정보통신정책 현안분석 : 번호이동성, 서비스 결합 및 융합, 규제

연구 04 - 15

정보통신정책 현안분석 : 번호이동성, 서비스 결합 및 융합, 규제

최충규 외

정보통신정책 현안분석 : 번호이동성, 서비스 결합 및 융합, 규제

1판1쇄 인쇄/2004년 3월 30일 1판1쇄 발행/2004년 4월 2일

발행처/한국경제연구원 발행인/좌승희 편집인/좌승희

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발 간 사

정보통신산업은 1990년대 이후 우리나라의 경제성장과 발전에 큰 기여를 해왔으며 국민생활과 기업 및 산업경쟁력에도 큰 영향 을 미쳐왔다. 정보통신산업의 역할과 중요성은 앞으로도 지속적으 로 확대될 것으로 보이나 동 산업이 독과점 산업이라는 특성 때 문에 정부의 정책과 규제가 동 산업의 발전에 지대한 영향을 미 치고 있다. 특히 정보통신산업은 기술발전 속도가 빨라 신기술에 기초한 새로운 서비스가 속속 등장하고 방송, 금융 등 여타 산업 과 연계된 다양한 융합서비스가 출현하는 등 동 산업을 둘러싼 환경이 급속히 변하고 있어 신속하고 합리적인 정보통신정책의 수립과 집행이 무엇보다 중요하다.

이에 본 연구원에서는 정보통신정책과 관련된 연구를 활성화하 고 정부, 학계 및 업계간의 의견교환과 토론의 장을 마련함으로써 정부정책의 합리화와 정보통신산업의 발전에 기여하고자 학계와 연구소의 관련 전문가를 주축으로 정보통신연구회를 발족시켰다.

동 연구회는 2002년 11월에 예비모임을 가진 후 2003년 3월에 정 식 출범하였고 지난해에 총 7회의 연구회를 개최하여 정보통신 현안에 관한 주제발표와 토론의 시간을 가졌다. 또한 연구회는 한 국경제연구원의 재정지원하에 정보통신과 관련된 연구를 수행하 였다.

이 보고서는 지난 한 해 동안 연구회에서 수행한 논문을 모아 놓은 것이다. 공사다망한 가운데 연구회에 참여하여 논문을 집필 한 김상택 교수(이화여대), 박종훈 박사(정보통신정책연구원), 박

진우 교수(국민대), 이명호 교수(명지대), 이상규 박사(정보통신정 책연구원), 이상승 교수(서울대), 전성훈 교수(서강대), 최선규 교 수(명지대)께 감사드리며, 특히 연구회 간사로서 연구회의 운영과 본 보고서의 발간에 수고가 많았던 최충규 박사(한국경제연구원) 에게 깊은 감사를 드린다. 아울러 연구회의 진행과 보고서 발간을 위해 행정적으로 많은 도움을 준 박마리아 씨와 김선희 씨에게도 감사의 마음을 표한다.

아무쪼록 본 보고서가 정보통신 현안에 대한 이해를 넓히고 우 리나라 정보통신산업의 발전에 기여하는 밑거름이 되기를 기대한 다. 본 보고서는 필자 개인의 의견이며 본원 및 필자 소속기관의 공식적인 견해와 무관함을 밝혀 둔다.

2004년 4월 한국경제연구원 원장 좌승희

차 례

제1장 개요 : 연구목적과 요약 - 최충규 / 11

제2장 우리나라의 번호이동성 제도 - 이상규 / 23

Ⅰ. 서 론/ 25

Ⅱ. 번호이동성의 개요 / 27

Ⅲ. 우리나라의 번호이동성 제도 /32

Ⅳ. 해외사례/ 38

Ⅴ. 번호이동성 도입효과 및 시사점/ 45

Ⅵ. 번호이동성 관련 이슈/ 52

Ⅶ. 맺음말/ 55

제3장 번호이동성 보장에 따른 이동전화시장에서의 보조금정책에 대한 소고 - 박진우 / 59

Ⅰ. 이동전화시장에서의 경쟁과 보조금규제/ 61

Ⅱ. 이동전화시장에서의 전환비용과 번호이동성정책/ 69

Ⅲ. 번호이동성 보장에 따른 보조금정책의 효과분석/ 74

Ⅳ. 정책적 시사점 /81

제4장 통신결합서비스에 관한 해외규제 사례분석과 시사점 - 이상승 / 87

Ⅰ. 서 론/ 89

Ⅱ. 통신서비스 결합판매에 관한 국내 규제현황/ 91

Ⅲ. 통신서비스 결합판매에 관한 해외 규제현황/ 94

Ⅳ. 통신서비스 결합판매에 관한 규제개선 방향/ 116

제5장 통신서비스 결합판매의 후생효과와 정책선택 - 최충규 / 129

Ⅰ. 서 론/ 131

Ⅱ. 분석모형/ 136

Ⅲ. 벤치마크 : 4사 경쟁체제/ 140

Ⅳ. 결합판매의 경제적 효과와 정부의 최적선택/ 144

Ⅴ. 요약 및 결론/ 158

제6장 통신․방송 융합에 따른 정책과제의 일고찰 - 이명호서무정 / 169

Ⅰ. 서 론/ 171

Ⅱ. 통신․방송 융합의 개념 및 전개구도/ 173

Ⅲ. 주요국의 통신․방송 융합 정책동향/ 177

Ⅳ. 통신․방송 융합 관련 현행 제도 및 문제점/ 182

Ⅴ. 통신․방송 융합에 대비한 정책방향/ 188

제7장 정보통신규제의 규제조화-박종훈김도경 / 199

Ⅰ. 서 론/ 201

Ⅱ. 통신규제의 형태 / 205

Ⅲ. 일반경쟁법과 특별규제법의 중복 문제 / 209

Ⅳ. 통신 부문 규제환경 변화 / 216

Ⅴ. 정보통신규제의 조화 / 220

Ⅵ. 결 론 / 226

제8장 통신산업에서의 시장지배적사업자 규제의 개선방향 - 전성훈 / 231

Ⅰ. 서 론 / 233

Ⅱ. 우리나라의 시장지배적사업자 규제의 현황 및 문제점/ 235

Ⅲ. 시장지배적사업자 규제의 해외사례/ 241

Ⅳ. 시장지배적사업자 규제의 개선방향/ 261

제9장 통신시장에 대한 비대칭규제

: 공정경쟁이냐 관리경쟁이냐?-최선규 / 273

Ⅰ. 서 론/ 275

Ⅱ. 유선통신시장에서의 비대칭규제 / 279

Ⅲ. 유무선 비대칭규제 / 284

Ⅳ. 이동통신시장의 비대칭규제 / 287

Ⅴ. 결 론 / 296

제10장 네트워크산업의 접속료-김상택 / 299

Ⅰ. 서 론/ 301

Ⅱ. 상호접속과 요금의 관계/ 302

Ⅲ. 접속료 결정에 관한 제이론(諸理論)/ 307

Ⅳ. 결 론/ 336

부록 : 정보통신연구회 개최일지 / 341 영문초록 / 344

표‧그림 차례

◐ 제2장

<표 1> 지역번호 ··· 28

<표 2> 국내 번호이동성 추진 현황 ··· 37

<표 3> 우리니라 번호이동성 제도 요약 ··· 38

<표 4> 해외의 이동전화 번호이동성 도입 현황 ··· 39

<표 5> 홍콩의 이동전화 번호이동성 이용자 수 ··· 48

<표 6> 호주의 이동전화 번호이동성 이용자 수 ··· 50

<그림 1> 구조-행위-성과 패러다임 ··· 46

<그림 2> 홍콩의 이동전화 번호이동성 월별 이용자 수 추이··· 49

<그림 3> 호주의 번호이동 평균처리시간··· 51

<그림 4> 순차적 번호이동성 ··· 53

◐ 제3장 <표 1> 연도별 이동전화사업자의 단말기보조금과 마케팅비용 현황·· 62

<표 2> 사업자별 멤버십제도의 종류 ··· 65

<표 3> 사업자별 멤버십 가입자 규모 및 비용 (2001년도) ··· 65

◐ 제4장 <표 1> FCC 01-98(2001)에서 허용하는 번들링의 유형 ··· 107

◐ 제5장 <그림 1> 통신망간 접속료 ··· 137

<그림 2> 통신망간 통화확률 ··· 142

<그림 3> 2개의 기업군이 경쟁하는 하위게임(_σ=0.1, _a=1.2, _δ=1.5)150

<그림 4> 기업군 1의 결합전략과 이윤 ··· 152

<그림 5> 한 기업군이 순수결합전략을 선택하는 경우(_δ≥δ^*) ···· 154

<그림 6> 한 기업군이 혼합결합전략을 선택하는 경우(_δ≥δ^**) ··· 154

<그림 7> 사회후생 비교 ··· 158

◐ 제6장 <표 1> 전통적 의미의 통신과 방송의 비교··· 174

<표 2> 통신․방송에 대한 법제도 유형에 따른 분류 ··· 178

◐ 제7장 <표 1> 각국의 통신산업 규제제도 모델 ··· 208

◐ 제8장 <표 1> 이용약관 인가대상기준이 되는 역무별 전년도 매출액 ··· 236

<표 2> 이용약관 인가대상 기간통신 역무 및 사업자 ··· 236

<표 3> 시장지배적사업자 지정제도 ··· 239

<표 4> 일본의 지정전기통신설비 규제 ··· 257

<표 5> 일본의 이동전화시장 가입자 현황 (2003. 9) ··· 260

<그림 1> 시장평가과정과 접속가이드라인 ··· 256

◐ 제9장 <표 1> 우리나라 통신시장별 매출액 증가율 (%) ··· 280

◐ 제10장 <표 1> 접속료 지불방향 ··· 307

<그림 1> 중계접속 ··· 304

<그림 2> 독립망간 상호접속 ··· 305

제1장 개요 : 연구목적과 요약

최 충 규

(한국경제연구원 부연구위원)

정보통신산업은 1990년대 이후 우리나라의 경제성장과 발전에 큰 기여를 해왔으며 국민생활과 기업 및 산업경쟁력에도 큰 영향 을 미쳐왔다. 정보통신산업의 역할과 중요성은 앞으로도 지속적으 로 확대될 것으로 보이나 동 산업이 독과점 산업이라는 특성 때 문에 정부의 정책과 규제가 동 산업의 발전에 지대한 영향을 미 치고 있다. 특히 정보통신산업은 기술발전 속도가 빨라 신기술에 기초한 새로운 서비스가 속속 등장하고 방송, 금융 등 여타 산업 과 연계된 다양한 융합서비스가 출현하는 등 동 산업을 둘러싼 환경이 급속히 변하고 있어 신속하고 합리적인 정보통신정책의 수립과 집행이 무엇보다 중요하다.

이에 본 연구원에서는 정보통신정책과 관련된 연구를 활성화하 고 정부, 학계 및 업계간의 의견교환과 토론의 장을 마련함으로써 정부정책의 합리화와 정보통신산업의 발전에 기여하고자 학계와 연구소의 관련 전문가를 주축으로 정보통신연구회를 발족시켰다.

연구회는 2002년 11월에 예비모임을 가진 후 2003년 3월에 정식 출범하였고 지난해에 총 7회의 세미나를 개최하였다. 또한 연구회 는 한국경제연구원의 재정지원하에 정보통신과 관련된 연구를 수 행하였는데, 이 보고서는 그간의 연구논문 9편을 모아 단행본으로 엮은 것이다.

먼저, 제2장(우리나라의 번호이동성 제도/이상규)은 번호이동성 의 개념, 도입취지, 우리나라 현황, 각국의 번호이동성 제도 현황 및 도입효과, 그리고 번호이동성의 순차도입과 신규서비스 활성화 와 관련된 이슈 등을 살펴보고 있다. 저자는 번호이동성이 통신시 장의 경쟁을 보다 촉진하고 이용자의 편익을 증진시킬 것이라는 데에는 동의하면서도 일부 국가의 경우에는 번호이동성 도입 초 기에 시장지배적사업자의 시장점유율이 감소하다가 일정 시간이 지나면 오히려 지배적사업자로의 쏠림현상이 가중되는 양상을 보

인다고 하면서 번호이동성 도입효과에 대해 보다 체계적인 분석 이 필요하다고 지적하고 있다. 또한 저자는 번호이동성 제도의 효 과를 극대화하기 위해서는 번호이동 처리절차를 단순화, 간소화하 여 번호이동을 하고자 하는 이용자에게 최대한의 편리성을 제공 해야 하며, 번호이동성 제도에 대한 홍보도 중요하다고 지적하고 있다.

제3장(번호이동성 보장에 따른 이동전화시장에서의 보조금정책 에 대한 소고/박진우)은 최근 이동전화시장에서 번호이동성이 보 장되고 있는 상황에서 이동전화사업자들에 대한 보조금규제의 문 제를 다루고 있다. 이러한 문제에 접근하기 위하여 저자는 이동전 화시장에서의 경쟁과 보조금 지급추세를 점검하고 보조금과 관련 된 정부의 규제내용을 검토하고 있다. 또한 저자는 이동전화시장 에서의 소비자고착현상을 유발하는 전환비용을 살펴보고 번호이 동성과 관련된 최근의 정부정책 변화를 소개한 후, 번호이동성 보 장에 따른 보조금정책의 경제적 효과를 간단한 모형을 이용하여 설명하고 있다.

저자는 이 논문에서 정부가 직접적으로 단말기보조금을 금지하 면 서비스업자들은 음성적인 수단으로 단말기보조금을 지급하거 나 혹은 멤버십제도 등을 통한 또 다른 형태의 보조금을 지급하 려는 경향이 있음을 상기시키면서, 소비자 유치를 위한 다양한 형 태의 보조금을 정부가 또다시 규제하려 한다면 이는 “규제의 확 대 재생산” 현상을 불러일으켜 자원배분의 심각한 왜곡을 초래하 게 된다고 지적하고 있다. 또한 최근 이동전화서비스시장에서 발 생한 빈번한 정부의 규제와 처벌은, 규제를 위반하는 사업자의 책 임도 있을 수 있지만, 지나치게 많은 규제를 가하여 오히려 자원 배분을 왜곡하고 있는 정부의 책임도 매우 크다는 점을 강조하고 있다. 저자는 단말기보조금 지급의 금지와 같이 사업자의 마케팅

전략에 직접적인 제한을 가하는 조치보다는, 복잡하게 얽혀 있는 규제들을 단순화하고 사업자의 세세한 행위에 대한 지나친 간섭 을 배제하는 것이 보다 효율적인 규제방안이라는 의견을 제시하 고 있다.

또한 저자는 번호이동성이 보장되어 소비자고착현상이 완화되 는 상황에서 정부정책의 기본은 보조금규제라는 대증적 치료요법 보다는 오히려 전환비용을 제거하여 소비자고착현상을 완화하는 것이 되어야 하며, 사업자들의 보조금 지급행위에 대하여 그동안 정부가 유지해왔던 부정적인 입장은 재검토되어야 한다고 지적하 고 있다.

제4장(통신결합서비스에 관한 해외규제 사례분석과 시사점/이상 승)은 결합판매의 정의와 사례를 소개하고 결합판매에 관한 법경 제 이론에 기반하여 국내 및 해외의 규제현황을 살펴본 후 결합 서비스 제공에 관한 규제개선 방향을 제시하고 있다. 저자는 이 논문에서 미국과 영국의 규제사례로부터 다음과 같은 시사점을 도출하고 있다. 첫째, 통신서비스의 결합판매가 반경쟁적인 결과 를 가져오는 것은 주상품 시장에 독점적 지위를 가진 사업자가 존재할 때이므로 주상품 시장의 경쟁상황을 파악하는 것이 중요 하다. 둘째, 시장지배적사업자라 하더라도 결합판매를 당연위법으 로 금지하기보다는 경쟁보호조치가 마련되어 있는지 여부에 따라 결합판매 허용 여부를 결정하는 것이 필요하다. 셋째, 주상품 시 장이 충분히 경쟁적이지 않더라도 경쟁사업자들이 유사한 결합서 비스를 판매할 수 있으면 시장지배적사업자의 결합판매가 반경쟁 적인 결과를 가져오기 어려우며, 오히려 결합판매 경쟁의 결과 소 비자들이 혜택을 보게 되므로 친경쟁적인 결과를 가져온다.

이와 같은 논의를 배경으로 저자는 다음과 같이 통신서비스 결 합판매 규제의 개선방향을 제시하고 있다. 첫째, 시장지배적사업

자의 결합판매에 대해 당연위법으로 금지하는 기존의 규제는 폐 지하고, 대신 필수설비보유자의 결합서비스에 대해 경쟁제한성을 심사하여 허용 여부를 결정하는 것이 바람직하다. 둘째, 결합판매 에서 발생하는 비용절감에 비해 현저히 할인된 가격으로 판매하 는 행위를 당연위법으로 금지하고 있는 기존 규제는 결합서비스 의 가격할인 효과를 억제할 수 있으므로 금지대상을 “부상품이 원가 이하로 제공되는 경우”로 국한시키는 것이 바람직하다. 셋 째, 정부의 규제방침으로 현재 유보상태에 있는 KT의 원폰서비스 의 출시와 할인판매를 허용하고, KT가 KTF에 제공하는 것과 동 일한 조건으로 LG텔레콤 및 SK텔레콤과의 원폰서비스를 제공하 게 하는 것이 바람직하다. 넷째, KT의 유선 초고속인터넷 서비스 와 무선랜, 무선인터넷의 결합서비스는 경쟁업체들이 상호제휴에 의해 유사상품을 출시할 수 있으므로 별다른 조건의 부과 없이 허용하는 것이 바람직하다. 마지막으로, 정부는 최근 멤버십제도 에 대해 ‘부당한 이용자 차별’을 이유로 그 규모를 대폭 축소하도 록 결정하였지만, 가격차별이 사회전체의 후생을 증가시킬 수 있 으므로 멤버십제도에 대한 규제는 바람직하지 않다.

제5장(통신서비스 결합판매의 후생효과와 정책선택/최충규)은 통신서비스의 결합판매와 관련하여 현재 논란이 되고 있는 유무 선 결합판매에 초점을 두어 이론적 분석을 시도하고 있다. 특히 저자는 이 논문에서 유선전화시장과 이동전화시장에 각각 두 개 의 기업이 존재할 때 기업들이 상호협력관계를 구축하여 유무선 결합서비스를 제공할 유인이 있는지 그리고 균형에서 어떠한 결 합전략을 취하는지를 분석하고 있다. 또한 저자는 후생분석에 기 초하여 결합판매와 관련된 정부의 최적선택이 무엇인지를 도출하 고 있다.

논문에 따르면, 기업들은 결합서비스 구입에 따른 부가효용(통

합과금의 편의, 기술적 일체성에 따른 품질보장, 원스톱 쇼핑의 편리 등)이 일정수준 이상인 경우에 한해 시장간 협력관계를 구 축하여 유무선 결합서비스를 제공할 유인이 있는 것으로 분석되 고 있다. 결합판매는 크게 순수결합판매(여러 가지 상품을 결합된 형태로만 판매하는 행위)와 혼합결합판매(여러 상품을 분리하여 판매하기도 하고 결합된 형태로도 판매하는 행위)로 구분되는데, 분석결과에 따르면 임의의 두 기업이 협력관계를 구축하여 순수 결합판매를 행하는 경우 다른 두 기업은 협력관계를 구축하지 않 고 개별행동을 하는 것이 최선인 것으로 나타나고 있다. 그런데 이 경우의 사회후생은 결합판매 이전, 즉 4개사가 각각 개별행동 을 하는 경우보다 낮은 것으로 분석되고 있다. 이때 정부가 순수 결합판매를 금지하고 혼합결합판매만 허용하면, 결합서비스 구입 에 따른 소비자 부가효용이 충분히 큰 경우, 기업들은 모두 시장 간 협력관계를 구축하여 혼합결합판매를 행하게 되며 이 경우 사 회후생은 극대화되는 것으로 나타나고 있다. 이러한 결과는 순수 결합판매를 금지하는 기존 규제의 타당성을 이론적으로 확인시켜 주는 동시에 시장지배적사업자의 혼합결합판매를 원칙적으로 금 지하는 기존 규제에 대해 재고가 필요함을 시사한다.

제6장(통신‧방송 융합에 따른 정책과제의 일고찰/이명호‧서무 정)은 정보통신기술의 발달로 통신과 방송의 영역이 붕괴됨에 따 른 정책과제를 살펴보고 있다. 이 논문은 먼저 통신‧방송 융합의 개념과 전개방향을 검토하고 각국의 정책동향을 분석하고 있다.

또한 우리나라의 기존 방송법제와 통신법제의 문제점을 살펴본 후 이를 바탕으로 바람직한 법제 정비방안을 도출하고 있다.

이 논문에서 저자들은 통신‧방송 융합에 대비하여 다음과 같은 정책방향을 제시하고 있다. 첫째, 통신‧방송 관계법의 체계는 궁 극적으로 하나로 통합되는 것이 필요하나 현재 양 부문이 서로

다른 규제시스템에 입각하고 있으므로 당분간 현행 분리체계를 유지하되 새로 등장하는 중간영역 서비스의 수용방안을 모색해 나가고 점진적으로 양 규제시스템의 통일화를 도모하는 것이 바 람직하다. 둘째, 중간영역 서비스의 규제에 있어서 사회적 영향력 이 강한 서비스는 방송법에 입각하여 강력한 규제를 행하고, 사회 적 영향력에 따라 규제의 정도를 차별화하며, 통신법에 의한 규제 대상은 사신성이 강한 서비스로 한정한다. 셋째, 향후 등장할 중 간영역 서비스 중에서는 통신사업자가 제공하는 방송의 형태가 가장 다양할 것으로 예상되므로 통신사업자가 제공하는 방송유사 서비스를 규제할 수 있는 법령의 제정이 필요하다. 넷째, 통신‧방 송 융합에 따라 규제기구의 기능 재조정, 특히 방송위원회, 정보 통신부, 문화관광부의 기능 조정이 필요하며, 통신‧방송 부문의 반경쟁 규제에 있어서는 방송위원회, 정보통신부, 통신위원회, 공 정거래위원회의 기능 조정이 필요하다.

제7장(정보통신규제의 규제조화/박종훈‧김도경)은 통신산업 규 제에 있어서 일반경쟁법과 통신사업법간의 중복규제와 규제관할 권 문제에 관하여 살펴보고 있다. 저자들은 먼저 이 논문에서 독 일, 영국, 호주의 규제모델을 비교 분석하고 있다. 논문에 따르면, 독일에서는 통신규제기관이 통신분야의 기술규제와 상호접속규제 는 물론 반경쟁규제도 관장하고 있으며, 소비자 관련업무만 일반 규제기관이 담당하고 있다. 영국에서도 통신규제기관이 통신분야 의 제반 규제와 반경쟁규제도 모두 담당하지만 일반경쟁법에 근 거하여 판단하고 있다. 반면, 호주에서는 모든 반경쟁적 행위와 관련된 규제는 일반규제기관이 담당하고 통신분야의 기술 및 운 영에 관한 규제는 통신규제기관이 담당하는 방식으로 규제체제가 이원화되어 있다. 저자들은 3국의 규제모델을 비교하면서, 일반경 쟁법을 모든 산업에 적용하는 경우 규제의 일관성을 유지할 수

있지만 통신분야의 특수성을 충분히 고려하기 어려우며, 반면 통 신규제기관에서 모든 규제를 담당할 경우 통신규제의 전문성을 확보할 수 있지만 일반규제기관과의 역할분담이 문제가 될 수 있 다고 지적하고 있다.

한편, 저자들은 일반경쟁법과 통신법에서 중복적으로 규제하고 있는 결합판매, 차별행위, 이용약관에 관하여 다음과 같은 의견을 제시하고 있다. 첫째, 통신서비스 결합판매 규제는 통신서비스 융 합과 신규 통신서비스에 대한 전문지식을 보유하고 있는 통신규 제기관이 담당하는 것이 바람직하다. 둘째, 통신서비스 요금은 비 용에 근거하여 산정되므로 부당한 이용자 차별에 대한 규제는 통 신서비스 제공비용과 요금산정에 전문지식이 있는 통신규제기관 이 담당할 필요가 있다. 셋째, 통신산업에서는 이용약관의 상대방 이 최종소비자는 물론 재판매사업자도 포함하는 경우가 많으므로 일반 약관규제법보다는 통신법상의 약관조항을 우선적으로 적용 하는 것이 바람직하다.

제8장(통신산업에서의 시장지배적사업자 규제의 개선방향/전성 훈)은 바람직한 통신산업의 구조와 질서를 확립하기 위해 시장지 배적사업자에 대한 올바른 규제방향을 모색하고 있다. 이를 위해 저자는 우리나라의 시장지배적사업자에 대한 규제현황과 문제점 을 살펴보고 미국, 영국, EU 및 일본의 시장지배적사업자 규제의 내용을 정리한 후 우리나라 규제체계의 개선방향을 제시하고 있 다.

저자가 이 논문에서 지적한 우리나라의 시장지배적사업자 규제 의 문제점과 개선방향은 다음과 같다. 첫째, 현행 전기통신사업법 상 시장지배적사업자를 지정하는 기준은 이용약관 인가대상사업 자와 전기통신설비 상호접속 등의 협정 인가대상사업자로 이원화 되어 있다. 그러나 두 가지 인가대상사업자의 지정근거가 시장지

배력에 있다면 지정기준을 구분하여 설정할 이유가 없고, 시장점 유율 1위라는 이용약관 인가대상사업자의 지정기준은 시장지배력 과 무관하며, 필수설비보유사업자는 시장지배적사업자에 포함되므 로 사업자간 협정 인가대상사업자에 필수설비보유사업자를 추가 하는 것은 불필요하다. 따라서 두 가지의 인가대상 기간통신사업 자를 “시장지배적 기간통신사업자”로 일원화할 필요가 있다. 둘째, 이용약관 및 사업자간 협정 인가대상사업자는 현재 정보통신부가 매년 정하는 기준에 따라 기계적으로 지정된다. 그러나 자의성이 내포된 규칙에 따라 인가대상사업자를 지정하기보다는 일정한 지 침하에서 주기적으로 경쟁평가를 행하여 시장지배적사업자의 존 재 여부를 판정하는 것이 바람직하며, 시장지배력을 평가함에 있 어서는 시장점유율과 매출액도 중요하지만 진입장벽 등 그밖의 시장구조 및 행태적 요인도 고려되어야 한다. 셋째, 현행 시장지 배적 기간통신사업자에 대한 요금인가방식의 규제는 경영효율화 의 유인이 낮고 경쟁체제의 관리 목적으로 이용되는 문제가 있으 므로 가격상한제로 대체하는 것이 바람직하다. 또한 사업자간에 자율적으로 타결된 협정은 사전적 인가 대신 사후적 신고로 전환 하고 경쟁제한성이 있을 경우 사후적으로 시정명령을 내리는 것 이 필요하다. 넷째, 현행 가입자선로 개방기준에 따르면 KT는 ADSL 초고속인터넷망을 개방하도록 되어 있는데, 신규 데이터망 에 대한 투자유인을 감안할 때 ADSL보다 발전된 XDSL 기술을 이용한 초고속인터넷망의 개방에 대해서는 신중할 필요가 있다.

또한 2004년부터 도입될 ‘장기증분원가에 의한 접속료 산정방식’

의 적용범위를 필수설비로 지정된 유선시내망으로 제한할 필요가 있다. 마지막으로, 필수설비를 보유한 사업자라고 해서 수직적 사 업확장을 불필요하게 규제하는 것은 바람직하지 않으며, 필수설비 가 독점 전이의 지렛대로 이용될 수 있는 경우에 한하여 분리된

자회사를 통해 신규사업을 하도록 하는 수준의 구조적 경쟁보호 장치를 마련할 필요가 있다.

제9장(통신시장에 대한 비대칭규제 : 공정경쟁이냐 관리경쟁이 냐?/최선규)은 현재 우리나라 통신시장에서 시행되고 있는 비대칭 규제를 살펴보고 어떤 것이 공정경쟁적이고 어떤 것이 관리경쟁 적인가를 평가하고 있다. 먼저 저자는 유선통신시장의 비대칭규제 중에서 KT 시내전화요금에 대한 인가제, 가입자선로 공동사용 및 설비제공의무, 설비 및 상호접속에 관한 정보제공의무 등은 시내 망의 독점적 성격에 비추어 타당한 규제로 평가하고 있다. 그러나 후발 유선사업자에 대한 접속료 감면, 시장지배적사업자의 결합판 매 불허, 가입자선로 제공대가의 할인 등은 관리경쟁의 성격이 짙 으므로 폐지되는 것이 바람직하다고 지적하고 있다. 둘째로 저자 는 이동통신시장에서 시행되고 있는 비대칭규제 가운데 주파수 사용료 차등화, 번호를 이용한 사업자 브랜딩branding 차단은 어느 정도 타당성이 있다고 평가하고 있다. 반면, 번호이동성 시차도입 은 일정기간 동안 가입자의 번호이동을 제한하고 후발사업자의 경쟁력강화 인센티브를 약화시켜 바람직하지 못하며, SK텔레콤에 대한 정부의 요금인가제는 이동전화시장의 요금경쟁 가능성을 없 애고 담합을 조장하여 선발사업자에게 특히 유리하게 작용하므로 폐지해야 한다고 역설하고 있다. 셋째로, 저자는 KT와 SK텔레콤 이 각각 유선과 무선시장의 지배적사업자임에도 불구하고 KT를 SK텔레콤보다 더 엄격하게 규제하고 있는 현행 유무선 비대칭규 제와 관련하여, 시장점유율 1위와 시장지배력은 구분되어야 하며 유무선 시장에서 시장지배력의 차이가 존재하는 한 유무선 사업 자에 대한 비대칭규제는 필요하다고 평가하고 있다.

마지막으로, 제10장(네트워크산업의 접속료/김상택)은 네트워크 산업 특히, 통신산업에서의 접속료 결정에 관한 여러 가지 이론을

분류하여 소개하고 있다. 저자는 우리나라의 경우 완전배부방식의 서비스별 원가에 수익률규제방식의 기회비용을 부가하여 접속원 가를 산정한 후 매년 일정비율씩 인하되도록 하는 슬라이딩스케 일방식으로 접속료를 산정하며 여기에 업체별 특성을 감안하고 있다고 밝히고 있다. 우리나라는 향후 장기증분원가방식으로 접속 료를 산정할 계획인데, 저자는 이 방식에 의한 접속료 산정에 있 어서 ‘장기’ 및 ‘장기적 기술’의 개념이 모호하고 다른 서비스의 생산량과 수요에 대한 가정이 필요하여 자의성이 개입될 가능성 이 크다고 지적하고 있다. 저자에 따르면, 장기증분원가를 산정하 는 방식에는 하향접근법, 상향접근법, 벤치마킹법 등이 있는데, 장 기적으로는 하향접근법이 타당하나 회계분리, 회계자료에 대한 감 사, 자료 보안 등의 문제가 해결되기 전에는 상향접근법과 벤치마 킹법 등을 적용할 필요가 있다는 의견을 제시하고 있다.

제2장 우리나라의 번호이동성 제도*

이 상 규

(정보통신정책연구원 책임연구원)

* 이 글의 내용은 필자의 개인적 견해로서 정보통신정책연구원의 공식 입장과는 무 관합니다.

Ⅰ. 서 론

통신서비스 이용자가 서비스 제공사업자를 변경할 경우, 특히 시내전화서비스 또는 이동전화서비스 제공사업자를 변경할 경우, 일반적으로 기존에 사용하고 있던 전화번호를 변경해야 한다. 전 화번호가 변경될 경우, 통신서비스의 이용자는 변경된 전화번호를 타인에게 알려야 하며, 명함 등 문구diary에 기재되어 있는 전화번 호를 변경해야 하기 때문에 전환비용switching cost라는 추가적인 비용이 발생한다. Klemperer(1995)는 전환비용을 “기존 투자와 현 재 구매 사이의 호환성에 대한 소비자들의 요구에서 기인하는 비 용”이라 정의하였다.²⁾ 기존 투자는 물리적 장비의 구입, 장비사용 에 대한 학습 및 숙달, 서비스 사용을 통해 축적된 마일리지 등 다양한 형태를 띤다. 통신서비스의 경우에도 단말기 사용에 대한 숙달, 축적된 마일리지, 주변사람들에게 널리 알려진 전화번호 등 이 전환비용을 유발하는 요인이 된다. 전환비용은 소비자들이 서 비스 제공사업자를 변경하고자 하는 유인을 감소시키기 때문에, 소비자가 자신이 선택한 서비스 제공사업자에게 고착되는 소비자 고착현상lock-in effect을 유발시킨다. 고착현상이 발생할 경우 서비 스 제공사업자는 자신의 가입자들에게 고착현상이 없는 경우보다 높은 요금을 부과한다.³⁾ 따라서 전환비용에 따른 소비자고착현상 은 서비스 제공사업자의 현재 시장점유율이 미래의 시장점유율과 수익을 결정하는 중요 요소이며, 이용자에게도 현재의 선택이 미 래의 효용을 결정하는 중요 요소임을 의미한다. 따라서 소비자고 착현상이 존재하면 서비스 제공사업자와 소비자들은 동태적인 전

2) “... switching cost as a result from a consumer's desire for compatibility between his current purchase and a previous investment.”

3) Klemperer(1987a, 1987b, 1995), Farrell and Shapiro(1988), Beggs and Klemperer (1992) 참조.

략적 선택을 하게 된다. 예를 들어, 서비스 제공사업자는 소비자 들을 먼저 자신에게 고착시키기 위해 단말기보조금 지급과 같은 가입자유치경쟁을 치열하게 할 가능성이 있다. 실제로 우리나라 이동전화시장이 비약적으로 발전한 원인 중의 하나를 번호이동성 부재에 의한 소비자고착현상과 이에 따른 가입자유치 경쟁이라고 분석한 문헌들도 있다.⁴⁾

번호이동성의 부재는 이용자에게는 전환비용을 발생하는 요인 이 되며, 서비스 제공사업자에게는 시장의 진입장벽으로 작용하기 도 한다. 통신서비스와 같이 대규모 투자를 필요로 하는 경우 시 장에 신규로 진입하여 손익분기break-even를 달성하기 위해서는 적 정 수의 가입자를 유지해야 한다. 하지만 번호변경에 따른 전환비 용의 발생 때문에 이용자가 서비스 제공사업자를 변경하려 하지 않는다면 신규진입자는 손익을 달성하지 못하게 된다. 따라서 번 호이동성의 부재는 진입장벽으로 작용하여 또 다른 측면에서 경 쟁을 저해하는 요인이 된다.

사업자 전환시 번호변경에 따른 전환비용은 “번호이동성number portability”이라는 제도를 통해 줄일 수 있다.⁵⁾ 본고에서는 이와 같 은 번호이동성의 개념, 도입취지, 우리나라 현황, 각국의 번호이동 성 제도 현황 및 도입효과 등에 대해 간략히 살펴보고, 몇 가지 이슈에 대해 서술하고자 한다.

4) 박진우(2002), 이상승(2002) 참조.

5) 번호이동성 제도를 통해 번호전환에 따른 전환비용은 없앨 수 있으나, 번호이동시 회선당 번호이동 처리비용(per line set-up cost)의 명목으로 일정 금액의 요금을 일회적으로 지불하는 것이 일반적이므로 전환비용을 줄인다는 표현을 사용하였다.

Ⅱ. 번호이동성의 개요

1. 개념

번호이동성이란 통신서비스 이용자가 서비스 제공사업자, 가입 지역(또는 거주지역) 및 서비스를 변경하는 경우에도 기존에 사용 하던 전화번호를 그대로 유지할 수 있도록 하여 주는 제도를 말 한다.⁶⁾ 번호이동성은 번호이동의 경우에 따라 서비스 제공사업자 이동성service provider portability,⁷⁾ 위치이동성location portability, 서비스 이동성service portability의 3가지 형태가 있다.

사업자이동성은 통신서비스 이용자가 동일 지역에서 서비스 제 공사업자를 바꾸어도 기존에 사용하고 있던 전화번호를 그대로 유지할 수 있도록 하는 것이다. 예를 들어 현재 A사업자에 가입 하여 서비스를 이용하고 있는 가입자가 동일한 가입지역에서 B사 업자로 가입을 전환할 경우에도, A사업자에게 가입할 때 부여받 은 전화번호를 그대로 사용할 수 있도록 해 주는 것이다. 사업자 이동성은 사업자 변경의 장애요인 중 하나인 번호변경에 따른 전 환비용을 제거해 주기 때문에 사업자간 경쟁을 활성화하게 된다.

따라서 각국의 규제기관이 관심을 두고 있는 이동성은 사업자이 동성이며, 번호이동성을 사업자이동성에 중점을 두고 논의하고 있 다.

위치이동성은 이사 등을 통하여 가입지역이 바뀌어도 기존의 전화번호를 유지할 수 있도록 하는 것이다. 가입지역과 관련이 있

6) 번호이동성을 제도가 아닌 통신망의 기본 기능으로 보는 견해도 있다. 과거에는 통신기술이 발달하지 않아 지원이 불가능하던 기능들이 교환 및 지능망 관련 기 술이 발달하면서 통신망에서 기본적으로 제공되는 기능이 되고 있다.

7) 서비스 제공사업자 이동성을 이하에서는 사업자이동성이라 칭한다.

는 유선전화번호는 일반적으로 지역번호-국번호-가입자개별번호 로 구성되어 있다.⁸⁾ 우리나라는 지역을 나타내는 16개의 번호가 있으며 이들 지역을 16개 번호권이라 한다. 예를 들면, 서울은 02, 경기도는 031을 사용한다. 국번호는 보통 3～4자리 숫자를 사용하 며 일반적으로 동일통화권 내의 특정지역과 mapping되어 있다.

따라서 위치이동성이 제공되지 않으면 동일 번호권 안에서도 가 입위치에 변경이 생기면 국번호를 바꾸어야만 호call 소통이 가능 하다. 예를 들어 서울 강북지역에서 강남지역으로 이사를 가면 번 호권은 02로 전과 동일하지만 국번호가 변경되며 이에 따라 가입 자번호도 일반적으로 바뀌게 된다. 하지만 위치이동성은 가입지역 이 변하더라도 기존번호를 유지하도록 해 주는 것이다.⁹⁾

<표 1> 지역번호

번 호 권 서 울 경 기 인 천 강 원 충 남 대 전 충 북 부 산 울 산

지역번호 2 31 32 33 41 42 43 51 52

번 호 권 대 구 경 북 경 남 전 남 광 주 전 북 제 주 예 비 34～39 44～49 56～59 65～69

지역번호 53 54 55 61 62 63 64

자료 : 전기통신번호관리세칙

8) 자세한 내용은 “전기통신번호관리세칙” 참조.(www.mic.go.kr)

9) 위치이동성이 가입지역이 바뀌더라도 기존의 번호를 유지할 수 있게 해주나, 대부 분의 국가에서는 동일한 통화권 내에서의 위치이동에 국한하고 있다. 즉 서울에서 부산으로 이사하는 경우에는 위치이동성을 적용받을 수 없으며, 서울 내에서의 이 동과 같이 동일 통화권 내에서의 위치변경 시에만 번호이동성을 적용받을 수 있 다는 것이다. 위치이동성이 제공되면 동일번호를 유지할 수 있다는 장점이 있는 반면 전화번호에 내재되어 있는 위치 관련 정보는 소멸된다는 단점도 있다.

위치이동성은 경쟁의 활성화에 미치는 영향이 적으므로 각국은 위치이동성을 강제적으로 시행하고 있지는 않으며, 개별사업자는 마케팅 관점에서 위치이동성을 고려하고 있다.

서비스이동성은 사용하던 서비스의 종류를 변경하여도 기존의 전화번호를 유지할 수 있도록 하는 것으로서, 예를 들면 유선전화 서비스의 가입을 해지하고 이동전화서비스로 전환하여도 기존의 유선전화번호를 그대로 사용할 수 있도록 해주는 것이다.¹⁰⁾

한편 번호이동성은 이동하고자 하는 번호와 관련된 서비스에 따라 시내전화 번호이동성(local number portability: LNP), 이동 전화 번호이동성(mobile number portability: MNP), 비지역전화 번호이동성non-geographic number portability로 구분한다.¹¹⁾ 시내전화 번호이동성의 경우 사업자이동성과 위치이동성이 논의의 대상이 지만, 이동전화나 비지역전화와 같이 전국을 대상으로 제공되고 있는 서비스의 경우 위치이동성은 무의미하며, 사업자이동성만 논 의의 대상이 된다.

2. 도입취지

번호이동성 제도의 도입은 전환비용을 낮춤으로써 이용자에게는 서비스 제공사업자를 자유롭게 변경할 수 있는 유인을 주며, 사업 자에게는 진입장벽을 낮추어 주는 효과가 있기 때문에 이용자 편 익증진 및 경쟁활성화와 공정경쟁기반 조성에 그 취지가 있다.¹²⁾¹³⁾

10) 서비스이동성은 요금체계가 다른 서비스로 이동할 경우 발신자요금부담(Calling party pay: CPP) 체계하에서 혼란을 야기할 수 있다. 따라서 번호에 내재되어 있는 서비스 관련 정보의 유지를 위해 유사한 서비스간에 한정하여 제공하는 경 우도 있다.

11) 비지역전화 번호이동성이란 착신과금 서비스(080), 전국대표번호서비스(1588, 1566 등)와 같이 전화번호가 지역정보를 지니고 있지 않은 번호에 대한 이동성을 말한 다.

(1) 번호이동성 도입에 따른 이용자 편익증진

번호이동성은 이미 선택하고 있는 서비스 제공사업자를 전환할 경우에도 전화번호 변경에 따른 전환비용을 줄여준다. 따라서 이 용자는 다른 사업자가 제공하는 서비스의 품질, 요금 등을 서로 비교하여 자신에게 가장 적합한 서비스 제공사업자를 선택할 수 있도록 하여 준다. 다음은 번호이동성 도입에 따라 발생하는 이용 자 편익을 3가지 유형으로 구분한 것이다.¹⁴⁾

1) 제1형 편익(Type I Benefit)

제1형 편익은 서비스 제공사업자를 변경하는 이용자가 번호이 동성이 제공됨으로써 얻는 편익이다. 제1형 편익은 사업자간 요금 차이로부터 발생하는 편익과 번호가 변경되지 않음으로써 발생하 는 편익으로 구성된다.

2) 제2형 편익(Type II Benefit)

이는 번호이동성 도입으로 전화서비스시장의 경쟁이 활성화됨 에 따라 요금이 인하되고, 서비스 품질이 향상됨으로써 모든 전화 가입자들이 얻게 되는 편익이다.

3) 제3형 편익(Type III Benefit)

제3형 편익은 사업자를 변경한 이용자에게 발신하는 발신자가 얻는 편익으로써 번호변경에 따른 오발신의 감소, 전화번호 안내

12) 일반적으로 번호이동성이라 하면 사업자이동성을 지칭하며, 본고에서도 특별한 지적이 없는 한 번호이동성은 사업자이동성을 지칭한다.

13) 이동통신서비스시장에서 번호이동성을 언급한 논문으로 박진우(2002), 이상승 (2002), 최선규(2002) 참조.

14) 이와 같은 유형 분류는 영국의 NERA에 의해 시작된 것이다. NERA는 1993년 영국의 통신규제기관인 Oftel의 용역을 받아 시내전화 번호이동성의 비용-편익분 석을 하였다. 이에 대해서는 Oftel(1995), Telephone Number Portability, pp.105 -116 참조.

서비스 이용의 감소 등으로부터 오는 편익이 이에 해당한다.

(2) 번호이동성 도입에 따른 경쟁활성화 및 공정경쟁기반 확보 모든 서비스 제공사업자에게 비차별적으로 전화번호를 할당하 는 것은 신규사업자의 진입성패에 있어 매우 중요한 역할을 한 다.¹⁵⁾ 따라서 적절한 전화번호할당은 경쟁활성화의 중추적 역할 을 한다.¹⁶⁾ 시내전화시장이 성숙기로 이행함에 따라 신규수요의 창출은 감소하며, 기존가입자는 번호변경에 따른 전환비용의 발생 으로 기존사업자에게 고착된다. 이는 사업자간의 경쟁을 저해하는 요인으로 작용하며, 통신시장의 신규진입을 막는 진입장벽으로 작 용하게 된다. 번호이동성은 이용자가 전화번호에 구애받지 않고 사업자를 선택할 수 있게 함으로써 사업자간 경쟁기반을 마련하 는 주요 요인이 되며, 신규진입자의 진입장벽을 제거하는 효과가 있다.

15) 우리나라 이동전화서비스의 경우 특정번호에 대한 이용자의 강한 선호는 후발사 업자의 경쟁력을 저하시키는 요인으로 작용하고 있다.

16) 영국, 미국 등 많은 국가에서는 사업자에게 별도의 식별번호를 부여하지 않고 일 정 수(예를 들어 10만 개)의 전화번호를 블록으로 사업자에게 랜덤하게 할당하고 있다. 또한 영국의 경우에는 번호광고와 같은 전화번호를 통한 브랜드 이미지 제 고는 금지하고 있다.

Ⅲ. 우리나라의 번호이동성 제도

1. 도입 경과

국내 번호이동성 제도는 2000년 하반기에 번호이동성 도입논의 를 시작하여 2001년 1월 전기통신사업법에 법적 근거를 마련하였 다. 전기통신사업법 제38조의4에서 정보통신부장관은 이용자가 전 기통신사업자 등의 변경에도 불구하고 종전의 전기통신번호를 유 지할 수 있도록 하기 위하여 전기통신번호이동성에 관한 계획을 수립‧시행할 수 있다고 규정하고 있으며, 번호이동성계획에는 (i) 번호이동성 대상 서비스의 종류, (ii) 번호이동성 대상 서비스별 도입 시기, (iii) 번호이동성 시행에 필요한 비용의 전기통신사업자 별 분담에 관한 사항을 포함해야 한다고 규정하고 있다. 또한 정 보통신부장관은 번호이동성계획을 수립하거나 변경하는 경우에는 미리 통신위원회의 심의를 거쳐 검증을 받도록 하고 있다. 이에 따라 2001년 1월 번호이동성 기본정책방안을 통신위원회의 심의 를 거쳐 확정하였으나, 비용분담방식, 운용규정 및 상호접속 방안 등 세부적인 시행 규칙을 수립하는 과정에서 기술방식과 도입일 정 등이 변경되었다.

2001년 1월에 확정된 번호이동성 도입방안에 따르면, 번호이동 성의 도입범위를 동일 통화권내 시내전화 및 080 착신과금 서비 스로 정하였으며, 구현방식은 지능망방식인 QoR(Query on Release) 방식을 채택하였다.¹⁷⁾¹⁸⁾ 또한 도입 시기는 2003년 상반

17) 번호이동성을 구현하기 위한 기술방식은 크게 비지능망방식과 지능망방식이 있 다. 비지능망방식은 새로운 DB(data base) 시스템의 구축 없이 기존망을 활용하 기 때문에 구현비용이 적게 들고 빠른 시일 내에 번호이동성 구현이 가능하다는 장점이 있지만, 네트워크를 비효율적으로 사용하며 통화품질이 떨어질 수 있다는

기부터 기술적으로 가능한 통화권부터 시작하는 것으로 결정하였 다. 이 당시 이동전화 번호이동성의 도입정책은 IMT-2000 사업 자가 모두 선정된 이후 2001년말까지 결정하기로 하였다. 정책방 안이 확정됨에 따라 정부는 시내전화 및 080 착신과금 서비스의 번호이동성 도입을 위한 세부 시행방안을 마련하여 발표하였다.

이 세부시행방안에는 번호이동성을 구현하기 위한 기본적인 상호 접속체계, 기술표준 및 운용규정이 포함되어 있고, 비용의 분류 및 추정, 그리고 이에 대한 분담방안이 제시되었다. 다만, 비용의 회수방안은 이동전화 번호이동성과 함께 검토하기로 하였다.

기본계획 수립 이후 시내전화 및 080 착신과금 서비스의 번호 이동성에 대한 세부 시행방안이 논의되었으나, 예상보다 많은 비 용과 차세대 통신망(Next Generation Network: NGN) 도입계획을 고려할 필요가 발생함에 따라 2002년 10월에 당초 계획의 상당 부분을 수정하였다.¹⁹⁾ 기본계획 수립당시에는 지능망(QoR)방식을

단점이 있다. 반면 지능망방식은 네트워크를 효율적으로 사용하며 통화품질이 예전과 동일하다는 장점이 있으나 번호이동을 위한 DB 시스템을 구축하여야 하 며, 경우에 따라서는 교환기를 대체해야 하므로 번호이동성 구현비용이 많이 든 다는 단점이 있다. 이에 대해서는 서보현 외, ꡔ번호이동성의 수요조사 및 손익분 석ꡕ, 정보통신정책연구원, 2001. 1 참조.

18) QoR은 Donor 사업자의 교환기는 도착한 신호가 번호이동 된 전화번호인 경우에 는 신호를 해제(release)하고, 해제 신호를 받은 발신망은 발신망에 위치하고 있 는 번호이동 DB를 검색하여 Recipient 사업자를 찾아 신호를 재전송하는 방식이 다. 번호이동을 통해 A사업자에서 B사업자로 전환하고자 할 경우 A사업자를 Donor 사업자, B사업자를 Recipient 사업자라고 한다.

19) 차세대 통신망은 차세대 통합망(Next generation convergence Network: NGcN) 이라고도 불린다. 차세대 통신망에서는 모든 통신서비스를 하나의 통신망에서 제 공하는 것을 목표로 하고 있다. 이를 위해 차세대 통신망은 제어, 관리 및 신호 기술을 패킷 기반으로 하는 망의 형태를 가져야 하며, 기존의 음성망과 데이터망 을 분리하지 않는 구조를 가져야 한다. 또한 다양한 서비스에 대해 중첩 over-layered구조의 형태가 아닌 단일 망에서 제공되는 구조를 가져야 하고. 음 성, 데이터, 멀티미디어가 IP를 중심으로 전달되며, 각 미디어의 특성에 따른 QoS를 제공해야 한다.

도입할 경우 반전자 교환기만을 대개체 대상에 포함하였으나, 초 기 전전자 교환기도 QoR 방식의 번호이동성 제공이 불가능하다 고 판명됨에 따라 번호이동성 대상서비스 지역 내에서 KT 교환 기의 40.3%를 대개체하는 등 대규모 비용 상승요인이 발생하였 다. 또한, 기본계획 수립 이후 KT가 음성전화망과 데이터망을 혼 용할 수 있는 차세대 통신망 도입계획을 수립함에 따라 이와 연 계하여 번호이동성 도입 일정을 조정하는 것이 불가피해졌다. 이 에 따라 2002년 9월 30일 통신위원회의 심의를 거쳐 시내전화 번 호이동성 시행 초기에는 비지능망방식인 RCF(Remote Call Forwarding) 방식을 적용하고, 장기적으로(2007년) 지능망방식으 로 전환하는 방안을 최종적으로 확정하였다.²⁰⁾ 다만, 시내전화 번 호이동성 시행에 필요한 소요비용의 사업자별 분담 등에 관한 사 항은 별도의 시행방안을 마련하여 통신위원회의 심의를 거치도록 하였다.

2002년 10월에 변경된 시행계획에 따르면 시내전화 번호이동성 의 도입 시기는 2003년 상반기 중에 4개 통화권을 시작으로, 2004 년 전국 모든 경쟁통화권에서 시행하며,²¹⁾²²⁾ 080 착신과금 서비 스의 번호이동성은 2003년 상반기 내에 전국적으로 시행하도록 하였다. 기술방식은 시행 초기에는 비지능망(RCF)방식을 도입하 고, 장기적으로 2007년 1월부터 지능망(QoR)방식으로 전환하게 된다. 이 같은 계획변경은 초기부터 QoR 방식을 도입할 때 발생 하는 도입완료 시기의 지연이나 관련사업자의 비용증가 문제에

20) RCF는 Donor 사업자의 교환기에 있는 DB를 조회하여 Recipient 사업자의 망으 로 직접 연결해 주는 방식이다.

21) 현재 시내전화는 KT와 하나로통신이 제공하고 있으며, 두 사업자가 서비스를 제 공하고 있는 지역은 전국 144개 통화권 중에서 21개 통화권만 해당하며 시내전 화 전체 가입자의 약 77%가 21개 통화권의 가입자이다.

22) 2003년 하반기에 광주, 울산 등 13개 지역, 2004년 상반기 인천, 대구 등 2개 지 역, 마지막으로 2004년 하반기에 서울, 부산 등 2개 지역에서 실시한다.

대한 우려를 해소하고, 미국 사례와 동일하게 가능한 한 빠른 시 일 내에 번호이동성 제도를 도입하기 위한 정책적 고려로 이해할 수 있다. 변경된 계획에서는 비지능망방식의 채택에 따라 통화대 기시간이 길어질 수 있다는 문제점 및 발신자번호표시(CID) 서비 스의 제공 한계 등의 미비점에 대한 대책을 사업자가 마련하도록 규정하고 있다. 마지막으로 번호이동성 도입에 소요되는 비용, 사 업자별 비용의 분담 및 회수방안 등에 관해서는 별도의 협의를 거쳐 2002년 12월까지 통신위원회의 심의를 거쳐 확정하도록 결 정하였다. 번호이동성 관련 비용의 분담 및 회수방안, 회선당 번 호이동처리비용은 2003년 6월 이해당사자들간의 협의 및 소요비 용에 대한 검증의 과정을 통해 결정되었으며, 통신위원회의 심의 를 거쳐 최종적으로 확정되었다. 번호이동성 관련비용을 시스템구 축비용, 추가전송비용, 회선당 번호이동 처리비용으로 분류하여 시스템구축비용은 각 사업자가 부담하며 접속료나 통신서비스요 금을 통해 회수하도록 하였다. 추가전송비용은 RCF 방식을 채택 함으로써 호 소통시 추가적으로 발생하는 비용으로 한시적으로 해당 사업자간에 무정산Bill and Keep하기로 결정하였다. 회선당 번 호이동 처리비용은 번호이동시 수속관련 제반 비용으로 Donor 사 업자의 교환기 DB 처리비용, 행정비용, 인건비 등과 번호이동성 관리기관의 번호이동 확인절차에 소용되는 비용으로 구성되며 일 반전화의 경우 회선당 4000원에 결정되었다. 이후 시내전화시장의 경쟁활성화를 촉진하기 위해 시내전화 번호이동성의 도입 시기를 당초 일정보다 다소 앞당기기로 결정하였다.

이동전화 번호이동성의 도입정책은 2001년 8월 IMT-2000 사업 자가 모두 선정된 이후 전담반을 통한 많은 논의와 의견수렴을 통하여 최종적으로 확정하였다. 2002년 2월에 확정된 이동전화 번 호이동성 도입정책에 따르면, 도입범위는 우선적으로 3세대(3G)

이동전화서비스(2GHz대역의 IMT-2000)에 대해 전면 도입하되, 번호이동성 시행 이후 1년 이내에 경쟁상황, 비용편익, 번호사용 률, 단말기 개발현황 등을 종합적으로 평가하여 2세대(2G) 이동전 화서비스(PCS, Cellular)간, 2G→3G간 번호이동성의 도입방침을 결정하기로 하였다. 아울러 3세대 이동전화서비스 개시 이후 5년 이내에 기존의 2세대 이동전화서비스의 사업자식별 번호(011, 016, 017, 018, 019)를 회수함을 원칙으로 하였다.²³⁾ 그리고 3세대 이동 전화서비스 개시 이후에는 2세대 이동전화에서도 신규가입 및 기 존번호 변경 시에는 모든 사업자가 010 서비스 식별번호를 부여 하도록 결정하였다. 기술방식은 지능망방식인 QoR 방식을 채택하 되, 유선 발신호의 경우에는 QoR과 연동되는 ACQ(All Call Query) 방식을 허용하였다.²⁴⁾ 도입 시기는 복수 사업자가 2GHz IMT-2000 서비스를 개시한 이후 6개월 이내로 하였다. 하지만 이동전화시장의 경쟁이 미흡하다는 판단하에 기본계획을 수정하 여 2세대 이동전화서비스에 번호이동성을 우선 도입하기로 결정 하였다. 정부는 이동전화 번호이동성에 비대칭규제를 적용하여 시 장지배적사업자인 SK텔레콤은 2004년 1월 1일부터, 후발사업자인 KTF와 LG텔레콤은 각각 2004년 7월 1일, 2005년 1월 1일부터 6 개월씩 시차를 두고 번호이동성을 제공하도록 결정하였다.

23) 하지만 이 원칙은 번호변경에 따른 이용자 혼란을 최소화하기 위해 이동전화 가 입자의 90%가 010 번호를 사용하는 시점에서 회수하기로 수정하였다.

24) ACQ는 발신망에서 모든 호에 대하여 번호이동 DB를 검색하고, 이동된 전화번 호에 대해서는 Recipient 사업자로 호를 연결해 주는 지능망방식이다.

<표 2> 국내 번호이동성 추진 현황

시 기 내 용

2000. 2～12 - 번호이동성 TFT 구성, 운영 2000. 11 - 번호이동성 수요조사 및 의견수렴

2000. 12 - 번호이동성 기본정책 방향 수립을 위한 공청회 2001. 1 - 전기통신사업법에 번호이동성 관련 규정 신설(제38조의4) 2001. 1. 18 - 번호이동성 기본정책방안 확정

2001. 2～ - 시내전화 및 착신과금 번호이동성 4개 작업반 구성, 운영 (상호접속, 기술표준, 비용분담, 운용규정)

2001. 9～12 - 이동전화 번호이동성 전담반 구성, 운영 2001. 10 - 이동전화 번호이동성 수요조사 및 의견수렴 2002. 1 - 시내전화 및 착신과금 번호이동성 세부방안 확정 2002. 2 - 이동전화 번호이동성 도입정책 확정

2002. 10 - 시내전화 및 착신과금 번호이동성 기본정책방안 변경 2002. 12 - 시내전화 및 착신과금 번호이동성 세부방안 확정

2003. 6 - 시내전화 및 착신과금 번호이동성 비용분담 및 회수방안 확정

2. 내용

번호이동성 제도의 구체적 내용은 ｢시내전화 및 착신과금(080) 서비스 번호이동성 시행 등에 관한 고시｣(정부통신부고시 제 2003-27호)와 ｢이동전화서비스 번호이동성 시행 등에 관한 고시｣

(정부통신부고시 제2003-45호)에 자세히 나타나 있다. 시내전화 번호이동성과 이동전화 번호이동성의 내용은 상당 부분 동일하지 만 신청인의 자격, 신청방법, 번호이동 신청확인 등에 있어 다소 차이가 있다. 다음의 표는 이를 요약한 것이다.

<표 3> 우리니라 번호이동성 제도 요약²⁵⁾²⁶⁾

시내전화 이동전화

신청자격

- 가입자와 배우자

- 단체 및 법인의 경우 대표자 또는 실무책임자

- 1개월 이상 요금체납자는 제외

- 명의인과 대리인 - 요금체납자‧선불요금제 가입자는 제외

신청장소 - 번호이동관리센터²⁵⁾

- 변경 후 사업자(Recipient)²⁶⁾ - 변경 후 사업자(Recipient)

신청방법

- 직접방문, 전화, 우편, 인터넷, Fax - 단체 및 법인의 경우에는 직접 방문, 우편, Fax

- 직접방문

신청확인 - 번호이동관리센터에서 전화확인 - 전화확인 안 함

Ⅳ. 해외사례

1. 도입 경과

시내전화 번호이동성의 경우, 영국을 비롯한 유럽 국가들과 미 국, 호주 등 주요 국가들이 1990년대부터 제공하고 있으며, 특히 유럽연합(EU)은 2000년까지 시내전화 번호이동성의 도입을 회원 국에게 권고하였으며, 대부분의 회원국은 이 권고를 받아들여 시 내전화 번호이동성을 도입하였다.²⁷⁾ 이동전화의 번호이동성의 경

25) 번호이동성 관리센터는 사단법인 한국통신사업자연합회에 설치‧운영하고 있다.

26) 변경 후 사업자란 번호이동을 통해 전환하고자 하는 사업자를 말한다. 예를 들어 A사업자에서 B사업자로 전환하고자 할 경우 A사업자는 변경 전 사업자(또는 Donor 사업자), B사업자는 변경 후 사업자(Recipient 사업자)가 된다.

우는 싱가포르가 세계 최초로 도입하였으며, 유럽 국가들이 주도 적으로 도입하고 있다. 주요국가의 이동전화 번호이동성 도입 현 황은 아래 표와 같다.

<표 4> 해외의 이동전화 번호이동성 도입 현황

국 가 도입 시기 도입 범위 기술방식

싱가포르 1997. 4 2G, 2G→3G, 3G RCF

영국 1999. 1 2G, 2G→3G, 3G RCF

홍콩 1999. 3 2G, 2G→3G, 3G IN

네덜란드 1999. 4 IN

스페인 2000. 7

이탈리아 2001. 6

덴마크 2001. 7 2G, 2G→3G, 3G IN

스웨덴 2001. 9 2G, 2G→3G, 3G IN

호주 2001. 9 IN

포루투갈 2002. 1

독일 2002. 2 2G, 2G→3G, 3G IN

미국 2003. 11 2G IN

일본 2003

참고 : 1. 2G : 2세대 이동통신서비스, 3G : 3세대 이동통신서비스 2. RCF: Remote Call Forwarding, IN: Intelligent Network

27) Commission of the European Communities, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on Universal Service and User's Rights Relating to Electronic Communications Networks and Services, COM(2000) 392, Brussels, 2000. 7. 12.

(1) 영국

영국은 1996년에 시내전화 번호이동성을 도입하였고, 1997년부 터는 비지역전화 번호이동성을 도입하여 번호이동성의 도입에 적 극적인 국가이다. 이동전화의 번호이동성에 대해서도 영국은 적극 적인 정책을 추진하였다. 영국의 통신규제기관인 Oftel은 이동전 화의 번호이동성이 이동전화시장의 경쟁을 촉진하고 이용자의 편 익을 증진시키는 중요한 요소라고 평가하였다.²⁸⁾ 이러한 정책방 향에 따라 Oftel은 당초 이동전화의 번호이동성을 1998년 7월부터 시행하기 위해 정책을 수립하였다. 1996년 3월 Oftel은 이동전화 번호이동성에 관하여 여러 이해관계자들로부터 의견을 수렴하였 고, 8월에는 ｢Numbering: Options for the Futureꡕ라는 문서를 발 표하면서 이동전화에 번호이동성을 도입하고자 하는 의지를 밝혔 다. 1997년 1월 Oftel은 번호이동성을 이동전화에까지 확장하는 것을 내용으로 한 ｢The National Numbering Scheme｣을 발표하면 서 이동전화의 번호이동성 도입에 대한 최종적인 의사를 밝혔 다.²⁹⁾ 1997년 4월 Oftel은 ｢Fair Trading in the Mobile Telephony Market｣에서 번호이동성을 제공하지 않는 것이 이동 전화시장의 경쟁에 가장 큰 걸림돌이라고 지적하였고, 번호이동성 의 추진 여부가 결국 이동전화시장의 효과적 경쟁을 결정하는 중 요한 요소라고 주장하였다. 심지어 완전한 형태의 경쟁체제는 적 정한 요금으로 번호이동성을 제공하느냐의 여부에 달려있다고 주 장하였다.

영국은 번호이동성 구현비용을 시스템구축비용system set-up costs,

28) Oftel, Number Portability in the Mobile Telephony Market, 1997. 7.

29) 이 문서에서 Oftel은 이동전화 번호이동성에 대한 이용자의 수요조사 결과를 발 표하였는데, 특히 업무용 이용자들의 수요가 큰 것으로 나타났다. 조사의 결과에 따르면, 번호이동성이 도입될 경우 사업자를 변경하고자 하는 이용자가 41%에서 96%로 2배나 증가할 것으로 전망했다.

회선당 처리비용per liner set-up costs, 그리고 추가전송비용additional conveyance costs으로 구분하였다. 비용분담에 관한 원칙으로는, 비용 유발자부담원칙cost causation, 비용최소화원칙cost minimization, 편익공 유원칙distribution of benefits, 유효경쟁원칙effective competition, 상호주 의원칙reciprocity and symmetry, 그리고 실용성원칙practicability을 제시 하였다.

이러한 원칙에 근거하여 시스템구축비용은 비용최소화원칙에 따라 개별 사업자들이 부담하게 하였고, 회선당 처리비용은 비용 유발자부담원칙에 따라 착신측 사업자가 부담하게 하였다. 추가전 송비용에 대해서는 비용최소화원칙에 따라 개별 사업자가 부담하 게 하고, 이 비용은 통신망에서 발생하는 모든 호에 분산하도록 하였다.

Oftel은 사업자들과의 여러 차례 협의와 의견을 수렴하여 최종 적으로 수정권고안을 발표하였는데³⁰⁾, 이 수정권고안에서 가장 중요한 변화는 도입 시기를 1999년 1월 1일로 변경한다는 것이다.

이렇게 도입 시기를 변경하게 된 것은 사업자들이 이 시기까지 번호이동성에 필요한 기능들을 수행할 수 없다는 강력한 항의가 있었기 때문이고, Oftel이 이를 수용한 것이다. 이러한 과정을 통 해 영국은 1999년부터 이동전화의 번호이동성을 도입하였다.

(2) 홍콩

홍콩은 시내전화 번호이동성을 1995년 7월부터 도입하였는데, 이 당시는 RCF(Remote Call Forwarding) 방식으로 번호이동성을 제공하였고, 1997년 1월부터 지능망방식으로 번호이동성을 제공하 고 있다. 이동전화 번호이동성의 경우는 1997년 7월 도입효과 및

30) Oftel, Number Portability in the Mobile Telephony Market-Explanatory Note, 1997. 10.