통권 제4호 / 2005.12 Vol.4 / December, 2005
논문 ┃ Papers
부동산가격공시법의 적정가격 성격과 그 함의 … 1
방경식 경기대학교 겸임교수
Characterizing of Market Value and‘just value’in Real Estate Valuation Law Bang, Kyung Sik
부실채권의 담보가치와 시장가치의 격차율 : 이론과 실제 … 27
경응수 프라임감정평가법인 / 이정국 글로벌감정평가법인
A Study on the Relationship Between Collateral Value & Market Value of Non-Performing Loan : Theory and Empirical Test
Kyong, Ung Soo / Lee, Jeong Koog
주택자산 과세평가와 부과의 공평성 실증 분석 … 41
이우진 이우진세무회계사무소 대표 / 방경식 경기대학교 겸임교수 An Empirical Analysis on the Housing Assessment
Lee, Woo Jin / Bang, Kyung Sik
감정평가업자 보수기준의 개선방향 … 57
이동과 법학박사, 전청주대교수, 연세대 강사 / 홍길성 감정평가사, 삼일감정평가법인 Improvement of regulation Concerning the Appraisal Fee Standards
Lee, Dong Goa / Hong, Gil Soung
공동주택 재건축사업이 개발이익환수의 대상인지 여부의 법적검토 … 79
최완호 강원대학교 대학원 박사과정 / 장희순 강원대학교 부동산학과 교수
A study on Reconstruction and Development-Profit Restitution of Apartment House Law Choi, Wan Ho / Jang, Hee Soon
주택 재건축 연합조합의 갈등과 문제점 … 97
홍순주 (주)에코프랜드 대표 / 문영기 강원대 부동산학과 교수 Conflict of the Related Groups in the Housing Reconstruction Hong, Soon Ju / Moon, Young Ki
아파트 브랜드에 따른 주거만족도에 관한 연구 … 119
A Study on Residential Satisfaction with Apartment House Brands
신태호 경기대학교 서비스경영전문대학원교수 / 김영수 (주)신창건설 대표, 경기대학교 서비스경영전문대학원 박사과정
Shin, Tae Ho / Kim, Yeong Soo
APPRAISAL STUDIES
• 주 제 : 부동산 간접투자상품시대의 전문가 역할 … 141 발표자 : 김기완 / 한국감정평가학회 부회장겸 국제위원장
조찬 학술세미나
• <제16회> 부동산정책의 방향 / 이재영 … 187
• <제17회> 주택시장 동향 및 정책방향 / 강팔문 … 201
• <제18회> 부동산세제와 부동산시장 / 노영훈 … 216
부 록
• 정 관 … 245
• 임원현황 … 250
• 연 혁 … 252
• 학회지 투고 및 심사규정 … 258
• 논문작성 기준 … 263
• 감정평가학 논집 총목차 … 265
사단법인 한국감정평가학회
KOREA APPRAISAL SOCIETY
감정평가업계는 매년 규모면에서 착실하게 성장해오고 있습니다. 감정평가사의 수는 매 년 증가하고 최근 주택가격공시제도의 신설 등으로 총매출액신장도 괄목할만한 호황을 구 가하고 있습니다. 그러나 외형적인 성장에 비하여 질적인 면에서는 아직도 우려스러운 점 이 한 두 가지가 아닙니다. 연륜에 비하여 감정평가전문성의 발전은 답보상태이고 감정평 가담당자들의 신뢰성이 사회적비난의 대상이 되기도 합니다.
우리학회는 이와 같은 감정평가업계의 당면과제들을 같이 고민하고 해결하려고 노력하 고 있습니다.
우리학회의 학회지 발간이 어언 4호째 입니다. 그동안 한 해도 거르지 않고 꾸준히 연구 성과를 이 논집으로 간행할 수 있었던 점 회원 여러분과 함께 기쁘게 생각합니다. 이제는 학회의 연구기반 및 운영체제도 안정궤도에 진입하였습니다. 이를 토대로 내년 6월에는 한 국학술진흥재단에 학회지 등재후보신청을 할 수 있으리라고 봅니다. 이번 논집4호에는 감 정평가관련논문 4편과 주택관련 논문 3편 등 모두 7편의 엄선된 논문을 게재하였습니다.
논문을 제출해 주신 여러분과 논문심사위원 여러분, 학회지 편집위원 여러분, 광고협찬에 기꺼이 응해 주신 감정평가법인, 그리고 출판을 맡아주신 부연사에도 감사의 말씀을 전하 고자 합니다.
끝으로 지난 한 해 동안 매 분기 조찬세미나를 알차게 마칠 수 있도록 주제발표를 해 주 신 발표자 여러분의 노고에도 감사의 말씀을 드립니다.
2005. 12. 27 (사) 한국감정평가학회 회장
손 선 규
부동산가격공시법의 적정가격 성격과 그 함의
Characterizing of Market Value and ‘just value’ in Real Estate Valuation Law
방경식*, 경기대학교 겸임교수
Bang, Kyung Sik*, silverius@empal.com, Gyunggi Univ.
목 차
Ⅰ. 머리말
Ⅱ. 정상가격과 적정가격의 성격 1. 정상가격과 적정가격의 정의 2. 적정가격 용어의 해석 3. 법정상 시장가격 도출의 한계
Ⅲ. 적정가격의 성격과 그 함의
1. 적정가격의 성격 : 규정으로서 법정가격 2. 적정가격의 함의 : 공동선 실현을 위한 조건 3. 적정가격의 오해 사례
4. 공동체 유지를 위한 규범
Ⅳ. 맺음말
< Abstract >
We, now are throw into confusion of real estate valuation law's term. This was draw a sharp line between market value and ‘just value’ characterizing for the ‘Public Notice to Values and Appraisal of Lands, etc. Act’(PNVA).
PNVA's just value doesn't correspond with the theoretical conditions of market value, and it is quite much different from the fair market value in many cases. Accordingly, the just value on the regulations is not same as the market value, having different characteristics.
Just value is statutory value by the PNVA, which is absolutely different from market value that is determined by the transactions among the market participants. It should be the value that is accepted by the community residents in the neighborhood area. Only after that, distribution of real estate can become fair and community goodness can be realized.
It is desirable to clearly stipulate the just value and the market value, considering different characteristics of both, which means that PNVA's just value should be regarded as a creative term of pricing for our community.
주제어 : 시장가격, 적정가격, 법정가격 key words : market value, just value, statutory value
Ⅰ. 머리말
감정평가사(이하 ‘평가사’라 칭한다)가 되기 전에는 교과서에서 시장가격을 배운다. 감정 평가사가 된 후 실제 업무에 직면해서 만나는 것은 법에 정해놓은 적정가격이나 정상가격 이다. ｢부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률｣(이하 ‘부동산가격공시법’이라 부른다)에 는 적정가격(just value)을, 그리고 실무지침인 ｢감정평가에 관한 규칙｣(이하 ‘규칙’이라 함) 에는 정상가격(正常價格)이라 규정해 놓고 있다. 그래서 종종 이론으로 배운 시장가격과 법 에 정한 가격을 혼동하는 수가 있다.
그래서 이론과 현실 사이에서 부적합한 판단을 내리거나 혹은 법 규정 등을 오해하여 징 계 받는 일도 있다. 평가사가 산정한 가격이 정당한가 여부는 가격이 갖는 의미에 합당한지 여부와 상관없이, 현실은 오로지 법의 내용과 절차, 그리고 기준 등에 따라 평가했는지 여 부에만 관심이 있으며, 그것만이 정당성과 객관성을 확보할 수 있는 길이다.
이러한 모순은 우리의 평등사상 가치관이 지가정책에 내재되어 있기 때문에 생기는 것으 로 보며, 그렇게 된 연유와 실상을 재음미하여 확인함으로써, 이것을 토대로 가격의 의의를 재확인하고 정당성을 확보할 수 있는 기회를 만들 수 있을 것으로 생각한다.
사실, 그동안 ‘정상가격’과 ‘적정가격’을 논의했지만, 적정가격이 시장가격을 의미하는지 여부의 판단에만 관심이 있었지, 평가사가 진정으로 구해야 하는 가격이 무엇이며, 그 가격 이 내포하고 있는 진정한 의미가 무엇인지에 관해서는 깊은 논의가 별로 없었다.
왜 적정가격이라는 용어와 정상가격이라는 용어를 혼동해 사용하면서 평가사가 그 혼동 의 중심에 서서 신뢰성을 의심받고 때로는 처벌을 감내해야 하는가? 양자의 가격에 대한 진정한 의의를 논의하여 이를 정돈함으로써 혼동을 피하고 평가주체의 의견이 신뢰성을 의 심받지 않고 또 오류가 발생하지 않도록 해야 한다. 특히 부동산가격공시법의 시행과 더불 어 토지 및 주택의 공시가격에 국민의 신뢰가 저하하고 있는 점을 감안할 때, 이에 대한 의 의를 분명히 하여 국민의 오해를 제거할 책무가 정부와 평가주체에게 있음을 간과해선 안 된다.
먼저, 이론적인 시장가격, 정상가격 및 법정(法定)의 적정가격을 논의하고, 다음에 진정한 의미의 적정가격이 무엇인지 그 성격을 밝히고 그 가격에 내포된 함의를 설명하려 한다. 아 울러 적정가격이 모든 평가의 규범이 되는 가격임을 밝히고자 한다.
Ⅱ. 정상가격과 적정가격의 성격
1. 정상가격과 적정가격의 정의
가. 정상가격의 정의와 조건
미국에서 말하는 시장가격(market value 혹은 fair market value1))은 시장의 수급에 따라 이루어지는 거래 당사자의 거래사실에 기초를 두는 가격이다.
1) 부동산과세를 위한 토지평가와 수용시 정부관계기관이 제시하는 가격으로 시장가격을 가리킴(瀨川昌 輝․鼠屋政敏, 2003, 米國不動産用語事典, 昌平不動産總合硏究所, 東京 : 丸善, 102쪽).
미국 감정평가협회(AI)의 교재(APPRAISAL OF REAL ESTATE, 12th ed. 2001)에는 시장가격은 9가지 조건을 충족해야 한다고 말하는데, ⅰ) 가격이 부당한 간섭으로부터 영향 을 받지 않을 것 ⅱ) 거래 당사자가 충분한 지식이 있으며 사려 깊게 행동할 것 ⅲ) 대상 부 동산을 적절히 마케팅하고 합리적 기간 동안 공개시장에 노출되었을 것 등을 지적하는데,2) 그 특징은 공개경쟁시장(open and competitive market)을 지향하는 것으로 볼 수 있다.
영국의 왕립평가사협회(RICS)의 정의는 국제평가기준과 같으며 다만 국제기준이 평가대 상을 부동산(property)이라 한데 비하여 RICS는 자산(asset)이라 한 점이 다를 뿐이다.3) 이 정의의 특징은 자유의지에 따르며 강요당하지 않는(without compulsion) 시장 즉, 공정거래 로 성립되는 가격이라는 데 있다.
국제 평가기준(IVS : International Valuation Standards)은 시장가격을 “거래 당사자가 시장에 정통하며 강요당하지 않고 신중하게 행동하여 충분한 기간 방매된 부동산을 대등한 관계로 거래하는 가격시점일의 자산 추산가액”이라 한다.4)
일본에서는 영미의 이 시장가격을 정상가격이라는 용어와 혼용하는데 이의가 없는 듯하 다. 일본의 ｢감정평가에 관한 기준｣(이하 ‘기준’이라 한다)은 정상가격을 “시장성이 있는 부 동산에, 현실의 사회․경제 정세 하에서 합리적이라 판단되는 조건을 만족하는 시장에서 형성될 수 있는 시장가치를 표시하는 적정가격”이라 하면서,5) 그 합리적이라 판단되는 조 건을 만족하는 시장이란 ⅰ) 시장통제가 없는 공개시장에서 수요자 및 공급자가 통상의 지 식과 정보를 가지고 있으면서 시장진출이 자유로우며, ⅱ) 급매매 등 특별한 동기에 의하지 않고 행동하며 ⅲ) 대상 부동산시장이 상당기간 공개되어 있는 시장이라 한다.
이와 같은 영미의 시장가격 혹은 일본의 정상가격이라는 용어를 놓고 이론적으로는 ⅰ)
2) 이 외에도 ⅳ) 특정일을 기준으로 매매가 완료될 것 ⅴ) 공개경쟁시장에서 거래될 것 ⅵ) 거래 당사자들 이 전형적으로 동기부여 되어 있을 것 ⅶ) 거래 쌍방이 자신들의 최선의 이익을 위해 행동할 것 ⅷ) 거래 가격은 현금이나 또는 그것과 비교될 수 있는 금융수단에 의해 지급될 것 ⅸ) 거래가격은 특별한 금융조 건이나 거래 관련 자에 의해 인정된 이권에 의해 영향을 받지 않고 매각의 일반적인 대가를 나타내는 것 일 것이 조건이다(노용호․박정화․백일현, 2003, 감정평가론, 서울 : 부연사, 288쪽).
3) “Market value” is defined in guidance issued by the Royal Institution of Chartered Surveyors (RICS) as “the estimated amount for which an asset should exchange on the date of valuation between a willing buyer and a willing seller in an arm's-length transaction after proper marketing wherein the parties have each acted knowledgeably, prudently and without compulsion”(general principles 24.2.5, The RICS standard UK GN5, Appraisal and Valuation Standards).
4) International Valuation Standards(2000), 일반평가 개념 및 원칙 5.2 참조.
5) 일본 국토교통성(2002.7 전면개정), 부동산감정평가기준, 제3절.
출품시간의 합리성 ⅱ) 거래의 자연성 ⅲ) 당사자의 정통성이라는 세 가지 시장가격 조건을 충족하고 있다고 보고 있다.6)
나. 시장가격과 정상가격, 적정가격이 다른 점
우리나라 규칙은 ‘정상가격’을 “평가 대상물건이 통상적인 시장에서 충분한 기간 거래된 후 그 대상물건의 내용에 정통한 거래상사자간에 통상 성립한다고 인정되는 적정가격”이라 하는데,7) 위에 든 각국의 정의와 다르다.
즉 우리나라 규칙의 정상가격 정의는 거래의 자연성에 관한 내용 즉, “강요당하지 않고 신중하게 행동”(국제기준) 한다든가, “급매매 등 특별한 동기에 의하지 않는”(일본기준)다 는 등의 문언(文言)이 없어, 영미의 시장가격이나 일본기준의 정상가격 조건에 충실한지 여 부는 해석상 논의의 여지가 있다.
다음의 두 가지 예를 근거로 이같이 주장할 수 있다. 즉, 해리스와 프리드먼(Jack C.
Harris and Jack P. Friedman)은 시장가격을 “이론적으로 매수인은 강압 없이 자유로운 의 사에 따라(willing but not compelled) 지급하는 가장 높은 가격(highest price)이면서, 매도 인은 강압 없이 자기 의사에 따라 수용하는 가장 낮은 가격”이라 말함으로써 시장가격을
“강압 없는 자유로운 의사” 에 따르는 것임을 강조하고 있는데,8) 이런 정의와 비교할 때 규 칙의 정의는 ‘거래의 자연성’이라는 조건이 결여되었다고 볼 수 있다.
일본의 세가와 마사테루(瀨川昌輝)와 네즈미야 마사토지 (鼠屋政敏)는 미국의 시장가격 이란 “시장에서 매도인과 매수인 공히 타당하다고 생각하는 가격” 이라 하며, 미국의 평가 재단(The Appraisal Foundation)9) 직업감정사 실무 통일 양식(USPAP : Uniform Stand- ard of Professional Appraisal Practices)에 따르면 “시장가격이란 물건이 경합이 있는 공개
6) 김영진(1974), 부동산평가론 증보3판, 서울 : 건설연구사, 106～107쪽 ; 방경식․장희순(2004), 부동산 학개론, 서울 : 부연사, 320쪽.
7) 감정평가에 관한 규칙(2003.8.14), 제4조(정의) 제1호.
8) Jack C. Harris and Jack P. Friedman (1984), BARRON'S REAL ESTATE HAND BOOK, New York : Barron's Educational Series, Inc. p.164.
9) 1987년 비영리 평가교육기구로 창립되었고 스폰서는 평가업체와 비평가업체가 있다. 평가업체는 American Society of Appraisers, American Society of Farm Managers ＆ Rural Appraisers, Appraisal institute, International Association of Assessing Officers, International Right of Way Associations, massachusetts Board of Real Estate Appraisers, National Association of Independent fee Appraisers 등이 있고 비평가업체(affiliate sponsors)로 American Bankers Association, Farm Credit Council, Mortgage Insurance Companies of America, National Association of Realtors 등이 있다(www.appraisalfoundation.org).
시장에서 공정한 매매를 위한 모든 조건이 구비되어 있고, 매도인과 매수인이 최대한 주의 를 기울이면서 지식을 가지고 타로부터 영향을 받지 않고 매매될 때의 가격”이라 소개하고 있다.10) 이 USPAP의 시장가격 조건도 “타로부터 영향을 받지 않고 매매될 때의 가격”이라 함으로써 시장가격은 ‘거래의 자연성’이라는 조건이 필요함을 알 수 있다. 따라서 규칙의 정 상가격은 시장가격이라 보기 어렵다.
한편, 부동산가격공시법은 정상가격이라는 용어대신에 ‘적정가격’이라는 용어를 사용하고 있으며, 이때 적정가격이라 함은 “당해 토지 및 주택에 대하여 통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격”11)을 말한다.12) 이것 은 문언상 법 제정 당시 지가공시법의 정의보다 시장성을 더 강조한 듯이 개정된 내용이 다.13) 그러나, 여기서 말하는 ‘통상적인 시장’이나 ‘정상적인 거래’, 혹은 ‘성립될 가능성이 가장 높은 가격’ 이라는 말은 투기적이거나 비정상적인 시장이 아니며, 미 실현된 개발이익 이 포함된 것이 아니고, 특별한 개별사정이 개재되지 않은 거래를 말하며, 설령 거래사례가 없더라도 추상적인 시장을 상정하여 성립 가능한 적정한 가격을 평가해야 한다는 함의도 있다고 보아야 한다.
또한, 위에서 본바와 같이 적정가격은 시장가격 조건인 당사자 간의 시장에 대한 정통성 이나, 거래의 자연성, 출품시간의 합리성이라는 조건을 만족하기 어려운 용어다. “통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우”를 ⅰ)출품시간의 합리성 ⅱ)거래의 자연성이 라 해석한다 해도, ⅲ) 당사자의 정통성이라는 문언이 포함되어 있는지는 해석에 어려움이 있다.
더욱이, 시장가격은 거래사례를 중심으로 시장에서 행동하는 주체의 행태에 초점이 있는 반면, 적정가격은 그 것보다는 “시장에서 거래가 없더라도 거래가 이루어지는 경우”를 상정 하라는(무언의 추상적인 시장거래를 상정하라) 뜻이 포함되어 있기 때문에 시장가격과 다 르다. 특히 이 적정가격은 토지평가의 행위기준으로서 평가사가 지표로 삼도록 공시하는 것이고, 이것은 시장의 거래여부와 상관없이 정치․경제․사회․문화․환경 등의 가격형성
10) 瀨川昌輝․鼠屋政敏, 前揭書, 160쪽.
11) ｢부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률｣ 제2조(정의) 제6호.
12) 당초 1989년에 제정된 ｢지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률｣은 적정가격이라 함은 “당해 토지에 대하여 자유로운 거래가 이루어지는 경우 합리적으로 성립한다고 인정되는 가격”이라 정의하였고, 2001 년 1월 법 개정으로 미국의 최빈거래 가격 개념을 도입하여 현재의 정의로 개정하였다.
13) 이러한 이면에는 공시지가가 평가율이 낮아 시가반영도가 낮다는 비판에 근거하며, 정부 정책 의지의 일보 후퇴를 의미한다. 이것을 시민과 정부 정치과정의 하나로 이해할 수도 있다.
요인을 분석하여 창출된 지표로서 가격이다.14) 다시말하면, 이는 평가목적에 부합하는 적 합성을 기준으로 하는 적정한 가격(just value)이라 할 수 있다.15)
따라서 이 정의는 시장의 실제 거래 사례에만 기초하는 ‘시장가격’(market value) 을 구하 는 것과 다른 것임을 알 수 있다. 앞에서 다양하게 기술한 외국의 시장가격이나 정상가격 정의와 우리나라의 규칙의 정상가격 및 법상의 적정가격은 엄밀히 다른 정의임을 알 수 있 고, 우리의 가격이 이론상 시장가격 조건을 충족하는데 부족한 점이 있음을 알 수 있다.16) 그리고, 규칙의 근거가 부동산가격공시법에 있다고 한다면, 규칙의 정상가격도 부동산가 격공시법의 적정가격 정의에 구속받는 개념으로 해석할 수 있고 시장가격과 괴리될 개연성 이 있음을 알 수 있다. 그러므로 우리 법이나 규칙에 규정한 문언상 적정가격과 정상가격은 외국의 시장가격이나 정상가격과 동의어로 사용하는 것은 무리임을 알 수 있다.
다. 종래의 논쟁
그동안 과거의 지가공시법에 정한 적정가격이 외국에서 말하는 시장가격과 다른 것인가 하는 논쟁이 있었다. 양자가 같다는 일원설과 양자는 엄밀히 다르다는 이원설이 주 논쟁거 리였으나,17) 근래에는 논쟁이 무의미하다는 식의 태도가 많으며, 논의의 실익을 따지지 않 는 듯하다 .
14) 부동산평가의 정책기능 중 하나는 가격의 지표 및 적정한 가격을 유도하는 것이다(방경식․장희순, 전 게서, 314쪽).
15) 이 뜻은 수용평가의 정당보상 결과물로써 산정된 보상가격과 다른 의미로 사용한 것이다. AI (Appraisal Institute, The Dictionary of Real Estate Appraisal, Chicago, 4th ed. 2002)에서는 정당 보상(just compensation)을 설명하는데, 이것은 토지 수용권 취득시 부동산소유자에게 지급하는 총액을 뜻하며 시장가격(fair market value)과도 동일한 개념으로 파악한다(Jack C. Harris and Jack P.
Friedman, op. cit., p.145 ; Robert D. Allen and Thomas E. Wolfe, 1983, The Allen ＆ Wolfe Illustrated Dictionary of Real Estate, N. Y. : John Wiley ＆ Sons). 우리는 보상 평가시 적정가격을 기준으로 평가하도록 정하고 있으며 적정가격은 목적에 따라 가감․조정하여 적용할 수 있도록 하고 있 다(부동산가격공시법 제9조 제1항). 따라서 엄밀하게 적정가격과 보상가격은 서로 다른 의미의 가격이 다. 적정가격을 영미어로 표기하기 어려워 ‘just value’를 ‘적정가격’이라 원용하여 사용하였다.
16) 그래도 적정가격보다는 정상가격이 덜 추상적이고 시장가격 정의에 조금 더 충실한 면이 있다(방경 식․김형순. 2003.4, “한국의 감정평가기준 내용 및 개정방향”, 제3차 한일감정평가협력회의 제1분과 주 제발표논문).
17) 당초 문제를 제기하고 논의를 시작한 이가 필자와 송태영 이었으며, 이것을 놓고 정재근, 허장식, 조주 현, 이건세 등이 논쟁하였다. 이들의 논문(출처)은 방경식․장희순, “감정평가업계의 환경변화와 대응방 안”, 감정평가학 논집 통권 제3호, p.130. 각주 28에 자세히 소개되어 있다.
2. 적정가격 용어의 해석
우리 법규정상 적정가격과 정상가격을 놓고 두 가지를 논의할 수 있다. 하나는 적정가격 과 정상가격을 동일하게 취급할 수 있는가 하는 것이고, 다른 하나는 양자 용어가 같은가 것이다.
우선, 정상가격과 적정가격을 동일하게 취급 할 수 있는가 여부인데, 이 여부의 논쟁은 무 의미하다. 평가사가 구한 가격이 적정가격이라도 결과적으로 이것은 정상가격과 동일 할 수 있고, 반대로 정상가격을 구해도 가액의 결과가 적정가격과 동일할 수도 있기 때문이다.18)
다음으로 양자 용어의 동일성 여부다. 종래 ‘지가공시법’의 적정가격과 규칙의 정상가격 의 용어는 법 개정 이후도 그대로 승계되고 있는데, 양자 용어가 같은가 다른가 여부가 종 종 논의의 대상이 되고 있다. 적정가격은 “통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격”이고, 정상가격은 “통상적인 시장에서 충 분한 기간 거래된 후 그 대상물건의 내용에 정통한 거래 당사자간에 통상 성립한다고 인정 되는 적정가격”이다. 내용상 둘 다 시장을 전제로 하고 있는 점은 같지만, ⅰ)출품시간의 합 리성 ⅱ)거래의 자연성 ⅲ) 당사자의 정통성이라는 시장조건에 비추어 보면, 적정가격은 정 의 내용이 추상적이고 애매하여 그것이 뜻하는 바를 알기 어렵고, 정상가격은 ‘급매매 등 특별한 동기’, ‘공정거래’ 등 문언이 없어 거래의 자연성이라는 조건이 결여된 정의인 것을 알 수 있다. 만일 적정가격의 ‘정상적인 거래’를 시장가격의 세 조건을 모두 충족하는 뜻으 로 유추하여 해석한다면 정상가격보다 적정가격이 오히려 시장가격에 더 가까운 정의라 할 수 있지만, 이 문맥만 가지고 확대 해석하기에는 어려움이 있으며, 만일 그렇다고 한다면, 이 용어를 쓰지 말고 시장가격이라 쓰는 게 타당하다. 그보다는 법이 추구하는 취지를 살려 서 해석하면, 이 ‘정상적인 거래’라는 뜻은 투기거래나 비정상적인 거래를 배제한다는 뜻으 로 해석하는 것이 더 타당할 것 같다.
그러므로 적정가격이나 정상가격은 법정가격으로서 정책가격이고, 시장가격과는 다르다.
일본의 ｢지가공시법｣ 정상가격 정의를 보면 이것이 분명해 진다. 동법은 정상가격이란 “자 유로운 거래가 이루어 지는 경우 그 거래에서 통상 성립될 것으로 인정되는 가격”이라 정 의하며(동법 제2조 제2항), ｢지가공시법｣의 목적을 “표준지를 선정하고 그 정상가격을 공시 함으로써 일반 토지의 거래가격에 지표를 제시하며 또 공익 사업용에 제공하는 토지의 적
18) 방경식(1988.10), “공시지가의 성격․기능 및 문제점”, 부동산학보 제8집, 한국부동산학회, 137～148쪽 ; 방경식(1993.12), “공시지가의 적정가격과 정상가격 재론”, 부동산정책연구 제3집, 건국대 부동산정책연구 소, 65～82쪽.
정한 보상금액 산정 등에 이바지하고, 나아가 적정한 지가형성에 기여하기 위함”이라 규정 하고 있다(동법 제1조). 일본의 ｢지가공시법｣ 정상가격 내용도 우리의 적정가격이나 정상가 격 내용과 크게 다르지 않고 관념적이며 추상적이다. 이 역시 법정가격으로 법이 의도하는 가격임에 틀림없다. 즉, 일본도 감정평가기준에는 ‘정상가격’을 시장가격에 가깝게 정의한 반면, ｢지가공시법｣의 ‘정상가격’은 추상적으로 정의하면서 법적 성격을 부여하고 있다. 우 리의 적정가격, 정상가격, 일본 ｢지가공시법｣의 정상가격은 엇비슷하면서 추상적이고 구체 적 설명이 없어 구별이 어렵다.
따라서, 우리의 적정가격과 정상가격을 엄밀히 다르다고 해석하기도 어려운 면이 없지 않다. 한편, 규칙의 용어정의에서 ‘정상가격’은 “통상적인 시장에서...적정가격”이라 하 고 있는데, 일본의 기준도 정상가격은 “시장성이 있는...적정한 가격”이라 규정하고 있다.
역설적으로 그러면 문언에 따라 적정가격이 곧 정상가격이라고 할 수 있느냐 하는 것이다.
이렇게 본다면 정상가격과 적정가격의 정의는 같아야 하며 달라야 할 이유가 없다. 그러나 부동산가격공시법에 따라 구해야 하는 가격은 정상가격이 아니라 적정가격이라고 하며, 규 칙에서는 감정평가사 행위준칙으로 ‘정상가격주의’를 채택하고 있어 논란의 소지가 있으며, 양자의 정의 용어가 달라 혼동을 초래하고 있다. 그러나 양자는 분명히 법정가격(statutory value)의 성격을 띄고 있으며 그 내용도 크게 다르지 않으며 구체적으로 분별하여 다르다 고 말하기도 어렵다.
3. 법정상 시장가격 도출의 한계
가. 평가방식의 적용과 현실 (1) 표준지 평가
영미의 시장가격이나 일본 기준의 정상가격은 시장가격으로 시장에서 당사자 간에 자유 로이 거래되는 경우를 상정한 가격이다. 따라서 호황시의 비교방식으로 구한 비준가격은 사용가치보다는 교환가치를 중시한 나머지 원가방식의 적산가격이나 수익방식의 수익가격 을 크게 초과하여 균형 잡기가 용이치 않으며, 현실의 평가에 대한 설득력을 고려해 비준가 격에 치우질 우려가 있다. 사실상 우리도 그동안 고도 성장기에 보상평가나 담보평가의 경 우 비교방식에 의존해 비준가격을 구하는 것이 관례였다.
그러나 표준지 적정가격은 법 규정에 3방식을 참작하여 평가하도록 규정하고 있고(부동 산가격공시법 제5조제1항), 건물이나 정착물 기타 사용수익을 제한하는 권리가 부착되어 있어도 그것이 없는 것으로 보고 평가하라는 조건부 평가에 의한 가격이다(동법시행령 제6
조제2항). 또한, 둘 이상의 평가주체의 가격을 조정하여 표준지 적정가격을 결정하도록 정 하고 있다(동법시행령 제8조제4항). 이러한 평가방식 적용 및 가격결정 절차상의 차이로 인 해 동일한 부동산가격을 평가한다 해도 그 가격이 진정한 시장가격과 괴리될 가능성이 충 분히 있다. 실제로 정부의 평가업무요령의 지도를 받고 있는 평가사들은 “표준지가격을 결 정하는 과정에서 인근지역 표준지 가격과 균형을 잡기 위하여 조정을 거치며, 사실 이 조정 으로 가격이 높아지거나 낮아져 정상가격에 왜곡이 혹간 발생하는 수도 있다”(22.9%)고 말 한다.19)
그 결과 공시지가는 평가율20)이 낮아 신뢰성과 설득력이 없다는 비판을 받고 있으며,21) 여전히 해결해야 할 과제로 여기고 있으나,22) 이것은 법정가격으로 시장가격과 괴리가 있 19) 방경식(1992.12), "공시지가 평가와 평가사의 의식", 부동산정책연구 제2집, 건국대 부동산정책연구소,
51쪽.
20) 시장가격에 대한 평가가격의 비율을 말하는데, 보통 일반인들은 현실화율이라 말한다.
21) 그러나, 이것은 오해다. 평가사가 가격을 평정(評定)하는 작업은 소유자의 호가나 시장의 시가를 추종 하는 게 아니다. 대상 부동산의 자연 및 인문특성과 다양한 가격형성요인 때문에 평가율이 달라지는 것 은 당연한 일이다. 용도가 경합되고 거래가 빈번한 지역 그리고 개발이나 인구변화, 법과 제도, 경제상 황, 산업구조변화 등의 제 요인이 변화하는 지역의 부동산은 그렇지 않은 지역과 차이가 나는 게 당연하 다. 중소도시 도심의 상가나 주거지역은 평가율이 높은데, 비도시지역의 농지나 임야는 아주 낮아서 큰 차이가 나니 공시지가를 신뢰할 수 없다는 식의 주장은 설득력이 없다. 개발전망도 없고 인구가 감소하 며 옛날과 변화가 전혀 없는 시골의 농촌 농지나 임야는 거래도 거의 없는 수가 많거나 혹은 대대로 상 속되며 팔 의사도 없는 수가 있어(누대의 조상 묘가 있는 임야) 가격형성이 안 되는 수도 있다. 또 도심 의 상가는 비준가격을 중심으로 평가하고 산림의 입목은 원가법을 따를 수도 있어 당연히 평가율에 차 이가 날 수밖에 없다. 이것은 표준지든 개별지가든 마찬가지다. "개별토지가격이 실제거래가격을 초과 하거나 미달한다는 사유만으로 그것이 현저하게 불합리한 가격이어서 그 가격결정이 위법하다 단정할 수 없다"(대법95누11931판결)는 판례도 있다. 예로 이 임야의 개별공시지가 평가율을 도심과 같은 수준 으로 올린다고 하자. 이 산림이 그 만큼 세금을 더 내야할 정도로 생산성이 있는지를 살펴야 하며, 또 이 소유주가 이를 수용할 것인지도 의문이다. 단순하게 토지종별이나 용도지역 등에 따라 시가와 격차 가 커서 문제라는 식으로 평가율만 가지고 신뢰성 여부를 따지는 것은 타당치 않다. 다만, 표준지 공시 지가(종전의 기준지가 포함)가 제도수립 이후 상승된 지가를 제대로 반영하지 못하였거나 혹은 급등한 투기성 지가를 인정하지 않아 그 누적분이 평가율에 반영된 필지가 없지 않은 것은 아니나, 이것은 개선 할 수 있는 문제다.
22) 평가사의 평가가격이 호가나 시가에 비해 낮고 평가율에 차이가 있다는 것이 문제라고 한다면 많은 비 용을 들여가면서 평가제도를 유지할 필요가 없다. 거래가격을 신고하게 하면 되고 거래가 없는 것은 소 유자에게 스스로 판단해 신고하게 하면 족하다. 그러나 이렇게 하면 혼란만 초래될 뿐이다. 그러므로 토 지가격은 원가를 몰라서 가격추산이 어렵고 또 시장에만 맡길 수 없는 재화여서 부득이 국가에서 감정평 가사자격을 주어 그로 하여금 가격을 평정토록하고 부동산의 공평분배나 부동산정책 목표를 달성하고자 하는 것이다. 시가에 비해 낮은 평가율을 문제 삼아 그것을 높이고 평준화하자는 발상은 공평과세를 위 한 것처럼 보이지만 실상은 조세부담을 무겁게 하자는 의도로밖에 볼 수 없다(2005년 공시지가는 지난해
는 것이 당연하다.
(2) 개별토지의 평가
개별 토지 평가는 ｢감정평가에 관한 규칙｣에 따르면, “인근지역에 소재하는 표준지 공시 지가를 기준으로 하고, 공시기준일 부터 가격시점까지의 지가변동률, 생산자물가상승률 및 기타 사항을 종합적으로 참작하여 평가하여야 한다”고 정하고 있다(동 규칙 제17조제1항).
이 건설부령 시행규칙도 법원(法源)인 한 정상가격도 법정가격으로 당연히 시장가격과 괴 리될 수 있다.
어떤 대상 부동산의 가격이 개발압력 등으로 현저히 앙등한 경우가 있다고 하자. 이런 경 우 평가주체는 대상 부동산의 실제 앙등한 부분과 규칙 적용에 의한 평가결과로서 증가 가 치분간에 크게 차이가 날 경우 시산가격을 어떻게 조정하는가 하는 문제가 제기될 수 있지 만 법규에 충실하게 평가할 수 밖에 없다. 즉, 정상가격주의(동 규칙 제5조)에 입각하여 정 상가격을 산정해야 한다. 이때 정상가격은 반드시 시장가격은 아니나 시장행태를 반영한 가격이다. 그러나 이해 당사자는 이 가격에 불만이 있을 수 있다. 이 경우, 이해 당사자가 보상받는 자라면 재결을 신청할 것이고, 대개의 재평가 결과는 당해 토지를 비롯한 인근지 역 지가 앙등의 변동분이 반영되어 보상금액은 커지고 기업자와 평가주체는 평가의 신뢰성 을 의심 받게 되는 문제점이 있다.
나. 평가주체의 가격산정 과정상 가능한 오류
평가주체가 의뢰인으로부터 신뢰성을 얻는 일은 현실의 거래사정을 충실히 감안하여 거 래 가격에 가깝도록 평가가격을 산정하는 일이다. 그러나 이것은 시가(時價)를 추종하는 작 업이 될 우려가 있고, 평가사의 존재의의를 의심케 할 염려도 있다. 만일, 평가사가 인근지 역(시군구의 동일용도 지역 지가변동률)의 지가변동률을 적용하지 않고 당해 토지에 인접
보다 전국 평균 26.25% 상승, 이중 실제적인 지가상승은 11%, 나머지 15%는 2004년의 76%를 91% 수준 으로 현실화하여 상승한 것임. 토지국 지가제도과 2005년 표준지 공시지가 결정․공시 보도자료 참조).
평가율을 높이면 상승한 지가를 추인하는 꼴이 되어 결국 지가상승을 인정하는 꼴이 되고 지가안정 정책 에 반하는 결과가 초래된다. 경제성장률이나 소득증가에 비해 현저히 상승하는 부동산가격은 미래의 부 동산이득을 현재에 얻으려는 시민들의 머니게임에 불과하므로 시가는 진정한 부동산가치보다 항상 높기 마련이다. 이러한 게임을 방치하여 자산인플레로 버블이 생겨 경제성장에 타격을 입는 경험을 이미 일본 이 90년대 초부터 2000년 초반까지 한바 있다. 05년도 국내총생산은 30조원밖에 증가하지 않았으나 아 파트 시가총액은 129조원이나 증가했다고 하는데 올해 실질 GDP성장률은 3.9%인 반면 아파트 시가총액 은 13.9%나 오른 것으로 조사되었다(한국은행, 부동산114자료, 문화일보 05.12.23). 이러한 상황을 바람 직하지 않게 보고 있기 때문에 정부는 각종 대책을 내놓고 부동산가격 앙등을 억제하고 있다.
한 거래사례나 가장 인접한 표준지의 급등한 지가변동률을 적용했다고 하자. 이런 경우 인 근지역의 지가와 당해 대상 부동산의 지가는 괴리가 생길 수 있다. 이런 경우를 가정해 정 부는 개별적 사정이나 정황의 판단 여부를 제한하여 인근지역 동일용도의 지가변동률을 채 택하도록 하고 있다(동 규칙 제17조 제4항)23). 그러나 평가는 천편일률적일 수 없고 변동률 을 적용하는데 인접한 표준지를 이용해야 하는 경우도 있을 수 있다.24) 하지만 이것도 당해 시군구 평균지가 변동율보다 높다면 허용되기 어렵다(대법원, 선고99두5058, 대법원, 선고 98두6067 참조).
결국, 이것은 정부가 투기가격이나 정상 이상의 가격상승을 규정으로 억제하려는 의도 때문에 생기는 일이며, 토지의 개별성보다는 지역의 가격수준을 중시하고 있기 때문이다.
따라서 평가주체가 법에 정한 대로 평가하지 않을 경우 법규 적용의 오류로 처벌을 받을 수 있다. 다음의 사례가 이를 말한다.
아래 감정평가사는 2001. 9. 27-9.29 일자 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 1701번지외 5필지에 대한
○○공사 공기업 토지 매각을 위한 감정평가를 하면서, 감정평가에 관한 규칙 제17조 제4항의 규정에 의한 평가대상 토지가 소재하는 지역의 지가변동률이 아닌, 표준지가 소재하는 지역의 지가변동률을 적용하였는바, 지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률 제22조는 토지 등의 감정평가를 함에 있어서 그 공정성과 합리성을 보장하기 위하여 감정평가업자가 준수하여야 할 원칙과 기준(감정평가에 관한 규칙)을 정하여 자의적인 기준에 의한 감정평가를 금지하고 있음에도, 위의 현행 규정을 위반하여 표 준지 소재 지가변동률을 적용함으로써 감정평가금액을 낮게 하여 위 규정을 위반하였고,... 같은 법 제27조제1항의 규정에 의한 신의와 성실로써 공정하게 평가하여야 할 의무를 위반하였음이 확인 되었습니다. 따라서 같은 법 제28조 제2항...에 의거 아래와 같이 처분하였기에 통보하오니... 귀 협 회에서는 ....다시는 이러한 사례가 발생되지 않도록 조처하여 주시기 바랍니다(건설교통부, 감정평가 업자 처분결과 통보 참조).
이것은 건설교통부가 감정평가업자를 법규에 따라 징계한 내용의 한 예지만, 판례도 이 와 같다. 최고평가액과 최저평가액 사이에 1.3배 이상 격차율이 유일한 판단 기준인지에 대 한 대법원 판결은 이것이 기준이 될 수 없고 감정평가사가 법 규정 및 평가기준에 따라 평 가해야 한다고 판시하였다. 즉, 평가사가 지가공시법 제9조의 평가방법을 무시하고 주위의 거래시세에 비추어 1,234,805,000원으로 평가한 것이 감사에 적발되었는데, 재평가한 결과
23) 뿐만 아니라 판례도 이를 존중한다. 즉 개발이익과 투기거래를 배제한다(대법원, 선고2003다38207, 대법원, 선고2001두9783 참조).
24) 심재복(2004), “감정평가에 있어서 시점수정에 대한 소고”, 감정평가 2004. 9.10, 한국감정평가협회, 15쪽.
961,323,000원으로 평가되어 이것이 고의 또는 그에 가까운 중과실에 의한 부당감정이라 판 시한 사례다(대법관 정귀호 재판장, 1997.5.7 대법원 선고 96다52427 판결).
... 1.3배의 격차율이 바로 ｢지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률｣ 제26조 제1항이 정하는 평가 액과 적정가격 사이에 ‘현저한 차이’가 있는가의 유일한 판단 기준이 될 수 없다....지가공시법 및 토 지 등의 평가에 관한 법률과 감정평가규칙의 기준을 무시하고 자의적인 방법에 의하여 이 사건 토지 들을 감정평가 하였는바 이는 고의 또는 그에 가까운 중과실에 의한 부당감정이라고 볼 수 있다...
그 감정평가액이 일응의 적정가격과 비교하여 1.3배에 미치지 아니한다는 것을 주된 이유로 하여 ‘현 저한 차이’가 있다고 볼 수 없으므로 더 나아가 살펴볼 필요도 없이 원고의 이 사건 청구는 이유가 없다고 판단한 것은 ｢지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률｣ 제 26조 제1항에 관한 법리를 오해한 위법이 있다.
이것은 지가공시법상의 평가는 법과 규정에 따라 해야 하는 법정평가임을 분명히 밝히고 있으며, 이로써 법정평가에 의한 가격이 시장가격과 괴리될 가능성이 있는 것임을 미루어 알 수 있다.
Ⅲ. 적정가격의 성격과 그 함의(含意)
1. 적정가격의 성격 : 규정으로서 법정가격
따라서, 부동산가격공시법상 적정가격은 시장가격과 다른 의미의 가격이며, 어떤 정책의 도가 내재된 가격용어라 해석하는 것이 타당하다. 이 법의 목적은 부동산가격을 공시하여 이 가격을 기준으로 모든 토지 등을 평가하고, 또 여기서 정한 평가방법으로 평가하되, 그 가격으로 하여금 적정한 가격형성이 되도록 하라는 것이다(부동산가격공시법 제1조). 이것 은 국가가 가격을 정하면 국민은 이 가격의 통제 하에 들어가라는 것을 의미하는데 다음과 같은 것이 그 근거라 할 수 있다.
첫째, 정부의 통제가격인 적정가격으로 구해야 하는 사업의 종류는 표준지평가, 단독주택 의 표준주택 평가, 공공용지 매수 및 수용, 사용 보상평가, 국공유지의 취득이나 처분평가 등 여러 가지를 들 수 있는데, 공적 평가가 중심이다(동법 제29조 및 제9조).
즉, 주로 이러한 가격을 필요로 하는 기관이 국가, 지방자치단체, 정부투자관 기타 공공공 단체가 중심이라는 점이다. 즉, 공공기관은 공시가격을 행정목적으로 이용해 평가해야 하며 이러한 가격들이 선도적으로 지가형성에 기여해야 함을 목적으로 하고 있다고 볼 수 있다.
공공기관은 과세부과 혹은 공익사업 등을 목적으로 하는 토지 취득시, 시장에서 형성되는 가격을 그대로 추종할 수 없는 어려움이 있다. 만일 호황 시에 교환가치를 그 대로 인정하 여 과세하면 과세저항이 있을 수 있고, 보상평가에 그대로 이용한다면 정부나 지자체의 예 산은 부담하기 어려운 정도로 늘어나지 않을 수 없다. 때문에 적정가격은 투기가격을 배제 한 가격이며, 개발이익조차도 배제하는 것은 이 적정가격이 정책가격이요, 법에 정한 형식 과 절차에 따라 창조되는 가격으로서 목적지향적인 가격이기 때문이다.
둘째로, 표준지의 적정가격은 중앙부동산평가위원회의 심의를 거쳐 이를 공시토록 하고 있다(동법 제19조). 위원회 업무는 표준지 공시지가, 표준주택가격에 이의신청이 있으면 이 를 심의해야 하며, 만일 공시가격이 균형을 잃었다거나 적정하지 못하다고 판단되면 심의 에서 재조정을 요구할 수 있고, 재평가가 이루어져야 한다. 말하자면, 평가사가 구한 가격조 차도 그대로 인정하지 않고, 지역의 균형을 맞추었는지 등을 심의하는 것이고, 또 주민이 고액평가이니 저평가 해달라거나 저평가되었으니 고평가해달라는 이의 신청이 있으면 심 의하고 평가사의 재고를 권고하기도 한다. 뿐만 아니라, 적정가격은 복수감정평가사가 평가 한 것을 산술평균하여 기준으로 삼는다(동법 시행령 제8조제4항). 이 이면에는 부동산의 개 별성을 존중하거나, 주민의 거래행태에 의존하는 것이 아니라, 국가와 당해 지역 주민이 인 정하는 가격으로서 지가 행정 목적에 따라 지가가 형성되어야 한다는 기본 사고가 깔려있 다고 볼 수 있다.
셋째로, 이 법에 따라 하는 평가는 영미의 시장가격과 일본의 정상가격 조건을 충족하지 못하는 점이 있다. 이것은 공시를 위한 공적주체의 일방적인 평가다. 거래 당사자 간의 자 유로운 거래나 공개경쟁에 반드시 기초할 필요가 없다. 따라서 시장가격 조건의 하나로서 자유의사에 의한 거래 당사자 간의 주관적인 자발적 거래를 존중치 않아도 되며, 또 자유로 이 시장에 내놓고 충분히 방매된 물건의 사례가 없다고 평가를 하지 않을 수도 없다.
따라서, 이 법이 정하는 적정가격을 영미의 시장가격이나 일본기준의 정상가격과 동일시 하는 사고는 수용하기 어렵다. 적정가격은 시장가격이 아니라, 시장가격과 괴리될 개연성이 있는 법정가격일 뿐이며, 시장에서 자유로운 거래동기에 따라 시장의 경기상황이 그대로 반영된 가격이 아님에 유의해야 한다. 실제로 적정가격의 평가방법은 3방식 적용과 시산가 격의 조정을 거쳐 가격을 구하도록 법정(동법 제5조)하고 있을 뿐만 아니라, 경제상황, 물가 상승 등의 요인을 참작하여 당해 부동산이 “그래야 하는 당연한 가치(sollen)를 창조”하는 작업이라는 것을 시사한다.
시장가격은 시장의 거래를 포착하여 구하는 가격이고, 비교사례 가격을 중심으로 하는 수가 많다. 따라서, 시장성을 중심으로 한 비준가격과 3방식의 시산가격을 조정해야 하는
법정가격 간에는 가격의 괴리 개연성이라는 피할 수 없는 현실적 문제가 내포되어 있다.
부동산가격은 종래 여러 가지가 있다는 가격다원설이 전통적으로 논의되어 왔고,25) 규칙 에서 정상가격을 구하도록 하고 있지만, 이것은 영미의 시장가격이나 일본기준의 정상가격 과 다르고, 설령 그것을 영미의 시장가격과 동의어로 확대하여 해석한다 해도 시장가격과 괴리되는 것을 피해갈 길이 없음을 알 수 있다. 그러면, 우리는 왜 모법에서 적정가격을 구 하도록 하고 규칙에서는 정상가격주의를 표방하고 있는가? 법의 적정가격 모태는 지가공시 법의 공익사업 평가다. 규칙은 ｢부동산감정평가에 관한 법률｣이 모태며 사적평가의 기준이 었다. 양자법률이 통합되면서 정리가 안 된 것뿐이다. 따라서 이를 혼동해서는 안 된다.
2. 적정가격의 함의 : 공동선 실현을 위한 조건
가. 부동산의 사회성과 공공성
그러면, 우리는 왜 영미의 시장가격이 아닌 적정가격을 구해야 하는가? 부동산은 국민생 활의 기초가 되므로 모두에게 공평하게 분배되어야 하는 사회적 자산이다. 뿐만 아니라, 토 지는 재생산이 불가하여 정부개입과 공적 통제로 합리적 배분이 불가한 공공재다. 따라서 이로부터 발생하는 부의 분배와 이것의 이용은 합리적으로 배분되어야 한다.
이같이 중요한 것을 우리 국토기본법 제1조는 국토계획은 국민의 복리향상에 이바지해야 함을 그 목적으로 선언하고 있다. 또, 일본의 ｢토지기본법｣ 제2조에는 토지는 공공의 복지 에 우선해야 한다고 선언하고 있다. 즉, “토지는 현재뿐 아니라 장래에 국민을 위한 한정된 귀중한 자원이며, 국민의 제 활동의 불가결한 기반이고, 한사람의 이용이 타인의 이용과 밀 접한 관련을 맺고 있는 점, 그 가치가 주로 인구 및 산업동향, 토지이용 동향, 사회자본의 정비 상황 기타 사회적, 경제적 조건에 따라 변동하는 점 등 공공의 이해에 관계되는 특성 을 갖고 있는 점을 감안해 공공의 복리를 우선해야 한다”고 지적하고 있다.
25) 부동산가격다원설은 김영진, 전게서, 100～102쪽 ; 홍길성(1982), 부동산감정평가론, 서울 : 범론사, 145～151쪽 ; Stanley. L. McMicahael(1968), McMichael's Appraising Mannual, N. J. : Prentice-Hall, chapter 2 ; Alfred. A. Ring(1970), The Valuation of Real Estate, N. J. : Prentice-Hall, pp.6～7참조 바람. 일본은 감정평가기준에 특수가격, 특정가격을 규정하고 있으며, 전 자는 시장성은 있으나 법령(자산의 유동화에 관한 법률, 투자신탁 및 투자 법인에 관한 법률, 민사재생 법, 회사갱생법등)등의 요청에 따라 정상가격을 구할 수 없는 경우 구하는 가격이라 정의하며, 후자는 문 화재와 같이 시장성이 없는 부동산의 경제 가치를 적정하게 표시하는 가격이라 정의하고 있다. 미국은 계속기업가격, 한정시장과 특수목적 부동산가격을, 국제평가기준은 투자가격, 계속기업가격, 보험가격, 과세가격, 상각 후 대체원가, 잔존가격, 청산가격 혹은 강제매각가격, 특수가격(IVC 2.3)을, 그리고 영국 도 상각 후 대체원가, 사업용공장과 기계가격 등을 사용하고 있다.
우리는 토지정책상 지가제도를 도입하고 가격 공시제를 채택하고 있으며, 토지의 적정한 가격을 공시함으로써, 이것을 기초로 적정한 공익사업용 토지 등의 손실보상과 합리적인 개발이익의 환수 그리고, 토지 조세의 공평성을 확보하고자 한다.
나. 헌법의 근거
헌법 제23조에는 모든 국민의 재산권은 보장하되, 그 재산권의 행사는 공공복리에 적합 하도록 해야 한다고 규정되어 있고, 정당보상으로써 공공필요에 의한 재산권의 수용, 사용 또는 제한을 가할 수 있다고 정하고 있어 국민의 사소유권을 제한할 수 있는 근거를 두고 있다. 따라서 한 예로 토지거래 허가제를 실시하여 사소유권의 사용, 수익, 처분의 권한 중 일부를 제한하고 있다.
뿐만 아니라, 동법 제35조는 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 갖고 있다고 하면서, 국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있 도록 노력하여야 한다고 규정함으로써 국민의 주거가 국가의 책무임을 선언하고 있다.
다. 주택법의 근거
이러한 헌법의 정신을 이어 받아, 주거환경의 확보와 주택의 공평분배를 위한 근거로 주 택법은 제3조에 국가의 의무를 정하고 국민이 쾌적하고 살기 좋은 주거생활을 할 수 있도록 하고, 주택시장의 원활한 기능발휘와 주택산업의 건전한 발전, 주택의 공평, 효율적 공급 및 안전관리, 저 소득자 및 무주택자의 주거복지를 위한 우선공급 등을 규정하고 있다.
라. 부동산가격공시법의 근거
이러한 이념과 정책을 실현하기 위한 절차에서 직접적으로 필요한 주택용지, 상업용지, 공업용지, 공공시설용지, 공원용지 등의 각종 용도의 용지가 필요하고, 그에 필요한 사소유 토지를 매입하려면 정당하게 보상해 주어야 한다. 또, 자산 가치에 따른 공평한 과세를 하 기 위해서, 개발이익을 환수하기 위해서 대상 부동산의 적정한 가치를 평정해야 한다.
이러한데 필요한 절차로 평가가 있고 부동산가격공시법에는 구하는 가격으로서 적정가 격을 정의하고 있다. 또한, 다른 평가수요가 있을 때는 이 적정가격을 기준으로 평가하도록 하고, 또 구체적 평가방법 등도 정하고 있으며 적정가격 형성에 기여하길 기대하고 있다.
이러한 현재의 법 규정은 과거 1972년에 제정한 국토이용관리법의 ‘기준지가’로 거슬러 올라간다. 이 기준지가는 개발이익과 투기가격을 배제한 적정가격으로써 용지확보와 개발 사업 시행에 따라 부당하게 급등하는 지가를 안정시키고 토지가격의 적정한 형성에 이바지
할 목적으로 제정되었다. 이것이 1989년에 제정된 지가공시법에 계승되고 기준지가는 공시 지가로 대체되었을 뿐이다.26)
마. 적정가격의 함의
이제까지 살펴본바와 같이 적정가격은 법정가격으로서 그 용어 자체가 독립성을 띄고 있 으며, 영미의 시장가격이나 일본 기준의 정상가격과 엄격히 구별되는 용어임을 알 수 있다.
이 적정가격이 갖고 있는 함의는 한민족 공동체의 공존을 위해 시장의 일부 거래 당사자 만에 의한 거래가격에 구애되지 않고 공동체 유지와 공동선을 위해 구해야 하는 가격으로 서, 투기가격이나 개발이익이 배제된 가격이고, 당해 지역 주민의 가치관 및 가격형성 제 요인을 감안한 가격으로써, 당해 지역 구성원의 공평한 분배와 토지이용에 기여하자는 뜻 이 내포되어 있다.
그러나 당초 제정한 ｢국토이용관리법｣의 기준지가는 기대한 만큼 지가억제 정책으로써 큰 효과를 거두지 못했다. 왜냐하면, 고도성장 하에서 지가앙등은 평가 상 현실적인 거래가 격으로 비준하도록 압박하였고, 이것이 평가 신뢰성의 잣대가 되었기 때문에 불가피한 사 정이었다. 또 이듬해인 1973년에는 ｢감정평가에 관한 법률｣이 제정되어 감정평가제도가 도 입되고 담보평가가격도 경제 호황에 힘입어 시장의 거래사례를 중심으로 하는 비준가격을 추종하는 분위기가 지속되었기 때문이다.
그래서 이러한 영향은 자유경쟁 시장을 전제로 하는 미국의 시장가격 개념을 합리적인 것으로 판단하여 수용하도록 하였고 적정가격 정의에도 이러한 개념이 최근 개정에서 포함 되게 되었다. 그러나 그와는 상관없이 과거 기준지가는 거래지표의 가격으로서 지위를 부 여받고 정책가격으로서 기능하여 평가가 이루어지길 기대하였고, 국민은 이를 지표로 거래 하면서 적정가격이 형성되길 바랬다. 그래서 ‘기준지가’는 당해 지역의 당해 위치에서 인근 지역의 지가변동률뿐 아니라 물가수준 등 경제적 사정까지 감안하여 산정하는 것으로, 당 연히 개별적, 독립적으로 파악하는 가격이 아니라, 인근 필지와 균형을 이루어야하는 가격 이고, 지역공동체 구성원이 합의할 수 있는 가격으로 자리매김을 하게 된 것이며, 이것은 지금까지 개정 법률에 계승되고 있다고 보아도 무방하다.
이러한 사고에 따른 평가는 한 지역 내에서도 입지의 부동성과 또 각기 다른 토지의 개별 성에 비추어 그 실체가 그대로 반영되지 않을 개연성이 개재된다는 것을 시사한다. 일본의 토지감정위원회는 이전에, 적정한 가격을 구하기 위해서는 투기적 또는 시세등락의 예측요
26) 보상평가를 위한 기준지가는 공시지가로 대체되었으며, 이것은 그 정책적 의도가 있는 가격으로서 공 익성을 띈 법에 정한 가격으로서 정책목표 달성을 위한 기능을 수행함이 목적이라 보아야 한다.
소가 엄격히 배제된 사회 일반인이 통상 사용하는 이용방법을 전제로 해야 한다는 건의를 한 적이 있어 부동산가격이 시장 참여자만이 정하는 가격이 아니라 다수 공동체 구성원이 인정하는 가격으로서 단지 발견이 아닌 당위성을 띈 가격이 되어야 함을 인정한 바 있다.27)
그러므로 이 가격은 거래 당사자 사이에서 독립적으로 개별적으로 시장에서 형성되는 시 장가격과 달리, 평가사가 당해 지역에서 그 지역의 사정을 고려한 가격형성요인의 분석은 물론, 인근의 타 필지와 비교하여 균형을 맞춘 의도적인 가격임을 알 수 있으며, 이 시장가 격과 적정가격은 양자의 평가접근 자체가 다른 것임을 알 수 있다.
일본의 미즈모토 히로시(水本 浩) 교수도 조세부과를 위한 평가기준 가격을 공권력이 대 가(반대급부) 없이 국민으로부터 강제적으로 징수하는 성격을 지닌다고 하며, 이러한 점에 서 볼 때 거래가격과는 아주 대조적인 가격이라 말한다. 그러므로 공권력에 의한 일방적 징 수의 기초가 되는 평가액만큼은 국민이 신뢰할 수 있는 적정액이어야 바람직스럽다고 말한 다.28) 적정가격이 과세목적을 위해 쓰이고 있다면, 이러한 사고를 무시할 수 없다. 따라서, 양자의 용어는 다르며 적정가격은 공익사업, 조세, 개발이익환수 등 다양한 행정목적에 이 용되는 가격으로서 공동선 실현을 위한 정책적 함의를 갖고 있는 정책 지향적이며 정책목 적을 달성하기 위한 당위(sollen)가격이고 시장(sein) 지향적인 가격과 다르다.
그러다 보니 시장가격과 괴리가 있어 평가율이 낮아 신뢰성이 떨어진다는 비판이 있고 마치 평가율이 낮은 것이 공시지가의 문제인 것으로 파악하고 있으나, 이것은 오해다. 평가 율이 높으면 피보상자는 보상금액이 커지고 세부담자는 세금을 많이 내야 한다. 반대로 낮 으면 피보상자의 권리가 침해되고 세부담자가 유리하다. 따라서 시가를 추종하여 평가율을 높이는 식의 문제해결은 바람직하지 않다. 평가사는 당해 부동산의 적정가격을 산정하고, 정부와 지방자치단체는 그것을 기준으로 보상, 과세 등 목적에 따라 배율을 적용하여 높낮 이를 조절하여 이용하면 된다. 현제도와 절차 하에서 현실화율을 높이면 높일 수록 보상비 는 증액되고 세금은 많아질 뿐이어서 다수 시민의 세금을 걷어 소수의 피수용자 보상액을 증액시켜주는 결과만 초래될 수 있다. 이는 지가정책에 역행하는 것이다. 법정가격으로서 적정가격은 시가와 괴리되므로써 지가상승의 하향 견인작용을 하여 지가안정에 기여하고 있을 뿐만 아니라, 이로써 적정한 가격형성에도 기여하는 큰 기능을 하고 있음을 간과해선 안 된다.29)
27) 日本國 國土廳土地鑑定委員會(1987), 地價公示調査實務必携, 東京 : 地價公示實務硏究會, 453쪽.
28) 송태영․방경식, 전게논문, 142쪽 재인용.
29) 이러한 점을 감안하면 평가율(현실화율)을 점차 높이는 현 정부의 지가정책은 바람직스러운 게 아니다.
3. 적정가격의 오해 사례
부동산가격공시법에 따라 산정한 표준지 공시지가는 적정가격이며 시장의 시가(호가) 등 과 전혀 다르나, 이것을 오해하는 사례가 종종 있으며 최근 KBS의 ｢KBS1 뉴스9｣과 ｢ KBS2 8시뉴스(뉴스타임)｣(05. 12. 2) 및 ｢KBS1 뉴스광장｣(05. 12. 3)의 방송 내용이 바로 그것이다.
KBS는 동 방송보도에서 공시지가가 실제 시세보다 터무니없이 낮고 이로 인해 공평과세 의 원칙이 무색해지고 있으며, ‘경제정의실천시민연합’(이하 경실련)의 조사결과를 토대로 강남의 공시지가는 시세의 44%, 강북은 48%에 머문다고 하였고, 또 강남구의 타워 팰리스 는 토지가격이 평당 2억1천여만원이나 공시지가는 평당 3,564만원이어서 시세반영률은 17%에 불과하여, 토지분 재산세와 종합부동산세 역시 주먹구구식으로 부과되고 있어서 땅 주인들은 내야할 세금의 절반만 내고 있다고 보도하였다 한다.
이러한 오해는 두 가지 이유에서 나온다. 하나는 가격산정 방법의 차이다. 산정방식는 가 격격차를 크게 할 수 있다. 경실련은 ‘잔여가치법’이라 하여 전체 부동산 시세에서 건축비를 공제하는 방법으로 지가를 산출하여 고지가를 제시하였다. 또 아파트 등의 토지가격은 토 지건물 전체 시세에서 건축비를 공제하는 방식으로 산출하였다. 시중에 나도는 시세와 이 런 독자적인 계산방식으로 산출하다 보니 적정 가격수준의 2.5-4배로 부풀려진 것으로 조 사되었다고 한다.30) 부동산가격은 조사자가 이용하는 자료와 평가방법에 따라 달라질 수 있다. 경실련이 자기 방식에 따라 자의적으로 가격을 산출하다보니 이런 일이 생겼다.
다른 하나는 공시가격을 오해하는데 있다. 정부는 조세개혁 방안의 하나로 대상 물건의 평가율 인상을 추진하고 있는데, 04년도에 적정실거래가의 76%수준였던 공시지가를 05년 도에는 91%수준으로 제고했다고 보도하였다.31) 그러면 국민은 모든 필지가 91%인 것으로 오해한다. 그것은 표준지의 평균정도를 말하는 것이고, 이것을 기초로 산정한 개별 공시지 가는 이 비율과는 상관없이 편차가 크다. 개별공시지가는 평가사가 아닌 공무원이 비준표 로 산정하므로 정치하지 못한 점도 없는 것은 아니나, 토지는 지역성과 개별성 등의 영향으 로 이 적정거래가격 반영률이 지역, 부동산의 종류와 용도에 따라 각기 다르다.
하물며, 감정평가 전문가나 공무원도 아닌 일반 시민단체가 특정 물건 몇 개만을 예로 들 어 부정확한 시세나 호가를 기준으로 가격을 산정하고 시세의 17%에 지나지 않는다고 비 판하는 것은 이해하기 어려운 일이다. 이러한 오해는 자칫 감정평가사가 표준지 가격 산정 을 잘못하여 그렇게 된 것처럼 곡해될 우려가 있다.
30) 리북스(06.1), 월간 감정평가사, 2006.1월호, 281～286쪽 참조.
31) 건설교통부 토지국 지가제도과(’05.2.28), 2005년 표준지 공시지가 결정․공시, 보도자료.
4. 공동체 유지를 위한 규범
가. 공동체 삶의 명제
앞에서 적정가격의 성격과 그 함의를 살핀바 있으며, 이것이 어떻게 오해를 사고 있는지 도 살폈다. 그런데, 이같이 첨예하게 대립되는 부동산가격은 왜 적정가격이 되어야 하는지 의문을 가질 수 있다.
국가는 적정한 지가를 형성시키고 과세를 적정화하기 위하여 토지의 적정가격을 공시함 과 동시에 공적평가에서는 상호 균형과 적정화를 도모하도록 노력해야 한다.32) 이것은 좁 은 국토 가용면적에 많은 인구가 밀집해 살아가야 하는 우리 공동체 삶의 명제다. 이것은 일본의 ｢토지기본법｣에 언급한 내용이나 우리의 토지관련 공법 체계가 추구하는 바와 크게 다르지 않다.33)
이 문언에는 분명히 토지가격의 상호 균형이라는 전제가 제시되어 있다. 이 균형에는 토 지의 개별 특성이 함몰되게 마련이다. 토지의 개별성을 인정한다면 거래가격은 특수한 사 정 등이 개재되어 개별적인 가격이 형성되어 각각의 토지가격은 타 토지와 균형이 맞지 않 는 수도 있다. 부동산은 위치와 물적 성격이 다르고, 그 거래는 시장사정에 정통하지 못하 거나, 특수한 사정 즉, 긴급한 자금의 필요성, 급매나 강매, 연고자간의 거래, 지급조건의 특 수성 등도 개재되기 쉽다. 따라서, 이러한 개별사정을 제외하고 지역의 가격균형을 고려하 라는 것은 묵시적인 토지 가격에 대한 지역 공동체의 인식을 공유하자는 것과도 같다.
이와 같은 ‘지가균형’이라는 문언에는 토지가격을 둘러싼 정부와 토지 소유자간의 보이지 않는 갈등이 내재되어 있다고 볼 수 있다. 전술한 바와 같이 정부가 고시하는 적정가격은 보상, 개발이익환수, 조세부과 등에 이용된다. 적정가격은 시장의 거래 당사자에 의해 형성 되는 게 아니라, 정부의 일방적인 권한으로 “통상시장에서 정상적으로 거래가 이루어지는 경우” 를 상정하여 추정하는 가격이며, 사인간의 거래와는 달리 공동체를 의식한 가격체계 를 기초로 하여 추산하는 가격이고, 평가사가 법에 정한 바를 기초로 그 틀 안에서 창조하 는 가격이다.
손실보상 평가의 경우 대상 토지는 표준지 가격을 기준으로 평가되나, 종종 토지소유자 는 손실보상 금액에 불복하여 재결을 신청하고 다수는 재결로 협의매수에 응하는 것보다
32) 일본국 ｢토지기본법｣ 제16조.
33) 우리의 ｢부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률｣ 제9조도 개별 토지 평가시 표준지 공시지가를 기준 으로 하되 그것과 균형을 유지할 것을 요구하고 있다. 부동산가격공시법 제1조도 부동산의 적정가격을 공시하여...적정한 가격형성을 도모하며, 국토의 효율적인 이용과 국민경제 발전에 이바지 함을 목적 으로 한다고 정하고 있다.
