M 45-114｜2010. 2｜
제 114 호
세 계 농 업
WORLD AGRICULTURE
2010. 2
담당 전익수 부연구위원 iksuinje@krei.re.kr TEL 02-3299-4349 / FAX 02-962-7312 민자혜 연 구 원 jhmin@krei.re.kr TEL 02-3299-4190 / FAX 02-962-7312
농업 ․ 농정 동향
3 미국의 최근 식품안전정책 동향 17 일본 ｢삼림임업·재생플랜｣의 기본 방향과 시사점 27 핀란드 산림산업 동향과 산림산업 클러스터 육성전략 41 페루의 농업개황 및 FTA 이후 페루산 농산물 수입 가능성
세계 농산물 수급․ 가격 동향
59 세계 곡물 가격 동향 (2010. 2) 67 세계 곡물 수급 동향 (2010. 2) 79 미국 축산물의 수급동향 및 전망 (2010. 2)
세계 농업 브리핑
97 세계 농업 브리핑 (2010. 2) 106 주요 외신 동향 (2010. 2)
세계 농업 통계
115 그래프로 보는 세계 농업 117 세계 각국 밀 수급 통계(2009/2010)
목 차
미국의 최근 식품안전정책 동향 일본 ｢삼림임업·재생플랜｣의 기본 방향과 시사점 핀란드 산림산업 동향과 산림산업 클러스터 육성전략 페루의 농업개황 및 FTA 이후 페루산 농산물 수입 가능성
농업 ․ 농정 동향
미국의 최근
식품안전정책 동향*
허 덕
1. 머리말
미국은 위해요소중점관리제(Hazard Analysis of Critical Control Point: HACCP)에 따 른 식품의 위생관리1)지침을 개발하는 등, 세계에서도 최고 수준의 식품안전성을 확보하는 시스템을 실현하고 있다고 주장하고 있다. 하지만, 최근 일련의 사태를 보면 이러한 주장에 대한 의구심을 지울 수 없는 것도 사실이다. 수명의 사망자를 낸 올해 1월 땅콩제품에 의한 식중독, 대장균 O-157:H7(이하, O-157)에 의한 쇠고 기 다진 고기 대량 리콜사태 발생 등, 식품안전을 위협하는 사건들이 잇따르고 있 기 때문이다.
미국의 식품안전과 관계된 각종 법률, 제도의 상당수는 1900년대 전반에 제정되 었으며, 그 후 식품산업 발전에 대응한 대폭적인 변경은 이루어지지 않았던 것이 사실이다. 이에 따라 현재까지도 조직개편을 포함한 다양한 법안이 의회에 제출되 어 있는 상태이다. 이러한 법안의 상당수는 아직 법안의 성립단계에는 이르지 못 했지만, 최근 식품안전에 관한 미국 내의 관심이 높아지고 있는 가운데, 식품안전 강화를 위한 개혁의 움직임은 전에 없이 진전되고 있다.
구체적인 움직임 중 하나는 올해 3월 오바마 정권이 정부 내에「식품안전워킹그 룹」을 시작하였다는 것이다. 이 워킹그룹은 식품 안전성 업무를 담당하고 있는
* 본 내용은 일본 농축산진흥기구의 홈페이지를 참고하여 한국농촌경제연구원 허 덕 연구위원이 작성하였다 미국의 식품안전과
관계된 조직체제와 최근의 문제점을 살펴봄과 동시에 이와 관련된 법률 개정, 검사 강화 등 식품안전을 둘 러싼 최근의 동향 에 대해 살펴보고 자 한다.
미국 농무성(USDA), 보건복지성(HHS)의 장을 워킹그룹의 장으로 하여, 관계부처의 조정이나 정부의 통일적인 기본방침을 제정하는 등의 역할을 담당하고 있다. 올해 7월에는 기본방침을 감안하여 미국 농무성이 O-157 검사 강화를 밝힌 바도 있다.
이러한 움직임에 대응하여 하원에서는 워킹그룹이 제출한 미국 보건복지성 식품 의약품국(FDA)의 기능 강화 등을 포함한 식품안전강화법안을 올해 7월 통과시킨 바 있다.
이 글에서는 미국의 식품안전과 관계된 조직체제와 최근의 문제점을 살펴봄과 동시에 이와 관련된 법률 개정, 검사 강화 등 식품안전을 둘러싼 최근의 동향에 대 해 살펴보고자 한다.
2. 식품안전 관련 행정조직 현황
미국에는 식품안전을 담당하는 부처가 여럿 존재한다. 주된 역할을 담당하고 있 는 부서는 농무성(USDA) 내의 식품안전검사국(FSIS: Food Safety and Inspection Service)과 보건복지성 내의 식품의약품국(FDA: Food and Drug Administration) 2개의 조직이다. FSIS는 식육, 가공란의 안전성을, FDA는 그 이외 식품의 안전성을 담당 하는 등 역할을 분담하고 있다. 이와 같이 품목마다 담당 기관이 나뉘어 있는 것 이 미국의 식품안전과 관계된 행정조직체제의 특징이다. 그 이외에 주요 조직으 로는 농약의 사용·판매 등의 승인과 잔류기준을 정하는 환경보호청(EPA: Envi- ronmental Protection Agency)이 있다. FSIS와 FDA의 식품에 관한 검사체제의 개요는 아래와 같다.
FSIS(농무성 식품안전검사국)
FSIS는 USDA의 공중위생 담당부서이며, 소비자에게 판매되는 국산과 수입 식육, 식육제품, 가공란 등의 안전성 확보에 대해 책임을 지고 있다. 구체적으로 보면, FSIS는 연방식육검사법(Federal Meat Inspection Act)에 근거하여 도축 및 가공과정에 서 소, 양, 돼지, 산양, 말에 대한 검사를 의무적으로 실시하여야 한다. 이 외에도 연방가금육검사법(Poultry Products Inspection Act)에 근거하여 가공과정에서 가금육 에 대한 검사를, 연방계란검사법(Egg Products Inspection Act)에 근거하여 액란, 건조 란 등 가공란에 대한 검사를 의무적으로 실시하여야 한다.
FSIS에는 약 9,400명의 직원이 있고, 그 중 8,000명(이 중 수의사 1,000명)이 전미 국에 6,300개소 도축장, 가공시설에 배치되어 있다. 도축장에서는 가동하는 동안 생산라인에 상주하여 식육의 위생검사를 실시하도록 하고 있다. 가공시설에서는 검사원이 최저 1일 1회의 빈도로 가공시설을 방문하여 위생관리 상태를 체크하도 록 하고 있다.
미국에서 식품안전 을 소관하는 부처는 농무성(USDA) 내의 식 품 안 전 검 사 국 (FSIS)과 보건복지 성 내의 식품의약품 국(FDA)이다.
FSIS는 USDA의 공 중위생 담당부서이 며, 소비자에게 판매 되는 국산과 수입 식 육, 식육제품, 가공 란 등의 안전성 확보 에 대해 책임을 지고 있다.
수입 식육은 FSIS가 수입국가에 대한 식육 위생관리를 조사함과 동시에, 실제로 수입식육이 처리되는 해외시설을 방문하여 해당 시설이 미국과 동등한 안전성을 확보할 수 있는지를 조사하도록 하고 있다. 이 조사를 통과하지 못하면, 해당 시설 에서는 식육을 미국에 수출할 수 없다. 아울러, FSIS는 항구 주변에 150개 시설을 가지고 있으며, 그 곳에서 수입품의 샘플검사를 실시하고 있다(샘플검사의 추출 비 율은 10% 수준).
FSIS에는 식품사고가 발생했을 경우 리콜강제권은 없고, 기업의 자율적인 리콜 에 맡기도록 되어 있다.
FDA(보건복지성 식품의약품국)
FDA는 조직상으로 보건복지성(HHS)의 하부조직이지만, 독립된 행정기관으로서 연방식품·의약품·화장품법(Federal Food, Drug, and Cosmetic Act)에 기초하여 FSIS 소 관 이외의 국산 및 수입식품의 안전성 확보에 대한 책임을 가지고 있다. 대상 식품 은 농산물, 유제품, 해산물 및 가공식품 등 매우 넓은 범위에 걸쳐져 있다.
FDA에는 현지 검사관 1,900명과 워싱턴 DC구역에 900명의 직원이 있다. 이 밖 에도 필요에 따라 주의 식품안전 담당자에게 FDA의 검사를 실시할 수 있도록 하 고 있다. 검사대상 국내 시설로는 FDA에 등록이 의무화 되어 있는 식품공장, 창고 등 현재 136,000개 시설이 있다. 검사대상 시설의 식품안전관리는 원칙적으로 시설 의 자율적인 위생관리에 맡기고 있다. 또한, 시설에 대한 명확한 검사 횟수는 정해 져 있지 않지만, 리스크가 높다고 판단되는 6,000개 시설을 대상으로 연 1회, 나머 지의 시설에 대해서는 5～10년에 1회의 불시검사를 실시하도록 하고 있다. 수입식 품에 대해서는 법률위반 행위를 찾아내게 되면 FDA가 수입을 금지할 수 있는 권 한을 가지고 있다. 그러나 현실적으로는 검사에 관해서는 항구에서 서류심사나 수 입자의 사전신고에 의지하고 있다. 450명의 검사관이 300개소 이상의 항구를 담당 하고 있는 현실이어서, 수입식품 중 실제로 검사를 하는 비율은 1%에 지나지 않는 다. FSIS 마찬가지로 FDA에도 식품(유아용 특수조제분유 제외) 사고가 발생했을 경 우에 리콜강제권은 없으며, 기업의 자율적인 리콜에 맡기고 있다.
FSIS와 FDA의 비교
FSIS와 FDA의 가장 큰 차이는 검사체계가 능동적이냐 수동적이냐 하는 데서 찾 을 수 있다. 즉, FSIS는 검사원을 각 도축장에 배치하여 검사에 합격한 것이 아니면 유통을 인정하지 않는 등 능동적인 검사체제를 취하고 있는데 비해, FDA는 원칙적 으로 기업 등의 자율적인 보고에 의지하는 수동적인 검사체제를 취하고 있다. 식 FDA는 연방식품·의
약 품 · 화 장 품 법 (Federal Food, Drug, and Cosmetic Act) 에 기초하여 FSIS 소관 이외의 농산물, 유제품, 해산물 및 가공식품 등 국산 및 수입식품의 안전성 확보에 대한 책임을 가지고 있다.
는 FDA보다 예산과 직원 수가 더 많다는 점도 이러한 근본적인 차이에서 비롯된 다고 볼 수 있다.
이 때문에 미국 내에서는 FSIS와 비교하여 FDA의 검사체제가 취약하므로 강화 가 필요하다는 의견이 일부 인정되고 있다. 그럼에도 불구하고, FSIS의 소관인 식 품은 식육 및 식육가공품이며, 가축부터 식육에 이르는 과정에 반입, 도축, 해체, 가공 등의 공정을 가지고 있고, 식품이 가축배설물 등에 오염될 수 있는 리스크도 매우 높다는 현실을 감안하면, FSIS가 FDA에 비해 체제가 충실한 것은 오히려 당 연한 결과라고 볼 수 있다.
결국, 식품의 위생검사는 그 리스크에 대응하여 검사체제를 정비하는 것이 당연 하며, 단순히 식품의 유통량만을 가지고 판단할 수 있는 성질의 것은 아니다. 따라 서, FDA의 검사체제는 FSIS와는 비교할 필요 없이 현행 시스템이 식품의 안전성을 담보하는 기능을 적절히 수행하고 있는지가 논점이 되어야 할 것이다.
표 1 FSIS(농무성 식품안전검사국)와 FDA(보건복지성 식품의약품국)의 비교
항 목 FSIS FDA(식품에 한정)
소관 식품 국산 및 수입식육, 식육가공품, 나마즈제품, 가공란 제품
FSIS 소관 이외의 국산품 및 수입품, 동물용의약품, 사료
예산
(2009회계년도)
972백만 달러＋140백만 달러 (검사 수수료 수입) ＝ 1,112백만 달러
649백만 달러＋137백만 달러 (동물용의약품 등 승인에 관련된 수수료 수입) ＝ 786백만 달러
현지 직원수 8,000명 1,900명
검사 대상 시설 6,300(도축장 및 가공시설) 136,000(이 중 식품공장 44,000)
검사 방법 도축 전후 검사, 검사에 합격한 것만 유통 가능한 구조
시설의 자주적인 관리에 의해 유해물질 혼입, 부정표시금지 기준을 만족하도록 규정되어 있음(시설은 FDA에 등록이 의무화되어 있음).
검사 빈도 도축장: 가동시 상시 검사
가공시설: 최소 1일 1회 입회 검사
명확히 규정되어 있지는 않음.
리스크가 높은 6,000개 시설에 대해서는 연간 1회, 나머지 시설에 대해서는 5～10년마다 1회(불시검사)
식품안전
관련 계획 모든 시설에 대해 HACCP를 요구
GMPs(Good Manufacturing
Practices)상의 일반규칙을 따르는 것이 필요(해산가공품 등 HACCP이 필요한 것 제외)
리콜 권한 없음 없음(유아용 특수조제분유 제외)
자료: 미국의회조사국(CRS).
FSIS는 검사원을 각 도축장에 배치하여 검사에 합격한 것이 아니면 유통을 인정 하지 않는 등 능동적 인 검사체제를 취하 고 있는데 비해, FDA는 원칙적으로 기업 등의 자율적인 보고에 의지하는 수 동적인 검사체제를 취하고 있다.
3. 식품 안전 관련 최근 상황
땅콩 제품의 살모네라균 식중독
미국에서 최근 발생한 식품안전 관련 사고 중 규모가 큰 사고로는 땅콩 제품의 살모넬라균 식중독을 들 수 있다. 2008년 가을 이후에 발생한 살모넬라균에 의한 식중독은 올해 1월 미국 땅콩조합(Peanut Corporation of America, PCA)의 땅콩버터 제품이 원인이었던 것으로 판명되었다. 이 조합의 제품은 쿠키, 캔디, 아이스크림 등 식품의 원재료로 사용되고 있었기 때문에, 최종적으로 200개 기업 이상에 걸친 2,100개 이상의 제품에 해당하는 대규모 리콜로 연결되었다. 미국질병예방관리센 터(CDC)에 의하면, 이 식중독에 의해 2008년 9월 1일부터 2009년 3월 중순까지 6개 주에서 700명 정도의 피해가 발생하였고, 그 중 9명이 사망했다.
이번 사고는 PCA가 과거에도 자주 검사를 통해 자사 제품의 살모네라균 감염을 파악하고 있었음에도 불구하고, 대략 2년간이나 감염된 제품을 계속 출하하고 있 었다는 사실이 인정되었다. 이 때문에 FDA의 감시·검사체제가 기능하고 있지 않았 다는 점이 분명해져, 미국 내에 현행 FDA의 시스템으로는 식품안전이 확보되지 못 하는 것이 아닌가하는 논의가 대두되었다. 오바마 대통령도 이 사고를 접하여, 올 해 3월 14일에 ‘식품 안전과 관련된 많은 법률과 규칙은 루즈벨트 대통령 시대에 제정된 이래 거의 수정이 가해지지 않았다. 현재 식품안전과 관련된 검사는 여러 부처에서 실시하고 있으며, 정부 부처간 정보를 공유하는 것은 어려운 상황에 있 다. 또한, FDA의 예산, 인원 부족도 심각하다’라고 하면서, 법률, 제도의 미비에 대 해 언급하였으며, 이외에 ‘땅콩버터라고 하는, 특히 미국민에게 널리 사랑받고 있 는 식품으로 퍼진 식중독 사고였기 때문에, 대통령으로서 뿐만 아니라, 한 명의 부 모로서도 식품안전이 걱정이다. 땅콩제품이 오염되고 있다는 말을 듣고, 점심식사 로 땅콩버터 샌드위치를 1주일에 3번이나 먹는 딸이 곧바로 걱정되었다. 어느 부 모든 점심식사로 아이가 병에 걸리는 것은 아닐까 걱정하는 상황은 정상적이지 않 다’라고 발언한 바도 있다. 이에 따라 여론도 FDA 기능강화론을 지지하게 되었다.
O-157에 의한 식육제품 리콜 다발
FSIS는 소관하는 식육 제품의 리콜상황을 공표하고 있다. 이에 따르면, 1994 년～2007년까지의 클래스 I의 리콜이 75.6%, 클래스 II의 리콜이 16.6%, 클래스 III의 리콜이 7.7%이었다(클래스가 설정되어 있지 않은 리콜은 제외하여 계산).
클래스 I은 그 식품을 섭취함으로써 건강에 악영향 혹은 죽음을 가져올 가능성이 있는 경우로, 예를 들어 리스테리아, O-157 등에 오염된 식품이 이에 해당한다.
최근 발생한 땅콩 제 품의 살모네라균 식 중독 사고를 계기로, FDA의 감시·검사체 제가 제대로 기능하 고 있지 않아 식품안 전이 확보되지 못하 고 있다는 논의가 대 두됨에 따라, 여론도 FDA 기능강화론을 지지하게 되었다.
클래스 II는 그 식품을 섭취함으로써 건강에 악영향을 가져올 가능성이 낮은 경 우이며, 클래스 III는 그 식품을 섭취함으로써 건강에 악영향을 가져오지 않는 경 우를 말한다.
그림 1 식육제품의 리콜 발생 건수(FSIS) 발생건수
120
100
80
60
40
20
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
O-157 리스테리아 계
자료: USDA/FSIS.
그림 2 식육제품의 리콜 발생량(FSIS) 천파운드
60,000
50,000
40,000
30,000
20,000
10,000
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
O-157 리스테리아 계
자료: USDA/FSIS.
FSIS는 담당하는 식 육 제품의 리콜상황 을 공표하고 있다. 리 콜의 대부분은 리스 테리아와 O-157 오 염에 의해 발생한다.
리콜의 대부분은 리스테리아와 O-157 오염에 의한 것이다. 리스테리아에 의한 오염은 주로 조리가 끝난 가공식품(햄 등)에서, O-157은 주로 다진 고기, 햄버거의 접착제 등에서 주로 발견되고 있다. 리콜 건수의 내역을 보면, 1994년～2005년까지 는 리스테리아에 의한 리콜이 많지만, 그 이후는 O-157에 의한 리콜 건수가 리스 테리아보다 많다. 특히 리스테리아는 2003년 FSIS가 공장에 대한 리스테리아 위생 관리 등을 강화하는 규칙을 발표한 이후 리콜 발생 건수, 발생량이 감소하고 있다.
FSIS는 1994년부터 쇠고기의 다진 고기 제품(쇠고기의 다진 고기, 햄버거의 접착 제 등)에 대해 O-157의 샘플검사를 실시하고 있다. 이에 더하여 FSIS는 O-157 오염 이 생각보다 광범위하게 퍼지고 있다는 과학적 데이터를 검토한 뒤, 2002년에 쇠 고기 생고기를 취급하는 모든 시설에 대해 HACCP 플랜을 재평가함과 동시에, O-157이 위해요인으로서 인정되는 경우에는 해당 시설의 HACCP 플랜에 O-157의 중요 관리점(CCP: 위기컨트롤포인트)을 마련하여 관리체제를 강화하도록 요청하고 있다. 이에 따라, 미국에서의 O-157의 위생관리는 각 시설을 HACCP에 의해 관리 함을 기본으로 하고 있다. 또한, 이는 FSIS가 실시하는 O-157 샘플검사들이 정확하 게 그리고 유효하게 기능하고 있는지를 확인하기 위한 작업이기도 하다.
FSIS가 실시하는 O-157의 샘플검사 결과를 보면, 2001년에 양성률 0.80%로 피크 를 보이고, 전체 시설에 HACCP 관리를 의무화 한 2002년 이후에는 감소하는 추세 이다. 이로 볼 때, HACCP에 의한 위생관리가 성공한 것처럼 보이지만, 2005년 이 후에는 유지 내지 증가 경향을 보여, 현행 HACCP에 의한 위생관리에 어떠한 문제 가 있을 가능성이 있다는 것을 알 수 있다. 증가의 원인에 대해 FSIS도 현재 단계에 서는 아직 규명하지 못하고 있다.
그림 3 쇠고기 다진 고기 제품의 샘플검사의 O-157 양성률 추이
0.90%
0.80%
0.70%
0.60%
0.50%
0.40%
0.30%
0.20%
0.10%
0.00%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 0.45%
0.80%
0.55%
0.50%
0.32%
0.18% 0.17% 0.17%
0.23%
자료: 1. USDA/FSIS 데이터에 기초하여 집계, 연방 시설샘플검사 양성율(재검사 제외) 2. 2008년 양성율은 채취한 일자로 집계. 기타는 결과가 판명된 일자로 집계 FSIS가 실시하는
O-157의 샘플검사 결과, 현행 HACCP 에 의한 위생관리에 문제가 있을 가능성 이 제기되었다.
수입 식품의 안전성 관련 사고
최근 미국에서는 수입식품의 안전성을 위협하는 사고가 계속되고 있다. 큰 사고 로는 2007년 전반에 발생한 중국에서 수입한 원료를 사용한 애완동물 사료(Pet Food)로 많은 개와 고양이가 폐사한 사건을 들 수 있다. 이는 애완동물 사료 제조에 사용된 중국산 소맥 글루텐에 멜라민 등이 첨가되고 있었던 것이 원인이었다.
이후도 FDA가 2007년 6월 중국에서 양식된 어패류에서 미국에서는 사용이 금지 된 약품이 검출되어 수입금지 조치를 내린 사건도 있었다.
이외에도 2008년 11월에 중국산 분유에 멜라민이 혼입되어 있던 일련의 문제를 인식하고, 모든 중국산 유제품과 유제품 원료에 대해 멜라민이 포함되지 않았다는 것을 확인할 때까지는 수입을 금지한다는 발표를 하였다. 이러한 사건들을 계기로 미국 내에서 수입식품의 안전성에 관한 관심이 높아지게 되었다.
이와 같이 수입 식품의 안전성이 염려되는 사고가 계속 되자, 수입식품에 대해 사전에 수입 국가의 시설을 조사하는 시스템 구축이 필요하다는 의견이 대두되었 다. 관련하여, FDA의 수입품의 검사를 FSIS와 같은 수준으로 만들자는 의견도 대두 되었다.
4. 식품안전 강화를 위한 최근의 동향
정부 내 식품안전 워킹그룹 설치
이러한 사태에 즈음하여 미국의 오바마 대통령은 올해 3월 14일 정부 내에 세비 리우스 보건복지성 장관, 빌 색 농무성 장관을 장으로 하는 ‘식품안전 워킹그룹’을 설치하였다. 워킹그룹은 미국의 식품안전성 소관 부처가 복수로 나누어져 있기 때 문에, 부처간의 역할조정을 통해 정부 차원에서 식품안전과 관련된 단기적, 장기적 그리고 통일적인 전략을 세우는 데 그 목적이 있다고 볼 수 있다. 이 워킹그룹은 공청회를 거쳐, 7월 7일 식품안전시스템 개선을 도모하기 위한 방침을 다음과 같 이 발표하였다. 이 기본방침에 근거하여 USDA와 FDA가 식품안전강화를 위한 구 체적인 대책을 마련하도록 하였다.
미국에서는 살모넬라균으로 연간 100만 건 정도의 피해가 발생하고 있다. 살모 넬라균에 의한 식중독은 계란, 가금육에서 유래되는 사례가 많기 때문에, 이에 대 한 위생관리를 강화하였다. 계란은 FDA가 닭장의 살모넬라균을 정기적으로 검사 한다는 내용을 포함하여 새로운 규칙을 이미 작성하였으며, 닭고기, 칠면조에 대해 서는 FSIS가 연말까지 새로운 기준을 작성할 계획이다.
미국에서 O-157로 연간 70,000여 명의 피해가 발생하고 있다. O-157은 쇠고기에 의해 주로 감염되지만 엽채류에 감염된 사례도 있기 때문에 쇠고기, 엽채류 등에
오바마 대통령은 올 해 정권 내에 세비리 우스 보건복지성 장 관, 빌 색 농무성 장 관을 장으로 하는
‘식품안전 워킹그룹’
을 설치하였다.
수입 식품의 안전성 이 염려되는 사고가 계속 되자, 사전에 수입국의 시설을 조 사하는 시스템 구축 이 필요하다는 의견 이 대두되었다.
대해 위생관리를 강화하였다. FSIS는 쇠고기의 샘플검사 횟수를 늘리는 등의 강화 대책으로 감염원을 신속히 규명하는 동시에, 엽채류인 채소, 토마토, 멜론에 대해 서는 FDA가 오염방지 리스크 감소를 위한 가이드 라인(안)을 작성하도록 하였다.
식중독 사고 원인을 시급하게 밝혀내는 시스템은 소비자 건강을 보호함과 동시 에 기업의 조기 재건에 도움이 된다. 따라서, FDA로 하여금 기업의 제품 이력추적 제를 지원하는 가이드 라인(안)을 작성하고, 식품유래 질병이 발생할 때를 대비한 긴급지령 시스템을 구축하도록 하였다. 또한, 소비자가 식품안전과 관련된 정보를 입수할 수 있도록 기존의 정부 홈페이지를 강화하도록 하였다.
효율적인 식품안전시스템을 구축하기 위해서는 식품안전 업무 관련 부처간 관 리·조정이 필요하다. 따라서 식품안전 워킹그룹을 지속적으로 운영하되, FDA와 USDA에 식품안전과 관련된 새로운 포스트를 설치하도록 하였다.
기본방침을 감안한 구체적 대처
워킹그룹의 기본방침을 근거로 하여 구체적인 대처로서 다음과 같은 정책이 추 진되기 시작하였다.
지난 7월 31일 USDA와 FDA는 식품안전 워킹그룹의 기본방침을 감안한 대책을 공표하였다. 구체적으로 USDA는 지금까지 FSIS가 담당하던 O-157 검사에 대해 쇠 고기 다진고기 제품에 사용되는 벤치트림(부분육에서 발생하는 고기토막)을 식육 가공 시설에 새로운 검사대상으로 추가하였다. 또한 FDA는 엽채류 채소, 멜론, 토 마토 각각의 작목에 대해 재배농가가 세균 오염을 최소화하기 위해, 포장에 가축 의 침입을 방지하거나 종업원의 위생 관리를 철저히 하는 등의 내용을 포함한 가 이드라인(안)을 공표하였다.
FSIS는 예전부터 실시하고 있던 쇠고기 다진고기 제품에 대한 O-157 샘플검사에 추가하여, 2007년 3월부터 도축장에서 지육에서 부분육으로 가공할 때 발생하는, 다진고기제품에 사용되는 트림(지육에서 발생하는 고기토막)에 대해서도 검사를 실시해 왔다. 샘플검사수는 현재 연간 1만 건을 넘으며, 검사결과는 HACCP이 유효 하게 기능하고 있는지를 평가하기 위한 지표로 이용되어 왔다. 그러나 최근 몇 년 간 샘플검사 양성률이 증가하여, 그 원인 규명이 필요하게 되었다.
이번 검사에 새롭게 추가된 벤치트림은 가공시설에서 부분육을 스테이크용 절 단방법으로 가공할 때 발생하는 고기토막이며, 쇠고기 다진고기 제품에 이용토록 하고 있으며, 지금까지는 검사 대상품목은 아니었다. FSIS로서는 도축장에서 발생 하는 트림의 O-157 양성률이 0.28%(2007년)로 낮았었기 때문에, 벤치트림이 오염원 일 가능성이 있는지 여부에 대해 검토하고 있다.
구체적으로 FSIS는 앞으로 1년간, 전미국의 약 600개 시설을 대상으로 1,500개의 샘플에 대한 조사를 실시할 예정이다. 아울러, 그 결과를 활용하여 O-157의 오염원 USDA와 FDA는 식
품안전 워킹그룹의 기본방침을 감안한 대책을 공표하는 한 편, 식품안전과 관련 된 정보를 일원화하 여 소비자에게 제공 하는 새로운 웹사이 트를 공동으로 시작 하였다.
을 찾아 벤치트림 취급을 포함한 O-157 오염을 막기 위해 어떠한 위생 관리를 강 구해야할 것인지를 모색한다는 계획이다. 다시 말해, 오염원을 규명하기 위해 도축 장 수준의 초기 단계에서부터 면밀히 검토할 계획이다.
지난 10월 5일에는 빌 색 농무장관이 O-157에 대해 다진고기 검사체제 강화가 필요하다고 주장하는 뉴욕타임즈 기사를 근거로 하여, 추가적으로 다진고기 제조 업자에 대해 다진고기 원재료인 고기 구입기록을 의무화하는 규칙 작성에 착수한 다고 발표하였다.
9월 9일에는 USDA와 FDA로 복수 부처에 걸쳐 있는 식품안전과 관련된 정보를 일원화하여 소비자에게 제공하는 새로운 웹사이트(www.foodsafety.gov)를 공동으로 개설하였다. 구체적으로 살펴보면, 소비자가 이 웹사이트에 접속하게 되면, FDA, FSIS 등이 제공하는 식품리콜 발생 상황, 쇠고기 조리 시 적정한 가열 온도, 신선한 채소 선택 방법, 각 분야 전문가의 조언 등, 각 부처에 걸쳐있는 식품안전과 관련 된 정보를 입수할 수 있다. 지금까지는 소비자가 개별 웹사이트에 접속해야만 얻 을 수 있었던 정보가 이 사이트 하나만 접속해도 얻을 수 있게 되어, 식품안전에 대한 통합적 정보 제공이라는 점에서는 원스톱 서비스를 확실하게 실현하고 있다 고 할 수 있다.
식품안전 강화법 성립 동향
식품안전 강화에 관한 법률은 FDA와 FSIS의 식품안전과 관련된 규제 근거 법률 이 1900년대 전반에 제정된 후로 큰 변경이 없었다. 이 때문에 오늘날의 식품유통 시스템에 적합하지 않다는 지적이 대두되었다. 이에 대해 다수의 법안이 제안되어 왔지만, 포괄적 법안의 성립에는 이르지 못하였던 것도 사실이다. 이번 여론 고조 를 배경으로 FDA의 기능 강화와 식품공급 시스템 감시체제 강화 등을 내용으로 한 포괄적인 식품안전 강화법안(H.R.2749 Food Safety Enhancement Act of 2009)이 지 난 7월 30일에 하원 본회의를 통과하였다. 이 법안은 1938년에 제정된 연방식품·의 약품·화장품법을 약 70년 만에 크게 수정한 것이다.
새로운 법안 내용을 살펴보면, 검사횟수 증가, 등록시설에서 등록금 징수, 식품 이력추적시스템 구축, 수입식품에 대한 검사강화, 리콜 권한 부여 등이 포함되어 있다.
1) 검사횟수의 증가
FDA는 대상시설에 대한 검사횟수가 적다는 비판을 받아 왔으며, 이를 근거로 검사횟수를 증가시키는 내용을 포함시켰다. 구체적으로 모든 시설에 대해 최저 검사횟수를 마련하여 리스크가 높은 시설에 대해서는 6～12개월마다 1회 검사를,
FDA의 기능 강화와 식품공급시스템 감 시체제 강화 등을 내 용으로 한 포괄적인 식품안전 강화법안 이 하원 본회의를 통 과하였다.
리스크가 낮은 시설에 대해서는 18개월부터 3년마다 최저 1회 검사를 실시하도록 하였다. 또한, 식품창고 시설에 대해서는 5년마다 최저 1회 검사를 실시하도록 하 였다.
2) 식품시설의 등록 갱신, 등록금 징수
식품을 제조, 가공, 포장하는 국내, 국외의 모든 시설에 대해 연 1회 FDA에 등록 갱신을 의무화하는 내용이 포함되었다. 지금까지도 등록은 필요하였지만, 연 1회 갱신을 의무화하는 규정은 없었다. 검사회수 증가에 따른 경비 증가 문제는 이들 시설로부터 연간 500달러(2010 회계연도에 한정, 그 다음은 물가 수정)의 등록금을 징수하여 조달한다는 내용이 포함되어 있다(소비자에게 직접 판매하는 농장, 음식 점, 식품 소매업은 적용 제외). 아울러, 연방의회 예산국(Congressional Budget Office) 은 이 등록금 수입으로 법률에 따라 FDA 검사비용의 40%를 조달할 수 있을 것으 로 전망하고 있다.
3) 제조기록 등 조사권한 강화, 식품 이력추적 시스템 구축
지금까지 FDA가 식품의 제조기록 등을 조사하기 위해서는 해당 식품이 건강에 피해를 일으키고 있다는 합리적 이유와 문서에 의한 사전통지가 필요하였다. 하지 만, 이번 법안에서는 해당 부분이 삭제되어, FDA의 제조기록 등의 조사가 보다 용 이하게 되었다고 할 수 있다. 아울러, 오염식품을 역추적할 수 있도록 FDA가 식품 의 생산, 제조, 가공, 유통, 판매에 관한 개인, 기업 등을 파악할 수 있는 이력추적 시스템을 구축하는 내용도 포함되어 있다. 여기에 소비자나 음식점에 직접 판매하 고 있는 농가나 생산자에서 곡물창고까지의 공정에 대해서는 시스템 대상에서 제 외되어 있다.
4) 수입식품에 대한 검사 강화
FDA는 어느 나라 또는 어느 지역에 해당 정부의 식품안전에 관련된 관리체계가 적합하지 않다는 과학적 증거가 있는 경우, 추가적 조건으로 수입국 또는 수입지 역의 정부기관에 대해 미국의 기준에 합치됨을 나타내는 인증기관의 증명서를 요 구할 수 있게 되어 있다. 또한, 수입업자는 FDA가 향후 수립하는 수입업자 규범 (Good Importer Practice)에 따라야 할 것이라고 발표하였다.
5) 리콜권한 부여
FDA는 식품이 건강에 심각한 악영향 혹은 죽음을 초래한다는 신뢰할 만한 증거 혹은 정보가 있으면, 해당 식품의 유통을 정지시킴과 동시에 리콜을 요청할 수 있
이 밖에도 이 법안에는 가공품에 최종 가공국 표시가 없거나, 비가공품에 원산 지 국가의 표시가 없으면, 해당 식품을 부정표시라고 보는 취지의 내용이 포함되 어 있다. 즉, 가공품에 대해서는 최종 가공지 표시를, 비가공품에 대해서는 원산지 국가 표시를 요구하고 있다.
축산업계에 미치는 영향
이번 법안이 하원에 제출되었을 때는 축산농가(낙농가 제외), 식육 등 관련 시설 이 FDA의 감시 하에 놓여질 가능성도 있었다. 하지만, 최종적으로 관계 단체의 지 지를 받은 피터슨 하원 농업위원장(민주, 미네소타) 등이 적극적으로 움직인 결과, 현행과 같이 FSIS가 담당하고 있는 축산물(식육, 가공란) 관계 시설로 규정하고, 농 가는 대상에서 제외한다는 조문이 법안에 포함되었다. 이에 따라, 축산농가, 식육 등 관련 시설은 이번 법안의 영향을 직접적으로 받지 않을 것으로 보인다.
또한, FSIS에 리콜 권한을 부여한 것에 대해서는 크게 논란이 일지 않았다. 이는 2008년 농업법에 의해 연방식육검사법, 연방가금육검사법이 수정되어 유통하고 있 는 식육제품의 오염이 확인되었을 경우 FSIS에 보고하고, 리콜 계획을 준비하는 일 등이 기업에 의무화되었기 때문에 리콜조치에 관해서는 이미 강화되어 있다고 보 았기 때문일 것으로 생각된다.
한편, FSIS는 시설의 위생관리가 기준에 합치하지 않는다고 판단되는 경우에는 검사원의 파견 정지에 의해 실질적으로 해당 시설의 생산을 중지할 수 있는 강한 권한을 가지고 있다. 이 때문에 리콜은 기업의 자율성에 맡길 수 있었으며, 지금까 지 FSIS로부터 리콜 요청을 받은 기업은 100% 실행하고 있다는 점도 이유 중 하나 로 생각할 수 있다.
향후 전망
하원 법안은 상원으로 송부되었지만, 상원은 상원의원에 의한 식품안전 강화에 관한 법안을 별도로 준비하여, 이제 막 논의를 개시하고 있다. 하원과 상원의 법안 은 최종적으로 양원협의회에 의해 조정될 것으로 보인다. 식품안전 강화에 관한 법률은 총론적으로 누구나가 찬성하기 쉬운 성질의 것이기 때문에 다소의 수정이 가해진다 하더라도 법안 자체는 성립할 가능성이 매우 높다고 볼 수 있다. 다만, 성립 시기에 대해서는 오바마 정권의 최대 현안 사항 중 하나인 의료보험 개혁 법 안의 심의 상황이 크게 영향을 줄 것으로 보이기 때문에, 현재로서는 그 시기가 확 실하지는 않다.
하원과 상원의 법안 이 양원협의회에 의 해 조정될 것으로 보 이며, 법안의 성립 가능성도 높다고 볼 수 있다.
축산농가, 식육 등 관련 시설은 이번 법 안의 영향을 직접적 으로 받지 않을 것으 로 보인다.
5. 맺음말
식품안전강화 법안은 금년 1월부터 시작된 제111회 의회에 의해 의료보험 개혁 법안, 기후변동 법안에 버금가는 중요 안건으로 인식되고 있으며, 오바마 대통령도 큰 관심을 나타내고 있다. 오바마 대통령 취임 이후 미국 내에 높아진 변화 (CHANGE) 무드와 민주당이 의회의 다수를 차지하고 있다는 점 등을 감안할 때, 지금까지 성립하지 못했던 FDA 기능 강화를 포함한 법안도 하원에서 압도적 다수 (찬성 283 반대 142)로 통과된 바 있으므로, 현 단계에서는 식품안전에 대해 70년만 의 개혁은 틀림없이 이루어질 것으로 보인다.
일부에서는 FDA, USDA 및 EPA 등의 식품안전과 관련된 권한을 하나의 부처로 통합하는 플랜이나 FDA에서 식품안전부문을 떼어내 HHS 내에 새로운 국을 만드 는 플랜 등, 조직 개편을 포함한 발본적인 개혁안도 논의가 되었다. 그러나 하원을 통과한 법률은 검사체제가 충실한 FSIS에 대해서는 현행대로 하고, 땅콩버터 사건 으로 허점을 드러낸 FDA에 대해서는 검사회수 증가, 리콜강제권 부여 등 기능강화 를 목적으로 하는 내용을 포함시켜, 조직체제 재검토라는 점에서는 개혁안에 비해 그 정도가 약화되었다고 할 수 있다.
다만, 해외 시설에 대해서도 연간 500달러의 등록금을 징수하고, FDA가 필요에 따라서 추가적인 증명서를 요구할 수 있다는 점 등, 우리나라에 영향을 주는 내용 도 포함되어 있어, 향후 동향을 주시할 필요가 있다.
또한, O-157 예방책은 샘플검사 대상을 벤치트림에까지 확대하는 대책이 발표되 었지만, 그 결과가 구체적으로 HACCP 예방대책에 반영되는 것은 약 1년 후가 될 것으로 보인다. 벤치트림의 샘플검사를 근거로 하여 어떠한 구제책이 강구될지, 향 후 동향이 주목된다.
참고자료
일본농축산업진흥기구 홈페이지 http://www.alic.go.jp.
식품안전강화 법안 이 중요 안건으로서 인식되고 있어, 70 년만의 개혁은 틀림 없이 이루어질 것으 로 보인다.
일본「삼림 ․ 임업 재생플랜」의 기본 방향과 시사점*
유 병 일
1. 일본의 위기 경제
2009년 민주당이 집권한 이후 경제가 최악의 상황은 벗어나고 있으나, 경제성장 기반은 취약한 상황이 계속되고 있다.2)경기가 회복되어도 ‘고용없는 경기회복’이 된다는 우려도 커지고 있다. 하토야마 정권은 ‘국민 한 사람 한 사람의 안전과 안 심, 삶의 보람을 실감하는 사회’를 이루는 가장 중요한 기반은 고용이라고 보고 국 민의 불안에 대응하는 ｢긴급고용대책｣을 2009년 10월 23일 발표하였다.
이에 기초하여 일본 농림수산성은 2009년 12월 25일 긴급고용대책에 의거한 ｢삼 림·임업재생플랜｣을 작성·발표하였다. 국내에서도 그동안 실업자 고용대책의 하나 로 숲가꾸기사업이 지속적으로 이루어지고 있는데, 최근 우리나라도 사실상의 실 업인구가 400만 명에 이르는 심각한 고용 불안 상황과 이에 따른 경제 침체 위기 론이 지속되고 있어 일본과 유사한 어려움에 직면하고 있는데, 산림 부분의 고용 증진도 더욱 강화될 필요가 있다.
일본 정부의 ｢긴급고용대책｣은 크게 긴급지원조치와 긴급고용창조 프로그램으 로 구분된다.
긴급 지원조치는 3종으로 구분된다. 첫째는 기존의 빈곤자를 지원하여 2009년 연말연시에 구직 중인 빈곤자가 다시 ｢파견마을(실직노숙자촌)｣을 필요로 하는 일
* 본 내용은 국립산림과학원 유병일 미래전략과장이 작성하였다(dryoobi@forest.go.kr, 02-961-2570).
일본 농림수산성은 하토야마 정권이 발 표한 ｢긴급고용대책｣
에 의거, ｢삼림․임업 재생플랜｣을 작성·발 표하였다.
농업 ․ 농정 동향
이 없도록 하고, 실효성 있는 ｢원스톱 서비스｣ 지원을 강화하여 ｢주거대책｣을 강 구하는 것이다. 둘째는, 신규 졸업자 지원 방안으로 신규졸업자의 취직을 지원하여 제2의 ‘로스트 제너레이션’을 방지하도록 하고, ｢고졸·대졸취직 잡 서포터｣의 긴급 배치, ｢취업활동지원 캠페인(가칭)｣을 전개하는 것이다. 셋째는, 기업 지원 방안으 로 고용유지 지원, 중소기업 지원 등을 통하여 기업의 고용유지 노력에 대한 지원 및 중소기업 지원 등을 추진하도록 하는 내용이 포함되어 있다.
｢긴급 고용창조 프로그램｣은 3개의 중점분야에 대해 고용 증진을 추구하고 있 다. 첫째, ｢일하면서 자격을 따는｣ 간호 고용 프로그램을 지원하고, 둘째, 농림, 환 경·에너지, 관광 등 그린 고용 창출을 통해 ｢일하면서 직업 능력을 높이는｣ 그린 고용 프로그램을 지원함으로써 산림·임업 재생을 추진하며, 마지막으로 지역사회 고용 창조를 통하여 고용지원 분야에서의 ｢사회적 기업｣ 활용을 강화하도록 하는 내용이다.
2. 민주당의 일본 산림․임업 선거 공약
일본 농림수산성이 발표한 ｢삼림․임업 재생 플랜｣에는 2009년 민주당이 선거 시 공약한 내용이 많이 반영되어 있다. 일본 제1야당이었던 민주당이 2009년 8월30일 중의원 선거에서 54년간 장기집권 해 온 자민당을 누르고 정권교체를 이루었는데, 민주당의 산림․임업정책은 2007년 6월 참의원 선거 당시 발표한 ｢산과 마을 재생플 랜｣에 포함되어 있었다. 당시 발표된 주요내용은 4가지 목표와 9가지 구체적인 시 책을 포함하고 있었는데, 집권 이후 현재까지 관련 부처를 통하여 시책으로 계속 유지·발전되고 있다.
4가지 목표
(1) 목재 자급률 향상(10년 후 5,000만㎥=50%)
일본의 목재 자급률은 18%까지 하락되었고, 2005년에 20%를 회복하였는데, 원 목 수입 감소는 목재 마일리지 관점에서 당연한 추세로 인식되고 있다. 과거 일본 의 최대 원목생산량은 지금보다도 임목 축적이 적었던 1967년 5,274만㎥에 달하였 고, 1950년대에는 90%의 목재 자급률을 기록하기도 하였다. 현재 1,718만㎥의 목재 벌채량(전체 축적의 약0.4%에 불과)을 10년 후에는 3배인 5,000만㎥로 늘려, 자급 률 50%를 달성하는 것이 목표이다. 현재 산림축적량이 42억㎥, 연간 목재 생장량 은 8,000만㎥으로 이중 절반이 벌채 가능하지만, 연간 생장량의 25%만 벌채되고 있는 실정이다.
일본 농림수산성이 발표한 ｢삼림․임업 재 생 플랜｣에는 2009 년 민주당이 선거 시 공약한 ｢산과 마을 재생플랜｣의 4가지 목표와 9가지 구체 적인 시책이 포함되 어 있다.
업 전반에 걸쳐서는 현재의 2배에 달할 것으로 예상된다. 독일의 경우 목재 관련 산업이 GDP의 5%를 차지하고 있다. 최근 일본도 합판기술의 향상으로 일본 인공 림의 주종인 삼나무의 간벌재 이용이 가능해졌고, 목재수요 역시 계속 증가할 것 으로 예상된다. 이처럼 국산재의 안정적인 공급을 통해 대규모 목재 산업클러스터 화도 가능할 것으로 전망된다.
(3) 중산간 지대의 고용 확대(10년 후 목조건설 등을 포함하여 목재 관련산업에 100만 명) 산림자원에 활용된 노동력을 다시 임업 관련 산업에 활용하여 산림정비 10만 명, 목재가공업 40만 명, 목재판매점 등 40만 명, 생태관광(그린투어리즘) 10만 명 등 100만 명의 고용창출을 도모하는 한편, 목질 바이오매스 등의 새로운 산업 또한 발 전할 전망이다. 메이지유신 이후 산업화로 인해 발생하였던 이촌향도(離村向都)에 서, 21세기에는 이도향촌(離都向村)현상이 나타나고 있다.
(4) 일본의 거주 생활양식 복고화에 따른 ｢목재문화｣ 재생
｢목재문화｣는 일본의 전통문화 중 하나로, 돌과 철골이 없는 목조주택으로의 회 귀와 지역에서 생산된 목재(도도부현산재, 시정촌산재)를 적극적으로 활용한다.
과제와 구체적 시책
(1) 삼림조합에 의한 시업 단지화
방치림(농업의 불경작지)을 단지화하고, 삼림조합 등이 간벌 등 산림관리를 대행 하여 산림 소유자 부담을 경감하는 한편, 지방자치단체도 이를 지원하도록 한다.
이를 통해 농업 부문에서는 추진하기 어려운 ｢소유와 경영의 분리｣가 가능해질 것 이다.
(2) 벌채비용의 저감-임도망 정비와 고성능 기계의 도입
목재가격의 하락(최고 가격 대비 1/5)에 따라 생산성 향상 의욕이 저하되어 있다.
이를 극복하기 위하여 독일 수준으로 임도망 정비를 통해 생산성 향상을 도모해야 하며, 고성능 기계 도입으로 비용을 절감하도록 한다.
(3) 전문 포리스터(산림관리인)와 기술자 양성
독일에서는 전문 산림관리인인 주정부 산림공무원이 산림경영을 담당하고 있기 에 전문 산림관리인 양성학교를 설립하고, 임업기술자를 양성하도록 한다.
재 자급률 향상, 2) 임업·목재산업·주택 산업 등 지역산업의 활성화, 3)중산간지 대의 고용 확대, 4) 일본의 거주 생활양 식 복고화에 따른
「목재문화」재생 등이다.
농업 ․ 농정 동향
(4) 간벌․재조림 의무 부과 및 장벌기화의 도입
지금 간벌을 하지 않을 경우 목재생산의 적기를 놓칠 수 있기 때문에, 간벌과 재 조림 의무를 부과하고, 80-100년의 장벌기화로 수입증대와 다목적 기능 발휘를 추 구해야 한다. 또한 이 기간 중 상속세를 우대하는 한편, 장래에는 환경직접지불제 를 도입하는 것이 바람직하다.
(5) 목재 유통체제 정비에 따른 유통비용의 대폭 인하
목재수요동향을 파악하는 정보센터 기능을 정비하고, 유통과정을 단순화해야 한다.
(6) 건조재 수요에 대응한 제재공장의 효율화
제재공장의 집약화, 효율화를 통해 생산성 향상을 추구해야 한다. 또한 현재 20%에 불과한 건조재 비율을 유럽 수준으로 증가시키고, 주문 제재로 대규모 건축 업과의 공존을 도모하도록 한다.
(7) 국산재의 우선활용 -건축기준법 등의 규제 검토-
｢목재의 지역 내 생산소비｣, ｢목재사용운동｣, ｢가까운 산의 나무 사용 운동｣을 전개하고, 공공건축물의 지역목재 이용 의무부과, 산림인증제 추진, 지역재 이용에 세제와 보조금의 우대조치, 불법 벌채된 외국산 목재 수입금지, 목재이용을 저해하 는 건축기준법 등의 규제 검토를 실시하도록 한다.
(8) 목질 바이오매스의 재활용
순환사회 모델로 조성하여, 목질 바이오매스는 풍부한 자원이라는 점을 인식하 고, 바이오에탄올 연구 개발을 강화하도록 한다.
(9) 산림과 야생동물의 공생
야생동물 서식지역을 확보하고, 적절한 개체밀도관리를 하며, 수렵에 따른 개체 밀도관리도 산림 관리의 일부라는 점을 인식할 필요가 있다. 또한 수의학 전공자 를 야생동물관리관으로 채용하는 방안도 고려할 수 있다.
3. 고용 증진을 목표로 한 일본의 ｢삼림․임업 재생 플랜｣
일본 농림수산성은 고용증진을 목표로 집권당인 민주당의 산림분야 선거 공약 이 포함된 ｢산과 마을 재생플랜｣의 내용을 구체화시켰다. 목재 자급률 50% 달성을 목표로 산림자원의 적극 활용을 통한 고용 창출을 기본 내용으로 하고 있다.
일본 농림수산성은 목재 자급률 50% 달 성을 목표로 산림자 원의 적극 활용을 통 한 고용 창출을 기본 내용으로 하는 ｢산 과 마을 재생플랜｣
의 내용을 구체화시 켰다.
첫째, 일본은 2차대전 이후 식재한 인공림 자원이 이용가능한 단계에 진입하였 지만, 국내 임업은 임도망 정비와 사업 집약화가 지체되었기 때문에 생산성이 낮 고, 목재가격도 저렴하며, 산림소유자의 임업에 대한 관심도 낮은 실정이다. 또한 상속 등으로 인해 자신이 산림을 소유하고 있다는 것을 전혀 알지 못하는 산림소 유자도 증가하고 있어 산림의 적절한 관리가 이루어지지 못하는 상황에 처해있다.
둘째, 세계적인 목재 수요 증가, 자원 내셔널리즘이 높아지고, 환율 동향 등을 배 경으로 외국산 목재 수입 등 불확실성이 증가하고 있다. 또한 목재를 화석자원 대 신 원자재와 에너지로 이용하여 지구온난화 방지에 기여하려고 하며, 자재를 콘크 리트에서 환경친화적인 목재로 전환함으로써 저탄소 사회 만들기를 추진하는 등, 목재 이용 확대에 대한 기대도 높아지고 있다.
셋째, 이와 같은 상황을 기초로 향후 10년간 임도망의 정비, 산림사업 집약화 및 인재육성을 중심으로, 효율적이며 안정적인 임업경영 기반을 조성하는 동시에, 목 재의 안정적 공급과 이용에 필요한 체제를 구축하고, 일본의 산림·임업을 조속히 재생시키기 위한 지침으로 ｢삼림․임업재생플랜｣을 작성하였다.
(2) 3가지의 기본 이념
이와 같은 기본 방향 하에서, 목재 등 산림자원을 최대한 활용해서, 고용·환경에 도 공헌하며, 일본 사회구조를 콘크리트 사회에서 나무 사회로 전환시키도록 한다.
세 가지 기본 이념은 첫째, 산림·임업에 관한 인재 육성을 강화하도록 하고, 산 림소유자의 임업에 관한 관심을 제고하며, 산림의 적절한 정비·보전을 통하여, 국 토의 보전, 수원 함양, 지구온난화 방지, 생물다양성 보전, 목재생산 등 산림의 다 면적 기능을 지속적으로 유지하도록 한다.
둘째, 임업·목재산업을 환경 친화적인 일본의 성장 전략 중 핵심 전략으로 삼아, 목재의 안정적인 공급체제를 확립하도록 하고, 하류지역에서의 가공·유통체제를 정비하여, 산촌지역 고용에 기여하도록 한다.
셋째, 목재이용·에너지 이용확대에 의한 산림·임업의 저탄소 사회에의 공헌 목 재를 원자재부터 에너지까지 다양하게 이용함에 따라, 화석자원의 사용절감에 기 여하고, 저탄소사회 실현에 기여하도록 한다. 또한 목재이용 확대가 임업·산촌의 활성화, 산림의 적절한 정비·보전 추진에 기여한다는 점을 적극적으로 홍보하여 사회적 인식을 제고할 필요성이 있다.
농업 ․ 농정 동향
목표 구상
10년 후 목재자급률을 50% 이상으로 향상시키는 것을 목표로 한다.
검토사항
목표 제도 목적 검토사항
임업 경영․ 기술의 고도화
임도망․ 작업 시스템
산림정비와 목재생산 효율화에 필요한 임도망과 임업기계를 적절하게 조합한 작업시스템 도입
- 저비용으로 훼손된 작업도 등을 중심으로 임도망 정비를 가속화하는 것이 필요하고, 지역 조건에 알맞은 임도망 작업 기술의 확립 - 선진 임업 기계 도입과 개량 및 효율적인
작업시스템의 구축․보급․정착
일본형 포리스터 (산림관리인)제 도의 창설과 기술자 등 육성체제 정비
산림이 가지는 다면적 기능의 지속적 발휘와 효율적 임업경영의 추진에 필요한 기술 및 지식을 가진 인재의 육성
- 전략적․체계적으로 인재를 육성하기 위한 인재육성마스터플랜 작성
- 일본형 산림관리인, 산림시업계획인, 임도망 설계자 등 산림․임업에 관련되는 현장기술자 육성과 활용
- 임도망 작업설계 오퍼레이터 등 현장기능자의 육성과 활용
삼림조합 개혁과 민간사업지원
목재의 안정공급을 통한 산림․임업 재생에 불가결한 담당자 육성과 산림시업의 집약화 등 기반 정비
- 지역 산림관리 주체로서의 삼림조합 역할의 명확화, 비조합원 이용의 엄격화와 경영 내용의 투명성 확보, 민간 사업체의 육성 - 산림시업계획자에 의한 제안형 집약화 시업의
추진
산림 자원의 활용
국산재의 가공․유통구 조
산림에서 생산되는 목재를 최대한으로 활용하기 위하여, 국내의
가공․유통구조의 개혁
- 외국산 목재 의존 제재공장의 국산재 원료전환의 촉진, 질과 양 모두 외재와 경쟁할 수 있는 효율적인 가공․유통체제 정비
- 대용량 수요처와 들보, 집성재 라미나(집성재 적층재) 등 종래 국산재 이용이 적은 용도에 대하여 국산 재제품의 공급체제 정비 - 목재이용의 다각화와 새로운 목질부재 개발을
위한 연구 - 기술개발 추진
목재이용의 확대
지구온난화 방지를 위한 공헌과 콘크리트 사회에서 나무 사회로의 전환을 실현시키기 위한 목재이용의 확대
- 지역재 주택 추진과 이것을 지탱하여 줄 수 있는 목조기술의 표준화, 목조설계를 담당할 인재의 육성, 공공건축물 등에 목재이용 추진 - 경영적․기술적으로 적합한 목질바이오매스 이용 방법 강구와 착실한 보급체계의 정비, 연구․기술개발 추진 등
- 목재이용에 관련된 환경공헌도의 계측화 등에 따른 국산재의 신뢰성 향상
제도 면의 개혁과 예산
산림 정보의 정비, 산림계획제도 의 재인식, 경영의 집중화
산림․임업의 재생을 확실하게 하기 위한 제도면의 개혁, 예산의 검토
적절하고 확실한 확보 및 정책 입안․평가에의 적극적 활용
- 산림계획에 따른 산림소유자의 적절한 산림경영 유도
- 산림소유자 등에 대하여 적절한 산림경영 의무부과와 간벌 등의 산림정비 실시 등의 지원에 대하여 일체적으로 검토
- 목재생산과 생물다양성보전 등 공익적 기능이 조화되고 실효성있는 산림계획이 되기 위한 산림계획제도의 재검토
- 일본형 산림관리인의 활용 방안 검토 - 의욕 있는 산림소유자 등의 경영 집중화 촉진 - 산림의 경계확정 추진, 집약화 시업과 임도망
정비에 관련된 시업 동의안 확보의 원활화를 위한 규정 검토
- 시업을 추진하지 않는 산림에 대한 공적 산림정비 방안 검토
벌채․갱신 제도의 정비
산림자원의 지속적이며 순환적인 이용 확보
- 대규모 개벌 억제와 벌채 적지에의 조림 확보에 필요한 방법 검토
목재이용 확대를 위한 제도 등의 검토
목재의 확실한 이용 확대
- 공공건축물 등에 목재 이용 의무화와 석탄 화력발전소에 석탄과 목질연료의 혼합이용체제 구축을 위한 관계 부처간의 제휴 검토
국유림 기술력 활성화를 위한 공적 산림정비
국민공통의 재산인 국유림에 기술력 활용
- 공익중시 관리경영 추진, 민유림의 지도와 지원, 산림․임업정책에의 공헌을 도모하도록 하고, 이를 위하여 조직․사업 전부를 일반회계로 이행하는 것을 검토
보조금․예산의 고찰
시책 목적을 충실하게 달성할 수 있는 소요액의 재검토
- 현장의 실정․요청 등에 입각한 보조금의 재검토․메뉴의 간소화
- 제도 측면에서의 개혁과 관련 예산의 재검토 - 임도망․작업시스템을 보급하기 위한
보조요건 재검토
추진체계
농림수산대신은 삼림임업재생플랜의 효과적인 추진을 위하여, 농림수산성내에 농림수산대신을 본부장으로 하는 산림·임업재생플랜 추진본부를 설치하도록 하였 다. 추진본부는 제도와 실행 측면에서 각각의 구체적인 대책을 검토할 수 있도록 외부 전문가 등을 포함한 검토위원회를 설치하도록 하였다. 검토위원회의 논의에 입각하여 순차적으로 대책을 실행에 옮기도록 하였으며, 제도 측면의 검토에 대하 농림수산성내에 농
림수산대신을 본부 장으로 하는 산림·
임업재생플랜 추진 본부를 설치하였다.
각 주체별로 삼림법 과 임업기본법에 명 시되어 있는 역할을 인식하고, 상호 연대 하여 추진해 나가야 한다.
농업 ․ 농정 동향
여는 2010년 말까지 목표로 하고 있는 산림·임업기본계획 검토에 반영할 수 있도 록 필요한 법과 제도도 검토하도록 하였다.
주체별 역할
산림·임업의 재생을 도모하기 위하여 국가, 지방자치단체, 삼림조합, 임업사업체, 산림소유자가 삼림법과 임업기본법에 명시되어 있는 각각의 역할을 인식하고, 상 호 연대하여 추진해나가는 것이 중요하다.
4. 일본의 ｢삼림․임업재생플랜｣이 주는 시사점
일본의 산림 면적은 전체 국토의 약 65%인 2,400만ha, 전체 산림축적은 약 42억
㎥에 달하여 평균 축적은 ha당 약 185㎥에 달한다. 일본은 전 세계 ha당 평균 축적 100㎥의 1.8배에 달하는 축적을 자랑한다. 국가가 임야청을 통하여 직접 관리하는 국유림이 전체 산림면적의 약 30%(764만ha)로 국유림 면적 자체만으로도 우리나라 의 산림 전체 면적인 약 640만ha보다 크다. 나머지는 개인과 지방자치단체가 소유 한 사유림이다.
일본의 산림면적과 전체 산림축적은 한국에 비하면 각각 약 4배, 8배에 달하며, 인공림 면적은 한국의 약 10배에 달한다. 임분의 영급배치도 비교적 균등하게 분 할되어 있으며, 수종 구성도 중급 이상의 목재생산이 가능한 양과 질이 조화를 이 루고 있어, 체계적이며 균형이 잘 잡힌 산림 국가라 할 수 있다. 일본의 최대 강점 은 산림과 임업이 약 1,000만ha에 달하는 삼나무 중심의 비교적 균등한 영급을 가 진 인공림을 기초로, 과거부터 목조주택이 주택시장의 근간을 이루는 목재 산업과 목재문화가 상당히 오랜 기간 발달하여 왔다는 점이다.
그러나 이와 같은 일본도 그동안 장기간의 경기 침체와 임업계 위축으로 국내 목재생산이 급감되어 있는데, 과거 자민당과는 달리 새롭게 집권한 민주당은 고용 극복과 경제위기 극복을 위하여 산림과 임업 부문을 적극적으로 활용하겠다는 정 치적 의지를 분명히 하고 있다.
물론 일본의 산림·임업정책은 우리나라보다 산림 조성과 관리 측면에서 양적·질 적인 면에서 한발 앞선 정책을 추진하고 있었기 때문에, 한국이 과거부터 일본의 임업 정책을 연구하고, 일본에서도 검증이 제대로 이루어지지 않은 정책을 과감히 도입하기도 하였으나, 이번 일본의 정권 교체에 따른 산림·임업정책은 한국에 시 사하는 바가 크다고 할 수 있다.
특히 과거부터 참의원과 중의원 선거에서 일본의 자민당과 민주당, 공명당, 일본 공산당, 사민당 등 주요 정당의 선거 공약에 산림·임업 분야 내용이 각 정당별로 차별화되어 구체적으로 명시되어 있다는 점은 일본 정치와 경제 산업 전반에 걸쳐
한국의 산림과 임업 도 일본과 같이 정치 권내에서 거론될 수 있도록 영향력 확대 를 위한 역량 강화가 절실한 실정이다.
위한 역량 강화가 절실한 실정이다.
민주당의 산림·임업정책은 2007년 6월 참의원 선거 당시부터 구상되었는데, 당 시 이와 같은 내용이 발표되기까지는 민주당이 임업 재생이 지역문제 격차해결의 기폭제라는 인식하에 산림자원을 활용하여 지역간 격차를 해소하고자 하는 정치 적 배경을 기초로 하고 있다.
민주당은 구체적으로 지역 내 부존하는 산림자원의 유용한 활용과 내발형 지역 활성화로 지역간 격차를 축소하고자 하였다. 또한 50년 만에 이루어진 사업기회로 서 국산재 사업 증진 기회라는 인식을 가지고 있었다. 이와 같은 배경에는 2차대전 이후 확대조림이 조성된 지 50년 이상 경과하여 임목자원을 본격적으로 활용할 수 있다는 점, 환경 제약, 원유가격 상승, 목재 수입급증에 따른 외국산 목재가격 상승 등으로 국산재가 저렴하고, 합판용으로도 이용 가능하다는 인식이 확산된 점 등도 영향을 미치고 있다.
또한 이와 같은 인식 전환의 배경에는 일본이 임업 분야의 롤 모델로 간주하는 독일의 영향도 크다. 민주당 고위당직자가 독일을 방문하던 당시, 인건비가 일본과 비슷한 수준인 독일 현지에서 제재목이 일본에 수출된다는 사실을 알고 충격을 받 았다는 에피소드가 있다. 또한 현재 일본의 목재 자급률이 20%에 불과한 현실은 산이 없다거나 나무가 없다거나 인건비가 높다는 사실만으로는 설명이 되지 않는 다고 스스로 반성하며, 임업 생산 시스템 전반에 걸쳐 개선이 필요하다는 인식을 가지고 수년간의 현지 방문과 전문가와의 의견 교환 및 연구를 지속적으로 추진해 왔다는 점도 우리에게 시사하는 바가 크다. 또한 ｢삼림·임업재생플랜｣이 임야청 자체 업무이기는 하나, 임야청 단독이 아닌 농림수산성 차원에서 대책 본부를 설 립하고 내용을 발표하였다는 점 역시 눈여겨보아야 할 것이다.
한국은 산림부존자원이나 목재생산 측면에서 일본과 비교하여 열악한 실정이기 때문에, 자원생산과 고용증진의 두 마리 토끼를 한번에 잡을 수 있는 상황은 아니 라고 볼 수 있다. 그러나 국민의 산림에 대한 이해와 숲을 통한 녹색미래 가능성에 대한 국민 공감대 형성의 필요성은 더욱 크다고 할 수 있다. 이와 함께 우리나라의 산림인과 임업인은 산림 현장에서의 국민 공감대 형성과 더불어 정치권내에서의 공감대 확산을 위해서도 노력해야 할 것이다.
