자연친화적 산지이용 기준 개발 연구

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경제․인문사회연구회 협동연구 총서 13-20-01 국토연 2013-50

국토이용 제한지역의

자연친화적 산지이용 기준 개발 연구

A Study on Standards for Naturefriendly Use of Forestland in Conservation Region

(총괄보고서)

손학기ㆍ진정수ㆍ홍성희ㆍ김우미ㆍ사공희 외

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▪ 연구진

손학기 책임연구원 진정수 선임연구위원 정희남 선임연구위원 이승복 연구위원 최 수 연구위원 김미정 연구위원 박 준 책임연구원 홍성희 연구원 김우미 연구원 채희원 연구원

▪ 외부연구진

사공희 한국환경정책․평가연구원 연구위원 이현규 상지대학교 교수

김재태 서울벤처대학원대학교 교수

▪ 연구심의위원

박재길 국토연구원 부원장

김근용 국토연구원 주택토지연구본부 본부장 지대식 국토연구원 선임연구위원

이용우 국토연구원 선임연구위원 김태환 국토연구원 선임연구위원

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경제·인문사회연구회 협동연구 총서

“국토이용 제한지역의

자연친화적 산지이용 기준 개발 연구”

1. 협동연구 총서 시리즈 협동연구 총서

일련번호 연구보고서명 연구기관

13-20-01

국토이용 제한지역의 자연친화적 산지이용 기준 개발 연구

【총괄보고서】

국토연구원

13-20-02

국토이용 제한지역의 자연친화적 산지이용 기준 개발 연구

【협동보고서】

한국환경정책

․평가연구원 상지대학교

서울벤처 대학원대학교

2. 참여연구진

연구기관 연구책임자 참여연구진

주관 연구 기관

국토연구원

손학기 책임연구원 진정수 선임연구위원․ (총괄책임자)

정희남 선임연구위원 이승복 연구위원 최 수 연구위원 김미정 연구위원 박 준 책임연구원 홍성희 연구원 김우미 연구원 채희원 연구원

협력 연구 기관

한국환경정책

․평가연구원 사공희 연구위원 -

상지대학교 이현규 교수 -

서울벤처

대학원대학교 김재태 교수 -

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｜ F ｜ I ｜ N ｜ D ｜ I ｜ N ｜ G ｜ S ｜

주요 결론 및 정책제안

본 연구보고서의 주요 결론은 다음과 같음

❶ 개발수요에 능동적으로 대응하고 다양한 산지여건을 고려한 맞춤형 산지관리를 위해 2013년 ｢제1차 산지관리기본계획｣이 수립되었으며, 계획의 5대 전략 중 하나인 ‘자연친화적 산지이용 및 복구체계 구축’

목표 달성을 위한 구체적 방안 제시가 필요

❷ 본 연구는 자연친화적 산지개발을 유도할 수 있도록 자연친화적 산지이 용 기준을 입지·이용기간·부지조성 측면에서 검토하여 제시

❸ 경사지에서 토공량 제한을 위한 ‘지하1층기준 지형변화지수’, 입목과 토양 훼손 제한을 위한 형질변경률 등 새롭게 개발된 산지이용 기준은 인위적 자연훼손 최소화하여 지속가능한 산지이용 유도가 기대됨 본 연구보고서의 정책제안은 다음과 같음

❶ 다양한 산지여건과 산지수요에 비해 경직적으로 운영되는 산지전용허가 기준 을 새로이 개발된 자연친화적 산지이용기준으로 대체 하거나, 다채로운 지역특 성을 반영할 수 있는 제2의 산지전용허가 기준으로 활용하는 방안 제시

❷ 기존에 주택 설치가 제한되었던 보전산지에 산림복지단지를 조성하면 편법적 조성과 운영이 예상되므로, 정책의 적시 시행을 위해 구체적 산지개발기준을 마련되지 못한 산림복지단지 시설기준으로 자연친화 적 산지이용기준 활용

❸ 개발과 보전의 이분법적 산지관리체계에서 개발·이용·보전의 3단계 산지 관리체계 전환에 따른 산지이용허가제 도입 시 자연친화적 산지이용기준 을 산지이용허가기준으로 활용

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｜ P ｜ R ｜ E ｜ F ｜ A ｜ C ｜ E ｜

발간사

우리나라는 국토의 64%가 산지이다. 산지 이용·관리 정책은 지난 60년대에서 90년대까지 40여년간 산림녹화에 치충하였다. 이러한 결과로 우리나라 산지는 선진 국에는 미치지 못하지만 1973년 임목축적율 11㎥(㏊당)에서 2010년 125.6㎥(㏊당) 로 약 11배 증가하였다. 여러 가지 국가정책에 있어서 산림정책은 매우 성공적인 결과를 얻은 것으로 평가하고 있다.

그러나 개발시대를 거치면서 무분별한 산지 전용의 폐해도 많이 나타났다.

특히 2000년대 들어서 급속한 기후변화와 돌발적인 자연재해가 빈번히 발생하고 있다. 이러한 자연 변화에 대비하기 위해서는 자연환경 조건을 충분히 고려하여 산지를 관리할 필요가 있다. 산지가 지니고 있는 여러 가지 기능과 특성을 고려하여 어떻게 관리하는 것이 지속가능한 가치창출인지를 판단해야 한다.

현행 산지이용·관리제도는 완전 보전상태이거나 해제․전용에 의한 완전 개발로 이원화되어 있다. 이러한 제도는 과거 개발시대의 도시적 토지수요를 충족하기 위해서 운용되었다. 또한 각종 특별법에 의하여 일괄적 전용이 이루어지고 있다.

이제는 산지의 기능과 특성을 지리적·지형적으로 철저히 분석하여 산지의 본원적 기능을 발휘하면서 이용할 수 있는 방안이 필요한 시점이라 생각한다.

정부는 2002년 산지관리법이 산림법으로부터 독립하여 제정하였다. 이후 산지 이용·관리 정책은 산지구분이나 산지전용타당성 분석, 산지전용허가 기준 등 여러 측면에서 발전하였다. 그리고 2013년에는 법정계획으로 산지관리기본계획 이 수립되었고 이에 따라 지역별(시·도별) 산지관리기본계획이 수립 중에 있다.

산지관리기본계획은 그 동안 산지를 단편적으로 관리하던 것을 종합적이고 중장 기적 관점에서 정책방향을 제시하고 있다.

산지는 천연자원으로서 맑은 공기와 물, 자연생태계 다양성 보전, 산림자원 육성, 산림건강 및 산림복지 제공, 목재·임산물의 산림경영기반 제공 등 다양한 기능을

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발휘하고 있다. 그러나 여전히 산지에 대한 개발압력은 산지전용으로 나타나고 있다.

산지전용은 전체 산지 전용의 25% 가량이 보전산지에서 이뤄지고 있다. 일단 산지전 용이 허용되면 완전 개발로 이어져 당초의 보전 목적은 상실하게 된다.

산지는 비가역성의 특성 때문에 한 번의 이용 및 개발일지라도 자연생태계 및 지형 복원에 한계가 있다. 현행의 개발행위허가나 산지전용허가 기준은 자연훼 손을 최소화하거나 복원 가능성을 고려하지 못하고 있다. 따라서 지속적으로 자연환경과 생태계를 유지하고 산지의 고유 특성을 보전할 수 있는 제도적 장치가 필요하다. 전통적인 산지이용관리 방식을 탈피하여 산지의 지형적 특성과 복원을 고려한 새로운 산지이용 기준이 필요하다.

이러한 상황에서 본 연구에서 제시하고 있는 자연친화적 산지이용 기준은 산지의 지형 특성을 충분히 고려하고, 산지이용 수요 변화에 따라 언제든지 자연상 태로 복원이 가능하도록 하기 위한 조건들을 검토하였다. 산지의 자연지형 변형을 최소화하기 위하여 산지이용에 따른 토공량 제한이나 형질변경면적 제한은 지금 까지 적용되지 않은 새로운 토지이용기준으로 기대가치가 높다.

여기서 제시된 자연친화적 산지이용기준은 여러 형태의 개발행위에서도 적용 할 수 있다. 또한 산림복지단지나 휴양단지 등 자연과 함께 하는 단지조성에도 적용할 수 있다. 이러한 의미에서 본 연구는 산지이용ㆍ관리정책 뿐만 아니라 국토이용 및 도시계획 등에서 용도지역별 토지이용기준의 선도적 역할을 할 것으로 생각한다. 아무쪼록 이번 연구가 산지관리는 물론 지속가능한 국토관리에 새로운 시발이 되기를 기대한다. 끝으로 본 연구를 수행하는데 노력을 아끼지 않은 연구진께 깊은 감사를 드립니다.

2013년 12월 국토연구원장 김 경 환

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｜ S ｜ U ｜ M ｜ M ｜ A ｜ R ｜ Y ｜

요약

제 1장 연구의 개요

우리나라는 산지가 64%를 차지하고 있으며 이 중에서 70% 이상은 보전산지로 개발이 제한되고 있다. 반면에 국가경제발전에 필요한 토지개발 수요는 지속적으로 증가하여 왔다. 산지전용은 다목적 이용이 가능한 준보전산지 이외에 보전 목적의 준보전산지에서도 이뤄지고 있으며, 전체 산지 전용의 25% 가량이 이뤄지고 있다.

현행 산지관리제도 안에서 토지(산지)이용은 완전 보전상태이거나 해제․전용에 의한 완전 개발로 이원화되어 있다. 산지개발은 산지전용허가와 개발행위허가를 통하 여 이루어진다. 이때의 허가기준은 자연훼손을 최소화하거나 복원 가능성을 고려하지 못하고 있으며 보전산지와 준보전산지에 동일하게 적용되고 있다. 이로 인해 보전 목적으로 지정된 보전산지는 전용이 되면 완전 개발로 이어져 당초의 보전 목적을 상실하게 된다. 따라서 산지를 지속적으로 자연환경과 생태계를 유지하고 산지의 고유 특성을 보전할 수 있는 제도적 장치가 있어야 한다.

최근 이러한 산지관리제도의 문제점을 해결하고자 2013년 ｢제1차 산지관리기 본계획｣이 고시되었다. 구체적으로 ‘자연친화적 산지이용 및 복구체계 구축’가 5대 전략 중 하나로 비중 있게 다루어지고 있고, 전략 달성을 위한 세부과제로

‘자연친화적 산지개발 유도’, ‘자연순응형 산지이용 및 복구·복원’ 등이 제시되었 다. 이들 과제가 목표를 달성하기 위해서는 먼저 자연친화적 산지개발을 유도할 수 있는 산지이용기준 개발이 선행되어야 한다.

본 연구의 목적은 자연친화적 산지개발을 유도할 수 있도록 새로운 자연친화적 산지이용 기준을 제시하는 것이다. 구체적으로는 ｢제1차 산지관리기본계획｣에서 제시한 ‘자연친화적 산지이용 및 복구체계 구축’ 전략과 세부과제의 목표를 달성하 기 위해서 가장 기반이 되는 자연친화적 산지이용기준을 개발하는 것이다.

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제 2장 현행 산지관리제도의 운영실태

1. 산지관리제도 분석의 틀

현재 우리나라 산지관리제도는 크게 보전의 성격을 가지고 있지만, 세부적으로 는 보전·이용·개발로 구분할 수 있다. 산지보전은 산지구분 및 행위제한, 산지이용 은 산지 일시사용, 산지개발은 산지전용허가가 대표적인 제도이다.

<그림 1> 산지관리제도의 보전·이용·개발의 개념

2. 보전관련제도 및 기준

산지보전의 시작은 보전할 산지를 정하는 것이다. 산지관리법 제4조 산지의 구분에서는 산지를 합리적으로 보전하고 이용하기 위하여 전국의 산지를 보전산지 와 준보전산지로 구분하고 있다. 보전산지는 산림자원육성, 자연경관보호, 자연생 태보전 등의 보전 목적으로 지정되어 관리되고 있다. 보전산지는 보전의 목적으로 관리되어야함에도 불구하고 매년 상당량의 보전산지가 전용되어 도시용도로 개발되 고 있다. 보전산지의 전용 현황을 살펴보면 준보전산지 전용면적의 50%, 전체 산지의 25% 정도의 전용이 이뤄지고 있다.

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3. 개발관련제도 및 기준

일반적으로 지역지구 지정을 포함하는 산지는 기존에 지정되었던 지역·지구해 제 후 산지전용허가와 개발행위허가의 단계를 거친 후 개발이 가능해진다. 그 이외의 산지는 산지전용허가와 개발행위허가의 단계를 거친 후 개발이 가능하다.

민간인 통제선 이북지역은 자연친화적 산지이용을 위해 생태적산지전용제도를 별도로 운영하고 있다.

<그림 2> 산지의 개발 절차

산지전용은 산지를 조림, 입목의 벌채·굴취 등의 용도 외로 사용하거나 이를 위해 형질변경을 하는 것을 지칭한다. 산지전용허가기준은 표고제한 등의 입지기준과 절성토경사면의 수평투영면적 등의 부지조성기준이 있다. 하지만 이 기준은 양호한 산림과 산지지형 훼손을 최소화하기보다 훼손규모에 상관없이 최종 상태가 산사태 등 2차 재해로 연결되지 않는 것에 중점을 두고 운영되고 있다.

개발행위허가는 계획의 적정성, 기반시설의 확보여부, 주변 환경과의 조화 등을 고려하여 개발행위에 대한 허가여부를 결정함으로서 적절한 계획에 의한 개발이 이뤄지도록 하는 제도이다. 개발행위허가기준은 경사도 등 입지와 도로 미설치 토지형질변경 등 부지조성 기준이 있다. 하지만 이 기준도 양호한 산림과 산지지형 훼손을 최소화하기보다 훼손규모에 상관없이 최종 상태의 비탈면·절개면 안전조치 등에 중점을 두고 운영되고 있다.

생태적산지전용허가는 민북지역에서 산지전용이 필요한 필요한 지역을 계획 적· 생태적으로 산지전용을 허가하는 제도이다. 이 허가기준은 일반 산지전용에서 중요한 비중을 차지하고 있는 경사와 입목축적 기준을 완화하고 대신 생태적 훼손을 억제하기 위해 건축물 높이 및 원형존치율 등의 기준 도입하였다.

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4. 이용관련제도 및 기준

산지일시사용이란 산지를 복구할 조건으로 조림 등의 용도로 일정기간 동안 사용하 거나 산지의 형질을 변경하는 제도이다. 산지일시사용이 가능한 행위는 이용 후 복구가 쉬운 송전시설·간이농림어업용 시설 등에 국한되어 있다. 이용기간은 최대 10년이며, 10년 범위 안에서 연장하는 것을 원칙으로 한다.

산림복지단지는 산지전용을 통해 건축 가능했던 주거·숙박·편의시설을 산림복지목 적을 위해 산지전용을 하지 않고 건축가능하게 하는 지구이다. 이 단지는 기존에는 개발이 불가능했던 보전산지에 시설물 건축이 가능하다는 특이점이 있다. 그러나 이 제도는 현재 입법 과정에 있어 구체적인 개발관련 기준이 마련되지 않은 상황이다.

5. 시사점 도출

산지개발과 이용에 관한 기준을 입지, 부지조성, 이용기간으로 구분하여 자연친화 적 산지이용 측면에서 비교한다.

자연친화적 입지기준은 보전이 필요한 지역은 보전하고 개발이 가능한 지역은 이용하는 지역맞춤형 입지제어 기준이다. 대표적 지표인 경사도 25°는 전국을 획일 적으로 산지전용을 제한하고 있다. 우리나라 산지가 지역별로 다양한 특성을 가지는 점을 감안할 때 지역 특성을 고려한 정교한 입지제한이 필요하다. 한편 산지전용허가 지표 중 하나인 입목축적은 산림생태계 보호를 위해 시․군 입목축적의 150%이상 지역을 산지전용하지 못하게 하는 역할을 하고 있으나, 현실에서는 반대로 150%가 되지 않도록 불법적인 행위를 야기하고 있다. 따라서 산림경영을 북돋우기 위한 발상의 전환도 필요한 것으로 판단된다.

자연친화적 부지조성 기준은 인위적 훼손을 최소화하는 기준이다. 절성토면 수직높 이 등 현재의 토공량 관련지표는 절성토량의 최소화가 목적이 아니라 절성토의 결과가 재해 등에 대비한 안전조치를 하였는가를 검토하는 기준이다. 그리고 산지전용 허가의 형질변경 관련지표인 ‘원형존치율’은 부지 대비 개발면적을 제한하는 것으로 부지가 넓어질 질수록 개발면적이 늘어나는 한계가 있다. 자연친화적 산지이용을 위해서 인위적 훼손을 최소화하는 지표 개발이 필요하다.

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제 3장 국내외 산지이용 사례

산지이용으로 인한 훼손정도가 과도한 사례와 낮은 사례를 요소별로 분석하여 현행 문제점을 진단하고 자연친화적 산지이용기준 도출에 참고하고자 한다.

1. 산지훼손 정도가 과도한 산지이용 사례

첫째는 과도한 건축물 높이로 인한 경관 훼손 사례이다. 산지는 경사지로 이뤄져 있기 때문에 높은 표고에 산지와 조화되지 않은 시설물이 위치할 경우 평지보다 눈에 더 잘 뛰어 산지경관을 훼손한다. 대표적인 산지경관훼손 사례는 건축물이 주변 수목보다 높게 지어져 주변 산림과 이질감을 불러일으키는 경우이다.

둘째는 평탄화 작업을 위한 과도한 형질변경으로 산림생태계 훼손 사례이다.

산지에서의 시설물 건축을 위한 평탄화 작업 등 형질변경은 지형 및 토양 등의 원형훼손으로 이어진다. 현 제도상으로는 산지의 특수성을 고려한 형질변경면적 제한 기준이 없어 무차별적인 수목의 벌채와 지형 훼손이 발생한다. 부지 전체 또는 부지의 상당부분을 평탄화하여 형질변경면적이 크게 발생나는 개발 사례가 많이 나타나고 있다.

셋째는 토공량을 과도하게 발생하여 복구가 불가능한 수준으로 산지지형을 훼손 사례이다. 현행 기준은 산림 및 산지훼손 규모의 최소화보다 최후의 상태의 안전조치 여부에 중점을 두고 제도를 운영하기 때문에 거대한 옹벽이 생기거나 과도한 산지지형 의 훼손을 유발하는 건축이 이루어진다.

건축물의 높이 형질변경 절성토

<그림 3> 산지훼손 정도가 과도한 산지이용 사례

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2. 산지훼손 정도가 낮은 산지이용 사례

첫째는 주변 수목보다 낮게 건물이 건축되어 산림과 조화를 이룬 사례이다.

산지는 경사지로 이뤄져 있기 때문에 높은 표고에 산지와 조화되지 않은 시설물이 위치할 경우 평지보다 눈에 더 잘 뛰기 때문에 산지경관에 유념하여야 한다.

대표적인 산지경관 양호 사례는 주변 수목보다 낮은 저층 건축물을 건축할 경우 주변 수목에 의해 건축물이 차폐되기 때문에 경관적으로 산지와 조화롭게 보인다.

둘째는 최소의 형질변경으로 건축물이 생태계의 일부분으로 동화한 사례이다.

산지에서의 시설물 건축을 위한 평탄화 작업 등으로 인해 발생하는 형질변경은 지형 및 토양 등의 원형훼손으로 이어지기 때문에 최소화할 필요가 있다. 부지 전체를 평탄화하는 대신에 건축물 바닥면적 만큼 절성토하거나 기존에 식재된 수목을 보호하 기 위하여 지붕에 구멍을 뚫는 등의 사례, 암반을 제거하지 않고 그 위에 건축물을 고정시키는 방법으로 정자를 만든 사례 등이 있다.

셋째는 최소한의 토공량만을 발생하여 건축물 철거 시 원지형으로 복원이 가능하도 록 개발한 사례이다. 자연친화적 산지개발은 복원을 고려하여 산림 및 산지 지형훼손 규모의 최소화에 있다. 산지 지형훼손 최소화는 최소한 절성토를 한다는 것을 의미하 고, 최소의 절성토로 확보하지 못한 건축물바닥의 기초는 필로티 등 대체 기법을 이용할 수 있다.

건축물의 높이 형질변경 절성토

<그림 4> 산지훼손 정도가 낮은 산지이용 사례

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제 4장 자연친화적 산지이용 기준 개발

1. 산지이용 기준 개발의 틀

본 연구에서 정의하는 자연연친화적 산지이용은 산지의 인위적 훼손을 최소화한 상태에 서 일정기간 동안 도시용도로 사용하다가 다시 임업 및 생태계 보전용도로 복원하여 사용하는 것을 말한다. 이것은 영구적 도시용도로 사용함에 따른 생태계 훼손이 발생하는 산지전용과 달리 복원을 전제로 한 한시적·제한적 산지개발을 의미한다.

자연친화적 산지이용 기준 개발을 위하여 기준을 입지, 이용기간, 부지조성으로 구분할 수 있다. 입지부문은 도시용도로 일시사용 후 복원되었을 때 원래의 생태계가 유지될 수 있는 공간을 어떻게 도출할 것인가에 대한 것이고, 이용기간부문은 시설물 내구연한과 타 제도와 견주어 얼마나 오랜 시간 이후 복원해야 산지관련 제도의 안정성과 원래의 생태계로 돌아가는데 적당한가에 대한 것이며, 부지조성부문은 실제 건축물이 지어질 때 지상부·지표부·지하부 개발 범위를 정하는 기준들이 어느 정도 복원 용이성을 고려하는 것이 적당한가에 대한 것이다.

<그림 5> 자연친화적 산지이용기준의 구성요소

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2. 입지 기준

입지 기준은 어떠한 입지 특성을 지닌 지역에 산지이용을 허용하는지에 관한 기준이다. 보전이 꼭 필요한 산지를 제외한 모든 산지는 1차적으로 자연친화적 산지이용의 대상이 될 수 있다. 보전이 꼭 필요한 산지는 한번 훼손되면 복원이 어렵거나, 생태적으로 보전이 꼭 필요한 지역이 해당한다. 훼손이 되면 복원이 어려운 지역으로는 지형적 측면에서 백두대간 등 주요 산줄기 지역이 있고, 생태․문화적 측면에서 제도적으 로 보전 목적으로 지정된 공익용산지가 있다. 또한 훼손이 자연재해와 같은 2차적인 피해로 이어질 수 있는 지역으로 사면 모델에 의한 침식 및 이동사면을 제외한다.

인프라 측면에서 기반시설 설치 시 산지 훼손의 정도가 크기 때문에 기반시설 미설치 지역도 제외한다. 다만 산림경영 증진과 불법 산림 훼손을 방지하기 위하여 시․군․구 평균 입목축적률의 120% 이상의 지역을 대상으로 자연친화적 산지이용을 적용한다.

<그림 6> 공간기준 중 대상지역

3. 이용기간 기준

복원은 산지를 도시용도로 일정기간 사용하다가 이용의 목적이 달성되면 다시 임업 및 산림생태 용도로 관리하는 것이다. 복원은 도시용도로의 사용이 종료된 이후 가능하기 때문에 이용기간을 설정하는 것이 중요하다.

본 연구에서는 산지일시사용과 분묘의 이용기간과 건축물의 내구연한을 고려하

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xiii 여 자연친화적 산지이용의 최초 이용기간을 20년으로 설정한다. 건축물의 내구연한 과 산지일시사용의 경우를 참조하여 자연친화적 산지이용기간의 연장 이용기간으 로 10년 1회 연장을 제안한다. 인센티브 이용기간은 자연친화적 산지이용의 정도에 비례하여 이용기간을 늘려주는 기간이다. 그리고 산지이용이 끝나는 시점에서는 최초의 산지이용 시점의 산지상태를 알 수 없기 때문에 산지전용이 이루어지기 전에 복원의 상태를 정해야 하고, 그때 필요한 비용도 사전에 산정하여야 한다.

4. 부지조성 기준

부지조성 기준은 단독주택 건축을 위해서 산지의 인위적 훼손을 최소화한 상태에서 부지를 조성하는 기준이다. 건축을 위한 부지를 지상부, 지표부, 지하부 로 구분하고 각각의 기준을 제시한다.

□ 지상부 기준

자연친화적 산지이용을 위해 산지의 지상부 건축물은 주변 숲과 조화를 이루어야 한다. 숲속에서는 건물도 하나의 나무와 같이 조화를 이루어야 되기 때문에 건물이 숲에 안기도록 건축되어야 한다. 지상부 경관훼손과 관련된 지표는 ‘높이제한’, ‘층수 제한’, 그리고 ‘스카이라인’이 있다.

본 연구에서는 지상부 지표로 타 지표를 아우를 수 있는 건축물 높이를 대표 지표로 선정하였으며, 층수를 병기해서 사용할 것을 제안한다. 그리고 자연친화적 산지이용을 위한 건축물 높이 기준으로 최대훼손·적정훼손· 최소훼손 높이를 정한다.

이 높이 기준은 시․군 도시계획조례에서의 건축물 높이, 생태적 산지전용허가 기준 중 건축물 높이, 그리고 ｢건축법｣의 건축물 높이를 고려하여 결정한다.

자연친화적 산지이용을 위해 허용할 수 있는 최대 수준의 건축물 높이를 3층(9m) 으로 정하고, 자연친화적 산지이용과 단독주택으로서의 유용성을 고려하여 적정 수준의 건축물 높이를 2층(6m)으로 정하며, 그리고 최소 수준의 건축물 높이는 1층(3m)으로 정한다.

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□ 지표부 기준

산지의 지표부는 자연친화적 산지이용을 위해 부지 평탄화 작업 등으로 인해 발생하 는 지표부 훼손을 복원이 가능한 수준으로 제한하여야 한다. 지표부와 관련된 지표로는 원형존치율, 비우수투과율, 형질변경면적제한, 보전산지 편입비율 등이 있다.

본 연구에서는 지표부 지표로 타 지표를 아우를 수 있는 형질변경률을 제안한다.

형질변경률은 건축물 바닥면적에 대한 형질변경이 발생한 면적의 비율을 의미한다.

형질변경면적(㎡)

형질변경률(배) = --- 건축물 바닥면적(㎡)

<그림 7> 형질변경률의 정의

자연친화적 산지이용을 위한 형질변경률 지표의 기준으로 최대훼손·적정훼손·최소 훼손 형질변경률를 정한다. 이 형질변경률의 기준은 동전의 양면과 같은 원형존치율을 이용하여 다양한 시뮬레이션을 수행 후 설정한다. 자연친화적 산지이용을 위한 적정 수준의 형질변경률로 원형존치율 60%에 해당하는 2배로 정한다. 자연친화적 산지이 용의 최대 수준은 훼손면적 60%, 즉 원형존치율 40%라 할 수 있다. 자연친화적 산지이용의 최소 수준은 훼손이 적으면 적을수록 복원하기 쉽겠지만, 현실적으로 단독주택을 건축해야 하기 때문에 건축물 바닥면적에 해당하는 형질변경은 1배이다.

․ 사업 부지: 330㎡(약100평)

․ 건축물 바닥면적: 66㎡(약20평)

․ 형질변경면적: 132㎡(약40평)

․ 원형존치면적: 198㎡(약60평)

․ 형질변경률

= 132㎡÷66㎡=2.0(배)

<그림 8> 원형존치율과 형질변경과의 관계

(19)

xv

□ 지하부 기준

산지의 지하부는 자연친화적 산지이용을 위해 건축물 및 부대시설 건축의 기초를 세우기 위한 절성토 작업 등에 따른 지형훼손을 복원이 가능한 수준으로 제한하여야 한다. 지하부와 관련된 지표는 경사도, 절성토 경사면의 기울기, 절토고, 성토고, 절성토 경사면의 기울기, 절토 및 성토면의 수직높이, 사면면적, 절성토 경사면의 수평투영면적 등이 있다.

본 연구에서는 지하부 지표로 타 지표를 아우를 수 있는 지하1층기준 지형변화지수 를 제안한다. 지하1층기준 지형변화지수는 지하 1층 건축물의 부피(건축물 바닥면적

×지하 1층 깊이)에 대한 절성토로 인해 실제 발생한 토공량의 비율을 의미한다.

그리고 자연친화적 산지이용을 위한 지하1층기준 지형변화지수의 기준으로 최대훼 손·적정훼손·최소훼손 지하1층기준 지형변화지수를 설정한다. ‘지형의 경사도’ 및

‘부지를 평탄화 한 면적’을 다르게 설정한 시뮬레이션을 통해서 지하1층기준 지형변화 지수 기준의 최대․적정․최소 수준을 설정한다.

그 결과, 자연친화적 산지이용임을 고려하여 건축물의 바닥면적 만큼 절성토 하는 것을 기준으로 적정 수준은 산지전용허가 기준 인 경사도 25°의 지형변화지수인 약 1.0으로 설정하며. 최대 수준은 급경사지의 개발을 제한하는 의미로 경사도 30°(절험지) 이상의 지형변화지수를 고려하여 약 1.4로 정한다. 지하1층기준 지형변화지수의 최소 수준은 평균경사도 15°(완경사) 이하의 지형변화지수를 고려하여 약 0.6으로 설정한다.

깊이(3m)

건축물 바닥면적(㎡)

※ 지하1층토공량 : 건축물 바닥면적(㎡) × 지하 1층 깊이(m)

<지하1층기준 지형변화지수>

실 토공량(㎥)

= --- 지하1층토공량(㎥) {건축물 바닥면적(㎡)×지하 1층 깊이(3m)}

<그림 9> 지하1층 토공량과 지하1층기준 지형변화지수

(20)

xvi

5. 자연친화적 산지이용기준의 종합

자연친화적 산지이용 기준은 입지, 이용기간, 부지조성의 3개 부문과 하위 부문 인 11개 지표로 종합된다. 입지부문은 주요 산줄기관련 지역, 생태․문화적으로 중요한 지역, 산사태 발생 가능성이 높은 지역, 산림경영 증진이 필요한 지역의 4개 지표로 구성되고, 이용기간부문은 최초․연장․인센티브 이용기간, 복원의 4개 지표 이뤄진다.

부지조성부문 지상부, 지표부, 지하부로 총 3개의 지표로 구성되며, 이 때 지상부·지표 부·지하부는 각각 최소․적정․최대 수준으로 구분된다.

항목 지표 기준 및 점수

입지

주요 산줄기관련 지역 제외 백두대간 등

생태·문화적으로 중요한 지역 제외 공익용산지 증 산사태 발생 가능성이 높은 지역 제외 사면모형 중 침식 및 이동사면 산림경영 증진이 필요한 지역 우선 적용 임목축적 120% 이상지역

이용기간

최초 이용기간 20년

연장 이용기간 10년

인센티브 이용기간

점수제 총점에서 8/10-9/10: 5년 9/10-10/10: 10년

복원 산지개발 당시로의 복원

산지개발 당시 복원비용 산정 및 예치

부지 조성

지상부 건축물 높이

최소 훼손 수준 1층(3m) 적정 훼손 수준 2층(6m) 최대 훼손 수준 3층(9m)

지표부 형질변경율

최소 훼손 수준 1배

적정 훼손 수준 2배

최대 훼손 수준 3배

지하부 지하1층 기반 지형변화지수

최소 훼손 수준 0.6

적정 훼손 수준 1

최대 훼손 수준 1.4

<표 1> 부문별 자연친화적 산지이용기준 항목과 지표

(21)

xvii

제 5장 자연친화적 산지이용 기준 적용 시뮬레이션 및 활용방안

1. 자연친화적 산지이용 기준 적용 시뮬레이션

자연친화적 산지이용 기준에 대한 적용 가능성을 검증하기 위해서 입지와 이용기간 부문을 고정하고 부지조성부문을 대상으로 시뮬레이션을 수행 한다. 산지이용 지역의 지형과 환경의 특이성을 고려한 융통서 있는 산지이용을 유도하기 위해서 지표 값의 총점이 일정 수준 이상일 경우 산지개발을 허가하는 점수제 도입이 필요하다.

이를 위해 4장에서 제시한 부지조성부문 지표들의 최대·적정·최소를 확장하여 지표의 값을 6단계로 설정한다. 최대는 0점, 적정은 20점, 최소는 50점에 할당하고, 최대 이상의 값이 나올 경우는 다른 지표의 점수가 높다하더라고 불허가토록 한다.

점수 50 40 30 20 10 0 (점) 불허가

지 상

건축물 높이 (m)

3 이하

(약1층) 3~4.5 4.5~6 6~7.5

(약2층) 7.5~9 9~10.5 (약3층)

10.5 초과 지

표

형질변경률

(배) 1.2 이하 1.2~1.6 1.6~2.0 2.0~2.4 2.4~2.8 2.8~3.2 3.2 초과 지

하

지하1층 기준지형 변화지수

0.6 이하 0.6~0.8 0.8~1.0 1.0~1.2 1.2~1.4 1.4~1.6 1.6 초과

<표 2> 자연친화적 산지이용의 부지조성․이용 기준

<그림 10> 자연친화적 산지이용 기준의 조합에 의한 최소-최대 허용기준

(22)

xviii

시뮬레이션은 본 연구에서 제안하는 자연친화적 산지이용이 가능한 최저 점수인 60점과 최고 점수 150점, 그리고 이용이 불가능한 0점의 지표간 조합을 통해 모형을 도출했다. 지상부, 지표부, 지하부의 3가지 부문의 적정점수(20점)를 합산하였을 때 종합점수가 60점이 되므로, 60점을 자연친화적 산지이용이 가능한 최소 점수 설정한다. 같은 방식으로 3가지 부문의 최대 점수(50점)을 합산할 경우 150점이 되며, 이 점수를 자연친화적 산지이용이 가능한 최대 점수로 설정한다. 점수제 내에서 고도의 자연친화적 산지이용을 유도하기 위해 최고 점수 150점에 근접한 경우 인센티 브를 부여할 수 있다.

□ 대상지

대상지는 소규모 건축물을 대상으로 하였고 용도지역상 보전녹지지역(건폐율 20%, 용적률 80%)이면서 대지는 평균경사도 25°라고 가정한다.

① 건축물 바닥면적: 60m²

② 주차공간: 2.3m × 5m = 11.5m²

③ 부지 내 통행로: 10m

④ 부지 인근에 도로가 있다는 것을 전제

⑤ 절성토가 이루어질 때, 절토와 성토의 비율을 5:5로 가정

<그림 11> 자연친화적 산지이용 지표 적용 모형의 개발부지 및 전제조건

(23)

xix

□ 자연친화적 산지이용의 최하수준 모형(건축물 높이 최소화)

본 사례는 60점(안) 중 지상부에서 최대 점수, 지하부에서 최소 점수를 받은 50-10-0(지상-지표-지하)의 조합이다. 이 조합은 다른 사례와는 반대로 지상부 점수가 최고점(50점)을 받지만 지표부와 지하부는 각 10점, 0점으로 총점 60점을 받은 사례이다. 이 사례는 건축물의 높이는 최대한 낮게 하는 대신 절성토의 양이 가장 많이 발생하는 사례이다.

구분 내용 점수

지상부 건축물 높이 3m 50점

지표부 형질변경률

① 건축물로 인한 형질변경면적: 146m²

② 주차장: 11.5m² 0점

③ 부지 내 통행로: 10m² 총: 167.5m²

① 건축물을 위한 절성토: 246.2m³

10점

② 주차공간을 위한 절성토: 5m³ 총: 251.2m³

총점 60점

<표 3> 60점(안) 지상부에서는 최대의 점수, 지하부에서는 최소의 점수의 구성

오른쪽 측면/왼쪽 측면

<그림 12> 60점(안) 지상부에서는 최대 점수, 지하부에서 최소 점수의 사례

(24)

xx

□ 자연친화적 산지이용의 최하수준 모형(형질변경률 최소화)

본 사례는 60점(안) 중 지상부에서 최소 점수, 지표부에서 최대 점수를 받은 0-40-20(지상-지표-지하)의 조합¹⁾이다. 이 조합은 지표부가 최고점(40점)을 받고, 지상부와 지하부가 각 0점, 20점으로 총점 60점을 받은 사례이다. 지표부에서 가장 높은 점수를 받기 위해서, 절토 성토가 동시에 일어나는 다른 사례의 지하부와 본 사례에서의 지하부는 절토만이 이뤄지도록 하였다.

지상부 건축물 높이 10.5m 0점

① 건축물을 위한 형질변경면적: 94.2m²

40점

② 부지 내 통행로: 8m² 총: 102.2m²

총: 89.5m²

20점 총: 207.2m³

총점 60점

<표 4> 60점(안) 지상부에서 최소의 점수, 지표부에서 최대의 점수의 구성

<그림 13> 60점(안) 지상부에서 최소 점수, 지표부에서 최대 점수의 사례

1) 다른 사례와 다르게 최고점을 50점이 아닌 40점으로 설정 한 이유는, 지표부가 50점일 경우 형 질변경 가능 면적이 매우 좁아 지하부에서 10점을 받을 수 있는 만큼 절성토 하기가 어렵다.

따라서 지표부의 최고점을 40점으로 하고 지하부를 20점으로 조정하여 시뮬레이션 하였다.

(25)

xxi

□ 자연친화적 산지이용의 최하수준 모형(절성토량 최소화)

본 사례는 60점(안) 중 지상부에서 최소 점수, 지하부에서 최대 점수를 받은 0-10-50(지상-지표-지하)의 조합이다. 이 조합은 지상부의 점수가 0점으로 최하점 이나 지표부는 10점, 지하부는 최고점인 50점으로 총점 60점을 받게 된다. 이는 건축물의 높이를 최대로 높이고 절성토의 양을 최대한 줄인 사례에 해당된다.

① 건축물을 위한 형질변경면적: 82m²

10점

② 주차장: 11.5m²

③ 부지 내 통행로: 10m²

④ 기타 간이공간: 40m² 총: 143.5m²

50점

총점 60점

<표 5> 60점(안) 중 지상부에서는 최소의 점수, 지하부에서는 최대의 점수의 구성

<그림 14> 60점(안) 중 지상부에서 최소 점수, 지하부에서 최대 점수의 사례

(26)

xxii

□ 자연친화적 산지이용의 최대수준 모형

지상부, 지표부, 지하부 모두 최고 점수로 조합된 가장 자연친화적인 산지이용사례 이다. 지표부가 50점에 해당되기 위해서는 최소한으로 지표부·지하부가 50점에 해당 하기 위해서는 형질변경면적과 절성토량을 최소로 줄여야 한다. 그러기 위해서는 본 시뮬레이션에서는 필로티를 사용하였다.

지상부 건축물 높이 3m 50점

50점

② 주차장: 11.5m²

③ 부지 내 통행로: 10m² 총: 89.5m²

50점

총점 150점

<표 6> 150점(안) 지상부, 지표부, 지하부에서 최고의 점수의 구성

<그림 15> 150점(안) 지상부, 지표부, 지하부에서 최고 점수의 사례

(27)

xxiii

□ 훼손적 산지이용 모형

모든 지표에서 0점으로 평가되는 경우는 모든 지표가 불허가의 경계에 위치하는 경우이다. 이 경우는 산지에 어울리지 않는 훼손적 산지이용에 해당된다. 본 사례는 부지 전체 대비 형질변경이 100% 이루어지지는 않았으나 상당부분 형질변경이 이뤄진 것을 볼 수 있고, 절성토의 양도 상당한 것을 볼 수 있다. 또한 건축물의 높이가 저층이 아니기 때문에 비교적 도시지역에서 이뤄지는 개발과 비슷한 모습을 띈다고 할 수 있다.

② 주차장(1대): 11.5m² 0점

③ 부지 내 통행로: 10m² 총: 175.5m²

0점

총점 0점

<표 7> 0점(안) 지상부, 지표부, 지하부에서 최소의 점수의 구성

<그림 16> 0점(안) 지상부, 지표부, 지하부에서 최소 점수의 사례

(28)

xxiv

2. 자연친화적 산지이용 기준의 활용 방안

본 연구에서 도출한 자연친화적 산지이용 기준은 특정 제도의 지표를 활용하거나 특정 제도에 부분적으로 활용하는 방안이 있다. 입지부문, 시간부문, 그리고 부지조성부 문의 지표 전체를 활용하는 방안은 산지이용허가제와 같이 새로운 제도 도입과 함께 산지이용의 포괄적인 면을 고려할 때 사용할 수 있다. 지표 중 일부를 활용하는 방안은 산지전용허가 등 현행 제도에서 부족한 부분을 보충해주는 역할을 할 수 있다.

□ 산지이용허가제의 기준으로 활용

산지이용허가제는 복원을 전제로 산지를 일정기간 동안 도시용도로 사용하는 것으로 정의할 수 있다. 이때는 본 연구에서 제시하는 입지, 이용기간, 부지 조성·이용 기준을 모두 사용하여 운용한다. 또한 자연친화적 산지이용을 유도할 수 있도록 훼손이 적게 발생하는 이용일 경우 이용기간을 연장해주는 인센티브 부여 방식을 사용할 수 있다.

<그림 17> 산지이용허가제의 메커니즘

□ 현행 산지전용허가 기준으로 활용

현행 산지전용허가 기준으로 활용했을 때, 산지전용허가기준을 대체 혹은 보완 하여 운영하는 방법이 있고, 산지전용허가 기준과 자연친화적 산지이용 기준을 산주가 산지여건을 고려해 선택적으로 활용하는 방안도 있다.

□ 산림복지단지의 시설 기준으로 활용

현행 산림복지단지에서는 명확한 시설기준이 미비하기 때문에 자연친화적 산지이 용 기준을 산림복지단지의 주거시설에 적용할 수 있다.

(29)

xxv

제 6장 결론 및 정책제언

1. 결론 및 정책제언

본 연구에서는 우선 자연친화적 산지이용 개념을 정립하고,. 자연친화적 산지이용 기준을 시뮬레이션을 통해 입지·이용기간·부지조성의 세 가지 부문에서 제시하였다.

이 중에서 부지조성 기준을 지상부, 지표부, 지하부로 나누어 설정하였다. 그리고 자연친화적 산지이용 기준을 활용하여 현행 산지전용제도, 산지일시사용제도 및 산림복지단지를 보완하거나 산지이용허가제 도입을 위한 기준으로 활용할 수 있는 방안을 제시하였다.

본 연구의 정책제언은 3가지를 제시한다. 먼저, 다양한 산지여건과 산지수요에 비해 경직적으로 운영되는 산지전용허가 기준을 새로이 개발된 자연친화적 산지이용 기준으로 대체 하거나, 다양한 지역특성을 반영할 수 있는 제2의 산지전용허가 기준으 로 사용할 수 있다. 둘째, 대표적 산지이용제도로 도입예정인 산림복지단지의 시설기준 으로 자연친화적 산지이용기준을 활용할 필요가 있다. 셋째, 개발과 보전의 이분법적 산지관리체계에서 개발·이용·보전의 3단계 산지관리체계 전환에 따른 산지이용허가제 도입 시 자연친화적 산지이용기준을 산지이용허가기준으로 사용할 필요가 있다.

2. 연구의 성과와 향후 과제

본 연구의 학문적 성과는 산지개발로 인한 지형훼손을 산지전용허가 및 산지이용허 가제 등 산지관리에 사용할 수 있는 지표로 개발한 것에 있다. 정책적 성과는 다양한 산지여건과 산지이용수요 증대에 부합하는 산지관리를 위해 필요한 자연친화적 산지이용 기준의 개발에 있다. 본 연구에서 제시한 기준을 산지관리제도에 도입한다면 산지에 특화되고 개발행위허가와 차별성이 있는 제도가 될 것으로 기대된다.

(30)

(31)

xxvii

｜ C ｜ O ｜ N ｜ T ｜ E ｜ N ｜ T ｜ S ｜

차례

주요 결론 및 정책제안 i 발간사 iii 요약 v

Ⅰ. 연구의 개요

1. 연구의 배경 및 목적···3 1) 연구 배경···3 2) 연구 목적···4 2. 연구의 범위 및 방법···5 1) 연구 범위···5 2) 연구 방법···7 3. 연구의 흐름···9 4. 선행연구와의 차별성···10

1) 선행연구 현황···10 2) 선행연구와 본 연구와의 차별성···10

Ⅱ. 현행 산지관리제도의 운영실태

1. 산지관리제도 분석의 틀···15 2. 보전관련 제도 및 기준···17 1) 보전관련 제도의 개요···17 2) 보전산지 행위제한의 한계···19 3) 다수의 산지전용이 이루어지는 보전산지···20

(32)

xxviii

3. 개발관련 제도 및 기준···23 1) 개발관련 제도의 개요···23 2) 산지전용허가 기준···24 3) 생태적 산지전용허가 기준···26 4) 개발행위허가 기준···28 4. 이용관련 제도 및 기준···34 1) 이용관련 제도의 개요···34 2) 산지일시사용···35 3) 산림복지단지···39 5. 시사점 도출···42

Ⅲ. 국내외 산지이용의 사례

1. 산지훼손 정도가 과도한 산지이용 사례···47 1) 과도한 건축물 높이로 인한 경관 훼손 사례···47 2) 과도한 형질변경으로 인한 산림생태계 훼손 사례···49 3) 과도한 토공량으로 인한 복구 불가능한 수준의 산지 지형 훼손 사례 ···52 2. 산지훼손 정도가 낮은 산지이용 사례···55

1) 주변 수목보다 낮게 건축하여 주변 산림과 조화를 이룬 사례···55 2) 최소의 형질변경으로 건축물이 생태계의 일부분으로 동화한 사례···57 3) 최소의 토공량으로 건축물 철거 시 원지형 회복이 가능한 사례···60

Ⅳ. 자연친화적 산지이용 기준 개발

1. 산지이용 기준 개발의 틀···65 1) 자연친화적 산지이용의 개념···65 2) 자연친화적 산지이용의 구성요소···67

(33)

xxix 2. 입지 기준···69

1) 훼손이 되면 복원이 어려운 지역 제외···70 2) 산림경영 증진이 필요한 지역 우선 적용···74 3. 이용기간 기준···75

1) 최초 이용기간···76 2) 연장 이용기간···77 3) 인센티브 이용기간···78 4) 복원···78 4. 부지조성 기준···81 1) 지상부···82 2) 지표부···86 3) 지하부···92 5. 자연친화적 산지이용 기준 종합···111

Ⅴ. 자연친화적 산지이용 기준 적용 시뮬레이션 및 활용방안

1. 자연친화적 산지이용 기준 적용 시뮬레이션···115

1) 시뮬레이션의 개요···115 2) 자연친화적 산지이용이 가능한 최소 기준 적용 모형···119 3) 자연친화적 산지이용의 최대수준 모형···131 4) 훼손적 산지이용 모형···136 2. 자연친화적 산지이용 기준의 활용 방안···140

1) 산지이용허가제의 기준으로 활용···141 2) 현행 산지전용허가 기준으로 활용···144 3) 산림복지단지의 시설 기준으로 활용···147

(34)

xxx

ⅵ. 결론 및 정책제언

1. 결론···151 2. 정책제언···153 3. 연구 성과와 향후 과제···155

1) 연구 성과···155 2) 향후 과제···156

참고문헌

SUMMARY

(35)

xxxi

｜ 표 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<표 1-1> 국토이용제한지역의 (예) 6

<표 1-2> 선행연구와의 차별성 11

<표 2-1> 산지관련 토지이용규제 지역별 지정목적 비교 8 1

<표 2-2> 공익용산지·임업용산지의 행위제한 9 1

<표 2-3> 산지전용현황 02

<표 2-4> 2003~2013년 동안 산지구분 변경에 따른 지가변동률 배수(전국)2 2

<표 2-5> 산지전용 허가를 위한 세부 검토 기준 5 2

<표 2-6> 생태적 산지전용기준의 세부기준 7 2

<표 2-7> 개발행위허가의 대상 82

<표 2-8> 개발행위허가의 규모 92

<표 2-9> 개발행위별 개발행위허가 검토사항 9 2

<표 2-10> 시․군별 개발행위허가 기준(서울시와 경기도) 0 3

<표 2-11> 산지일시사용허가의 대상시설ㆍ행위별 지역ㆍ조건ㆍ기준 5 3

<표 2-12> 산지일시사용신고의 대상시설 및 행위별ㆍ조건ㆍ기준 6 3

<표 2-13> 산지일시사용기간의 결정기준 9 3

<표 2-14> 산림복지단지 도입가능 시설 0 4

<표 2-15> 생태적 산지이용기준 14

<표 2-16> 현행 산지관리 관련 제도의 기준 분석 3 4

<표 4-1> 백두대간 및 정맥의 지형변형 규모 1 7

<표 4-2> ｢산지관리법｣의 지정 산줄기 1 7

<표 4-3> 분묘의 설치기간 67

<표 4-4> 건축물 등의 기준내용연수 및 내용연수범위 7 7

<표 4-5> 산지전용 및 산지일시사용의 복구설계서 승인기준 0 8

<표 4-6> 경관보호를 위한 기준요소간 비교시 상대적 중요도 3 8

<표 4-7> 시․군 도시계획조례에서의 건축물 높이 제한 기준 4 8

<표 4-8> 용도별 건축물의 종류(단독주택 부분) 5 8

<표 4-9> 지상부의 산지이용기준 58

<표 4-10> 소규모 환경영향평가 사업의 토지이용계획(2013년) 7 8

<표 4-11> 지표부의 산지이용기준 1 9

(36)

xxxii

｜ 표 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<표 4-11> 지표부의 산지이용기준 1 9

<표 4-12> 법과 규정 등에서의 절․성토고 및 사면면적 기준 3 9

<표 4-13> 소규모 환경영향평가 사업의 토공량과 지하1층 지형변화지수와의 관계 95

<표 4-14> 경사 25°에서 부지 평탄화 방법에 따른 지형변화지수 변화 모형 98

<표 4-15> 경사도별 부지전체를 절토할 경우의 지형변화지수 변화 9 9

<표 4-16> 경사도별 부지전체를 절토할 경우의 지형변화지수 변화 001

<표 4-17> 경사도별 부지전체를 5:5로 절․성토할 경우의 지형변화지수 변화 110

<표 4-18> 경사도별 부지전체를 5:5로 절․성토할 경우의 지형변화지수 변화 120

<표 4-19> 경사도별 건축물 바닥면적 2배만큼 절․성토할 경우의 지형변화지수 변화 140

<표 4-20> 경사도별 건축물 바닥면적 2배만큼 절․성토할 경우의 지형변화지수 변화 150

<표 4-21> 경사도별 건축물 바닥면적 만큼 절․성토할 경우의 지형변화지수 변화701

<표 4-22> 경사도별 건축물 바닥면적 만큼 절․성토할 경우의 지형변화지수 변화801

<표 4-23> 지하부의 산지이용 기준 011

<표 4-24> 부문별 자연친화적 산지이용기준 항목과 지표 111

<표 4-25> 자연친화적 산지이용의 부지조성․이용 기준 211

<표 5-1> 공간 및 시간 기준 적용 내용 711

<표 5-2> 대상사업의 부지이용 부문 기준의 실제 면적 및 토공량 환산표 181

<표 5-3> 60점(안) 지상부에서는 최대의 점수, 지하부에서는 최소의 점수의 구성 191

<표 5-4> 60점(안) 지상부에서 최소의 점수, 지표부에서 최대의 점수의 구성 132

<표 5-5> 지상부 최소점수, 지하부 최대점수인 60점(안)의 실제 값 721

<표 5-6> 150점(안) 지상부, 지표부, 지하부에서 최고의 점수의 구성 131

<표 5-7> 0점(안) 지상부, 지표부, 지하부에서 최소의 점수의 구성 631

<표 5-8> 산지전용허가 기준의 보완 지표 및 기준 예시 641

(37)

xxxiii

｜ 그 ｜ 림｜ 차 ｜ 례 ｜

<그림 1-1> 연구 흐름도 9

<그림 2-1> 산지관리법의 구조 51

<그림 2-2> 산지관리제도의 보전·이용·개발의 개념 6 1

<그림 2-3> 보전산지·준보전산지의 전용현황 (2007-2012) 1 2

<그림 2-4> 불법 산림훼손 피해현황(2012) 2 2

<그림 2-5> 보전산지 안에서의 개발 절차 3 2

<그림 2-6> 생태적 산지전용의 개념 6 2

<그림 2-7> 산림복지지구(단지) 개념 다이어그램 0 4

<그림 3-1> 주변 수목보다 높게 지어진 건축물 사례(경기도 가평) 8 4

<그림 3-2> 높게 지어져 주변 산지와 어울리지 않은 사례(경기도 가평)8 4

<그림 3-3> 과도한 평탄화 작업으로 산지가 훼손된 사례(인천광역시 강화) 49

<그림 3-4> 수목제거 등 산지를 훼손한 사례(인천광역시 강화) 0 5

<그림 3-5> 원형을 고려하지 않고 산지를 훼손한 사례 1 5

<그림 3-6> 과도한 절성토 사례(경기도 가평 쁘띠프랑스) 2 5

<그림 3-7> 과도한 성토 사례(인천광역시 강화) 3 5

<그림 3-8> 과도한 성토 사례(인천광역시 강화) 3 5

<그림 3-9> 과도한 절토 사례(경기도 가평) 4 5

<그림 3-10> 과도한 절토 사례(인천광역시 강화) 4 5

<그림 3-11> 주변 수목에 의해 가려진 저층 건축물 사례(인천광역시 강화) 55

<그림 3-12> 저층으로 지어진 건축물 사례(경기도 가평) 6 5

<그림 3-13> 주변 수목에 의해 차폐가 가능한 저층 건축물 사례(인천광역시 강화) 56

<그림 3-14> 건축물규모 만큼만 절성토하여 토공량을 줄인 사례(강원도 횡성 숲체원) 57

<그림 3-15> 기존 지형 및 수목의 훼손을 최소한으로 건축한 사례 8 5

<그림 3-16> 건축물 주변의 원형 훼손을 최소로 한 건축 사례(중국) 8 5

<그림 3-17> 건축물 주변의 원형 훼손을 최소로 한 건축 사례(Colombia) 9 5

<그림 3-18> 경사지를 활용하여 건축한 사례(스리랑카, 칸달라마 호텔)9 5

<그림 3-19> 필로티를 활용하여 경사를 극복한 사례(경기도 가평) 0 6

(38)

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｜ 그 ｜ 림｜ 차 ｜ 례 ｜

<그림 3-20> 필로티를 활용하여 경사를 극복한 사례(인천광역시 강화)1 6

<그림 3-21> 필로티를 활용하여 경사를 극복한 사례(강원도 평창) 1 6

<그림 3-22> 경사를 활용하여 건축한 사례(인천광역시 강화) 2 6

<그림 3-23> 경사를 활용하여 건축한 사례(미국 노스캐롤라이나) 2 6

<그림 4-1> 토지(산지)이용의 순응순환과 자연친화와의 관계 6 6

<그림 4-2> 자연친화적 산지이용기준의 구성요소 8 6

<그림 4-3> 입지기준에 의한 자연친화적 산지이용 대상 지역 개요 9 6

<그림 4-4> 경사와 산사태와의 관계 3 7

<그림 4-5> 산지지형유형과 이에 따른 다양한 이용 유형 4 7

<그림 4-6> 부지조성 기준의 구분 18

<그림 4-7> 지상부의 지표 선정 38

<그림 4-8> 형질변경률의 정의 98

<그림 4-9> 형질변경률 적용 예시 98

<그림 4-10> 원형존치율과 형질변경과의 관계 0 9

<그림 4-11> 지하1층기준 지형변화지수의 정의 3 9

<그림 4-12> 지하1층 토공량 49

<그림 4-13> 지하1층기준 지형변화지수 계산의 기본 부지 설정 6 9

<그림 5-1> 자연친화적 산지이용 지표 적용 모형의 개발부지 및 전제조건161

<그림 5-2> 자연친화적 산지이용 기준의 조합에 의한 최소-최대 허용기준 171

<그림 5-3> 60점(안) 지상부 최대 점수, 지하부 최소점수의 사례 021

<그림 5-4> 지상부의 점수 산출 근거 121

<그림 5-5> 지표부의 점수 산출 근거 121

<그림 5-6> 지하부의 점수 산출 근거 221

<그림 5-7> 지상부에서는 최대 점수, 지하부에서는 최소 점수의 실 사례 122

<그림 5-8> 60점(안) 지상부에서 최소 점수, 지표부에서 최대 점수의 사례 142

(39)

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｜ 그 ｜ 림｜ 차 ｜ 례 ｜

<그림 5-12> 지상부에서 최소 점수, 지표부에서 최대 점수의 실 사례(강원도) 162

<그림 5-13> 60점(안) 중 지상부에서는 최소 점수, 지하부에서는 최대 점수의 사례 182

<그림 5-17> 지상부에서는 최소 점수, 지하부에서는 최대 점수의 실 사례103

<그림 5-18> 150점(안) 지상부, 지표부, 지하부에서 최고 점수의 사례231

<그림 5-22> 지상부, 지표부, 지하부에서 최고 점수의 실 사례 531

<그림 5-23> 0점(안) 지상부, 지표부, 지하부에서 최소 점수의 사례 731

<그림 5-27> 지상부, 지표부, 지하부에서 최소 점수의 실 사례(강화도, 강원도 일대) 193

<그림 5-28> 산지이용허가제의 메커니즘 241

(40)

(41)

chapter 1

연구의 개요 및 목적

(42)

(43)

제 1 장 연구의 개요 3

C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 1

연구의 개요

본 장에서는 연구의 배경 및 목적, 연구의 범위 및 방법, 연구의 흐름, 선행연구와의 차별성을 서술하고 있다. 본 연구는 보전과 개발의 이분법적 산지관리에서 탈피하고 산지로서 관리하는 동시에 보다 탄력적인 산지이용을 유도할 수 있도록 자연친화적 산지이용 기준을 개발하는 데 목적이 있다. 이에 따라 현행 산지관리 관련 제도의 기준 및 운영실태를 분석하고, 산지이용과 관련된 선행연구를 고찰하여 자연친화적 산지이용 기준을 도출하고자 한다. 연구목적을 달성하기 위하여 지형변화지표 적용 가능성, 자연재해와 복원 가능성, 공적 규제에 따른 지가변화 등을 분석하기 위하여 협동연구를 수행하였다.

1. 연구의 배경 및 목적

1) 연구 배경

우리나라 국토의 면적 중 산지가 64%를 차지하고 있으며 이 중 70% 이상은 보전산지로 개발이 제한되고 있다. 반면 산지전용을 통한 산지의 개발수요는 끊임없이 이어지고 있어 보전산지에 대한 개발 압력은 큰 것이 현실이다. 산지전용 은 보전산지와 준보전산지에서 모두 이루어지고 있으며 특히 보전산지의 전용이 전체 산지전용수요의 25%를 담당하는 등 보전산지가 보전을 목적으로 지정되었 음에도 불구하고 개발수요의 상당부분을 차지하고 있다.

(44)

4 국토이용 제한지역의 자연친화적 산지이용 기준 개발 연구

현행 산지관리 제도의 틀 안에서의 토지(산지)이용은 완전 보전 상태이거나 해제·전 용에 의한 완전 개발로 이원화되어 있다. 산지개발은 개발행위허가와 산지전용허가에 의하여 허용되고 있다. 이때의 기준은 보전산지와 준보전산지에 동일하게 적용되며, 산지의 훼손을 줄일 수 있는 적절한 기준이 미흡하다. 이로 인해 보전 목적으로 지정된 보전산지에서의 개발이라 할지라도 이용이 시작되면 완전 개발로 이어져 당초의 보전 목적을 상실하게 된다. 또한 산지가 도시적 용도나 2∼3차 산업을 위하여 지역지구 또는 용도지역이 해제되거나 전용된 이후에는 보전의 목적으로 관리하기가 어렵다. 그러므로 산지로 유지․관리되면서 산지의 지형적 특성을 보전할 수 있는 산지관련제도가 필요하다.

최근 이러한 산지관리제도의 문제점을 해결하고자 2013년 ｢제1차 산지관리기 본계획｣이 고시되었다. 구체적으로 산지관리기본계획에서 ‘자연친화적 산지이용 및 복구체계 구축’가 5대 전략 중 하나로 비중 있게 다루어지고 있다. 전략 달성을 위한 세부과제로 ‘자연친화적 산지개발 유도’, ‘자연순응형 산지이용 및 복구·복원’

등이 제시되었다. 이들 과제가 목표를 달성하기 위해서는 먼저 자연친화적 산지이 용기준 개발이 선행되어야 한다. 이러한 자연친화적 산지이용 기준을 활용하여 산지개발이 될 때 진정한 자연친화적 산지개발이 유도될 수 있다.

2) 연구 목적

본 연구의 목적은 자연친화적 산지개발을 유도할 수 있도록 새로운 자연친화적 산지이용 기준을 제시하는 것이다. 구체적으로는 ｢제1차 산지관리기본계획｣에서 제시한 ‘자연친화적 산지이용 및 복구체계 구축’ 전략과 세부과제의 목표를 달성하 기 위해서 가장 기반이 되는 자연친화적 산지이용기준을 개발하는 것이다. 기존 산지개발 기준이 얼마를 훼손하든 결과만 재해에 취약하지 않으면 되는 것에서 자연친화적 산지이용기준은 복원을 고려하여 인위적 자연훼손을 최소화하 한다 는 점에서 차이가 난다.

(45)

제 1 장 연구의 개요 5

2. 연구의 범위 및 방법

1) 연구 범위

(1) 공간적 범위

본 연구의 공간적 범위는 ‘국토이용제한지역’으로 세부적으로는 보전산지 지역을 대상으로 한다. 우리 국토의 2/3 정도는 산지로서 자연환경적, 생태적 가치가 크다.

산지는 보전산지와 준보전산지로 구분되며, 이 중 76.9%가 보전산지이다. 보전산지는 주로 농림지역, 자연환경보전지역, GB 등에 분포되어 있다. 보전산지는 그동안 개발이나 이용이 엄격히 제한되어 왔다. 그럼에도 불구하고 보전산지의 전용은 꾸준히 이루어지고 있다. 따라서 본 연구는 보전산지에 대한 관리를 보다 전문화할 수 있도록 하기 위하여 이들 지역을 중점 연구 범위로 설정하였다. 사례분석 지역은 주로 소규모 개발이 이루어진 지역과 경사지를 이용하여 건축물이 들어선 곳을 집중적으로 분석하였다.

본 연구에서 사용하고 있는 “국토이용제한지역”은 법률적 용어가 아니며, “토지 이용규제기본법에서 규정하고 있는 지역·지구 중 개발행위를 제한하거나 토지이용 과 관련된 인가ㆍ허가 등을 받도록 하는 등 토지의 이용 및 보전에 관한 제한을 하는 경우 상대적으로 강한 제한을 하는 지역·지구”²⁾를 의미하고 있다. 그러나 국토이용제한지역을 정의하는 토지이용규제 강도에 대해 계량적으로 분석한 사례 가 거의 없기 때문에 국토이용제한지역을 정의하는 선행연구를 분석할 수 없었다.

따라서 여기서 사용한 ‘국토이용제한지역’은 다분히 주관적이며 조작적인 개념으로 설명할 수밖에 없다.

2) ｢토지이용규제 기본법｣제2조

(46)

6 국토이용 제한지역의 자연친화적 산지이용 기준 개발 연구

용도지역 지정목적 토지이용 제한 지정권자 관련법령

농림지역

․ 농업진흥지역(농지법), 보전산지 (산지관리법) 등으로서 농림업을 진흥, 산림보전을 위하여 필요한 지 역

․ 단독주택·동식물관련 시설 일부 등 가능, 공 동주택·공장·숙박시 설 등 불가능

국토해양 부 장관

국토이용 및 계획에 관한 법률

자연환경 보전지역

․ 자연환경·수자원·해안·생태계·상수 원 및 문화재 보전과 수산자원 보호·

육성 등을 위하여 필요한 지역

․ 단독주택·근린생활시 설 일부 등 가능, 공동 주택·공장·숙박시설 등 불가능

개발제한 구역(GB)

․ 도시의 무질서한 확산 방지, 도시주 변의 자연환경 보전, 보안상 도시의 개발을 제한

․ 토지분할, 건축물 이축, 농림수산업용 건축물 증개축, 비닐하우스, 공익시설 등 가능

보전산지

․ 산림자원 조성, 임업경영기반 구축 등 임업생산 기능 증진(임업용), 재 해 방지, 수원 보호, 자연생태계 보 전, 자연경관 보전, 국민보건휴양 증진 등 공익 기능을 위하여 필요한 산지(공익용)

․ 농림어업용 주택 및 생 산·가공시설, 농어촌 휴양시설, 사회복지 시설 등 가능

산림청장 산지관리법

생태적 산지전용

지구

․ 민북지역의 3만 제곱미터 이상 산지 를 생태적 방법으로 산지를 전용하 는 지구

․ 생태적 산지전용기준 을 적용하여 실시계획 작성, 승인

산림청장

민간인통제선 이북지역의 산 지관리 특별법

생태·경관 보전지역

․ 생물다양성이 풍부하여 생태적으로 중요하거나 자연경관이 수려하여 특 별히 보전할 가치가 큰 지역

․ 건축물의 신축·증축 (건축연면적의 2배 이 상) 및 토지형질변경

환경부 장관

자연환경보 전법

비고

․ 생태·경관보전지역을 비롯하여 백두대간보호지역, 산지전용제한지역, 생태 숲, 야생생물특별 보호구역, 지정문화재 및 그 보호구역, 습지보호지역, 공원구역 등 절대보전 또는 특수목적을 수행을 위한 지역에서는 현행과 같이 토지이용을 제한

<표 1-1> 국토이용제한지역의 (예)

즉 , 본 연구에서는 자연환경보전지역과 같이 상대적으로 토지이용규제가 엄격한 지역, 개발제한구역 등과 같이 시설물 입지가 엄격히 규제되고 있는 지역 등을 국토이용제한지역 이라고 판단하였다. 전술한 바와 같이 본 연구는 자연친화적 산지이용 기준을 개발하여 국토이용제한의 강도가 높은 용도지역 내 보전산지에 적용할 수 있는 방안을 모색한다.