북한의 대외경제법제 동향

연구 01-16

북한의 대외경제개방과 관련법제 정비동향

장명봉박정원

발 간 사

남북한의 경제부문의 교류협력이 확대됨에 따라 남북교역이 우 리 경제부문에서 차지하는 비중은 점차 높아지고 있다. 특히 2000 년 6월의 남북정상회담과 ‘6‧15남북공동선언’에 따른 구체적인 이 행과 실천과정에서 남북간 경협의 폭과 깊이는 더욱 넓어지고 깊 어질 것이다. 실제로 우리의 경제인과 기업은 대북한 경제협력사 업과 대북투자에 대하여 상당한 관심을 가지고 있다.

기실 북한의 대외경제개방은 북한 내의 체제안보의 틀을 벗어나 지 않는 제한된 범위 내에서 추진되고 있다. 그러나 북한의 대외 개방정책은 그간 북한의 폐쇄적인 체제에서 벗어나 실용주의적인 자세변화를 보여주는 것으로 남북관계의 발전의 계기를 조성하고 있다. 북한의 경제개방은 남북한의 경제교류와 협력의 기반을 공 고히 하고 이를 통한 남북의 화해와 협력의 시대를 앞당기기 때문 이다.

북한의 대외경제개방은 본질적으로 북한의 대내외적인 환경변화 에 대응한 현실적 대응책으로 전개되는 것이지만, 결코 단순히 현 실즉응적인 접근자세로 이루어지는 것이 아님을 알 수 있다. 다시 말해 북한은 대외개방을 위하여 헌법을 비롯한 주요 법률의 정비 작업을 통해 대외경제개방에 대한 법적 기반을 조성하고 그 토대 위에서 시행하고 있는 것이다. 예컨대 1990년대 들어서서 행한 두 차례(1992, 1998)의 헌법개정은 김정일체제의 공식화에 따른 국가 기관체계의 개편과 함께 경제부문에서 특히 대외경제개방을 위한 대내외적 법적 환경을 도모하는 데에 중점을 두고 있다. 이러한 북한의 대외경제개방을 위한 법적 환경의 조성은 1990년 민법 제 정, 대외민사관계법‧대외경제계약법‧무역법‧대외경제중재법 등 대

외경제관계법의 정비, 외국인투자법을 비롯한 합영법‧합작법‧외국 인기업법 등의 외국인투자관련법제, 그리고 라진-선봉경제무역지 대법과 그 관련법제의 정비에서 나타나고 있다.

최근 북한은 대외경제부문의 확대를 도모하고 있는 것으로 알려 지고 있는데, 이는 1999년부터 이루어지고 있는 대외경제법제 및 외국인투자법제의 개정작업에 비추어 엿볼 수 있다. 이 같은 북한 의 대외경제법제의 정비는 이에 대한 분석을 통하여 북한의 경제 환경을 파악하고 남북한의 경제교류협력의 활성화를 도모하기 위 한 대응방안을 마련하는 데에 도움이 될 것이다. 이에 북한의 대 외경제법제 및 외국인투자법제에 관한 연구의 의미와 가치를 찾아 볼 수 있다.

이에 본 연구는 다소 막연하게 여겨졌던 북한의 대외경제법제의 배경과 체계, 그리고 내용 및 특징에 관하여 분석하고 있다. 이 연 구를 통하여 북한이 대외경제개방에 대한 적극적 자세와 구체적인 방향을 읽을 수 있다. 아울러 남북한의 경협에 있어서도 북한의 대외경제관련법이 적용된다는 면에서 북한법제에 관한 이해는 대 북한투자에 대한 보장방안을 파악하는 데에 긴요한 일이라는 점에 서 본 연구는 기초자료를 제공할 것이다.

그런데 북한에 대한 투자는 중요한 사업인 만큼 위험도 안고 있 다. 때문에 대북투자에는 신중한 자세와 구체적인 투자보장제도에 관한 검토가 요청된다. 따라서 북한의 투자보장법제가 북한투자에 대한 기준과 방법을 제시하고 있다는 면에서 이에 대한 이해가 선 행되어야 한다. 이를 고려하여 본 연구는 북한의 대외경제개방과 관련한 법체계와 기본내용을 파악하는 데에 큰 도움을 줄 것이며, 남북경협의 활성화에 따른 법제도적 보장방안에 관한 대안을 마련 하는 토대를 형성하는 것이라 할 수 있다.

북한이 보다 경제개방을 확대해 나갈 것으로 전망되고 있는 현

시점에서 북한의 대외경제법제의 현황과 문제점을 파악하여, 그 대응방안을 모색함으로써 북한에 진출하였거나 진출하고자 하는 우리의 기업과 기업인들에게 북한의 법정보를 제공하여 그 권익을 보호하고, 나아가 남북한의 경제통합의 길을 열어 나아가는 데에 본 연구가 일조하기를 기대한다.

끝으로 본 연구를 성실히 수행하여 주신 국민대 법대의 장명봉 교수와 같은 대학의 박정원 연구교수에게 깊은 감사를 드린다. 그 리고 이 책의 교정작업을 비롯한 발간업무를 착실히 마무리하여 주신 본원 홍보실 담당자의 노고에 감사드린다.

2001년 9월 한국경제연구원 원장 좌 승 희

차 례

제1장 머리말 ···11

제1절 연구의 목적 및 필요성 ···13

제2절 연구범위와 방법 ···16

제2장 북한의 대내외 경제환경 변화와 헌법상 경제조항의 개정 ···21

제1절 김정일 시대의 북한 대내외 경제현실의 변화···23

Ⅰ. 북한경제체제의 한계 ···23

Ⅱ. 김정일 시대의 경제체제의 전망 ···27

Ⅲ. ｢인민경제계획법｣의 제정과 대외경제관계 ···30

제2절 1990년대 북한헌법상 경제조항의 개정배경과 내용 ···· 35

Ⅰ. 북한헌법상 경제조항의 개정배경 및 의의 ···35

Ⅱ. 1992년 헌법상 경제조항의 변화···37

Ⅲ. 1998년 헌법상 경제조항의 변화···41

제3절 북한헌법상 경제조항의 평가와 시사점 ···44

Ⅰ. 북한헌법상 경제조항의 개정에 대한 평가 ···44

Ⅱ. 중국헌법상 경제조항과 북한헌법상 경제조항의 비교와 시사점 ···48

제3장 북한의 대외개방정책과 법제정비 ···53

제1절 대외경제 및 외국인투자관계법제의 배경과 법적 근거 · 55 Ⅰ. 대외경제법제의 입법배경 ···55

Ⅱ. 대외경제개방정책의 법적 근거 ···58

제2절 북한과 중국의 대외경제관련법제 비교 ···61

제3절 북한의 경제관리원칙‧체계 및 대외경제관리구조 ···64

Ⅰ. 북한의 경제관리원칙 ···64

Ⅱ. 북한의 경제관리체계 ···67

Ⅲ. 북한의 대외경제관리기구 ···68

제4절 북한의 민법 및 상사법제와 경제활동 ···74

Ⅰ. 북한의 민법과 경제생활 ···74

Ⅱ. 북한 상사법제와 경제활동 ···78

제4장 북한의 대외경제법제 동향 ···89

제1절 북한의 대외경제개방정책의 법제도화···91

Ⅰ. 대외경제개방을 위한 입법화···91

Ⅱ. 대외경제개방법제의 양상···93

제2절 북한의 주요 대외경제법제의 주요 내용 ···95

Ⅰ. 대외경제계약법 ···95

Ⅱ. 대외민사관계법 ···96

Ⅲ. 대외경제중재법 ···98

Ⅳ. 외화관리법 ···102

Ⅴ. 무역법 ···106

Ⅵ. 토지임대법 ···108

Ⅶ. 가공무역법 ···116

제3절 북한 대외경제법제의 과제 ···121

Ⅰ. 대외경제개방 여건의 구비 ···121

Ⅱ. 내수시장과의 연계성 확보 ···122

Ⅲ. 경제개혁과의 연계 ···124

Ⅳ. 북한 대외경제법제의 문제점과 과제 ···125

제5장 북한의 외국인투자관련법제 동향 ···133

제1절 북한의 외국인투자법제의 정비내용 ···135

Ⅰ. 외국인투자법제의 정비추이 ···135

Ⅱ. 외국인투자법제의 개정내용 및 특징 ···137

제2절 북한 외국인투자법제의 주요 내용 ···140

Ⅰ. 외국인투자법 : 외국투자관계의 기본법 ···140

Ⅱ. 합영법 ···147

Ⅲ. 합작법 ···154

Ⅳ. 외국인기업법 ···163

Ⅴ. 외국투자은행법 ···169

Ⅵ. 외국인투자법제 관련 세부규정 개관 ···178

제3절 ‘라진-선봉경제무역지대법제’의 주요 내용 ···186

Ⅰ. ‘라진-선봉경제무역지대법’ ···186

Ⅱ. 경제무역지대에 대한 관련규정 ···196

제4절 북한 외국인투자법제의 특징과 발전방향 ···211

Ⅰ. 대외경제개방 및 외국인투자법제 입법의 특징 ···211

Ⅱ. 북한의 외국인투자법제의 문제점 ···215

Ⅲ. 북한의 외국인투자법제의 정비방향 ···221

제6장 북한의 대외경제법제와 남북경협의 제도화···225

제1절 ‘6‧15남북공동선언’과 남북경협보장의 법적 기반구축 ···227

제2절 남북한의 경협보장을 위한 법제도화···229

Ⅰ. 남북경협보장을 위한 합의서의 의의 ···230

Ⅱ. 남북경협투자보장합의서의 주요 내용 ···231

Ⅲ. 기타 남북경협보장을 위한 과제 ···242

제3절 남북경협을 위한 법제도화의 방향 ···243

Ⅰ. 남북의 특수관계성과 남북경협 ···244

Ⅱ. 남북경협관련 법제도의 실효성 제고 ···246

제7장 맺음말 ···251

▣ 부 록 ···259

▷ 부록 Ⅰ : 북한의 주요 대외경제법제 및 외국인투자법제 전문 ···261

<조선민주주의인민공화국 대외경제계약법> ···261

<조선민주주의인민공화국 대외민사관계법> ···268

<조선민주주의인민공화국 대외경제중재법> ···279

<조선민주주의인민공화국 외화관리법> ···287

<조선민주주의인민공화국 토지임대법> ···292

<조선민주주의인민공화국 가공무역법> ···300

<조선민주주의인민공화국 외국인투자법> ···307

<조선민주주의인민공화국 합영법> ···311

<조선민주주의인민공화국 합작법> ···318

<조선민주주의인민공화국 외국인기업법> ···321

<조선민주주의인민공화국 외국투자은행법> ···326

<조선민주주의인민공화국 라진-선봉경제무역지대법> ····332

▷ 부록 Ⅱ : 남북경협투자보장 4대합의서 ···340

▷ 부록 Ⅲ : 북한의 외국인투자관련법제의

주요 개정조항 대비표 ···370

▣ 참고문헌 ···384

▣ Abstract ···393

제1장

머 리 말

제1절 연구의 목적 및 필요성 ··· 13 제2절 연구범위와 방법 ··· 16

제1절 연구의 목적 및 필요성

북한은 1980년대말 이후 구소련방의 해체와 동구사회주의권 국 가들의 변혁으로 인한 대내외적 환경변화에 대한 대응방안을 마련 해왔는데, 특히 대외적으로 경제적 변화동인에 대처하는 정책적 변화를 시도해왔다. 북한은 대내적으로도 사회주의경제의 국제적 연대체제의 붕괴와 사회주의 계획경제체제의 모순으로 말미암은 경제난에 봉착하였으며, 이를 타개하기 위한 현실적 방안으로 대 외경제개방정책을 선택하여 부분적이나마 경제부문에서 대외개방 정책을 실시하게 되었다. 북한은 경제부문에서의 개방을 위한 법 적 조치로서 1992년과 1998년 두 차례의 헌법개정을 통해 서방의 자본과 기술을 도입하기 위한 헌법적 근거조항을 마련하였으며, 외국인투자법 및 대외경제법제를 정비하고 있다.

북한헌법의 개정내용은 김정일 후계체제의 공고화와 함께 사회 주의경제체제를 견지하면서도 대외경제개방정책의 법적 토대를 마 련하는 것이었다. 특히 경제부문에서 대외개방을 위한 법적 대응 에 관한 변화로는 1992년 헌법개정으로 북한내 외국인의 합법적 권익보장(제16조)과 외국법인 또는 개인들과의 합영‧합작을 장려 하는 조항(제37조)을 신설하고, 1998년 헌법개정으로 ‘특수경제지 대’에서의 다양한 기업창설과 운영을 장려하는 대목을 추가한 점 (제37조) 등에서 찾아볼 수 있다. 이와 함께 북한은 1990년에 들어 서서 경제개방을 통한 실용주의노선으로의 전환을 법적으로 뒷받 침하였는데, 1990년 새로이 민법을 제정한 것이 대표적인 예에 속 한다. 아울러 외국인투자법 및 관련법제를 제정 또는 개정하여 대 외자본과 기술을 유치하는 노력을 경주하고 ‘자유경제무역지대’(라 진-선봉경제무역지대)¹⁾를 설정하고 이를 통한 경제발전을 도모하

1) 북한은 ‘라진-선봉지역’을 자유경제무역지대로 설정하여 경제개방정책을 추진

고 있다. 이러한 북한의 경제정책의 변화와 함께 남북한의 경제교 류협력의 폭과 범위도 넓어지고 있으며 남한의 기업과 기업인들은 여러 부문에서 대북한 교류를 추진하고 있다.

요컨대 북한의 대내외적 환경변화는 북한의 경제환경의 변화의 주요인이 되었으며, 이는 북한의 정치체제의 수호와도 직접 연관 되어 있다. 특히 북한에서 김일성 주석이 사망하고 김정일에로의 권력승계가 이루어지면서 북한에서는 경제면에서의 변화가 활발하 게 진행되기 시작하였으며, 그 구체적인 내용과 방향은 북한의 대 외경제관계법제를 통해 살펴볼 수 있다.

이에 북한의 경제환경의 변화와 대외경제법제의 고찰은 북한현 실의 단면을 이해하는 한편 남북경협의 제도적 보장책을 마련하여 남북경협을 활성화함으로써 남북관계 발전의 길을 열어나가는 데 에 기여할 것이다. 여기에서 주목되는 것은 남한기업과 기업인의 대북진출은 결국 북한의 대외경제법제에서 규정된 방식으로 진행 된다는 점에서 북한경제환경의 변화와 관련법제에 대한 법적 관점 에서의 접근과 이해의 필요성이 증대한다는 점이다. 더욱이 북한 은 일련의 대외경제개방을 위한 법제정비와 관련하여 최근 기존법 제의 개정작업을 추진하고 있다. 이는 종래의 경제개방의 문제점 을 개선하는 조치라고 볼 수 있다. 한편 북한의 대외경제법제에 관한 이해는 단순히 북한법제에 관한 고찰이기보다 북한에 진출하 는 국가들의 투자동향을 파악함으로써 국내기업의 대북투자와 북 한 내에서의 경쟁기반을 구축하는 데에 있어 기본정보를 제공하는 의미를 가진다. 결국 북한의 대외경제법제의 고찰을 통해 국내기

해왔는데, 1999년 김정일 국방위원장의 지시에 따라 ‘자유경제무역지대’라는 명칭에서 ‘자유’라는 용어를 삭제하고 ‘라진-선봉경제무역지대’라고 칭하고 있 다. ｢북한의 외국인투자 관련 법규집｣(통일부, 2000), 일러두기. 이에 관해서는 후술한다.

업의 투자여건을 공고히 하는 효과의 산출을 예상할 수 있다.

특히 2000년 6월 역사적인 첫 남북정상회담에서 채택된 ‘6‧15남 북공동선언’(이하에서는 6‧15공동선언이라고 함)은 남북의 화해와 협력에 대한 의지를 확인하고 구체적 실천사항에 대한 내용을 담 아 향후 남북관계의 발전을 위한 구체적인 실천 이행의 기본방향 을 제시하는 것이었다.²⁾ 실로 6‧15공동선언에서 담고 있는 합의내 용에 대한 후속조치의 실현에 의해 우리는 남북간 분단시대를 벗 어나 화해협력시대로의 진입과 통일시대의 도래를 기대하게 된다.

이렇듯이 북한의 경제환경의 변화와 남북정상회담에 의한 남북관 계의 개선의 계기를 맞이한 시점에서 남북한간의 경제교류협력체 제의 확대가 예상되는 가운데 북한의 경제관련법제의 정비내용은 중요한 의미를 가지고 있다. 더욱이 2001년 들어서서 북한의 김정 일 국방위원장의 행보는 북한의 경제개방에 대한 의미와 방향에 대한 적극적인 자세전환에 대한 기대를 갖게 한다. 특히 김정일의 비공식 중국방문(2001. 1. 15∼20)은 북한과 중국간의 상호 친선협 조관계의 진전을 통한 쌍방관계의 발전에 중점을 둔 것과 함께 이 기간동안 김정일이 중국의 개혁개방의 상징인 상하이上海시의 ‘경 제특구’를 중심으로 시찰하고 상하이시의 발전상에 대하여 구체적 으로 언급함으로써 향후 북한의 경제개혁의 방향에 대한 관심을 집중시키고 있다.³⁾

2) ‘6‧15남북공동선언’은 통일문제의 자주적 해결, 남한의 ‘연합제안’과 북한의 ‘낮 은 단계의 연방제안’의 공통성 인정과 이 방향에서의 통일지향, 이산가족방문 단 교환 및 비전향장기수문제 등 인도적 문제해결, 경제협력을 통한 민족경제 균형발전 및 사회‧문화‧체육‧보건‧환경 등 제반분야의 협력과 교류 활성화, 합의사항 실천을 위한 당국간 대회 개최, 김정일 위원장의 서울 방문 등의 내 용을 담고 있다. 남북정상회담의 과정과 그 해설에 관해서는 ｢남북정상회담 : 이해의 길잡이｣(아태평화재단, 2000), pp.7-48.

3) 김정일의 중국방문에 관해서는 ｢주간북한동향｣, 제522호(통일부, 2001. 1. 13∼

20), pp.3-7.

이에 본 연구를 통해 북한의 변화된 경제환경을 파악하고, 북한 의 대외경제법제의 내용을 분석함으로써 북한을 이해하고 나아가 남북한 경제교류협력의 활성화를 도모하기 위한 법적 대응책을 모 색해본다. 남북한의 경협확대에 의한 분쟁발생과 그 해결은 공식 적인 자료가 알려지지 않고 있으나, 여러 형태로 나타나고 있는 현실에서 북한법제에 나타난 분쟁해결방식의 이해는 이에 관한 대 응방안을 고려하는 데에 도움을 주게 될 것이다. 아울러 이 연구 를 통해 북한에 진출하였거나 하고자 하는 남한의 기업 및 기업인 에 대해 북한진출을 위한 법정보를 제공하여 남북경제교류협력에 기여하는 동시에 이들의 권익을 보호하고, 남북의 경제통합의 길 을 열어나가는 데에 일조하기를 기대한다.

제2절 연구범위와 방법

무릇 국민의 정부는 대북정책의 추진에 있어 민간부문의 남북경 협을 토대로 남북 당국자간의 대화와 교류를 도모하려는 입장을 견지해 왔다. 김대중 대통령은 2000년 신년사(2000. 1. 3)를 통해 북한에 대해 이른바 ‘남북경제공동체’ 형성을 위한 남북협의를 제 안하여 남북간 신뢰를 구축하고 경제교류와 협력체제의 구축을 통 한 통일기반을 확고히 다져나가자고 강조하고, 3월 10일에는 이른 바 ‘베를린선언’을 통해 정경분리원칙에 의한 민간경협의 당국자간 협력확대를 촉구하였다. 이러한 노력은 결국 6‧15공동선언을 통해 그 발전적 기반을 형성하게 되었다. 이러한 점에서 본 연구는 6‧

15공동선언에서 합의한 남북의 경제교류협력을 통한 민족경제의 균형적 발전을 위한 법제도적 방안을 도출하는 데에 그 토대를 구 축하는 자료가 될 것이다.

이에 이 연구를 통해 북한경제동향, 특히 북한의 대외경제개방 과 관련한 법제도에 관한 체계적 정보 수집 및 분석을 가능하게 함으로써 국내기업의 대북경제협력 및 진출계획 수립에 실용적 정 보와 지침을 제공하는 데이터뱅크로서의 기능을 수행하는 데에 일 조할 것이다. 이 연구수행을 위해 다음의 몇 가지 면에서 접근하 고자 한다.

첫째로 북한경제의 대내외적 변화요인을 분석하고 이에 따른 북 한의 경제난극복과 경제회생을 위한 경제개혁의 원리와 방법을 분 석하고, 이를 추진하기 위한 법적 근거와 세부입법의 배경과 내용 을 주된 연구대상으로 한다.

둘째로 북한의 대외경제법제의 체계와 내용을 검토하고 현실에 대응한 법제개선내용을 분석함과 아울러 이와 관련한 남북경제협 력 및 대북투자시 문제점과 대응방안을 도출한다. 이는 남북경제 교류협력의 법제도적 체제구축과 관련하여 중요한 요소이다.

셋째로 북한의 경제면에서의 개혁논리와 방법이 북한법제에 어 떻게 반영되고 있으며 그 방향을 어떻게 설정하고 있는지에 대하 여 고찰함으로써 북한법제의 체계와 원리면에서 검토한다. 이를 통해 남북의 경제협력체제구축의 제도화방안을 논구하고, 남북경 제공동체의 협력기반의 제도화방안을 모색하는 데에 도움을 주고 자 한다.

이 연구는 문헌연구를 주된 방법으로 하되, 실태분석 내지 북한 대외경제정책의 추진상황과 관련한 사례연구를 시도한다. 북한의 경제체제 및 운용의 변화를 분석하는 데 있어 북한원전을 활용한 다. 특히 북한의 경제개혁의 전략과 상황전개과정이 중국의 경제 개혁의 발전경로를 밟고 있다는 평가와 관련하여 북한의 경제개혁 입법을 중국의 경제관련법제의 전개과정과 내용에 관하여 비교‧분 석한다.

그리고 북한의 대외경제개방관련법제의 체계와 관련하여 본고에 서 다루는 북한의 ‘대외경제법제’와 ‘외국인투자관련법제’의 범위는 다음의 내용을 기준으로 한다. 무릇 북한은 대외경제개방정책의 추진을 위한 법제로서 헌법적 근거하에 외국인투자법을 외국인투 자의 기본법으로 하여 외국인투자관련법제와 자유경제무역지대법 과 그 관련법제를 중심으로 하고 있으며, 그밖의 민법 등 관련규 정을 통한 법적 기반을 형성해왔다. 그러면서 대외경제개방을 위 한 일반법제로서 대외민사관계법, 대외경제계약법, 대외경제중재법, 토지임대법 등의 입법을 통해 대외경제개방을 뒷받침하고 있다.

이에 비추어 본고에서는 북한의 대외경제개방과 관련한 법체계 를 ‘대외경제법제’와 ‘외국인투자관련법제’로 나누어 분석한다. 먼 저 전자의 경우 북한의 ‘대외경제법제’에 관한 분석의 범위는 북한 의 민법과 상사관계법제 가운데 대외경제개방과 관련한 내용을 언 급하고, 북한의 외국인투자와 관련한 일반법규의 성격을 갖는 대 외경제관련법제(대외민사관계법, 대외경제계약법, 대외경제중재법, 토지임대법, 외화관리법, 무역법 등)에 중점을 두어 고찰한다. 이 점에 있어 북한은 대외경제개방을 위한 법제정비를 하면서 ‘대외’

라는 용어를 사용하여 대외경제법제의 방향성을 제시하고 있음을 알 수 있다. 다음 후자의 경우 북한의 ‘외국인투자관련법제’의 범 위에는 외국인투자에 관한 기본법으로서 ｢외국인투자법｣과 이를 기본법제로 하는 외국인투자관련법제(합영법, 합작법, 외국인기업 법, 외국투자은행법 등)와 라진-선봉경제무역지대법과 그 관련법 을 포함하여 논급한다.

한편 본 연구를 통해 얻을 수 있는 기대효과는 기존의 연구와 달리 법제도적 관점에서 북한의 경제환경의 변화와 이를 반영한 북한의 경제운용의 변화내용을 고찰하는 데에서 찾아볼 수 있다.

북한에서 추진하고 있는 경제정책, 즉 실용주의노선에 입각한 대

외경제개방정책의 법적 근거를 고찰하는 데 있어서 북한의 헌법개 정의 내용과 이와 관련한 민사법제 및 상사법제‧외국인투자법제‧

대외경제개방관련법제 등의 내용을 분석하는 것은 북한을 올바로 이해하고, 향후 남북한의 법제통합의 공감대를 형성하는 방안을 찾는 데 기초자료가 될 것이다. 더욱이 북한법제는 현실적으로 북 한의 정책목표와 정책변화의 태양을 반영하고 있다는 점에서 북한 법제의 고찰은 곧 북한의 김정일 정권의 정책방향을 가늠할 수 있 는 유용한 방법이라 할 수 있다.

이 점에서 북한의 대외경제법제의 분석은 북한이 경제난국을 극 복하기 위하여 대외자본과 기술의 유치를 통한 경제회복을 도모하 고 있는 만큼 이를 통해 북한의 변화의 원칙과 방향을 살피는 데 유용한 연구가 될 것이다. 아울러 북한은 김정일 정권의 공식 출 범과 함께 국가기관체계를 개편하여 북한의 대외무역기구와 체계 도 정비하였는데, 이를 살펴봄으로써 북한의 대외무역 내지 경제 개방정책의 구조와 내용을 이해할 수 있을 것이다.

무엇보다 남북한의 경제교류‧협력이 확대되고 있는 상황에서 남 한기업의 대북진출도 북한의 대외경제법제의 틀 속에서 이루어진 다는 점에서 본 연구는 대북진출기업과 기업인의 권익을 보호하고 남북경제협력의 기반을 확대하기 위하여 필요한 과제라 할 수 있 다. 아울러 본 연구는 경제외적 상황에 부침되지 않는 남북경협사 업의 추진을 위한 남북한 사이의 경협보장의 제도와 절차에 관한 방안을 마련하는 기초적 과제인 것이다. 특히 북한경제의 변화방 향은 중국의 경제개혁의 방향과 내용에서 시사하는 바가 크다. 물 론 북한의 경제개혁의 방향이 중국의 그것과 일치한다고 단정할 수는 없다. 그러나 중국에서의 경제개혁의 방향과 내용이 북한에 주는 영향은 적지 않아 보인다. 이에 비추어 북한의 대외경제법제 와 중국의 이른바 ‘섭외경제법제涉外經濟法制’의 내용을 비교하여 살

펴본다. 이는 중국의 경제개혁의 성과가 미치는 영향을 분석하여 우리 기업의 대북한 투자 및 진출과정에서 예상효과를 예측하고, 궁극적으로 남북한의 경제통합의 방안을 모색하는 데에 유용한 자 료로서 그 가치가 있다 할 것이다.

제2장

북한의 대내외 경제환경 변화와 헌법상 경제조항의 개정

제1절 김정일 시대의 북한 대내외 경제현실의 변화··· 23 제2절 1990년대 북한헌법상 경제조항의

개정배경과 내용 ··· 35 제3절 북한헌법상 경제조항의 평가와 시사점 ··· 44

알다시피 북한은 1990년대에 들어서서 대내외적인 환경변화를 겪어왔다. 정치적으로는 김일성의 사망과 김정일 후계체제의 등장 으로 이어지는 과정 속에서 체제수호에 중점을 두어왔다. 한편 경 제적으로는 여타 사회주의국가들의 경제체제의 몰락이 결국 정치 체제의 붕괴로 이어지는 과정을 목격하면서 경제적 모순과 경제발 전의 도모를 통한 정치체제의 안정기반을 확보하려는 노력을 경주 하고 있다. 이러한 환경변화 속에서 북한은 부분적이나마 경제면 에서 종래 일방적인 폐쇄에서 개방으로의 변화의 의지와 자세를 보여주고 있다.⁴⁾ 따라서 북한의 경제개방에 대한 준비와 방향은 북한법제에 반영되고 있다.

제1절 김정일 시대의 북한 대내외 경제현실의 변화

Ⅰ. 북한경제체제의 한계

북한은 대내외환경의 변화에 직면하여, 특히 사회주의권의 변혁 에 대해 초기에는 사회주의의 변화를 부정하는 가운데 민족자립경 제를 내세우면서 폐쇄적 경제체제를 강화하였다. 그러나 차츰 대 외경제개방의 현실적 불가피성을 인식하게 되면서 부분적인 개방 을 시도하는 가운데 북한체제의 수호를 위한 대안을 모색해왔다.

이 과정에서 나타난 북한의 경제체제에 대한 한계로 지적되는 점 을 다음의 몇 가지 면에서 살펴본다.

4) 이와 관련하여 북한은 무역성 산하에 이른바 ｢자본주의제도연구원｣이란 기구 를 신설하여 자본주의 및 시장경제에 관한 정보수집 및 분석작업에 주력하고 있다고 알려지고 있다. ｢KDI 북한경제리뷰｣, 제2권 11호(한국개발연구원 북한 경제팀, 2000), p.78.

1. 사회주의 계획경제체제의 모순

북한에서 경제난국이 초래하게 된 요인은 복합적인 사안으로 검 토하여야 한다. 그 가운데 가장 직접적인 원인으로는 1990년대 구 소련방의 해체를 비롯한 사회주의국가들의 체제붕괴에 기인하는 것이라 할 수 있다. 북한은 자원‧물자‧에너지 등의 사회주의국가 간의 지원체제가 무너지게 됨으로써 심각한 경제난에 봉착하게 되 었다. 또한 북한경제는 사회주의국가간의 경화결제의 요구와 북한 의 부족한 외환사정도 구소련과의 경제관계 변화에 대응하지 못하 는 요인으로 작용함으로써 악화되었다. 더욱이 사회주의국가들의 붕괴는 결과적으로 북한 상품의 주요 수출시장의 상실로 이어져 북한의 외환사정을 더욱 어렵게 만들었다. 여기에 홍수‧가뭄 등의 자연재해는 심각한 식량난을 가중시켜 경제난을 악화시켰다.

이러한 외적 영향과 함께 북한경제의 위기국면은 북한식 사회주 의 계획경제의 구조적인 모순에서 그 원인을 찾을 수 있다. 북한 식 사회주의 계획경제는 자원의 비효율적 배분, 노동시장의 경직 성, 성과와 무관한 임금과 이윤의 획득, 관료조직의 경직성, 경쟁 부재로 인한 비효율적 생산과 소비, 불합리한 생산비용의 반영으 로 인한 자원의 낭비 등 사회주의 계획경제가 지니고 있는 모순에 기인하는 것이었다. 이러한 계획경제 내에 누적된 총체적인 모순 과 구소련의 붕괴 등에 의해 북한경제는 난국에 봉착하게 되었다 고 볼 수 있다.

2. 경제개혁 추진의 제약

북한은 사회주의 계획경제가 지니고 있는 자체 모순을 극복하기 위하여 경제개혁방안을 모색해왔다. 이른바 청산리 방법‧대안의

사업체계‧협동농장의 관리체제 개혁‧독립채산제 실시 등은 이에 해당한다고 볼 수 있다. 그러나 이 같은 경제개혁은 구소련, 헝가 리 등 사회주의국가들이 계획경제의 모순을 완화시키기 위하여 추 진했었던 내용과 유사한 조치이지만 중국에서 추진된 경제개혁의 내용과는 근본적인 차이를 보이는 것이다.

사회주의국가들의 경제개혁의 내용을 보면, 당시 자본주의시장 경제원리를 도입하여 계획경제의 모순을 극복한다는 명분에서는 동일한 모습을 발견할 수 있지만, 경제 전반에 걸친 시장경제요소 의 도입이라는 범위와 강도 측면에서는 상당한 차이가 있다. 예컨 대 중국의 경우는 점진적‧단계적인 경제개혁의 방법을 채택하였음 에도 불구하고 시장경제원리의 도입의 범위와 정도는 기업관리‧가 격책정‧임금 및 노동력 배분 등 다양한 분야에서 개혁적 조치를 도입함으로써 빠른 속도로 경제개혁을 진전시켜 왔다. 현 시점에 서 중국의 경제체제를 평가할 때, 중국의 경제전반이 시장경제 원 리에 의해서 움직여지고 있으며 계획당국은 과거의 경제계획기능 에서 거시경제부문만 관리하는 기능으로 전환되어 있다고 할 수 있다.⁵⁾ 이는 기업‧소비자‧생산자 등 모든 경제주체가 자율적으로 시장을 중심으로 경제행위를 하는 수준에까지 이르렀음을 의미하 는 것이다.

이에 비해 북한의 경우 김정일을 정점으로 하는 노동당 정권이 경제개혁을 추진하는 데에 있어서 상당한 취약점을 가지고 있다.

김정일 정권의 개혁‧개방의지는 중국 공산당의 그것에 비하여 상 대적으로 취약하고, 체제수호를 우선하고 있기 때문에 중국 공산

5) 중국의 시장경제화 정도를 상품별 시장가격 결정비중 측면에서 보면 1993년 말을 기준으로 할 때 농수산품 87.5%, 소매상품 93.8%, 생산재 81.1%가 이미 시장에 의해서 가격이 결정되고 있다고 평가되었다. 고정식, ｢중국의 가격개혁 과 시장화의 진전｣(산업연구원, 1997. 5), pp.118-125.

당 정부에 비하여 경제개혁 추진에 경직된 모습을 보이고 있다.

최근 북한은 ‘라진-선봉경제무역지대’를 중심으로 주민의 자영업 허용, 접경지대 자유무역시장 개설, 국영기업의 독립채산제 실시, 경제무역지대 내의 국영기업에 대한 주식제 도입, 이중외환제도의 폐지 등 다양한 경제개혁 조치를 취해 나가면서 경제개혁의 필요 성에 대한 인식전환의 자세를 보이고 있다. 그러나 이러한 개혁이 매우 제한적인 범위 내에서 이루어지고 있다는 점과 가격개혁, 금 융개혁 등이 뒷받침되지 않음으로써 주식제 개혁, 독립채산제 개 혁 등은 원천적으로 그 개혁의 성과를 기대하기 어렵다는 점 등이 문제점으로 지적된다.⁶⁾

3. 대외개방정책의 한계

북한이 추진하고 있는 대외개방정책은 계획과 달리 큰 성과를 거두지 못하고 있는 것으로 나타나고 있다. 이러한 부진의 요인은 무역관리체제의 개혁의 부실화, 중국 등 여타 사회주의국가에 비 교한 외국인투자기업 유치 경쟁력 약화, 대외개방을 위한 경제개 혁의 미진, 경제성장의 한계로 인한 내수시장의 조성 실패, 외국인 투자기업 유치를 위한 경제적 조건의 미비 등과 같이 여러 방면에 서 찾을 수 있다.

이러한 대외개방의 성과를 억제하는 요인들은 근본적으로 북한 의 정치적‧경제적 취약성과 연계되어 있다. 대외경제개방이 경제 개혁에 의하여 뒷받침되지 못하는 것도 경제개혁으로 말미암아 발

6) 시장가격을 위주로 하는 가격개혁이 이루어지지 않을 경우 독립채산제의 도입 은 성과를 거두기 어려우며 금융개혁이 이루어지지 않을 경우 국유자산의 객 관적 평가가 불가능함과 동시에 주식발행 시장을 발달시킬 수 없기 때문에 주 식제 개혁의 성과 또한 기대하기 어렵다. 위의 책, 같은 면.

생될 김정일체제의 불안정에 대한 우려에 기인하며, 외국인투자기 업 유치에 있어서 성과가 미미한 것은 대외개방조건이 중국‧베트 남 등의 여타 사회주의국가들이나 동남아시아 국가들에 비하여 크 게 낙후되어 있기 때문이다.⁷⁾ 여기에 한국과의 정치적‧군사적 긴 장상태도 외국인 투자유치에 부정적인 요소로 작용하고 있다. 따 라서 이러한 대외개방 추진의 성과를 좌우하게 될 대내외 환경이 근본적으로 해소되지 않는 한 북한이 추진하고 있는 대외개방의 성과는 제한된 범위 내에서 이루어질 수밖에 없는 한계성을 갖고 있다.

Ⅱ. 김정일 시대의 경제체제의 전망

북한은 실제로 경제부문에서 에너지와 원자재 공급의 부족으로 필요 물자와 필수품 생산에 커다란 어려움을 겪고 있으며 식량난 도 심각한 국면을 벗어나지 못하고 있다. 그러나 현재 북한이 직 면한 경제적 문제점들은 무엇보다 북한의 계획경제체제의 구조적 인 모순과 밀접하게 연관되어 있다. 더욱이 여기에다가 북한경제 의 외부환경, 즉 소련방의 와해와 사회주의권 국가의 붕괴로 인한 대외교역의 급격한 감소, 수해와 같은 자연재해 등이 가세되어 북 한경제는 악화되어 왔다.

이에 북한은 당면한 경제문제를 해결하기 위하여 많은 노력을 경주하고 있다. 북한이 라진-선봉경제무역지대의 설치, 금강산관광 사업 허용 등을 통한 대외개방정책을 추진하는 것은 바로 이러한 북한의 경제난을 해소하려는 노력을 단적으로 보여주는 사례들이

7) 이에 관해서는 ｢북한의 경제특구 투자환경연구｣(민족통일연구원, 1995. 12); 김 성철, ｢베트남 대외경제개방 연구 : 북한에 주는 함의｣(통일연구원, 2000), pp.

78-85.

다. 그러나 북한의 정치경제체제가 지니고 있는 수많은 제약조건 으로 인하여 대외개방정책은 별다른 성과를 거두지 못하는 실정이 다. 향후 대외개방정책의 성과는 이러한 제약조건들이 얼마나 해 결될 수 있는가 하는 점에 따라 좌우될 것이다.

생각건대 북한이 경제를 회생시키려면 무엇보다 사회주의 계획 경제체제가 안고 있는 구조적인 모순들을 해소하여야 할 것이다.

이는 결국 북한이 어느 정도 경제개혁을 추진할 수 있느냐가 관건 이 될 것이다. 그러나 북한에서 경제개혁의 성과는 역시 김정일체 제의 전망과 같은 수많은 제약조건이 어떻게 해결되느냐에 따라 달라질 수밖에 없을 것이다. 현재 북한의 경제체제의 진로는 앞서 지적한 제약조건의 해결방법에 따라 달라질 수 있는데, 이를 대체 적으로 보면 다음의 형태를 띠게 될 것이다. 즉 폐쇄적인 중앙집 중식 계획경제체제로의 회귀, 점진적‧단계적 개혁개방을 통한 중 국식 개혁으로의 진전, 전면적‧급진적 개혁개방을 통한 동구 사회 주의권 방식의 채택, 현재의 상태를 지속적으로 유지시켜 나가는 방법 중의 하나이거나 둘 이상의 방향이 혼재되면서 진행될 가능 성을 검토해 볼 수 있다. 특히 앞서 언급하였듯이 2001년 1월 김 정일이 중국의 개혁개방의 상징인 상하이시 푸둥浦東지구의 첨단 산업기지, 금융 및 산업시설 등을 시찰하면서 그 발전상을 극찬하 고 중국의 경제개혁과 개방의 성과를 높게 평가한 것에서 북한의 변화방향에 대한 시사점을 엿볼 수 있다.⁸⁾

결국 향후 북한 경제는 이미 앞에서 지적된 경제개혁과 대외개 방정책의 다양한 제약조건들이 어떤 방식으로 해결될 수 있느냐에

8) 김정일은 2000년 1월 5박 6일간의 중국방문기간 중 4일을 상하이시에 머물렀 으며, 상하이시의 발전상에 대하여 상상을 초월하는 변모, 천지개벽의 거대한 변화가 일어났다고 하였으며, 상하이시의 발전이 중국의 정치‧경제‧과학‧문화 의 발전에서 큰 몫을 하였다는 점을 강조하였다. ｢주간북한동향｣, 앞의 보고 서, pp.5-6.

따라서 그 회생여부가 결정될 것이다. 그러나 북한경제가 수년간 계속해서 마이너스 경제성장을 기록하고 있는 상황이기 때문에 제 한된 기간 이내에 북한 경제체제가 당면한 제약조건들을 해결하지 않으면 안될 것이다. 북한경제가 현재 상태보다 더 악화된다고 할 경우 경제개혁과 대외개방의 어떤 처방도 경제회생의 약효로 작용 할 수 없을 가능성이 높기 때문이다. 따라서 북한경제는 어느 정 도 현재의 각종 정치경제적인 제약조건들을 해결해 갈 수 있느냐 에 따라 그 향방이 결정될 것이다.

이 같은 경제여건하에서 북한은 종래의 폐쇄적인 체제 및 운영 체계에서 벗어나 개혁과 개방을 통한 활로를 모색해나갈 것으로 보인다.⁹⁾ 북한이 취하게 될 경제개혁과 개방의 모습은 중국식의 모델을 그대로 답습하지 않을 것임을 북한은 강조하고 있다. 그것 은 중국의 경제개혁과 개방의 발전상을 참고하되, 북한식의 경제 개혁모델을 제시하는 데 중점을 두고 있는 것이라 할 것이다.¹⁰⁾

9) 북한경제의 진로와 관련하여 김정일의 중국방문 및 상하이구상에 대하여 북중 경제관계가 생존적 차원의 교류에서 발전적 궤도에로의 진입을 위한 관계로 재설정됨으로써 중국의 상해지역의 시장과 자본, 기술을 활용하려는 점, 중국 의 ‘푸둥모델’을 참고로 한 새로운 경제정책(예컨대 경제특구 건설 등)의 시도 라는 의미를 가진다는 분석이 있다. 오승렬, “북한의 경제개방과 남북경협”, 경남대 극동문제연구소 제22차 통일전략포럼 토론자료(2001. 2. 13), pp.4-5.

10) 북한의 중국식 개혁‧개방모델의 관심과는 달리 북한이 과연 중국식 개혁‧개 방의 성공요인을 갖추고 있는가에 대해서는 이론이 있을 수 있다. 예컨대 북 한에 실용주의적 개혁개방세력의 형성, 김정일의 등소평식의 리더십 보유, 농 촌경제와 대외경제부분에서 시작하여 도시와 국유기업의 개혁으로 이어지는 단계적 개방의 가능성 등에 있어서 북한은 중국과 같은 여건이 갖추어져 있 지 않다는 점에서 중국식의 개혁‧개방모델은 그대로 북한에 적용되기 어렵 다는 분석이 있다. 따라서 정치문화와 경제발전면에서 많은 차이를 보이는 중국식 경험을 그대로 수용하기보다 국가경쟁력의 강화를 통한 이른바 강성 대국의 건설 실현을 강조하는 김정일의 일인독재체제하에서는 오히려 ‘박정 희식의 개발독재’의 경험에서 더 많은 시사점을 찾게 될 것이라는 분석이다.

서진영, “북한의 중국식 개혁-개방 전망”, 경남대 극동문제연구소 제22차 통

Ⅲ. ｢인민경제계획법｣의 제정과 대외경제관계

1. 의의 및 배경

북한은 최고인민회의 제10기 2차회의(1999. 4. 7∼9)에서 ｢인민 경제계획법｣을 채택하였다. 북한은 이 법의 의미에 대하여 “사회 주의 계획경제의 우월성을 더욱 높이 발양시키고 인민대중 중심의 우리식 사회주의를 빛내어 나가는 데” 있다고 밝히고, 북한에서 계획경제 역사의 시작으로부터 반세기 이상이 지난 현실발전의 요 구에 따라 이 법은 처음 제정되었으며, 이는 인민경제계획화 정책 의 정당성과 사회주의 계획경제의 생활력을 과시하는 이른바 주체 의 사회주의강성대국 건설에 기여할 것이라고 하였다.¹¹⁾

여기서 북한은 사회주의 계획경제원칙을 거듭 확인하고 이에 의 한 경제적 획일화를 통한 경제적 통제를 강화함으로써 경제적 발 전을 도모하는 동시에 결과적으로 북한주민에 대한 통제를 통해 정권을 강화하려는 의도가 ｢인민경제계획법｣의 채택에 배어 있다 고 볼 수 있다. 실제로 북한은 인민경제계획에 관하여 김일성과 김정일의 교시를 통해 통제해 왔으나 김정일 정권의 공식 출범이 후 최초의 입법으로 ｢인민경제계획법｣을 제정한 것은 북한이 경제 적 중요성에 대한 인식과 함께 사회주의정치체제의 수호를 위해 인민경제의 통제와 운영의 시급성에 대한 자세를 보여준다. 경제 난으로 이완된 북한경제의 계획화를 법제화하여 생산수단을 통제 함으로써 경제계획의 통일성을 추진하는 것은 북한체제의 강화와 도 연관되어 있는 만큼 김정일 정권의 현안으로 인민경제의 계획

일전략포럼 토론자료(2001. 2. 13), pp.4-8.

11) ｢인민경제계획법｣의 채택에 관해 양형섭(최고인민회의 상임위원회 부위원장) 이 한 보고. 1999년 4월 8일, ‘중앙방송’(평양) 보도.

화체계의 확립은 현안이 되고 있다. 이 시점에서 북한의 ｢인민경 제계획법｣은 경제적으로 인민경제의 발전이라는 명목과 아울러 정 치적으로 김정일체제의 강화라는 의의를 가지고 있다고 말할 수 있다.

북한의 인민경제계획법의 제정 배경을 보면, 대외적인 경제개방 과 함께 대내적으로 인민경제의 향상을 강조함으로써 경제난국을 극복하고 정치체제수호의 안정기반을 형성하겠다는 의도를 반영한 것임을 알 수 있다. 북한은 제한적이나마 대외경제개방을 위한 법 적 뒷받침을 마련하면서 대내적 경제부문에서의 정비 내지 강화의 필요성을 인식하게 되었으며, 이 과정에서 ｢인민경제계획법｣이 제 정되었다고 볼 수 있다. 특히 ｢인민경제계획법｣은 김정일의 정권 출범이 공식화된 이후 최고인민회의에서 처음 정식으로 채택된 법 령이라는 점에서 주목된다.¹²⁾ 이러한 점에 비추어 북한에서 인민 경제계획법의 채택은 경제통제 강화를 통한 중앙집권적 관리체제 고수라는 일차적인 목표와 함께 개혁‧개방을 위한 사전 정지작업 이라는 이차적인 목표를 동시에 달성하는 의미를 갖는다고 볼 수 있다.¹³⁾

2. 실용주의를 추구한 대외경제개방정책 반영

｢인민경제계획법｣은 사회주의 계획경제의 원칙에 따라 경제난으 로 인한 이완된 계획경제부문에 대한 통제강화, 자본주의적 요소 의 배제, 우리식 사회주의의 고수에 입각한 규제법의 성격이 강조

12) 박정원, “북한의 ｢인민경제계획법｣에 관한 연구”, ｢법제연구｣, 제17호(한국법 제연구원, 2000), pp.182-183.

13) 제성호, “북한의 인민경제계획법에 대한 일고찰”, ｢북한법연구｣, 제3호(북한법 연구회, 2000), p.173.

됨으로써 엄격한 계획경제에 입각한 경제운용을 강조하여 일체의 실용주의적 요소를 배제하고 있는 것으로 판단할 수 있다. 그러나 이 법을 보면, 계획작성시 현실조건 반영 및 경제사업상 실리의 중시(제6조), 계획사업에서의 하부단위 및 생산자의 열의와 창발성 강조(제13조), 국제신용도의 제고를 위한 수출제품생산 중시(제32 조) 등의 규정은 바로 실용주의적 측면을 포함하고 있는 것으로 평가할 수 있다.¹⁴⁾ 실제로 북한은 현시점에서 사회주의원칙을 고 수하되, 경제관리체계와 우리 식대로의 개선을 강조하여 경제정책 의 변화를 시사하고 있다. 이는 경제사업에서의 이익실현 내지 변 화된 환경과 조건에 맞는 경제사업의 추진 등의 실익을 중시하는 표현으로 대변되고 있다.¹⁵⁾

이에 북한의 ｢인민경제계획법｣과 관련하여 북한의 인민경제계획 에 대한 전망을 다음의 측면에서 살펴볼 수 있다.

첫째, 북한의 대외경제개방과 관련하여 보면, ｢인민경제계획법｣

은 북한의 대외경제개방정책의 추진을 가로막는 법제라고 보기 어 렵다. 북한은 어떠한 분권화 내지 자유화를 허용하지 않고 계획권 밖에서의 경제활동의 요소를 배제하도록 지도‧통제한다는 점을 강 조하고 있으며, ｢인민경제계획법｣도 이에 입각함으로써 북한의 경 제운용이 중앙집권적‧통일적 지도원칙의 고수와 엄격한 계획경제 원칙에 기초한 방향을 지향할 것임을 알 수 있다. 그러나 이러한 북한의 입장은 자본주의적 요소의 배격 내지 엄격한 계획경제의 고수보다는 북한의 전환기적 상황을 고려하여 개혁‧개방에 따르는

14) 박정원, “북한의 ｢인민경제계획법｣에 관한 연구”, 앞의 논문, p.201; 제성호,

“북한의 인민경제계획법에 대한 일고찰”, 위의 논문, p.164 참조.

15) 이러한 변화의 모습은 다음의 북한문건에서 찾아볼 수 있다. 전정호, “위대한 수령님의 시정연설은 공화국 정권활동의 일관한 지침”, ｢민주조선｣, 1998년 9 월 22일; 김정일, “경공업을 발전시키며 경제관리 연구사업을 잘한 데 대하 여”, ｢김정일선집｣(평양 : 조선로동당출판사, 1998), pp.23-25.

자본주의적 요소의 확산에 의한 체제위기의식을 반영하고 체제이 반에 대한 경각심을 고취하기 위한 것이다. 그런 면에서 ｢인민경 제계획법｣은 북한의 대외경제개방이라는 대세적 관점에서 이를 거 부하는 법제라고 단정할 수 없다. 이는 북한 경제의 대내외적 측 면에서의 이원적 운용에서 찾아볼 수 있다. 북한은 대내적인 면에 서 북한주민에 대한 통제강화를 통한 체제수호에 역점을 두는 한 편 체제불안의 위기를 전환하기 위하여 대외경제개방정책을 제한 적이지만 적극적으로 추진하고 있다. 그 내용은 부분적이나마 자 본주의경제원리를 도입하여, 이른바 ‘특수경제지대’를 설정하여 북 한주민과 격리한 가운데 경제적 실리를 중시하는 실용주의적 입장 에서 전개되고 있다. 북한은 경제난을 자체 능력으로 해결할 수 없는 상황에서 자립적 민족경제노선에 의한 폐쇄적 체제의 비현실 적이며, 내부지향에서 외부지향의 경제구조의 확대를 위한 수출지 향적 경제구조를 지향하여야 하는 현실을 인식하고 있다. 이러한 상황에서 북한은 대외경제개방의 정책을 계속 추진할 것이다.¹⁶⁾

둘째, 외국인투자기업의 북한내 물자구입과 관련하여 ｢인민경제 계획법｣을 살펴보면 ‘물자구입’에 대한 직접적인 규정은 구체적으 로 명시하고 있지 않으나, 이 법 제36조에서 “인민경제계획에 없 는 제품생산과 건설은 할 수 없다. 불가피한 사정으로 인민경제계 획을 변경시켜 실행하려는 기관, 기업소, 단체는 그것을 비준한 기 관의 승인을 받아야 한다”고 규정하고 있을 뿐이다. 따라서 승인 받기 위해서는 동법 제46조에서 규정한 “인민경제계획에 맞물린 노력, 설비, 자재, 자금으로 계획에 없는 제품을 생산하거나 건설 을 할 경우에는 그것을 중지시키며 인민경제계획 실행 실적으로 평가하지 않는다”고 규정하고 있어 외국인투자기업이 북한 내에

16) 박정원, “북한의 ｢인민경제계획법｣에 관한 연구”, 앞의 논문, pp.202-203.

물자를 반입시키기 위해서는 동법 제45조에서 규정하고 있는 “인 민경제에 대한 감독 통제는 국가계획기관과 해당감독 통제기관이 하며, 국가계획기관과 해당감독 통제기관은 인민경제계획의 작성 과 시달, 실행과 그 총화정형을 정상적으로 감독 통제하여야 한 다”(동법 제45조)고 명시하고 있어 북한의 국가계획기관과 해당감 독 통제기관으로부터 감독 통제를 받아야만 반입시킬 수 있다고 보여진다.

셋째, 남북경제교류‧협력이라는 면에서 북한의 경제개혁 내지 개방의 기본적 입장의 변화가 없는 만큼 ｢인민경제계획법｣에 의해 남북경제교류‧협력이 전면적으로 거부될 것이라는 판단은 현실적 이지 못하다. 무릇 북한의 경제회복이 체제안보와 직결되어 있는 연관성을 고려할 때, 북한은 경제난극복과 경제회생을 북한주민에 게 체감할 수 있도록 하여야 하는 과제를 안고 있다. 이를 위해 남북경제교류와 협력기반의 확대는 현실적 대안일 수밖에 없다는 점에서 남북경제교류‧협력은 확대되어 나갈 것이다.¹⁷⁾ 즉 남북경 협에 미칠 영향에 대하여 중‧장기적으로 인민경제계획법은 남북경 협에 긍정적인 영향을 미치게 된다고 보며, 북한은 향후 사회주의 계획경제 고수를 위한 내부 단속에 주력하면서 극심한 경제난 타 개의 현실적 요구에 맞게 남북교류협력 및 대외 투자유치 등 대외 경협을 확대하는 ‘이원화된 경제운용방식’을 전개해 나갈 것으로 예상된다.¹⁸⁾

이는 남한의 대북정책의 정경분리원칙과 이른바 북한식의 정경 분리정책을 통하여 민간부문에서의 교류‧협력의 일환으로 추진될 것이다. 결국 북한의 남북경제교류‧협력은 북한의 대외경제개방정 책과 연계하여 추진될 것임을 알 수 있다.

17) 위의 논문, p.203.

18) 제성호, “북한의 인민경제계획법에 대한 일고찰”, 앞의 논문, pp.176-177 참조.

제2절 1990년대 북한헌법상 경제조항의 개정배경과 내용

북한이 추진하고 있는 대외경제개방은 법적 근거하에 이루어지 고 있다. 북한의 유일지배체제하에서 단순히 김일성 수령 또는 김 정일 장군의 교시하에 추진되는 것이 아니라 법적인 체계를 갖추어 진행되고 있음을 알 수 있다. 그러한 법제정비의 정점에 서 있는 것 이 북한헌법의 근거규정이라 할 수 있다. 실제로 북한은 1990년대 의 변화에 대응하는 법적 차원의 대처방안을 마련하여 왔으며, 1992년 헌법개정을 중심으로 대외경제개방관련법제의 정비를 가속 화하였음을 알 수 있다. 이에 먼저 1992년과 1998년 개정된 북한헌 법 가운데 경제관련규정을 중심으로 그 내용을 살펴본다.

Ⅰ. 북한헌법상 경제조항의 개정배경 및 의의

북한은 1992년과 1998년 두 차례에 걸친 헌법개정을 통하여 김 정일 시대를 위한 권력구조의 개편과 함께 경제관련조항의 일부분 을 개정하였다. 북한헌법상 경제조항의 개정은 심화되고 있는 북 한의 경제현실의 극복과 관련하여 중요한 의미를 포함하고 있다.

1990년대에 두 번에 걸친 경제관련조항의 개정배경은 다음의 몇 가지 점에서 살펴볼 수 있다.¹⁹⁾

첫째, 북한이 심각한 경제난을 타개하기 위한 대응책의 일환이 라 할 수 있다. 북한은 지속된 경제위기에 의해 국가의 계획능력 이 약화되었다. 또한 소비재 생산의 격감은 국가통제적 상업체계 를 마비시켰으며, 식량난은 식량배급제를 와해시켰다. 이런 상황에

19) 북한의 1992년‧1998년 헌법개정에 관해서는 장명봉, “최근의 북한사회주의헌 법개정(1998. 9. 5)의 분석 : 배경‧내용‧평가 및 정책전망”, ｢통일연구논총｣, 제7 권 2호(민족통일연구원, 1998), pp.1-40.

서 현재 경제회복은 북한의 정치체제를 고수하기 위해서도 필수적 과제라는 인식을 바탕으로 한 것이다. 한편 북한주민의 경제발전 에 대한 기대를 높여줌으로써 주민의 불만을 무마하려는 의도도 작용한 것으로 보인다.

둘째, 북한의 경제위기의 양상 및 경제활동의 변화를 현실화 내 지 공식화하기 위한 것이다. 북한은 부분적이지만 사회주의 계획 경제원리에서 벗어나 일부 시장경제원리에 입각한 경제제도를 도 입하거나 이를 장려하였다. 텃밭경작의 확대, 분조관리제의 강화를 통한 개인소유의 대상을 확대하거나 농민시장에서의 자유매매의 활성화 등은 그러한 사례로 들 수 있다. 이러한 현상은 식량과 소 비품 공급이 감소하면서 암시장과 사적거래의 확산을 불러왔다.

이는 계획경제인 ‘제1경제’가 사적 경제활동이나 계획외 영역으로 서 ‘제2경제’²⁰⁾에 역전되어 북한에서는 제2경제의 영역이 전반적인 경제순환을 주도하게 되었다.²¹⁾ 북한에서 사적경제영역의 확대와 암시장의 확산은 사회주의경제체제의 효율성 저하, 체제정당성의 약화라는 측면이 있지만, 소비재부족을 완화하여 체제불만을 약화 시켜 체제유지에 도움이 되는 측면을 간과할 수 없을 것이다. 따 라서 90년대 들어 두 차례 시행된 헌법개정은 바로 북한에서 자연 발생적으로 확산되고 있는 암시장의 체계를 인정하고 이를 공식화 하는 계기를 마련한 것이다. 한편 북한의 식량난은 식량의 국가배 급제에 의한 주민통제를 약화시켰다. 이에 북한주민은 식량조달을 위해 종래에 비해 비교적 자유로운 이동이 가능해짐으로써 거주‧

여행의 통제는 무의미하게 되었다.

셋째, 대외경제개방정책의 확대에 따른 법적 근거를 보완하여야

20) 최수영, ｢북한의 제2경제｣(민족통일연구원, 1998), pp.1-83.

21) 김연철, “북한의 2차경제와 경제정책 변화 전망”, ｢통일문제연구｣, 제9권 2호 (평화문제연구소, 1997), pp.33-35.

할 필요성을 들 수 있다. 북한은 서방의 자본과 기술도입을 위한 대외경제개방정책을 확대할 필요성도 인식하게 되었다. 북한은 라 진-선봉지대를 ‘자유경제무역지대’로 설정하고 여기에 외국인 및 외국기업의 투자를 확대하기 위한 노력을 지속해왔다. 이러한 경 제무역지대를 통한 경제개방은 북한이 처한 경제난을 타개하기 위 한 현실적 대안으로 제시되었다. 그래서 제한적이나마 경제무역지 대를 확대함으로써 북한경제의 활로를 개척하려는 시도를 보이고 있다.

넷째, 경제부문에서 부분적이나마 실용주의노선에로의 전환의 필요성이 제기된 것이다. 북한은 이른바 ‘북한식 사회주의시장경제 원리’의 도입을 시도하고 있다. 이는 중국의 경제부문에서의 개혁‧

개방정책이 어느 정도 성공을 거두고 있다는 점에서 이를 모방하 여 시장제도를 통한 경제의 활력을 불러일으켜 북한경제를 회생시 키는 효과를 얻고자 하는 데에 기인한다. 이것은 폐쇄적 민족경제 의 틀에서 벗어나 경제적 실리를 추구하고자 하는 자세를 보여주 는 것이다.

Ⅱ. 1992년 헌법상 경제조항의 변화

1992년 헌법은 경제조항에서(제19조∼제38조) 북한의 경제난 타 개라는 현실을 반영하고 경제질서의 주요 부분에 대한 변화를 시 도하는 조항을 신설하였다. 이를 보면 경제건설 촉진을 위해 인민 경제의 주체화‧현대화‧과학화의 실현(제26조), 기술발전 문제의 최 우선과제 선정 및 과학기술 발전과 인민경제의 기술개조의 강조 (제27조), 농촌기술혁명을 통한 농촌공업화(제28조) 등을 규정한 점, ‘식‧의‧주’ 문제의 해결을 위한 인민복지조항(제25조)을 신설한 점, 북한내 외국인의 합법적 권익보장(제16조), 외국법인 또는 개

인들과의 기업 합영과 합작 장려조항(제37조)을 신설한 점 등이다.

다음에서 이를 좀 더 살펴본다.

첫째, 경제건설 촉진에 관한 규정을 보완하였다. 그 내용을 보 면, “인민경제의 주체화, 현대화, 과학화를 다그쳐 인민경제를 고 도로 발전된 주체적인 경제로 만들며 완전한 사회주의사회에 맞는 물질기술적 토대를 쌓기 위해 투쟁한다”(제26조)고 하고, “기술혁 명은 사회주의경제를 발전시키기 위한 기본고리”(제27조)라 하고 국가는 모든 경제활동을 진행하는 데 있어 기술발전 문제를 최우 선과제로 놓고 과학기술발전과 인민경제의 기술개조를 강조하였 다. 또한 농촌기술혁명을 통해 농촌공업화를 이룩할 것을 강조하 였다(제28조). 아울러 국가는 선진과학기술을 적극 도입하고 새로 운 과학기술분야를 개척하며, 과학기술발전계획을 세우고 과학기술 발전을 촉진시킬 것도 규정하였다(제50조와 제51조). 북한은 이전 부터 인민경제의 주체화, 현대화, 과학화를 실현하는 것은 사회주 의 자립적 민족경제를 건설하는 중요한 과업이라 하고, 인민경제의 기술장비를 끊임없이 현대화하며 모든 생산활동을 과학화하여야 사회주의‧공산주의의 물적‧기술적 토대를 튼튼히 쌓을 수 있다고 하면서 중공업을 우선적으로 발전시키고 경공업과 농업을 동시에 발전시키는 경제건설의 기본노선을 확고히 견지한다는 점을 강조 해 왔는데,²²⁾ 이를 구체적으로 명시한 것이었다. 그러나 북한은

‘우리식 사회주의’의 고수원칙에 따라 사회주의경제체제의 유지를 강조하고 1972년 헌법상의 사회주의경제원칙을 수정하지 않았다.

김정일은 “인민대중 중심의 우리식 사회주의는 필승불패이다”²³⁾라

22) 김일성, “조선로동당건설의 력사적 경험”(김일성 고급당학교 창립 40돐 기념 강의록, 1986), ｢근로자｣, 1986년 6호(평양 : 근로자사, 1986). 이 강의록의 전 문은 ｢주체사상연구｣(태백, 1989), pp.145-146.

23) 김정일, “인민대중 중심의 우리식 사회주의는 필승불패이다”(조선로동당 중앙 위원회 책임일군과 한 담화, 1991년 5월 5일), ｢근로자｣, 1991년 6호(평양 : 근

는 담화에서 사적소유재산제도를 부정하고 사회주의 계획경제의 우위성을 재차 강조하였다.

둘째, 인민의 복지향상을 도모하는 조항을 추가하였다. “국가는 모든 근로자들에게 먹고, 입고, 쓰고 살 수 있는 온갖 조건을 마련 하여 준다”(제25조)는 조항을 신설하였다. 이와 함께 “국가는 사회 교육을 강화하며 모든 근로자들이 학습할 수 있는 온갖 조건을 보 장한다”(제48조)는 조항과 “국가는 정신적으로, 육체적으로 끊임없 이 발전하려는 사람들의 요구에 맞게 현대적인 문화시설들을 충분 히 갖추어 주어 모든 근로자들이 사회주의적 문화정서생활을 마음 껏 누리도록 한다”(제53조)는 조항 및 “국가는 생산에 앞서 환경 보호대책을 세우며 자연환경은 보존, 조성하고 환경오염을 방지하 여 인민들에게 문화위생적인 생활환경과 로동조건을 마련하여 준 다”(제57조)는 조항도 신설하여 인민복지향상을 도모하는 조항을 보완하였다.

이에 관해 김일성은 1992년 신년사를 통해 “자립적 민족경제 건 설로선을 철저히 관철하여 나라의 경제적 위력을 강화하고 인민들 의 ‘식‧의‧주’ 문제를 사회주의적 요구에 맞게 원만히 해결”하여야 한다고 하고, “모든 사람이 다같이 흰쌀밥에 고기국을 먹으며 비 단옷을 입고 기와집에서 살려는 우리 인민의 세기적 염원을 실현 하는 것은 사회주의 건설에서 당면하여 우리가 달성하여야 할 중 요한 목표”²⁴⁾라고 강조한 바가 있었다. 김정일도 “우리 당과 공화 국 정부의 인민적 시책에 의하여 우리 인민은 누구나 먹고 입고 쓰고 사는 데 필요한 온갖 조건을 국가와 사회로부터 실질적으로 보장받으며 고드롭고 행복한 생활을 누리고”²⁵⁾ 있다고 주장하고

로자사, 1991), pp.3-25.

24) 김일성, 1992년 신년사. ｢통일속보｣, 92-1호(통일원 교육홍보국, 1991. 1. 3), p.5.

25) 김정일, “인민대중중심의 우리식 사회주의는 필승불패이다”, 앞의 담화.

있지만, 북한의 경제현실은 그러한 주장을 무색하게 만들고 있다 는 면에서 인민복지향상 관련조항은 다분히 주민들에게 희망을 주 는 명목적인 규정이라 할 수 있다.

셋째, 1992년 헌법은 사회주의경제체제를 견지한다고 하면서도 대외경제부문에서 개방을 확대하는 정책전개를 위한 법적 토대를 마련하였다. 대외경제개방정책의 법적 근거를 마련한 것으로 1992년 헌법상 경제조항의 개정 중 주목되는 규정이다. 즉 “자기령역 안에 있는 다른 나라 사람의 합법적 권리와 리익을 보장한다”(제16조)고 하고, “국가는 우리나라 기관, 기업소, 단체와 다른 나라 법인 또는 개인들과의 기업 합영과 합작을 장려한다”(제37조)고 하여 북한이 대외경제부문에서 정책변화를 할 수 있는 발판을 만들었다. 이를 계 기로 북한은 중국식의 경제개방정책을 모방하여 법적‧제도적 여건 개선을 통한 선진자본과 기술을 도입하여 경제난을 극복하려는 의 지를 실천에 옮기고 있다.

1992년 헌법에서 북한의 외국과의 합영‧합작근거조항을 신설한 것은, 중국이 1982년 헌법에서 외국기업‧기타 경제조직‧개인이 중 국에 투자하고 경제합작의 추진을 허가한다는 규정(제18조 1항) 및 중외합자경영기업中外合資經營企業의 합법적 권리와 이익을 보호 한다(제18조 2항)는 규정과 유사하다. 북한은 1984년 서방의 자본 과 기술을 유치하기 위한 법적 장치로서 중국의 ‘중외합자경영기 업법’(1979)을 모델로 한 ‘합영법’을 제정²⁶⁾하였으나, 이와 관련한 법제도가 미비하여 그 실적은 부진하였다. 게다가 북한은 사회주 의국가들의 붕괴에 영향을 받아 해외시장을 상실하여 무역이 감소 되고 이로 인한 경제난이 심화되었다. 이런 대외적 경제여건의 악 화는 북한경제를 더욱 침체시키고 말았다. 사회주의체제의 붕괴가

26) 최고인민회의 상설회의 결정 제10호(1984. 9. 8). 법제처 편, ｢북한법제개요｣

(한국법제연구원, 1992), pp.608-626.