가. 용어의 정리
개발이 수반되면 많든 적든 지가가 상승하거나 하락하여 이익 또는 손실이 발생된다. 개
13) 진정수(1999), 개발이익의 발생규모와 영향요인 분석에 관한 연구, 건국대학교 박사학위논문, 26쪽.
발행위로 외부경제효과가 나타나 대상 토지뿐만 아니라 그 주변지역의 토지 가격에 영향을 미치기 때문이다. 이와 같이 개발로 인하여 발생한 증가를 개발이익이라 하고, 이로 인하여 발생한 손실을 개발손실이라 한다.
개발이익이란 개념은 영국에서 사용하기 시작했으며, 도시개발에 따른 지가의 증가분에 대한 과세가 논의되면서 사용되기 시작하였다. 개발이익이란 용어는 나라마다 달라, 영국에 서 betterment, 미국에서는 windfall, 독일에서는 Planungsgewinn이라 부르고 있다. 우리나 라에서는 1972년 ｢국토이용관리법｣이 제정되면서 처음으로 개발이익이란 용어가 법률용어 로 등장하였다. 즉, 개발이익이란 “국가․지방자치단체 또는 정부투자기관의 개발사업이나 정비사업 등에 의하여 토지소유자가 자신의 노력에 관계없이 지가가 상승되어 현저한 이익 을 받은 때의 이익”이라고 규정하였다(동법 제3조의2 제2항).
나. 환수의 대상이 되는 개발이익
개발이익을 다양한 요인에 의해 상승한 토지가치의 증가분을 의미한다고 한다면, 이 증 가분 중 어느 정도를 사회적 환수대상에 포함시킬 것인지는 나라마다, 시대마다 다르게 발 전해 왔다.
개발이익 환수제도를 도입한 나라 대부분은 처음에는 상하수도․도로 건설 등 공공사업 (유형적 개발)에 따라 사업지구 및 주변지역에서 발생한 증가분을 환수대상으로 지정하였 다. 예컨대, 근대적 의미에서 개발이익 개념을 처음 사용한 영국은 공공사업으로 늘어난 편 익(melioration) 때문에 토지가치가 상승한 사업지구 및 주변지역 토지소유자들로부터 증가 분의 일부를 환수하여 공공사업의 투자재원 일부로 사용하였다. 이것이 최초의 수익자부담 금제였다. 헨리 6세에 의해 제정된 1492년도 법률은 방파제 건설로 인한 편익 대가를 수익 자부담금 형태로 징수하였고, 찰스 2세가 제정한 1662년도 법률은 도로확장공사로 인한 대 가를 수익자부담금 형태로 징수하였다.14)
우리나라 역시 1962년 ｢도시계획법｣에 도입된 수익자부담금제는 공공사업 주변토지에서 발생하는 토지가치의 증가분을 환수하는데 목적이 있었다. 1970년대 말 투기열풍이 일어난 뒤 ｢국토이용관리법｣을 개정하면서(1978년) 공공사업 해당지역과 주변지역에서 발생하는 개발이익을 환수할 수 있도록 구체적인 법적 근거를 마련한 바 있다. 즉 초기에는 국가․지 방자치단체 또는 정부투자기관의 개발사업이나 정비사업 등에 의하여, 토지소유자가 자신 의 노력에 관계없이, 지가가 상승되어 현저한 이익을 받은 때의 이익을 개발이익으로 규정
14) 정희남․김승종․박동길․周藤利一․W. McCluskey & O. Connellan(2003), 일본과 영국의 개발이익 환수제도, 국토연구원, 123쪽.
하였다(동법 제3조의2 제2항).15)
그러나 20세기에 들어서 영국을 포함한 대다수의 선진국에서 산업화와 도시화가 급속하 게 진전되었고, 도시용지의 원활한 공급을 위하여 도시계획 및 토지용도를 변경하여야 했 다. 이 과정에서 지가가 크게 상승하였고, 급속하게 변화되고 있는 사회현상 속에서 어느 정도까지를 개발이익으로 보느냐가 정책과제로 대두되었다. 사회적으로 창출된 증가를 전 부 개발이익으로 보느냐, 아니면 그 중에서 도시계획 결정인 공공투자분만을 개발이익으로 보느냐 하는 문제가 나타난 것이다.16)
이러한 논란 과정에서 개발이익의 개념도 점차 확대되기 시작하였다. 개발이익 환수대상 을 공공의 개발사업으로 인한 증가뿐 아니라, 도시계획 및 토지이용변경허가(無形的 開發) 에 따라 상승한 이익(betterment)으로까지 확대되었다. 이를 반영하여, 영국은 1947년 이래 공공의 직접적인 개발사업 뿐만 아니라 개발사업 허가로 인하여 지가가 상승할 경우, 이를 환수하기 위해 개발이익환수제도의 도입․폐지를 반복한 바 있다.17)
그런데, 지가는 토지의 자연적․인문적 특성, 경제적 상황, 투기적 가수요, 공공투자와 연 관된 편익성, 도시계획 결정 등 다양한 요인에 의해 변동한다. 따라서 유형적 개발사업이나 무형적 개발사업 등 지가변동 요인별로 개발이익 환수대상을 결정하는 것이 현실적으로 불 합리하다는 인식이 확산되었다. 결국, 영국은 1965년부터 토지소유자의 투자에 의한 증가를 제외한 모든 지가상승분(capital gain)을 개발이익 환수대상으로 확대하였다.
우리나라도 1967년 ｢부동산투기억제에 관한 특별조치법｣ 제정 이후 토지소유자의 투자 를 공제한 지가상승분을 개발이익 환수대상으로 확대하였다. 특히, 1989년 ｢개발이익환수 에 관한 법률｣ 제정 당시 개발이익의 개념을 “개발사업의 시행, 토지이용계획의 변경, 기타 사회․경제적 요인에 의하여 상승한 지가 중에서 정상지가 상승분을 초과하여 개발사업 시 행자 또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분”이라 규정하기에 이르렀다. 즉 개 발이익의 개념을 점차 확대하였다(동법 제2조 제1호).
오늘날 대부분의 국가에서 개발이익을 지가상승분에서 토지소유자의 직접적인 투자를 제외한 증가분으로 정의하고, 총 개발이익에서 일정부분을 사회에 환원하기 위해 노력하고 있다. 개발이익을 지가발생 요인별로 정의하는 것이 이론적으로 가능하지만, 실제 증가액을 각 요인별로 분해하는 것은 거의 불가능하다는 현실적 어려움을 반영한 것이다. 아울러 토
15) 국토이용관리법과 도시계획법을 통합한 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에서는 동 조항이 삭제되었다.
16) 진정수, 앞의 박사학위논문, 31쪽.
17) 자세한 내용은 정희남 外 5人, 앞의 토지에 대한 개발이익 환수제도의 개편방안, 109～119쪽 참조.
지소유자 및 공공의 유․무형적 개발뿐 아니라 금리․유동성․투기적 가수요 등 복합요인 에 의해 발생한 개발이익이 토지소유자에게만 전적으로 귀속되는 것이 사회적 형평성에 맞 지 않는다는 논리가 함축되게 된 것이다.
따라서 대부분의 국가에서는 <표 2>에서 의미하는 광의의 개발이익은 지가상승분 총액 에서 토지소유자의 직접투자액을 공제한 이득 중 일부를 자본이득세(양도소득세)를 통하여 환수한다. 협의 및 최협의의 개발이익은 개발사업지구인 경우는 공공시설 기부채납 및 기 반시설부담금을 통하여, 그리고 개발사업 주변지역인 경우는 수익자부담금제 등을 통하여 환수하고자 한다.18)
<표 2> 지가변동요인과 개발이익 개념의 확대추이
지가 변동요인 개발이익의 개념
토지가치의 증 가
토지소유자의 투자에 의한 증가
-공공투자에 의한 증가 최협의 협 의 광 의
토지이용계획의 결정․변경에 의한 증가 기타 사회 ․ 경제적 요인에 의한 증가
다. 재건축사업에 따른 개발이익
2005년 3월 18일 개정된 ｢도시 및 주거환경정비법｣과, 2005년 5월 18일 개정된 ｢도시 및 주거환경정비법시행령｣은 재건축으로 증가된 용적률을 일종의 개발이익으로 간주하고, 이 에 대한 일정 부분을 재건축임대주택으로 환수하는 것으로 규정하고 있다. 즉, 재건축임대 주택 공급제도는 2005년 5월 17일을 기준으로 사업시행 인가를 받지 못한 재건축단지는 임 대주택 공급비율을 재건축으로 증가하는 용적률 증가분의 25%로 정하고, 사업시행인가를 이미 받은 단지는 10%로 정하였다. 다만 재건축을 하려는 단지의 주택수가 50세대 미만이 거나 재건축 후 증가하는 용적률이 30% 미만인 경우에는 재건축임대주택공급의무 적용대 상에서 제외하였으며 건축 관계법에 의해 건축물의 층수제한 등으로 임대주택 공급 분만큼 의 용적률 완화가 사실상 불가능한 경우에는 최소한 10%이상은 공급하되, 용적률 완화가 가능한 범위까지만 공급하도록 하였다(동법 제30조의2, 동시행령 제41조의2).
앞의 개발의 개념에서 살펴보았듯이 그간 논의되어 온 개발의 개념에 재건축사업을 부합 시키는 것은 한계가 있다고 보았다. 그렇다면 재건축사업으로 어떠한 이익이 발생하더라도
18) 위의 책, 30쪽.
이는 개발이익 환수의 대상이 되는 이익은 아니라고 볼 수 있을 것이다.
또한, 용도규제나 용적률의 완화가 특별한 혜택을 부여하기 위한 것인가 검토해야 한다.
토지소유자는 본질적으로 건축의 자유가 있고 공공복리 등을 위해서 예외적으로 법률로써 이 자유가 제약되는 것에 지나지 않는다는 사고에 의하면 개발이익의 사회적 환수는 근거 가 없다고 할 수 있다. 이러한 사고 하에서 용도규제 등의 완화는 본래 토지소유자가 가지 고 있는 건축 자유를 부분적으로 회복시키는 것에 지나지 않고 특별한 권리를 부여하는 것 이 아니다. 따라서 개발이익도 토지 소유자에게 귀속되는 것이 당연하고 공공에 환수될 필 요는 없게 된다. 또한, Down Zoning 등에 의해 계획손실이 발생해도 사회적 제약으로 인한 손실 보상은 이루어지지 않는데, 개발이익이 발생했을 때에만 사회로 환수하는 것은 불공 평하다.
아래에서 법적 측면에서 재건축사업이 개발이익 환수의 대상이 되는지를 검토해 보고자 한다.