SUMMARY
1. 산지관리제도 분석의 틀
제 2 장 현행 산지관리제도의 운영실태 15
C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 2
현행 산지관리제도의 운영실태
본 장에서는 현재 우리나라의 산지관리제도를 보전·이용·개발로 구분하여 살펴보고, 산지에서 건축물이 지어질 때 직접적으로 영향을 받는 기준들을 분석한다. 산지보전에 관한 제도로는 산지관리법에 따른 보전산지를, 산지개발에 관한 제도에서는 산지전용 허가와 개발행위허가를, 산지이용에 관한 제도로는 산지일시사용과 산림복지단지를 각각 검토한다.
16 국토이용 제한지역의 자연친화적 산지이용 기준 개발 연구
법에서 보전에 해당하는 부분은 산지구분 및 행위제한 부분이고, 개발에 해당하 는 부분은 산지전용허가가 있으며, 이용에 해당하는 부분은 산지일시사용 제도가 있다. 이상의 산지관리 제도 구분을 통해서 산지의 개발, 이용, 그리고 보전을 정의할 수 있다. 산지의 보전은 산지의 구분과 행위제한을 통해 산지의 임목 및 지형을 원형 그대로 유지하는 것으로 정의할 수 있다. 산지개발은 산지를 임업 외 다른 용도로 영원히 전환하는 것이다. 반면에 산지이용은 산지를 임업 외 다른 용도로 일시적으로 전환하되 일정기간이 지난 후 다시 원상태로 복원하는 것이라 정의할 수 있다.
산지의 보전·이용·개발 제도의 성격을 위의 정의를 토대로 개발과 보전의 관점 에서 구체화할 수 있다. 개발관점에서 보전산지의 행위제한 등 보전제도는 보전용 도 내 개발 불가, 산지일시사용 등 이용제도는 보전용도 내 한시적·제한적 개발, 산지전용허가 등 개발제도는 보전용도 전환 후 개발로 요약할 수 있다. 보전관점에 서 보전제도는 임목 및 산림생태계 유지, 이용제도는 산림생태계 일시 훼손 후 원상태 복원, 개발제도는 산림생태계 훼손 후 일부 복구로 요약할 수 있다.
<그림 2-2> 산지관리제도의 보전·이용·개발의 개념
제 2 장 현행 산지관리제도의 운영실태 17
2. 보전관련 제도 및 기준
1) 보전관련 제도의 개요
산지보전의 시작은 보전할 산지를 정하는 것이다. 산지관리법 제4조 산지의 구분에서는 산지를 합리적으로 보전하고 이용하기 위하여 전국의 산지를 보전산지 와 준보전산지로 구분하고 보전산지는 다시 임업용산지와 공익용산지로 구분하고 있다. 공익용산지는 임업생산과 함께 재해 방지, 수원 보호, 자연생태계 보전, 자연경관 보전, 국민보건휴양 증진 등의 공익 기능의 목적을 가진 산지이다. 그리고 공익용산지는 자연휴양림, 사찰림(寺刹林), 산지전용·일시사용제한지역, 야생생 물 특별보호구역 및 야생생물 보호구역, 공원구역, 문화재보호구역, 상수원보호구 역, 개발제한구역, 녹지지역,생태·경관보전지역, 습지보호지역, 특정도서, 백두대간보 호지역, 산림보호구역, 기타 공익용산지가 지정된다. 임업용산지는 산림자원의 조성과 임업경영기반의 구축 등 임업생산 기능의 증진을 위하여 필요한 산지로서 다음의 산지를 대상으로 산림청장이 지정하는 산지를 말한다. 임업용산지는 채종림 및 시험림, 요존국유림(要存國有林), 임업진흥권역이 지정된다.
이들 보전산지는 <표 2-1>과 같이 산림자원육성, 자연경관보호, 자연생태보 전 등의 보전 목적으로 지정되어 관리되고 있다. 보전산지 유형 중 자연생태계 보전을 목적이 13개로 가장 많으며, 다음으로 자연경관 보전을 목적으로 한 규제지역이 11개로 많다.
따라서 보전산지는 ｢산지관리법｣제12조에 의한 산촌산업개발시설, 농림어업 인 주택, 공용·공공용 시설 설치 등의 특별한 경우를 제외하고는 산지전용이 엄격히 금지되는 보전을 목적으로 하는 지역이다. 이중 대부분의 공익용산지는 대부분 타법에 의한 지역․지구가 지정되어 있어 산지전용 등 산지개발을 위해서는 추가적인 지역․지 구 해제가 필요하기 때문에 산지개발이 어렵다. 그러나 임업용산지는 대부분 추가적인 지역․지구가 없기 때문에 공익용산지에 비해 산지전용이 용이한 편이다.
18 국토이용 제한지역의 자연친화적 산지이용 기준 개발 연구
법률1) 토지이용규제지역
산림 자원 육성
자연 경관 보호
자연 생태 보전
수원 함양 보호
역사 문화 보존
산림 휴양 증진
생활 환경 보호
자연 재해 방지
기타 특수 목적
임업용 산지
③ 채종림 및 시험림의 산지 ○
⑤ 요존국유림의 산지 ○ ○ ○ ○
⑥ 임업진흥권역의 산지 ○
① 형질우량 집단화 산지 ○
공익용 산지
④ 자연휴양림 ○ ○3)
① 사찰림 등 ○
① 산지전용·일시사용제한지역 ○ ○ ○
⑬ 야생동․식물특별보호구역 ○
공원구역(자연공원) ○ ○ ○
문화재보호구역 ○
① 상수원보호구역 ○
개발제한구역 ○ ○ ○4)
보전녹지 ○ ○ ○
⑭ 생태·경관보전지역 ○ ○
⑫ 습지보호지역 ○
⑮ 특정도서 ○ ○
② 백두대간보호지역 ○ ○ ○
③ 산림보호구역 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○2)
② 자연환경보전지역의 산지 ○ ○ ○ ○ ○5)
② 방재지구의 산지 ○
② 도시자연공원구역의 산지 ○
② 수산자원보호구역의 산지 ○5)
② 자연경관지구의 산지 ○
② 문화자원보존지구의 산지 ○
② 생태계보존지구의 산지 ○
① 산림생태계·자연경관·해안경관·해안사구 생활
환경 보호 산지 ○ ○ ○
- 사방지6) (○)
7 11 13 4 8 2 2 2 5
주: ① 산지관리법, ② 백두대간 보호에 관한 법률, ③ 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률, ④ 산림 문화 ․ 휴양에 관한 법률, ⑤ 국유림의 경영 및 관리에 관한 법률, ⑥ 임업 및 산촌진흥 촉진에 관한 법률, ⑦ 사방사업법, ⑧ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별 조치법, ⑨ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, ⑩ 자연공원법, ⑪ 수도법, ⑫ 습지보전법, ⑬ 야생동․식물보호법, ⑭자연환경보전법, ⑮ 독도 등 도서지역의 생태계보전에 관한 특별법, 문화재보호법, 수산업법
자료: 손학기 외. 2012. ｢새로운 패러다임의 산지관리정책 연구｣. 국토연구원. p.101
<표 2-1> 산지관련 토지이용규제 지역별 지정목적 비교
제 2 장 현행 산지관리제도의 운영실태 19 2) 보전산지 행위제한의 한계
보전산지는 보전 목적으로 관리하기 위해 엄격한 행위제한이 이뤄지고 있다. 건축물 의 용도 및 개발의 규모, 산지전용․일시사용제한지역 등을 규정함으로써 보전 관리하 고 있다. <표 2-2>에서 보는 바와 같이 보전산지에서는 국방관련 시설, 산림관련 시설, 공공이익관련 시설 등을 제외한 다른 행위에 대해서는 산지전용 또는 산지일시 사용을 제한하고 있다.
구분 내용 공익용산지 임업용산지
1.
․ 국방․군사시설 설치, 국토보전시설 설치, 공용․공공용 시설 설치, 산림보호․산림자원의 보전 및 증식시설 설치, 임업시험연구를 위한 시설 설치, 문화재 관련 시설의 설치, 발전·송전시설 등 전력시설, 신·재생에너지의 이용·보급을 위한 시설, 탐사․시추시설 설치, 광해 방지시설 설치, 위험시설 제거, 전사자 유해의 조사․발굴
○ ○
2.
․ 산림경영과 관련된 시설 및 산촌산업개발시설 등 산촌개발사업과 관련된 시설의 설치, 산림공익시설의 설치, 지하자원 도는 석재의 탐사․시추 및 개발 시설 설치, 산사태 예방을 위한 지질․토양의 조사와 관련 시설 설치
○ ○
3. ․ 교육․연구 및 기술개발과 관련된 시설 설치 ○ ○ 4. ․ 농림어업인 주택의 신축․증축․개축, 종교시설의 증축․개축, 공익용산
지로 지정된 사찰림의 산지에서의 사찰 신축 ○ ○
5. ․ 농림어업용 생산․이용․가공시설 및 농어촌 휴양시설 설치 × ○ 6. ․ 그 밖의 공용․공공용 사업을 위하여 필요한 시설 설치 ○ ○
7. ․ 묘지․화장시설․봉안시설․자연장지 시설 설치 × ○
8. ․ 병원, 사회복지시설 등 공익시설 설치 × ○
9. ․ 교육․연구 및 기술개발과 관련된 시설 설치 × ○ 10. ․ 그 밖의 지역사회개발 및 산업발전에 필요한 시설 설치 × ○
11. ․ 진입로, 현장사무소 등의 임시시설 설치 ○ ○
12. ․ 1, 2, 3, 4, 6, 11의 시설을 연결하기 위한 진입로 설치 ○ × 13. ․ 1-11까지의 시설을 연결하기 위한 진입로 설치 × ○ 14. ․ 가축의 방목, 산나물․야생화․관상수 재배, 물건 적치 등 임업용산지의
목적에 위배되지 않는 행위 ○ ○
자료: ｢산지관리법｣제12조 재정리
<표 2-2> 공익용산지·임업용산지의 행위제한
20 국토이용 제한지역의 자연친화적 산지이용 기준 개발 연구
3) 다수의 산지전용이 이루어지는 보전산지
보전산지는 본래 보전목적의 산지이지만 산지전용허가 기준에 부합할 경우에 전용을 통해서 이용·개발이 가능하다. 보전산지는 보전의 목적으로 관리되어야 함에도 불구하 고 보전산지의 전용이 가능함에 따라 매년 상당량의 보전산지가 전용되어 도시용도로 개발이 이뤄지고 있다. 보전산지의 전용 현황을 살펴보면 <표 2-3>, <그림 2-3>과 같이 준보전산지 전용면적의 50%, 전체 산지의 25% 정도 전용되고 있다.
년도 구분 합계
농업용 비농업용
계 농지 초지 계 택지 공장 광업 도로 골프장스키장 묘지 기타
2007
합계 10544 647 608 39 9897 1753 1370 76 1117 1460 52 49 4020
보전 2846 176 170 6 2670 125 244 50 559 610 9 20 1053 준보전 7698 471 438 33 7227 1628 1126 26 558 850 43 29 2967
2008
합계 13739 571 516 55 13168 1707 2253 144 1181 2130 16 78 5659
보전 4142 147 124 23 3995 88 412 90 415 1218 2 28 1742
준보전 9597 424 392 32 9173 1619 1841 54 766 912 14 50 3917
2009
합계 15,877 535 494 41 15,342 1,207 3,308 205 1,497 2,181 79 117 6,748
보전 5,368 169 159 10 5,199 206 666 161 580 897 - 77 2,612
준보전 10,509 366 335 31 10,143 1,001 2,642 44 917 1,284 79 40 4,136
2010
합계 11,851 450 393 57 11,401 1,355 2,240 101 1,115 1,223 3 61 5,303
보전 4,446 175 147 28 4,271 371 720 55 443 744 3 30 1,905
준보전 7,405 275 246 29 7,130 984 1,520 46 672 479 - 31 3,398
2011
합계 8,026 499 475 24 7,527 1,162 1,700 - 978 639 -3 72 2,979
보전 2,429 157 155 2 2,272 137 362 - 390 462 -3 26 898
준보전 5,597 342 320 22 5,255 1,025 1,338 - 588 177 - 46 2,081
2012
합계 7,753 504 443 61 7,249 1,502 1,526 - 930 440 - 51
-보전 2,032 181 167 14 1,851 123 307 - 368 300 - 13 740
준보전 5,721 323 276 47 5,398 1,379 1,219 - 862 140 - 38 2,060
주: ‘기타’ 용도는 공용․공공용, 교육, 종교, 전기 통신 등이 주를 이룸 자료: 산림청. 2012.｢임업통계연보｣ pp.192-193
<표 2-3> 산지전용현황
(단위: ha)
제 2 장 현행 산지관리제도의 운영실태 21
자료: 산림청. 2012.｢임업통계연보｣. pp.192-193 자료 정리
<그림 2-3> 보전산지·준보전산지의 전용현황 (2007-2012) (단위: ha)
이렇게 보전산지의 전용이 많이 발생하는 이유는 준보전산지 대비 낮은 지가와 산지전용기준 중 예외 조항 때문인 것으로 볼 수 있다. ’03~’13년 동안 산지구분 변경에 따른 지가의 단순 변동률을 살펴보면, ‘보전산지 → 일반’(18.77)이 가장 크게 나타나고, ‘준보전산지 → 일반’(10.64)이 다음으로 높게 나타난다. 이에 반해 지가 변동률이 가장 작은 유형은 ‘일반 → 보전산지’(0.81)이다.
산지구분 변경이 발생하지 않은 지역의 단순변동률의 배수를 ‘1.00’로 보았을 때, 용도지역 변경 유형별 상대적인 변동률의 배수가 가장 큰 유형은 ‘보전산지
→ 일반’(14.30)이며, 그 다음으로 ‘준보전산지 → 일반’(5.94)가 높게 나타난다.
이는 단순변동률 배수와 동일한 결과를 보인다. 상대변동률의 배수가 가장 작은 유형은 ‘일반 → 보전산지’(0.43)이며, 그 다음으로 ‘일반 → 준보전산지’(0.59), ‘준보 전산지 → 보전산지’(0.61)이다.
이러한 보전산지의 전용에 따른 지가 상승은 보전산지의 전용 수요를 높이는데 기여했다고 볼 수 있다.
22 국토이용 제한지역의 자연친화적 산지이용 기준 개발 연구 후
전 일반 보전산지 준보전산지
일반 단순변동률 배수 1.87 0.81 1.10
상대변동률 배수 1.00 0.43 0.59
보전산지 단순변동률 배수 18.77 1.31 2.34
상대변동률 배수 14.30 1.00 1.78
준보전산지 단순변동률 배수 10.64 1.09 1.79
상대변동률 배수 5.94 0.61 1.00
주1: 단순변동률 = ((2013년 지가 –2003년 지가)/2003년 지가) 주2: 상대변동률 = (단순변동률/용도지역변경이 없는 지역 변동률)
주3: 분할·합병 및 주소변경 등에 의한 필지의 변경이 없는 경우를 대상으로 분석 자료 : 2003년 및 2013년 개별공시지가 전산자료
<표 2-4> 2003～2013년 동안 산지구분 변경에 따른 지가변동률 배수(전국)
보전산지의 산지전용 수요는 앞의 산지전용 현황에서 나타나는 것과 같이 지속적으 로 존재해 왔고, 앞으로도 계속될 것으로 예상된다. 이러한 보전산지의 산지전용과 관련된 문제점을 해결하고자 무조건적으로 산지전용을 제한한다면 불법으로 산지를 전용하는 사례가 늘어나게 될 것이다. 불법산지전용이 늘어난 만큼 산지 훼손 가능성이 높아질 수 있다. <그림 2-4>는 2012년 불법 산림훼손 피해현황(총 2337건)을 나타내 며, 이 중 불법산지전용이 76%로 가장 높은 비율을 차지하는 것을 알 수 있다. 따라서 보전산지의 산지전용 수요 문제를 합리적으로 풀어나갈 방안을 강구할 필요가 있다.
자료: 산림청. 2013.｢임업통계연보｣. pp.190-191 자료 각색
<그림 2-4> 불법 산림훼손 피해현황(2012)