북한의 국토정책 동향과 정책적 시사점
이상준 | 국토연구원 한반도·동북아연구센터장
머리말
남북한은 올해로 정전 60년을 맞는다. 지난 60년 동 안 남북한은 서로 다른 길로 국가발전을 모색해왔 다. 그 결과 우리나라는 세계 10위권의 경제 강국이 되었고 북한은 세계 최빈국 대열에 서게 되었다. 국 토 측면에서도 남북한은 커다란 차이를 보이게 되었 다. 헐벗은 산림을 성공적으로 녹화하고 현대적인 인프라를 갖추게 된 남한과 달리 북한은 산림황폐 화와 낙후된 인프라로 만성적인 자연재해와 경제난 에 시달리고 있다. 너무나도 대비되는 국토의 모습 을 가진 남북한이 국경을 마주하고 있는 것이 오늘 의 현실인 것이다.
2012년 집권한 김정은 체제가 이제 1년을 맞고 있다. 많은 전문가들이 김정은 체제의 향방에 대해 다양한 가능성을 이야기하고 있다. 대체로 점차 개 혁과 개방의 방향으로 나아갈 것이라는 ‘희망 섞인’ 전망을 하고 있다. 미래에 남북이 경제적으로 하나 의 체제를 구축해가는 과정과 그 결과가 바로 남북
경제통합이고, 이를 위해 필수적인 요소 가운데 하 나가 공간적인 통합성을 확보하는 것이다. 동서독이 통일을 달성하는 과정에도 양측은 서로 교류하고 협 력하면서 도로와 철도를 연결하는 등 공간적인 통합 성을 강화하기 위한 노력을 꾸준히 추진하였다. 우 리가 지난 10여 년간 경의선과 동해선 철도와 도로 를 연결하고 개성공단사업과 금강산관광사업을 진 행했던 것도 바로 남북 간의 공간적인 통합성을 강 화하기 위한 작은 노력의 결과들이었다.
앞으로 우리 정부가 북한과 국토공간의 통합성 을 강화하기 위한 노력을 기울이기 위해서 가장 먼 저 해야 할 일 가운데 하나는 북한의 국토관련 정책 을 정확히 이해하는 것이다. 이것은 통일을 대비하 는 측면뿐만 아니라 우리의 국토정책이 초국경화시 대의 동북아협력을 주도하기 위해서도 필요한 과제 가 아닐 수 없을 것이다.
이 글에서는 북한의 최근 국토정책 동향을 개관해 보고 향후 남북 간의 공간적 통합성을 강화하기 위해 국토분야에서 추진해야 할 정책과제를 살펴보았다.
북한의 국토정책과 그 특징
1. 북한에서 국토건설과 관리의 의미
북한에서는 국토개발이라는 용어 대신에 국토의 이 용 또는 건설이라는 용어를 사용하고 있으며, 이를 종합하는 상위개념으로서 국토관리라는 용어를 사 용하고 있다(국토연구원. 2005. p191). 2002년에 제정된 북한의 「국토계획법」에서 국토계획은 “국 토와 자원환경의 관리에 관한 통일적이며 종합적인 전망계획이며 기본건설계획과 설계 작성의 기초”라 고 규정되어 있다. 북한에서 발행된 「사회주의하에 서 국토관리사업과 민족경제건설」이라는 문헌에서 는 국토건설의 의미를 “민족경제를 건설하는 조건 적인 수단으로서의 국토의 이용과 생산적 원천들을 획득하는 수단으로서의 국토건설은 사회주의경제 건설에서 국토관리사업의 생산적 성격, 경제적 목적 을 뚜렷이 한다”고 규정하고 있다. 이것은 사회주의 체제의 강화를 위한 수단으로서 국토건설과 관리가 기능하고 있음을 분명하게 보여주고 있다. 결국 북 한에서 국토의 건설, 국토의 관리는 일반적인 국가 의 영토를 대상으로 한 정책적 행위와 더불어 사회 주의 계획경제의 발전을 위한 수단으로서의 의미를 가진다고 할 수 있다. 이것은 우리의 「국토계획법」
에서 국토계획과 개발이 자본주의 시장경제의 발전 을 위해 수행된다는 것을 명시하고 있지 않은 것과 큰 차이를 보이는 점이라 할 수 있다.
2. 북한의 국토정책
2011년 12월 김정일 사망 이후 2012년 4월 13일 국방위원회 제1위원장(이하 위원장)으로 공식 추대
된 김정은은 가장 먼저 국토관리를 강조하면서 공식 행보를 시작했다. 김정은 위원장은 2012년 평양시 의 주요 시설물들에 대한 현지시찰을 하면서 본격 적으로 국토관리에 대한 정책방향을 지시하게 된다.
김정은 위원장은 평양의 능라인민유원지 개발사업 을 현지 지도하는 등 물리적 시설 개선에 큰 관심을 보인 바 있다. 4월 27일 김정은 위원장은 조선노동 당 제4차 대표자회의의 국토관리총동원운동열성자 대회에서 담화문(‘사회주의 강성국가 건설의 요구에 맞게 국토관리사업에서 혁명적 전환을 가져올 데 대 하여’)을 발표하며 앞으로 북한이 추진해야 할 국토 관리의 정책방향을 제시하였다. 이 담화문에서 제시 된 국토관리의 주요 정책방향과 과제들은 북한 국토 정책의 향방을 판단하는 데 중요한 단초를 제공해주 고 있다. 그 내용을 요약하면 다음과 같다.
1) 국토관리사업의 역할과 추진방향
김정은 위원장은 북한을 ‘사회주의 강성국가’로 만 들기 위해 국토관리사업을 강력히 추진해야 한다고 강조하였다. 특히 담화가 발표된 국토관리총동원운 동열성자대회를 김정일이 발기하고 추진했다는 점 을 강조한 것은 국토관리사업이 ‘대를 이은’ 체제보 위의 정치적 과업임을 드러낸 것이라 할 수 있다.
국토관리사업의 추진방향은 “국토의 면모를 사회주 의 강성국가의 체모에 어울리게 일신시키는 것”으 로 설정하였다. 이것은 「국토계획법」에 명시된 바와 같이 국토관리가 사회주의체제의 강화를 위한 수단 임을 강조한 것이다.
2) 평양의 개발
김정은은 국토관리의 최우선 과제로서 평양의 개발 을 제시하고 있다. 무엇보다도 사회주의 혁명 수도
로서 평양의 위상 제고를 위한 조치들이 강조되고 있는데, 김일성과 김정일의 유해가 안치된 “금수산 태양궁전지구를 주체의 최고성지로 더 잘 꾸려야” 하며 김일성의 생가인 “만경대혁명사적지를 잘 꾸 려야” 한다고 지적하고 있다. 이와 함께 평양의 개 발이 타 지역 개발의 모델이 될 것임을 강조하면서 사회주의 경관과 주택, 여가공간의 현대화를 강조 하고 있다.
3) 지방도시와 농촌의 개발
담화문에서는 “도소재지를 비롯한 지방도시들과 농 촌마을들을 지방의 특성에 맞게 꾸려야” 한다면서 지방도시의 특색 있는 개발을 강조하고 있다. 북한 에서는 도시 및 주택개발의 기준이 동일하다 보니 전국적으로 건축물의 양식이 획일적인 경향을 보이 는데, 앞으로는 “지방의 특성이 살아나도록” 개발을 해야 한다고 지적하고 있다. 이것은 외형적 경관을 아름답게 꾸리라는 측면의 지시와 더불어 지방에서 스스로 개발을 책임지라는 복선도 깔려 있는 것으로 해석할 수 있다.
4) 토지 및 산림의 보호
담화문에서는 ‘부침땅(농지)’의 보호를 강조하고 있 다. 북한경제의 최대 현안인 식량난을 극복하기 위 해서는 농지에서의 식량생산 증대가 중요한데, 이 러한 농지를 훼손하는 일이 없도록 특별한 관리를 해야 한다고 강조하고 있다. 농지를 타 용도로 전용 할 경우 반드시 대토복구를 하여야 한다고 지적하였 다. 추가적인 농지확보를 위해 간석지를 추가로 개 간하여야 한다면서 추가적인 개발가능 간석지 규모 를 30만 정보로 제시하고 있다. 또한 토지정리사업 과 토지개량사업을 통해 식량생산량을 증대해야 한
다고 강조하고 있다. 산림보호관리사업을 통해 10 년 내에 “벌거숭이산을 모두 수림화하여야 한다”고 지적하고 있는데, 이를 위해 양묘장을 잘 조성하고
‘전 군중적 나무심기운동’을 해야 한다고 강조하였 다. 또한 산림의 보호를 위해 주민들의 연료공급문 제 해결을 위한 조치들을 추진해야 한다고 지적하였 다. 북한의 산림면적은 1970년 990만ha에서 현재는 약 900만ha로 감소한 것으로 알려지고 있다.
5) 수자원관리
만성적인 홍수 피해 저감을 위해서는 “강하천정리 를 비롯한 물관리사업을 강화하여야 한다”고 지적 하고 있다. 하천의 준설과 제방보강, 언제(堰堤)와 갑문의 설치 등 치수대책의 추진을 지적하고 있으 며, 하천 주변의 수림화도 제시하고 있다. 북한은 매 년 수해를 입고 있는데, 치수를 위한 건설자재와 에 너지의 부족으로 근본적인 대책을 마련하지 못하고 있는 실정이다.
6) 도로 및 철도의 건설과 관리
교통부문에서는 도로의 ‘현대화, 중량화, 고속화’를 적극 추진하여야 하며, 평양의 외곽순환도로 건설, 전국적인 고속도로망 건설, 주요 도로 건설 등의 과 제를 우선 제시하였다. 4월과 10월을 도로집중보수 기간으로 정해서 집중적인 도로정비사업의 추진을 독려하고 있다. 또한 철도의 노반강화를 위한 사업 의 추진, 철도역과 철길주변의 정리도 제시하고 있 다. 특이한 것은 철도에 앞서서 도로부문의 개발을 강조하고 있다는 점이다. 이는 주민생활의 개선이라 는 측면에서 철도보다는 도로의 개선이 바로 체감 할 수 있는 교통부문의 과제임을 강조하고 있는 것 으로 보인다.
7) 연안관리, 환경보호 및 자연보호
담화문에서는 연안관리를 잘해서 자연재해에 대비 하고 수산자원을 보호, 증식시켜야 한다는 과제를 제시하고 있다. 이러한 측면에서 해안에 해안방조제 를 비롯한 보호시설을 건설하고 방풍림의 조성도 제 시하고 있다. 이와 함께 무분별한 수산자원의 채취 금지도 지적하고 있다. 환경보호 차원에서는 공해 방지대책 수립을 최우선 과제로 제시하고 있다. 대 기오염 방지를 위한 기업소 및 공장의 오염 방지시 설 설치와 입지이전, 수질오염 방지를 위한 정화시 설 설치, 도시건설에 있어서 상하수도 및 오수정화 시설 우선 설치 등을 주요 추진과제로 제시하고 있 다. 또한 희귀동식물 보호를 위한 보호구 설치 등 적 극적 조치도 강조하고 있다.
8) 지하자원관리
수출을 위해 무분별하게 지하광물자원을 채취하지 말고 국가적인 관리체계하에서 개발하여야 함을 강 조하고 있다. 이를 위해 국가자원개발성과 비상설지 하자원개발위원회에서 검토·승인하는 체계를 엄 격히 갖추어야 한다고 지적하고 있다. 비공식 보도 에 따르면, 김정은 위원장은 지하광물자원을 그대로 수출하기보다는 가공하여 부가가치를 높여야 한다 고 지적하였다고 한다. 북한이 가지고 있는 가장 중 요한 전략물자라 할 수 있는 지하광물자원에 대해서 북한 당국이 얼마나 신중하게 접근하고 있는지를 보 여주는 대목이라고 할 수 있다.
9) 국토계획, 재원조달 및 홍보
담화문에서 국토건설은 국토건설총계획이라는 계 획적 체계하에서 추진하여야 함을 강조하고 있다.
각 도·시·군은 비준된 국토건설총계획하에서 각
종 개발을 추진해야 함을 강조하고 있다. 그리고 국 토관리사업에 전 인민이 총동원되어야 한다고 지적 하고 있다. 11월부터 다음해 3월까지를 산림, 지하자 원보호기간으로, 3월부터 7월까지를 유용동물보호 기간으로 지정하여 자연보호사업을 집중적으로 실 시해야 한다고 강조하고 있다. 또한 국토관리사업의 추진을 위한 재원조달계획을 내각과 국가계획위원 회 등이 차질 없이 수립하여 집행해야 한다고 지적 하고 있다. 이와 함께 각종 언론매체를 통해 국토관 리, 환경보호와 관련된 당의 정책 등을 선전하여 국 토관리와 환경보호사업에 대한 사회적 관심을 높여 야 한다고 강조하고 있다.
10) 과학기술개발 및 국제협력
국토관리 및 환경보호와 관련한 기술개발에 노력을 경주해야 한다고 지적하고 있다. 이를 위해 국제적 인 과학기술교류사업도 추진해야 한다고 강조하고 있다. 또한 국토환경보호성과 해당 기관들에서 다른 나라의 과학연구기관들과 공동연구, 학술교류, 정보 교류를 활발히 진행하라고 독려하고 있다.
11) 감독통제
국토환경보호기관들과 감독통제기관들은 국토관리 사업에 대한 법적 통제를 더욱 강화하라고 강조하고 있다. 또한 기존의 법규와 규정들을 전반적으로 검토 하여 현실적 요구에 맞게 수정, 보충하여야 한다는 지 적도 하고 있다. 이와 함께 국토관리사업에 대한 조선 노동당의 지도력을 강화하여야 한다고 강조하고 있다.
전체적으로 볼 때, 담화문의 내용은 국토의 개발 과 관리, 환경보호, 재원조달, 추진체계 등 종합적인 내용을 담고 있어서 북한 정부의 국토정책 기조를 보여준다고 할 수 있다. 한편 담화문에서는 지금까
<표 1> 국토관리에 대한 김정은 담화의 주요 내용
분 야 주 요 내 용
국토관리사업의 정의 국토관리사업은 나라의 부강번영을 위한 애국사업이며, 인민들에게 훌륭한 생활터전을 마련해주기 위한 숭고한 사업임
국토관리사업의
추진방향 김정일 장군의 유훈을 관철하여 국토의 면모를 사회주의 강성국가의 체모에 어울리게 일신시키는 것
평양 개발
● 평양시를 혁명적 수령관이 선 성스러운 혁명의 수도로, 웅장화려하고 풍치수려한 세계적인 도시로 훌륭하게 꾸려야 함
● 금수산태양궁전지구를 주체의 최고성지로 더 잘 꾸려야 함
● 만경대혁명사적지를 잘 꾸려야 함
● 평양시를 본보기로 잘 꾸리고 지방도시들도 그렇게 꾸려 나라의 면모를 일신해야 함
● 평양시의 거리형성과 도로건설을 잘하고 살림집과 공공건물, 문화후생시설을 비롯한 건축물들을 특색 있게 잘 관리해야 함
● 공원과 유원지들을 본보기가 될 수 있게 꾸리고 녹지를 더 많이 조성하여 평양을 공원 속의 도시로 만들어야 함
● 여러 가지 건축물을 건설하며 녹지를 조성하고 꽃을 많이 심는 데서도 민족적 정서와 현대적 미감에 맞게 우리 식으로 고상하고 특색 있게 하여야 함
● 평양시의 야간조명 장식(불장식)도 더욱 완성하여야 함
지방도시/농촌
● 도소재지를 비롯한 지방도시들과 농촌마을들을 지방의 특성에 맞게 꾸려야 함
● 지방도시들과 농촌마을들을 꾸리는 데서는 각 지방의 특성이 살아나고 자기 얼굴이 나타나게 하여야 함
● 지방건설에 대하여 중앙에서 너무 통제하지 말고 각 지방에서 건물을 자기 지방의 특성에 맞게 건설해야 함
토지관리/토지보호
● 토지보호사업을 잘하여 한 치의 땅이라도 유실되지 않게 하여야 함
● 장마철 대책을 철저히 세우고 강바닥 파기와 제방 쌓기를 하여 부침땅이 매몰되거나 유실되는 일이 없도록 하여야 함
● 간석지개간사업에 큰 힘을 쏟아 부침땅을 늘려야 함
● 토지정리사업도 마저 하여야 함
● 토지개량사업을 끈기 있게 밀고 나가야 함
● 모든 부침땅을 국가에 등록하고 이용하며 토지를 묵히거나 침범하는 일이 없도록 토지이용 질서를 엄격히 세워야 함
● 도시와 마을, 공장과 도로를 건설하는 데 있어서 부침땅을 다치지 말고 산기슭이나 부침땅으로 적합하지 않은 땅을 이용하여야 함
● 부침땅에 건물이나 공장을 건설하는 경우에는 대토복구를 어김없이 해야 함
산림보호
● 산림조성과 보호관리사업을 잘하여 온 나라를 수림화, 원림화하여야 함(10년 안에 벌거숭이산을 모두 수림화)
● 산림조성과 함께 산림보호관리사업에 큰 힘을 쏟아야 함(산불방지)
● 산림을 보호하자면 인민들의 땔감 문제를 결정적으로 해결하여야 함
● 도·시·군에서 땔나무림을 조성하고 공장, 기업소, 협동농장들의 자체탄광들을 더 잘 운영하고 메탄가스화를 널리 실현하여 주민들의 땔감문제를 결정적으로 풀어야 함
수자원관리
● 강하천 정리를 비롯한 물관리사업을 강화하여야 함
● 강하천 정리사업에 힘을 쏟아 큰물 피해를 막고 강하천 주변을 보기 좋게 잘 꾸려야 함
● 큰물 피해를 막기 위해 강바닥을 정상적으로 파내고 우불구불한 물길은 곧게 펴며 제방을 견고하게 쌓고 보강하며 호안림도 조성하여야 함
● 도시구획 안의 강하천들은 호안정리와 유보도공사를 현대적 추세에 맞게 잘하며 그 주변을 공원화, 유원지화, 수림화하여야 함
● 강하천들에 언제와 갑문을 비롯하여 여러 시설물을 많이 건설하고 잘 관리해야 함
● 강하천들에 흙과 모래가 흘러들고 사태가 나는 것을 방지하기 위한 대책을 마련해야 함
(계속)
분 야 주 요 내 용
도로건설과 관리
● 도로건설에 힘을 쏟아 나라의 전반적 도로망을 합리적으로 완성하고 도로의 현대화, 중량화, 고속화를 실현해야 함
● 평양시에 륜환선도로(순환도로)를 건설하며 고속도로와 주요 도로들을 더 많이 건설해야 함
● 도로건설의 질을 높이기 위해 도로건설을 전문화하고 기계화의 비중을 높이며, 기술개건사업을 힘 있게해야 함
● 주요 도로의 폭을 확장하고, 굴을 뚫고 다리를 놓아 도로의 선형을 보장하고 고속도로 옆에 안전난간을 만들어야 함
● 도로보수와 관리를 정상적으로 잘하여야 하며, 전 군중적 운동으로 하여야 함(공장, 기업소를 비롯한 모든 단위들에 도로담당구간을 정해주고 군중관리체계를 정연하게 세워야 함, 4월과 10 월은 도로집중보수기간)
철도건설과 관리 ● 철길(철로) 강도를 높이기 위한 사업을 계속 힘 있게 추진해야 함
● 철도역과 철길주변 정리도 잘하여야 함
연안관리
● 연안과 영해관리사업을 잘하여야 함
● 해일과 태풍피해를 막을 수 있도록 해안방조제를 비롯한 여러 보호시설들을 견고하게 건설하고 정상적으로 보수관리하며, 바람막이숲을 전망성 있게 조성하여야 함
● 수산자원을 보호하기 위한 사업도 잘하여야 함(어로사업을 엄격히 감독통제하여야 함)
환경보호/자연보호
● 환경보호를 위해 공해방지대책을 철저히 세워야 함
● 유해공장들을 도시와 주민지구 밖으로 내보내야 함
● 강하천과 호수, 바다오염을 막기 위해 공장, 기업소, 주민지구에서 나오는 산업폐수와 생활오수를 철저히 정화해야 함
● 도시건설에서 선하부구조, 후상부구조 건설원칙의 요구대로 상하수도와 우수망시설, 오수정화 시설을 먼저 건설하여 환경오염을 막아야 함
● 멸종위기의 희귀한 동식물을 보호하기 위해 보호구를 바로 정하고 그 면적을 단계적으로 늘리며 이 지역들에서 산업건물과 시설물들을 마구 짓거나 지하자원, 산림자원을 개발하고 산짐승을 잡는 일이 없도록 하여야 함
지하자원관리
● 나라의 지하자원을 아끼고 적극 보호하여야 함
● 지하자원개발을 국가자원개발성과 비상설 지하자원개발위원회에서 검토승인하는 체계를 엄격히 세워 지하자원개발에 무질서를 조성하지 말아야 함
국토관리 및 계획
● 국토관리부문에서는 국토건설과 관리를 국토건설총계획에 따라 진행하는 엄격한 규율을 세워야 함
● 국토건설총계획을 현실성 있게 세우고 그에 따라 국토건설을 전망성 있게 계획적으로 하여야 함
● 국토건설총계획은 전국적인 국토건설총계획과 주요지구국토건설총계획, 도국토건설총계획, 시·
군국토건설총계획으로 나눠 세워야 함
● 모든 기관, 기업소, 협동농장들과 모든 일군들과 인민들이 국토관리사업에 총동원되어야 함
● 기관, 기업소, 협동농장들을 비롯한 모든 단위들에 해마다 나무심기, 강하천정리, 도로정리를 비롯해 국토건설과제를 구체적으로 명백히 제시해 주고 그대로 집행하도록 요구성을 높여야 함
● 교육기관들의 교육과정에 국토관리사업을 넣어 의무적으로 집행해야 함
● 인민군부대들에서는 주둔지역의 도로와 강하천을 정리하고 나무를 많이 심어 부대 주변을 수림화 하여야 함
● 해마다 11월부터 다음해 3월까지를 산림·지하자원보호기간으로, 3월부터 7월까지를 유용동물 보호기간으로 지정
● 시·군은 국토환경보호모범군칭호쟁취운동을 적극 벌여야 함
● 국토관리와 환경보호사업에서 국토환경보호성을 비롯한 국토환경보호기관들과 정권기관들의 책임성과 역할을 높여야 함
● 국토관리사업을 전당적·전국가적·전인민적 사업으로 힘 있게 벌여나가자면 그에 대한 국가적 보장사업을 따라 세워야 함
● 내각과 국가계획위원회를 비롯한 해당 기관들은 국가적으로 국토관리와 환경보호사업에 필요한 설비와 자재, 자금을 계획하여 제때에 원만히 보장하여야 함
● 신문과 잡지, 소리방송, 텔레비전을 통하여 국토관리, 환경보호와 관련된 당정책과 과학기술지식, 상식자료들을 널리 선전하여 국토관리와 환경보호사업에 대한 사회적 관심을 높여야 함
(계속)
지 국토관리분야에서 거둔 성과를 다음과 같이 지적 하고 있다. 주요 성과로서는 첫째, 김일성, 김정일체 제하에서 토지를 정리하고 ‘간석지를 옥토로’ 개간 한 것을 지적하였다. 둘째, 구월산, 칠보산 등 많은 명 승지들을 ‘인민의 유원지’로 조성하였음을 지적하고 있다. 셋째, 강하천의 정리, 청년영웅도로, 북청-혜 산도로의 건설 등을 통해 ‘국토의 면모가 일신’되었 음을 지적하고 있다. 넷째, 평양에서 보통강 오수정 화시설의 침전물을 처리하여 유기질 비료를 생산하 는 유기질비료복합공장을 건설하여 경제발전과 환 경보호의 성과를 거두었음을 지적하고 있다. 담화 문에서는 이러한 성과를 김정일의 위업으로 강조하 면서도 국토관리부문 일군들과 근로자들, 인민군 군 인들과 인민들의 공적이 ‘깃들어 있다’고 언급하고 있다.
특이하게도 국토관리분야의 문제점도 동시에 지 적하고 있는데, 첫째, 도·시·군당과 해당 성, 중앙 기관 당조직들에서 “국토관리사업과 환경보호사업 을 외면하면서 이 사업에 주인답게 참가하지 않는 현상”을 지적하고 있다. 일부 당조직들이 “국토관리
사업과 환경보호사업을 외면하면서 이 사업에 주인 답게 참가하지 않는 현상들에 대하여서는 애국심이 없는 사상적 문제로 보고되게 문제를 세워야 한다” 고 지적하고 있다. 둘째, “황해남도 해주시와 황해북 도 사리원시 등 도소재지들의 살림집과 공공건물들 의 형식이 다 같아서 특색이 없는데, 지방들이 잘 꾸 려져 있지 못하고 도소재지들을 꾸린 것을 보아도 지방별로 특색이 없다”고 언급하고 있다. 이것은 중 앙의 지나친 통제 때문으로, 그 원인을 스스로 지적 하고 있다. 셋째, 치수가 제대로 이루어지지 못해서 장마철에 많은 농지가 유실되고 있다고 지적하고 있 다. 넷째, 산림조성과 보호관리사업이 제대로 진행되 지 못해서 산림실태가 개선되지 못하고 있음을 지적 하고 있다. 다섯째, 농촌지역에 “정리하지 않은 뙈기 논밭들”이 있어서 토지정리사업이 추가로 필요함을 지적하고 있다. 김정일은 토지정리를 한 다음 논밭 에 무질서하게 널려 있는 전주대들을 정리하여야 한 다고 지적한 바 있는데, 현재까지도 그 유훈을 완전 히 집행치 못하고 있음을 김정은은 지적하고 있다.
여섯째, 환경문제에 대한 안일한 대처를 질타하고
분 야 주 요 내 용
과학기술개발 및 국제협력
● 국토관리부문의 과학기술을 빨리 발전시켜야 함
● 국토관리와 환경보호부문의 과학연구기관들에서는 과학연구사업을 힘 있게 벌여 국토관리와 환경보호사업에서 나서는 과학기술적 문제들을 제때에 높은 수준에서 원만히 풀어야 함
● 특히 토지보호와 산림조성, 도로와 강하천건설을 과학화, 현대화하며 대기와 물의 오염을 막기 위한 과학연구사업에 힘을 쏟아야 함
● 다른 나라들, 국제기구들과의 과학기술교류사업도 활발히 벌여야 함
● 국토환경보호성과 해당 기관들에서 다른 나라의 과학연구기관들과 공동연구, 학술교류, 정보교류를 활발히 진행하며 국제적으로 진행하는 회의, 토론회들에 참가하여 앞선 과학기술을 받아들이기 위한 사업을 적극 진행하여야 함
감독통제
● 국토관리와 환경보호사업에 대한 감독통제를 더욱 강화할 수 있도록 이 부문의 법규범과 규정들을 전반적으로 검토하고 현실발전의 요구에 맞게 수정·보충하여야 함
● 국토관리사업에 대한 당적지도를 강화하여야 함
● 도·시·군당책임비서들을 비롯한 당 책임일군들은 나무심기와 강하천정리, 도로관리와 같은 모든 국토관리사업을 직접 틀어쥐고 당적으로 힘 있게 밀어주어야 함
● 당조직들은 국토관리와 환경보호부문 일군대열을 튼튼히 꾸려야 함 주: 가급적 원문의 표현을 유지하되 의미전달이 어려운 용어는 우리 용어로 수정하여 기재하였다.
있는데, “일부 경제일군들이 대기오염을 야기하는 공장, 기업소들에서 유해가스와 먼지를 없애자면 기 술적으로 해결하여야 할 문제들이 많고 자금이 많이 든다고 하면서 환경보호사업에 적극적으로 달라붙 지 않고 있는데 이것은 인민성이 없는 표현”이라고 비판하고 있다. 일곱째, 자원관리가 제대로 이루어지 지 못하고 있음을 지적하고 있는데, 무분별하게 지 하광물자원을 채취하여 국가적인 자원을 훼손하고 있음을 비판하고 있다. 여덟째, “도로건설의 기계화 비중을 결정적으로 높여야” 한다는 지적은 북한의 국토건설이 대부분 집단노동을 통해 진행되고 있는 현실을 그대로 보여주고 있다. 아홉째, 각종 기반시 설의 수준이 매우 낮은데, “고속도로 옆에 안전난간 을 만들어놓아야 한다”는 지적과 “나무다리들을 콘 크리트다리로 개조하여야 한다”는 지적 역시 도로 분야의 취약한 시설 수준을 그대로 보여주고 있다.
3. 북한 국토정책의 특징
김정은 위원장의 2012년 4월 담화에 나타난 국토정 책의 특징은 다음과 같이 몇 가지로 요약할 수 있다.
첫째, 체제보위와 관련된 국토정책의 중요성을 강조한 것이다. 정치적인 측면에서 수도 평양의 건 설을 가장 우선적인 과제로 제시하면서 평양에서도 금수산태양궁전지구와 만경대혁명사적지의 관리를 강조하고 있는 것은 김일성, 김정일을 이은 김정은 체제의 정통성을 부각시키고 사회주의 건설을 위한 국토관리의 역할을 강조한 것으로 볼 수 있다. 평양 은 북한에서도 상대적으로 성분이 우수한 계층이 집 중되어 있는 북한체제 수호의 보루이기 때문에 국토
건설과 관리도 평양 중심으로 진행될 수밖에 없는 특징을 보이고 있다.
1)
둘째, 식량의 확보를 위한 국토건설과 관리를 강 조하고 있다는 점이다. 현재 북한체제의 가장 큰 난 제는 식량난과 에너지난이라 할 수 있다. 이러한 측 면에서 연안의 간석지를 추가로 확보하고 산지에서 도 농경지를 추가로 확보하는 등 농지확장을 위한 국토건설이 강조되고 있는 것이 특징이라 할 수 있 다. 또한 확보된 농지가 훼손되지 않도록 농지전용 을 최대한 억제하는 조치들이 강조되는 등 국토관리 차원에서도 농지의 관리가 강조되고 있는 점도 특징 이 아닐 수 없다. 이것은 농지훼손을 강하게 규제했 던 우리의 1970년대 상황과 유사한 국토정책이라 할 수 있다. 하지만 이러한 북한의 정책기조는 식량 문제로 인해 효율적 토지이용이 저해되는 문제를 가 져올 가능성도 있다. “도시와 마을, 공장과 도로를 건 설하는 데 있어서 부침땅을 다치지 말고 산기슭이나 부침땅으로 적합하지 않은 땅을 이용해야 하고 논밭 가운데 있는 살림집과 공공건물들은 산기슭이나 비 경지에 옮겨 짓도록 하여야” 한다는 언급은 기형적 인 토지이용을 초래할 우려가 있는 정책방향이다.
셋째, 교통분야에서 도로부문이 강조되고 있는 것은 북한의 경제정책방향을 반영하고 있다. 철도 분야에 비해 도로분야의 과제를 상세하게 제시하 고 있는 것은 식량과 경공업을 중시하는 경제정책 의 집행을 위해 도로부문이 시급한 과제임을 시사 하고 있다.
넷째, 국토분야에서 국제협력을 강조하고 있는 것은 향후 국토분야에서 개방적인 인적교류의 가능 성을 열어놓고 있다는 점에서 주목할 만한 부분이
1) 2012년 6월 20일 평양시 중구역 만수대지구 창전거리 준공식이 거행되었다. 2011년 5월 22일 착공 후 1년 만에 연인원 50만 명을 동원하여 45층 아 파트 등 14동의 대단위 아파트단지를 개발한 것이다. 창전거리는 김일성, 김정일 동상이 있는 만수대 언덕 주변에 조성된 신시가지다.
다. 그리고 각종 기반시설의 수준을 국제수준에 맞 추도록 노력하여야 한다는 점을 강조하고 있는 것도 특징이라 할 수 있다. “방향표식판을 비롯하여 도로 표식판들을 국제적으로 통용되는 규격대로 만들어 세워야 한다”는 언급이 대표적인 예라고 할 수 있다.
북한의 지역개발 동향
북한은 2010년에 국제사회에 자국의 경제개발계획 을 최초로 공표한 바 있다. 그것이 바로 ‘북한 경제 개발 10개년 계획’이다. 또한 2011년부터는 신의주 의 황금평과 나선지대 개발을 중국과 공동으로 추진 중이다. 아래에서는 이러한 동향과 그 의미를 간략 히 살펴보았다.
1. 북한 경제개발 10개년 계획 수립
아직 김정은 체제하에서 별도의 지역개발계획이 공 표된 바는 없다. 따라서 현재로서는 북한의 조선대 풍국제투자그룹(이하 대풍그룹)이 2010년에 작 성·공개한 북한 경제개발 10개년 계획(정식 명칭 은 ‘2010~2020 조선민주주의인민공화국 경제개 발 중점대상’)에서 제시된 내용이 지역개발과 관련 해 공개된 유일한 계획이라 할 수 있다. 물론 이 계 획도 북한 당국의 공식적인 계획은 아니고 투자유치 차원의 계획안이라는 한계가 있다.
이 계획에서 북한은 2020년까지 공업지구 개발, 교통망 개발, 에너지 개발, 농업개발 등 총 4개 분야 로 나누어 총 1천억 달러의 투자를 유치한다는 목 표를 제시하였다. 북한 서부지역에서는 남포-평양 을 중심으로 산업지대를 건설하고 동부지역에서는 나선-청진-김책을 중심으로 산업지대를 건설하는
구도가 제시되어 있다. 특히 ‘청진공업지구개발’과
‘나선석유화학공업지구개발’, ‘남포첨단과학기술단 지개발’ 등이 주목할 만한 대규모 사업으로 제시되 어 있다.
교통망 구축 측면에서는 철도의 경우, 10년에 걸 쳐 철도 4,772km 건설과 도로 및 고속도로 2,490km 건설이 계획되어 있다. 공항은 평양국제공항을 연인 원 1,200만 명을 수용할 수 있도록 시설확충을 제시 하고 있으며, 600만kw 전력확보를 위한 발전소 건 설도 제시되어 있다.
식량확보를 위한 농업개발 측면에서 농약공장 건 설, 종자기지 건설, 종합농기계공장 건설, 축산농장과 사료공장 건설 등이 계획되어 있다. 이와 함께 황해남 도, 황해북도, 평안남도, 평안북도, 강원도, 함경남도,
<그림 1> 조선민주주의인민공화국 경제개발 중점대상 개요
자료: 통일뉴스(www.tongilnews.com) 2011년 10월 6일자.
함경북도 농업기지 개발 계획도 제시되어 있다.
이 계획은 북한의 공식적인 국토건설총계획과는 거리가 있지만, 공업 및 농업생산과 기반시설 건설 을 종합적으로 제시하고 있다는 점에서 현재 북한의 국토개발 의도를 파악하는 데 적지 않은 시사점을 준다. 이 계획의 특징은 다음과 같이 요약할 수 있다.
첫째, 북한의 핵심발전축이 무엇인지를 분명하 게 보여주고 있다는 점이다. 개성-평양-신의주축 과 평양-원산-청진-나선축이 북한개발의 핵심간 선축임을 이 계획은 뚜렷하게 보여주고 있다.
둘째, 중공업 중심의 기존 산업재건과 첨단사업 유치라는 두 마리 토끼를 동시에 쫓고자 하는 의도 를 보이고 있다는 점이다. 이미 북한의 중공업시설
은 국제경쟁력이 낮아서 투자유치의 가능성이 낮 다. 그리고 북한의 사회경제적 여건은 첨단산업 유 치에도 불리하다. 이러한 상황 속에서 중공업 중심 의 기존 산업재건과 첨단산업 유치를 계획으로 제 시한 것은 체제유지를 위한 정치적 메시지로 해석 할 수 있다.
2. 황금평 및 나선지대 개발
북한과 중국은 2010년 ‘나선경제무역지대와 황금평 경제지대 공동개발 및 공동관리에 대한 협정’을 체 결하고 이에 근거하여 2011년 5월 ‘조중 나선경제무 역지대와 황금평경제지대 공동개발총계획 요강’을
<그림 2> 신의주 황금평 및 나선지대의 위치
<표 2> 황금평 및 나선지대의 주요 내용과 개성공업지구와의 비교
구분 나선경제
무역지대
황금평위화도
경제지대 개성공업지구
성격 경제무역지대(특수경제지대) 경제지대(산업·공업단지) 공업개발구
지정일 2011년 6월 2011년 6월 2002년 11월
근거법 라선경제무역지대법 개정
(2011) 황금평·위화도경제지대법 제정
개성공업지구법 (상임위원회정령3430호)
위치 함경북도 평안북도 황해북도
면적 470km2 16km2 66km2
설치 목적
첨단제조, 중계 수송, 수출가공, 농업(지식밀집형
신흥경제구역으로 건설)
상업센터, 정보산업, 관광문화산업, 현대시설농업,
가공업
국제적인 공업, 무역, 상업, 금융, 관광 사업지도
기관 중북 공동지도위원회 중북 공동지도위원회 중앙공업지구 지도기관
개발방식 중북공동개발 중북공동개발 남북공동개발
관세 무관세 무관세 무관세
기업소득세
결산이윤의 14%
(특별장려부문은 결산이윤의 10%)
결산이윤의 14%
(특별장려부문은 결산이윤의 10%)
● 결산이윤의 14%
● SOC, 경공업, 첨단과학기술 분야는 10%
유통화폐 조선원 또는 정해진 화폐 조선원 또는 정해진 화폐 전환성 외화
외화반출입 자유 반출입 자유 반출입 자유 반출입
외국인 참여 단독·합영·합작 형식으로 기업설립·운영·투자 허용
단독·합영· 합작 형식으로 기업설립·운영·투자 허용
● 금강산지구와 동일
● 관리위원장에 남측 인사취임, 관리위원회에 남측인원 참여
환경보호 환경보호를 저해하는
투자금지 명시
토 지
소유
주체 국가 국가 국가
개발 주체
중북 공동지도위원회- 공동개발관리위원회- 투자개발공사(3단계)
중북 공동지도위원회- 공동개발관리위원회-
투자개발공사(3단계) 개발업자
임차
기간 50년 50년 50년(토지이용증
발급일로부터)
이용권 양도(매매·교환·증여·상속 등)·임대·저당 가능
양도(매매·교환·증여·상속
등)·임대·저당 가능 양도·임대 가능
비자 여부 무비자
(출입증명서 필요)
무비자 (출입증명서 필요)
무비자 (출입증명서 필요) 자유활동
보장
법에 근거하지 않은 체류자 구속, 체포, 가택수색 금지 자료: 개성공업지구 관련 사항은 배종렬. 2007. “7.1조치 이후 북한의 대외경제부문 변화”. 수은 북한경제 여름호. p55 참조.
발표하였다. 양국은 2011년 6월 8일 ‘황금평·위화 도 경제지대 조중 공동개발, 공동관리 대상 착공식’ 을 황금평에서 거행하였고, ‘나선경제지대 조중 공 동개발, 공동관리 대상 착공식’은 6월 9일 나선항에 서 거행하였다. 양국 정부는 2011년 황금평 개발을 위한 북중 공동관리위원회를 설립하고 72명의 전문 가로 구성된 싱크탱크를 구성하였다고 알려지고 있 다(연합뉴스. 2011).
2012년 8월 장성택 조선노동당 행정부장은 중 국을 방문하여 중국 측과 황금평, 나선개발에 대 한 추진의지를 재확인하였는데, “나선은 선진 제 조업 기지, 황금평·위화도는 지식 집약형 신흥 경 제지구로 육성한다”는 데 양측이 합의하였다고 한 다. 양국은 2012년 9월 15일 ‘조중 공동개발 및 공 동관리를 위한 황금평경제구 공동관리위원회’ 청 사 착공식을 현지에서 개최하였다. 황금평지역에 서 먼저 청사 착공식이 개최된 것은 도시지역인 나 선지역과 달리 황금평지역은 완전한 신개발이 필 요한 지역으로 별도의 청사설립을 통해 가시적인 효과를 강조할 수 있기 때문으로 판단된다. 중국 은 과거 성공적인 신구개발 모델(선전 등)을 모방 하여 황금평 및 나선개발을 추진할 의도를 가지고 있으며, 특히 단둥시는 황금평 개발이 성공할 경우 단둥이 국제도시로 성장하는 계기가 될 것으로 판 단하고 있다. 황금평 및 나선지대의 개발은 남북경 협에도 장기적으로 긍정적인 영향을 미칠 것으로 판단된다. 일각에서는 황금평 및 나선지대의 개발 이 개성공단 개발에 부정적인 영향을 미치거나 남 북경협 전반에 위협이 될 수 있다는 시각이 존재하 고 있다. 하지만 장기적으로 볼 때, 황금평 및 나선 지대의 개발은 남북경협의 지평이 양적·질적으로 확대되는 데 기여할 수 있을 것이다.
정책적 시사점
전체적으로 김정은 체제 등장 전후의 북한 동향을 살펴볼 때, 북한이 보다 개방적인 자세로 국토정책 을 추진하고 있다는 추론을 할 수 있다. 적극적으로 국가발전계획을 외부에 공개하고 중국과 황금평과 나선지대의 개발을 도모하는 등 행보가 적극적이 라는 점에 대해서는 이론의 여지가 적다. 하지만 북 한은 2013년 3월 31일 당중앙위원회 전원회의를 개최하고 ‘경제건설과 핵 무력건설’을 병진시켜나 가는 노선을 채택(전성훈. 2013)하는 등 강경한 체 제유지정책을 대내외에 천명하고 있기도 하다. 체 제도 유지해야 하고 경제발전도 도모해야 하는 이 중고 속에서 북한 당국의 고민은 더욱 깊어질 수밖 에 없을 것으로 보인다.
2012년 4월에 발표된 김정은 위원장의 국토 관 련 담화는 향후 몇 년간 북한이 어떠한 부문에 초 점을 맞추어 국토의 개발과 관리를 추진해갈 것인 지를 분명하게 보여주고 있다. 이것이 의미하는 정 책적 시사점을 몇 가지로 요약해보면 다음과 같다.
첫째, 북한에서 가장 시급한 과제인 식량생산 관 련 정책이 최우선 과제이며, 이와 관련한 대외협력 이 확대될 것이라는 점이다. 농지의 유지와 추가 확보가 국토의 개발과 관리에서 보다 강조될 것이 다. 국토분야의 대외협력도 이와 관련한 협력이 최 우선적으로 고려될 것으로 보인다. 향후 국토분야 의 남북협력 관련 과제의 도출에 있어서도 농업 및 농촌분야의 협력과제를 도출하는 것이 우선적으로 고려될 필요가 있다.
둘째, 주민생활의 개선에 초점을 맞춘 국토관리 가 강조될 것이라는 점이다. 김정은 체제는 출범 초 기부터 주민생활 개선을 매우 강조하고 있다. 평
양에서 각종 유희시설 건설이 늘어나고, 현지지도 가 잦은 것은 주민생활 개선을 통한 핵심지지계층 의 민심 확보에 주력하는 모습으로 볼 수 있다. 이 러한 측면에서 낙후된 주거시설의 정비와 관련된 남북협력 과제도 적극 발굴할 필요가 있을 것이다.
셋째, 북한이 희망하고 있는 투자유치 분야와 지 역을 고려한 남북협력 과제 발굴이 필요하다는 점 이다. 국가발전계획에서 제시한 투자유치 분야와 지역들에서 향후 남북협력의 추진 가능성이 높다 는 것을 고려할 필요가 있다. 특히 노후공업지대 의 개발과 관련한 과제들을 주목할 필요가 있을 것 이다.
넷째, 국토환경의 보호 및 관리와 관련된 남북기 술협력의 가능성이 높다는 것이다. 북한은 담화문 에 나타난 바와 같이 국제적인 기술의 습득과 이를 위한 국제교류협력에 큰 관심을 보이고 있다. 이러 한 측면에서 산림자원 및 수자원의 개발과 관리를 위한 남북협력 과제 발굴이 적극적으로 검토될 필 요가 있을 것이다.
북한이 추진하는 국토정책과 국토관리 사업이 성과를 거두기 위해서는 무엇보다도 북한이 국제사 회에 정상국가로 복귀하는 것이 필요충분조건이다.
우리와 국제사회가 북한의 국토재생에 협력하기 위한 조건을 북한 스스로 만들어야 하는 것이다. 과 거 우리의 국토개발 경험상 국제사회의 협력 없이 황폐화된 국토를 재건하는 것은 불가능한 일이다.
지금 남북이 당장 해야 할 일은 작지만 의미 있는 협력부터 시작하는 것이다. 남북한의 국토분야 전 문가들이 가장 먼저 손쉽게 공동으로 할 수 있는 것 은 재해지역의 복구와 관련한 협력사업이 될 수 있 을 것이다. 이것은 인도적인 측면과 경제적인 측면 을 동시에 가지는 과제이기 때문에 남북 양측의 내
부 동의를 얻어내기도 쉽기 때문이다. 작은 일부터 국토관리에 대한 남북 간의 인식과 공감대를 넓혀 가는 노력이 필요한 시점이다.
참고문헌
국토연구원. 2005. 북한의 국토개발 및 관리실태에 관한 조사연구. 경기 : 국토연구원.
배종렬. 2007. “7.1조치 이후 북한의 대외경제부문 변화”. 수은 북한경제 여 름호.
연합뉴스. 2011. “북, 황금평에 사무국 개설-개성모델 도입 예상”. 11월 2일자.
전성훈. 2013. “김정은 정권의 경제·핵무력 병진노선과 ‘4·1 핵보유 법 령’”. 통일연구원 Online Series Co 13-11.
통일뉴스(www.tongilnews.com) 2011년 10월 6일자.
