만, 농지관리 업무 담당자들의 업무 방식이 농지법 및 농지 관련 기본이념과

11 농지 관련 제도 부분과 사무 부분을 구별할 필요가 있음. 예컨대 농지법 제3조(농지 에 관한 기본 이념) 부분은 농지의 소유, 이용, 보전에 대한 매우 중요한 제도 차원 의 원칙을 제시하고 있지만, 구체적인 농지 관련 사무 내용을 제시하고 있지는 않 음. 또한 제6조(농지소유의 제한)의 제1항 “농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다”는 내용은 농지의 소유 제도와 관련된 가장 기 본적인 원칙과 정신을 제시하고 있지만, 구체적인 농지 관련 사무를 제시하고 있지 는 않음. 따라서 제도적인 측면에서 농지법 제3조, 제6조 등이 중요하지만, 사무 구 분 논의에서는 주요 논의대상이 되지 못함. 물론 이러한 제도적인 측면이 궁극적으 로 사무 처리 방식에 영향을 미친다는 점을 간과해서는 아니 됨.

정책 기조 하에서 판단하고 사무를 처리하고 있기 때문에 농지법을 중심으 로 살펴보아도 무난하다고 판단됨. 농지법에 제시된 농지 관련 사무는 농 지법의 구성 순서, 즉 총칙, 농지의 소유, 농지의 이용(농지의 이용증진, 임 대차 등), 농지의 보전(농업진흥지역의 지정과 운용, 농지의 전용, 농지원부 등), 보칙(포상금 등), 벌칙(이행강제금 등) 등으로 구분하여 살펴 볼 수 있 음.¹²

- 총칙에서 제시된 농지 관련 사무: 제4조(국가등의 의무)에 제시된 농지 에 관한 기본이념 구현을 위한 농지시책의 수립·시행 등

- 농지의 소유 관련 사무: 농지소유 제한, 농지취득자격증명 발급, 농지 취득자격증명 발급대장 기재, 미이용농지 처분 통지, 농지처분자통지불 가시 게시판 공고, 농지매수청구서 접수, 농지처분명령, 농지처분명령 직권유예 등

- 농지의 이용 중 농지이용증진등 관련 사무: 농지이용계획수립·승인·관 련 투자 및 지원, 농지이용계획의 수립에 관한 공청회 의견수렴, 농지이 용계획 고시와 결과보고, 농지이용실태조사, 농지이용증진사업 시행, 농 지이용증진사업 시행계획 수립과 심의확정, 기초단체장 외 농지이용증 진사업자의 시행계획서 접수, 농지이용증진사업 시행계획 고시·열람, 농 지이용증진사업 지원, 대리경작자 지정(예고) 및 중지·해지, 대리경작자 지정예고에 대한 이의 접수 및 심사, 대리경작자지정예고 불가시 게시 판 공고, 토양개량·보전사업시행·자금지원, 토양개량·보전사업시행계획 을 수립·시행, 농지소유세분화방지를 위한 농지상속증여양도 지원 등 - 농지의 이용 중 농지임대차 관련 사무: 표준계약서 양식 결정 및 사용

권장(법이 아니라 시행규칙 사항)

- 농지의 보전 중 농업진흥지역의 지정·운용 관련 사무: 농업진흥지역 의 지정·지정승인, 농업진흥지역고시 열람명령, 농업진흥지역계획안 작

12 농지법에 제시된 구체적인 사무 내용은 <부표 1> 참조.

성·송부, 농업진흥지역지정계획안에 대한 의견접수, 농업진흥지역 변 경·해제, 농업진흥지역 변경·해제 승인, 농업진흥지역 개발투자확대·우 선지원 등

- 농지의 보전 중 농지의 전용 관련 사무: 농지전용 허가 및 협의, 농지전 용신고수리·신고증 교부, 농지 타용도 일시사용허가, 복구계획 및 복구 비용명세서의 제출 요구, 복구이행명령과 대리복구, 복구예치금 반환, 농 지전용허가 등의 제한, 농지보전부담금의 납입통지, 농지보전부담금 분 할납부, 결손처분 결정, 농지보전부담금 부과징수, 농지전용허가취소·관 계공사 중단명령 등, 불법전용농지 등의 조사, 용도변경승인, 원상회복명 령·대집행, 전용허가 등과 농지보전부담금의 부과 등

- 농지의 보전 중 농지원부 관련 사무: 농지원부의 작성과 비치, 농지원 부의 열람 또는 등본 등의 교부, 자격증명발급사무 등

- 보칙 관련 사무: 포상금 지급, 농지의 소유 등에 관한 조사, 농지전용허 가취소 등의 청문, 수수료 징수 등

- 벌칙 관련 사무: 이행강제금 부과징수, 이행강제금 처분대상자의 의견제 출기회부여, 이행강제금 관련 반기별 현황자료 등 제출(법이 아니라 시 행령 사항)

◦ 위에서 제시된 농지법상의 다양한 사무를 농지의 소유, 이용, 보전 등 주요 내용별 국가사무, 광역자치단체사무, 기초자치단체사무로 구분하여 정리하 면, <표 2-1>과 같음.

- 총칙(국가등의 의무 관련 농지시책 수립·시행)과 관련된 것은 공동사무 로서 국가, 광역자치단체, 기초자치단체 모두 각자 농지에 관한 기본 이 념을 구현하도록 농지에 대한 시책을 수립하고 시행해야 한다고 규정하 고 있음.

- 농지의 소유와 관련해서는 농지소유의 기본원칙(경자유전 원칙)을 제시 하고, 관련된 사무는 주로 지방자치단체를 통해 처리하는 것으로 구성됨.

농지의 소유와 관련해서는 농지 취득 증명 등 기본적인 사항이 현지성이 강하여 농지법 제정시부터 원래 자치사무로 규정함. 7건의 사무 중 6건 이 농지취득자격 증명, 처분명령 등과 관련된 기초자치단체 사무임.

- 농지의 이용 중 농지이용계획 수립 및 농지이용증진사업의 추진은 기본 적으로 기초자치단체를 중심으로 추진하고, 국가와 광역자치단체는 지원 사무를 수행함. 22건의 사무 중 15건이 기초자치단체 사무이고, 국가와

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