K R I H S F O C U S : 국 토 연 구 원 소 식
‘2014년 제1차 한반도포럼’
북한의 주택공급 실태와 지원방안
배은지 | 국토연구원 연구원(정리)
국토연구원 한반도·동북아연구센터는 지난 4월 25일, 국토연구원 10층 중회의실에서 ‘2014년 제1차 한반도포럼’을 개최하였다. 김원배 연세대학교 교수의 사회로 진행된 이번 포럼은, 한국토지주택공사 권기철 북한센터장이 ‘평양주택 10만 호 건설사업 의미와 평가’라는 제목으로 주제발표를 하였다. 토 론자로는 권영경 통일교육원 교수, 김동성 경기개발연구원 박사, 김중태 북한인권정보센터 이사, 나희 승 한국철도기술연구원 박사, 이종규 한국개발연구원 박사, 임강택 통일연구원 박사, 장형수 한양대학 교 교수, 하성덕 전 현대아산 이사, 서중원 대우건설 상무 및 국토연구원의 이상준 한반도·동북아연 구센터장, 임영태 연구위원 등이 참여하여 주제발표 내용에 대해 다양하고 심도 있는 의견을 나누었 다. 다음은 이번 포럼의 발표내용 및 주요 토의내용을 요약·정리한 것이다.
2009년 초, 김정일은 태양절 100주년인 2012년을 강성대국 원년으로 제정하고, 강성대국에 들어서 는 첫 시작은 평양 시민들의 주택문제 해결임을 강 조하며 평양주택 10만 호 건설사업을 지시하였다.
그러나 이 사업의 결과에 대하여 발표된 통계자료 가 굉장히 제한적이기 때문에, 한국토지주택공사 는 검증을 위한 차원에서 연구를 진행하였다. 먼저 1940년대부터 시작된 남북한 초기 경제개발계획 부터 비교하여 살펴봄으로써 평양주택 10만 호 건 설사업의 의미를 찾아보고자 한다.
북한은 1947년부터 경제개발계획을 시작하였으 며 1950년대에는 전후복구 3년 계획(1954~1956) 이 진행되었다. 남한은 북한의 경제개발계획 과정 을 지켜보며 1961년경부터 경제개발계획을 시작 하였다.
전쟁 전 북한의 주택 현황을 살펴보면, 1942년 북한지역 가구 수는 약 183.9만 가구, 주택보급률 60%를 가정할 경우 주택 수는 약 110.3만 호였다.
한국전쟁 직후였던 1953년 북한의 주택 수는 약 59.4만 호로 추정되며, 한국전쟁기간 건설 없이 약 60만 호가 멸실된 것으로 판단된다. 따라서 북한 은 전후복구 3년 계획(1954~1956) 기간에 파괴 된 살림집의 단기간 복구에 초점을 맞추었으며, 이 를 위한 조립식 건축이 주류를 이루었다. 제1차 5개 년 계획기간(1957~1960)에는 60만 호를 목표로 15만 2천 호가 건설되었으며, 이 시기에 주택공급 공업화 방침에 따라 집 한 채를 14~16분에 짓는
‘평양속도’라는 용어가 등장하였다.
1960년대에는 제1차 7개년 계획기간(1961~
도 불구하고 목표를 다 채우지 못한 80만 호가 건 설되었다. 제1차 6개년 계획기간(1971~1976)에 는 100만 호를 목표로 88만 호의 실적을, 제2차 7개 년 계획기간(1978~1984)에는 ‘인민경제의 주체 화, 현대화, 과학화’라는 목표를 내걸고 140~240 만 호 건설을 추진하였으나 75~105만 호의 실적 에 그쳤다. 경제성장률의 하락이 이어진 1970년대 후반에는 웅장한 거리건축물 건설, 주택 외관 치장 사업 등이 다수 추진되었다.
1990년대 제3차 7개년 계획기간(1987~1993) 또한 ‘인민경제의 주체화, 현대화, 과학화’라는 동 일한 목표를 가지고 전 단계에서 이루지 못한 실 적을 고려해 105~140만 호로 축소된 주택건설을 추진하였으나 16만 호의 실적에 그쳤다. 이때 평양 등 대도시에 건설된 전시성 아파트 건설로 인해 주 거수준 및 주택보급률의 지역격차가 확대되었다.
2000년대에는 평양 10만 세대 살림집 건설사업, 농촌지역 문화주택 건설 등 국가차원의 살림집 건 설이 재개되었다.
북한은 1990년대 중반 고난의 행군기간을 거치 면서 자재난 및 자금난으로 인해 더 이상 주택을 공급하지 못하는 형편에 이른 것으로 보이며, 이 에 대한 북한주민들의 자구책으로 주택을 매매하 는 주택 거래시장이 형성되었다. 인민보안성은 포 고문 발표 등을 통해 매매행위를 단속하고 2004년 을 전후해서는 주택의 매매를 법적으로 강력히 규 제하는 법이 시행되었으나, 국가를 통한 주택공급 이 어려운 데다가 식량배급 중단으로 생활고를 이 겨내기 위해 주택을 처분하려는 주민들의 필요가 맞물려 암시장을 통한 주택매매는 계속해서 이루
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어지고 있다.
평양 살림집 건설규모 현황조사는 구글영상을 활용하여 비교 판독하였으며, 미준공 공동주택의 층고는 인접 건물의 층고와 비교하여 산정하였다.
분석 결과 총 건설실적은 3만 호에 미치지 못하는 것으로 나타났다. 10만 세대 살림집 건설사업은 강 성대국 진입을 대내외에 과시하고 주택의 국가 소 유정책 복원을 통해 국가의 통제 강화를 목적으로 추진되었다. 그러나 1990년대 주택난이 자금 및 자 재 부족에서 비롯된 것임을 감안할 때, 여전히 경 제난에 처한 북한의 상황으로 인해 평양 살림집 건 설사업 역시 당초 계획대로 진행되지 못한 것으로 판단된다.
토론내용
■ 장형수(한양대학교 교수): 평양에 10만 호의 주택 을 건설한다는 계획 자체가 어떠한 의미를 갖는지 궁금하다. 또한 발표내용 중에서 공사비를 추정한 부분은 상당한 의미가 있다고 보는데, 여기서 원가 가 달러로 표기되어 있다. 북한에 우리와 비교할 수 있는 환율이 없는 상황에서 비용 추정의 과정이 궁 금하다. 또한 부족하나마 아직 정부가 공급하는 주 택이 있는데, 민간이 공급하는 주택과 구분하여 파 악이 가능한가.
■ 김동성(경기개발연구원 박사): 북한에서의 주택매 매 구조에 대한 설명도 덧붙여진다면 이해를 돕는 데 도움이 되겠다.
■ 권기철(한국토지주택공사 북한센터장): 평양주택 10만 호 건설사업은 애초에 김정일의 지시로 출발
한 사업이다. 김일성 탄생일인 태양절의 100주년 (2012년 4월 15일)을 기념하고 최고의 경의를 표 하기 위해 완공일을 정하였으며, 평양지역 주택보 급률을 만족시킨다는 목표 아래 추진되었다. 이는 평양시민들만큼이라도 주거생활을 안정시켜 통치 기반을 강화하기 위한 목적으로 볼 수 있다.
공사비의 경우, 자재는 대부분 중국에서 들여오 게 된다. 전체 공사비의 82%에 달하는 자재비를 중 국 기준으로 표시하여 달러화로 표기하게 되었다.
민간과 정부의 공급 주택을 구분하여 파악하는 것 은 쉽지 않다. 위성사진을 통해 층고나 면적 등 어 느 정도의 특성은 파악이 가능하지만, 그것이 확실 히 특정한 건설주체를 증명한다고는 보기 어렵다.
다만, 평양 중심부는 단독주택 등의 개별 건물로 건 설되는 경향이, 외곽에는 단지 형태로 건설되는 경 향이 있음을 관찰할 수 있었다.
북한에는 법적으로 주택의 소유권이 없다. 그 러나 관행적으로는 기업소라던지, 주택건설업자 가 주택을 건설하면서 일정부분은 분양하여 사업 성을 챙기고 일부는 뇌물로 공급하는 일이 흔하다.
소유권 등록은 안되지만 사용권, 즉 점유권을 가 지고 계속해서 그곳에 거주함으로써 이득을 챙기 는 형태다.
■ 권영경(통일교육원 교수): 북한 내에서 주택 사용 권에 대한 매매가 이루어지고 그 과정에 부패가 만 연하면서, 관련한 소송도 꽤 있는 것으로 알려지고 있다. 탈북자들이 이야기하는 북한의 3대 재산권 이 있다. 바로 살림집, 장마당 매대, 소토지다. 이로 미루어 보아 민간부문의 주택건설시장이 형성되어 있다고 보는 것이 맞다. 평양주택 10만 호 건설사 업은 기본적으로 정부 주도이지만, 민간자본도 상
설된다고 볼 수 있어, 이 부분을 주목할 필요가 있 다. 기관의 명의를 빌려 3분의 1 정도를 기관에 분 양해주고, 나머지는 이익을 챙기는 형태로 주택분 양이 많이 이루어진다.
■ 나희승(한국철도기술연구원 박사): 철도부문의 경 우, 러시아가 2002~2003년도 북한의 철도부분 실 태조사를 한 적이 있다. 당시 연구에서도 사업비를 산정할 때 남한 사업비의 5분의 1 정도를 잡았는데 주택건설 비용부문에서도 이와 굉장히 비슷한 결 과가 나타난 것을 볼 수 있다.
■ 임강택(통일연구원 박사): 분석에 사용된 위성사 진의 경우, 자료의 시점이 온라인상에 게재된 시점 인지 촬영시점인지 분명히 할 필요가 있다.
■ 이종규(한국개발연구원 박사): 북한이 중국으로 부터 건설자재를 수입했던 교역 자료를 살펴보니, 2011년 4분기와 2012년 1분기 사이에 자재공급이 급증했다가 크게 낮아져 자재공급에 차질이 있었 던 것으로 보인다. 당초 건설계획에 차질을 빚었던 원인 중 중국으로부터의 자재공급 문제와 재정문 제 중 어느 쪽이 더 큰 원인이 되었는지 궁금하다.
■ 장형수: 당시의 교역에 따른 북한의 외화수입 수 준은 그렇게 나쁘지 않았는데도 10만 호를 목표로 시작한 주택건설이 3만 호 건설로 멈추었다. 이러 한 결과는 주택건설보다 정책적 중요도에 더 무게 가 실린 다른 과제쪽으로 자금이 흘러간 것으로 보 아야 하지 않나 하는 생각이 든다.
업이지만, 그 당시에 처음 나온 이야기는 아니다.
2007년 정상회담 이후 공식적, 비공식적으로 있었 던 요구가 강성대국 건설 시작에 맞추어 시작된 것 이다. 물론 총량자재의 한계 때문에 살림집 건설이 3만 호 건설로 그쳤을 수도 있으나, 김정은정권에 의해 생각지 못한 다른 정책들, 예컨대 오락장, 스 키장 마련 등에 집중하면서 주택건설 사업이 우선 순위에서 밀렸는지 재조명할 필요가 있다.
■ 하성덕(전 현대아산 이사): 이 연구는 북한의 도 시계획이나 주택개발에 시사하는 바가 크다. 안정 적 주택공급을 위해서는 첫째로 시장원리가 작동 가능한 체계로 이루어져야 하고 다음으로는 어느 정도의 소득수준 향상이 필요하다. 주택보급은 경 제 발전과 병행해서 이루어지거나, 혹은 다소 후 행하여 이루어지는 특성이 있다. 연간 10% 정도 의 경제성장이 있어야 체계적인 주택공급이 가능 할 것이다.
1970~1980년대에 북한에는 많은 주택이 건 설되었는데, 2000년대 들어와 3만 호에 그친 상 황은 쉽게 이해가 가지 않는다. 강원도 고성 등지 를 둘러볼 기회가 있었는데, 그곳의 북한 주민들 은 새로운 주택을 가질 능력도 없었지만 필요성도 느끼지 못하는 것으로 보였다. 주거상태는 흙으로 된 부엌이나 손수 바른 시멘트바닥 등 우리나라의 1960~1970년대와 비슷한 실정이다. 북한의 주택 개발은 현실적인 분석하에 이루어져야 할 것이다.
■ 김원배(연세대학교 교수): 논의의 범위를 조금 더 넓혀, 앞으로 우리가 해야 할 역할이 무엇인가 고
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민해볼 수 있을 것이다. 개보수를 통해 사용 가능 한 주택이 있을 것이고 아예 새로 건축해야 하는 부 분도 있을 것인데 어느 정도는 민간의 역할이 필요 할 것이고 이것이 불가능한 부분에 있어서는 정부 가 나서야 한다.
■ 서중원(대우건설 상무): 북한의 공동주택이 남한 의 설계기준과 다르기 때문에 단가에 차이가 나는 부분도 있을 것이다. 남한 기업들이 사업을 위해 북 한으로 진출했을 때, 실제로 이 연구에서 제시한 단 가로 건설 진행이 가능할 것인지는 의문이다.
■ 권기철: 실질적으로 삶의 질 향상이 필요한 이들 을 위한 공사자재 공급 등의 지원은 향후 남북교류 의 상황에 따라 진행할 수 있을 것이다. 주택의 기 준과 같은 안전 부분의 측면에서도, 현재 남한의 기 준을 그대로 가지고 갈 수는 없다. 북한 주거실태 에 비추어 남한과의 격차를 점차 줄여가는 방식으 로 진행해야 할 것이다.
■ 이상준(국토연구원 한반도·동북아연구센터장): 통 일 시나리오와 통일의 단계에 따라, 북한 주민들에 게 어떠한 형태의 주택을 공급하는 것이 현실적 대 안이 될 것인지 연구가 이루어져야 할 것이다. 주택 건설 비용, 모듈화 등과 관련해서도 어떤 형태의 주 택공급 방식이 가능할지 논의가 이루어져야 한다.
■ 김중태: 현실적인 여건을 감안하여 다수가 혜택 을 보는 방향으로 정책을 수립해야 한다. 수준이 조 금 떨어지더라도 현실과 너무 동떨어진 정책보다 는 다수가 현재보다 나은 혜택을 입는 것이 낫다.
북한 주택수준에 대한 권영경 교수의 지적에 덧붙
여, 5층 이상의 주택들은 엘리베이터 등의 설비 없 이 걸어서 이동하는지 등의 질적인 차원의 연구도 필요가 있을 것이다.
■ 나희승: 자재비에 관해서는 궁금한 측면들이 많 이 있다. 그러나 북한의 주택건설에서는 질적 수준 에 대한 고려가 중요하지 않을 것이다. 북한 입장에 서 본다면 주택의 질적인 차원보다는 대량건설을 이루는 것이 일차적인 목표가 될 것이다.
■ 장형수: 통일 이전에 관한 내용이라면, 나희승 박 사의 의견이 맞다. 통일 전후 상황에 따라서 고려해 야 할 부분이 매우 달라질 수 있다. 현재의 북한은 아주 못사는 나라로, 외부로부터 도움을 받고자 할 때에는 다른 개발도상국과 마찬가지로 국제관례에 따라야 한다. 아주 못사는 사람들을 위한 사업이라 면, 정말 못사는 사람들을 위한 저급의 주택부터 짓 는 것이 맞다. 베트남 사례와 마찬가지로, 북한이 제공하는 토지에 민간기업이 외국인들을 위한 주 택을 건설하는 정도는 가능할 것이다.
■ 김원배: 주로 도시주택에 관한 논의가 이루어지 고 있는데, 농촌주택에 대한 논의도 이루어질 필요 가 있다. 남한보다 도시화율이 낮은 북한에서는 여 전히 40%에 이르는 농촌 주민들이 있으므로 이를 연구주제로 다룰 계획은 없는지 궁금하다. 특히 통 일 전에 지원이 이루어진다면, 북한 주민들의 생 계 문제와 관련하여 도시보다는 오히려 농촌주택 이 먼저 고려되어야 할 것이다.
■ 임영태(국토연구원 연구위원): 통일 이후도 중요하 지만, 통일 이전에 관심을 가질 필요가 있다는 의
도시재생의 관점과 신규 건설의 관점 중 어느 방향 으로 접근할 것인지도 고민해보아야 한다. 신규 건 설의 경우는 민간 차원에서, 개보수 및 재생의 측 면은 LH 등 공공 차원에서 대응하는 방식이 어떨 까 한다.
■ 권기철: 오늘 발표한 연구는 통일 후 집이 필 요한 많은 북한사람들에게 정책적으로 주택마련에 도움을 주기 위한 기초적인 자료가 되는 연구였다.
통일의 가능성 차원에서 보았을 때 통일 이전 농촌 지역에 대한 고려가 필요하다는 의견도 많았다. 경 제통합이 전제된 통일이라면 양측 격차를 줄여나 가야 하고, 그러기 위해서는 기본적인 의식주와 살 수 있는 터전을 마련하기 위한 복합농촌단지를 고 려해볼 수 있다. 통일을 준비할 때 나선과 신의주 같은 국가급 특구 개발도 있지만, 경제개발구와 복 합농촌단지를 통합 고려하여 개발한다면 지역별로 살 수 있는 터전 마련에 크게 도움이 될 것이다. 이 것은 수익 사업이 아니라 사회적 책임과 사회적 공 헌 차원에서 남측 기업이 북한의 복합농촌단지를 개발하는 과정에서 역할을 할 수 있을 것이다. 이 렇게 하는 것은 경제격차를 줄이는 것뿐만 아니라 통일 이후 대량 인구유입으로 인한 혼란을 방지하 고 지역주민들을 정착시키는 효과도 있을 것이다.
■ 서중원: 한국에도 오래 전, 시험주택이라고 해 서 똑같은 모양의 단독주택 수백 세대를 지어놓는 경우가 있었다. 현재 처해 있는 경제 수준에 맞추 어 아파트라는 큰 구조보다 우선은 그러한 시도도 필요하다고 본다. 어차피 북한은 토지공급에 있어
을 것이다.
■ 김원배: 사회주의 국가들의 공통된 특징이 걸어 서 올라가는 5층 정도의 주택들이 많다는 것이다.
단지설계의 수준은 잘 되어 있는 편이지만, 사회주 의 체제하에서 주택관리가 제대로 되지 않다보니 거주자들의 삶의 질은 매우 낮다. 대부분 밀도 높 은 공동주택에서 생활하되 공동체적 장점은 누리 지 못하고 다양한 사회적 문제들만 낳고 있는 남한 주거문화의 입장에서 볼 때, 당장의 지원뿐만 아니 라 더욱 먼 미래를 내다보면서 주택 유형에 대한 깊 은 고민도 이루어져야 할 것이다.
■ 임강택: 현재 북한의 주택수요와 공급에 어느 정 도 균형이 이루어지고 있는지 파악하는 것이 지원 의 가장 기초가 될 수 있다. 북한은 현재 가구는 빠 른 속도로 늘고 있는데 반하여 주택건설 실적은 이 를 뒷받침하지 못하고 있다. 주택부족문제가 어느 정도로 심각한 것인지 체계적인 연구가 이루어져 야 정확한 지원과 통일 이후의 정책 설정에 도움 이 될 것이다.
■ 권기철: 북한 주택개발에 있어서는 민간의 역할 이 있고 공공의 역할이 있다. 한국토지주택공사가 북한의 주택수요와 공급 차원에서 더욱 깊이 있는 연구를 통해 통일 이전과 이후에 제대로 된 역할을 감당할 수 있도록 하겠다.