결론

우리나라 산지관리가 보전하거나 산지전용에 의한 완전 개발로 이원화되어 있다.

이러한 이유로 보전의 필요성이 떨어지는 지역이지만 산지이용이 엄격하게 제한되고 반대로 일단 개발되면 주변 산지와 어울리지 않게 과도한 개발이 이루어지고 있다.

과도한 개발이 발생하는 이유는 현행의 산지개발 관련 기준이 인위적 훼손을 최소화하 는 자연친화적인 산지이용 기준이 아니라, 절대적인 훼손규모에 관계없이 최종 부지의 상태가 산사태 방지 등 안전조치에 부합하느냐에 초점이 맞추어져 있기 때문이다.

최근 개발수요에 능동적으로 대응한 자연친화적 산지개발과 다양한 산지여건을 고려한 맞춤형 산지관리를 위해 2013년 ｢제1차 산지관리기본계획｣이 수립되었다. 이 계획의 5대 전략 중 하나로 ‘자연친화적 산지이용 및 복구체계 구축’, 그리고 전략 달성을 위한 세부과제로 ‘자연친화적 산지개발 유도’, ‘자연순응형 산지이용 및 복구·복원’

152 국토이용 제한지역의 자연친화적 산지이용 기준 개발 연구

등이 제시되었다. 이들 과제가 목표를 달성하기 위해서는 먼저 자연친화적 산지이용기 준 개발이 선행되어야 한다.

이를 위하여 우선 자연친화적 산지이용 개념을 “자연친화적 산지이용은 복원을 전제로 일정 기간 동안 산지를 개발하여 사용하는 것으로, 현 생태계를 지속가능하게 하는 상태에서 이용하는 것”으로 정립하였다.

그리고 자연친화적 산지이용 기준을 각각 공간·시간·내용에 해당하는 입지·이용기 간·부지조성 측면에서 제시하였다. 입지기준은 훼손이 되면 복원이 어려운 지역 등 보전이 절대적으로 필요한 지역을 선별하여 산지이용의 대상에서 제거하는 방법으로 설정하였다. 시간기준은 건축물의 내구연한과 관련법에서 정하는 기간을 고려하여 기본 20년 최대 40년으로 설정하였다. 부지조성기준은 부지를 구성하는 지상·지표·지 하로 나누어 세부 기준을 제시하였다. 지상기준은 숲속에 안긴 건축물이 되도록 건축물 높이를 최대 3층 적정 높이 2층으로 제시하였다. 지표기준은 건물이 들어가는 면적을 제외하고 최대한 원형존치율을 유지하도록 형질변경률을 최대 3.2배 적정 2배로 설정하였다. 지하기준은 시뮬레이션과 소규모 환경영향평가 대상 사업의 토지이용특 성을 분석하여 지하1층 대비 지형변화지수를 최대 1.4, 적정 1로 설정하였다.

도출된 자연친화적 산지이용기준을 사례지에 대입하여 시뮬레이션을 수행하였다.

자연친화적 산지이용이 가능한 최소 기준 적용 모형, 자연친화적 산지이용이 가능한 최대 기준 적용 모형, 그리고 자연친화적 산지이용이 불가능한 기준 적용 모형 등을 실제 산지개발 사례와 비교하는 등 다양한 측면에서 기준의 적용 가능성을 검토하였다.

마지막으로 개발된 자연친화적 산지이용기준을 산지관리제도 내에서 활용할 수 있는 방안을 제시하였다. 현재의 산지전용허가의 기준을 보완 및 대체하거나 산림복지 단지의 시설기준으로 활용하는 것이며, 장기적으로는 산지이용허가제가 운영될 경우 그 이용기준으로 활용할 수 있음을 제시하였다.

제 6 장 결론 및 정책제언

153 2. 정책제언

먼저, 다양한 산지여건과 산지수요에 비해 경직적으로 운영되는 산지전용허가 기준을 새로이 개발된 자연친화적 산지이용기준으로 대체 하거나, 다채로운 지역특 성을 반영할 수 있는 제2의 산지전용허가 기준으로 사용할 수 있다. 현행 산지전용허 가를 위한 세부 검토 기준은 크게 입지·부지조성·임업자원보호·경관에 대한 11가지 항목을 검토하고 있지만 지역별 평균경사도의 차이 등 다양한 산지여건을 반영하지 못한다는 한계가 있다. 입지분야의 표고와 경사 항목은 단순하고 편리하여 행정에서 사용하기에 적합한 면이 있지만 전국 산지에 획일적으로 적용되기 때문에 날로 늘어나는 다양한 산지수요를 대응하는데 한계가 있다. 이러한 단점을 보완하기 위해서 지형 사면모델(slope model)에 따라 침식·이동·퇴적사면을 도출하고 이를 기준으로 사용하는 방안을 제시하였다. 이 방법은 재해에 안전한 산지이용을 보장할 뿐만 아니라 경사 25°와 같은 절대기준이 아니라 사면의 상대적 관계에 의해서 이용여부가 결정되기 때문에 지역특성을 반영할 수 있다. 부지조성 분야의 절·성토사 면 면적이나 절개면 수직높이 등의 1·2차원적인 지형관련 평가항목이 존재하지만 산지개 발 시 지형훼손을 막기에는 역부족인 것으로 판단된다.⁴¹⁾ 이러한 문제를 해결하기 위해서 지하1층기준 지형변화지수를 제시하였다. 이 지수는 기존 평가항목과 달리 3차원적으로 지형을 평가하기 때문에 직접적으로 지형훼손을 측정할 수 있는 장점이 있다. 이와 같은 장점이 있기 때문에 현행 산지전용허가 기준 중 입지와 부지조성과 관련된 항목을 대체할 수 있을 것으로 판단된다. 또한 현행 산지전용허가기준은 유지하면 서 제2의 산지전용허가기준으로 사용하여 지역의 특성에 맞는 산지이용을 유도할 수도 있다. 현행 산지전용기준은 표고와 경사기준이 엄격하기 때문에 산지가 많은 강원도 등의 산악지역은 산지이용이 어렵다. 하지만 사면모형과 지하1층기준 지형변화지수를 도입하는 경우 산악지역에서도 현행 기준보다 융통성 있는 산지이용을 유도할 것으로 기대된다.

41) 산지전용허가제도를 운영 중인 산지관리과 담당 과장은 전문가 자문회의에서 지형훼손과 관련된 지표의 취약성과 대체 지표의 필요성을 강조함

154 국토이용 제한지역의 자연친화적 산지이용 기준 개발 연구

둘째, 대표적 산지이용제도로 도입예정인 산림복지단지의 시설기준으로 자연친 화적 산지이용기준을 활용할 필요가 있다. 산림복지단지 조성 관련하여 예상되는 부작용 을 최소화하기 위해서 제안된 항목⁴²⁾ 중 하나인 “생태적 산지이용기준 적용”의 실제적인 대안으로 사용할 수 있다. 현행 ｢민간인 통제선 이북지역의 산지관리에 관한 특별법｣에서 사용하고 있는 생태적 산지전용기준은 기존 산지전용허가의 경사와 입목축적 기준을 완화하고 주변 환경과의 조화를 강조하고 있지만 지형훼손 등 복원을 고려하지 못하는 단점이 있다. 따라서 산림복지단지의 생태적 산지이용기준은 ｢민간인 통제선 이북지역의 산지관리에 관한 특별법｣의 생태적 산지전용기준보다 본 연구에서 제시한 자연친화적 산지이용기준을 적용하는 것이 산림복지단지의 도입 취지에 더 부합할 것으로 판단된다.

셋째, 개발과 보전의 이분법적 산지관리체계에서 개발·이용·보전의 3단계 산지관 리체계 전환에 따른 산지이용허가제 도입 시 자연친화적 산지이용기준을 산지이용 허가기준으로 사용할 필요가 있다. 현행 개발과 보전의 이분법적 산지관리체계의 문제점은 보전목적으로 관리되는 보전산지에서 전체 산지전용의 1/4이 이루어진다 는 것에서 알 수 있다. 이 문제는 현재의 산지구분의 문제와 함께 관리제도가 보전과 개발만으로 운영되기 때문이다. 개발이 영구적인 도시용도로 사용이라고 한다면 이용은 일시적인 도시용도로 사용하고 원래상태로의 복원을 말한다. 앞으로의 산지 관리는 해안에 밀물과 썰물이 교차하듯 개발수요에 따라 보전과 이용이 교차될 필요가 있다. 일시적 이용 수요를 위해 영구적인 도시용도로 사용은 과한 측면이 있다. 산지를 일시적으로 도시용도로 사용하는 제도가 산지이용허가제인데 이 제도 도입을 위해서는 별도의 연구가 필요하다. 하지만 이 제도의 성공적 도입을 위해서는 선행하여 이용허가의 기준을 설정할 필요가 있다. 본 연구에서 제시하는 자연친화적 산지이용기준은 산지이용허가제의 허가기준으로 사용하기에 적합하다. 산지이용허 가제의 기본이 일시사용과 복원이라고 할 때 자연친화적 산지이용기준은 이 개념에 맞추어 기준을 설계했기 때문이다.

42) 대한민국 국회 황영철 의원실. 2013년 5월 29일. “산림복지단지 조성 및 지원에 관한 특별 법 제정 법률(안) 개요 및 주요 내용”. 농림해양수산위 설명자료. p. 7

제 6 장 결론 및 정책제언

155 3. 연구 성과와 향후 과제

1) 연구 성과

본 연구의 학문적 성과는 산지개발로 인한 지형훼손을 산지전용허가 및 산지이용 허가제 등 산지관리에 사용할 수 있는 지표로 개발한 것에 있다. 특히 본 연구에서 제시한 지하 1층 대비 지형변화지수는 새로운 시각에서 지형변화를 평가하는 방법 이다. 산지에 단독주택을 짓기 위해서 어느 정도의 훼손이 적당한가에 대한 기준을 설정하는 것은 어려운 일이다. 기존 방법은 대부분 부지에 대해 어느 정도 이용할 것인가를 평가하는 방식이다. 대표적인 기준으로는 용적률과 원형존치율 등이 있다. 하지만 지하 1층 대비 지형변화지수는 지어지는 건축물을 중심에 두고 이 단독주택을 지으려고 할 경우 어느 정도의 훼손이 적당할 것인가로 발상의 전환을 통해서 만들어진 것이다. 기존의 부지를 기반으로 하는 방식은 부지조건이 상이하기 때문에 사업간 비교가 어려운 면이 있었지만 이 방식은 건축물의 규모로 표준화할 수 있기 때문에 사업간 비교가 용이하여 적정 토공량을 통제하는 효과가 큰 장점이 있다. 이 기준이 현행 산지전용허가 기준 중 지형과 관련된 기준을 대체하는 경우 직접적이면서 효과적으로 토공량을 통제할 수 있을 것으로 판단된다.

본 연구의 정책적 성과는 다양한 산지여건과 산지이용수요 증대에 부합하는 산지관 리를 위해 필요한 자연친화적 산지이용 기준의 개발에 있다. 계획적 산지관리를 위해 도입된 ｢제1차 산지관리기본계획｣에서는 5대 전략 중 하나로 “자연친화적 산지 이용 및 복구체계 구축”을 정하는 등 자연친화적 산지이용을 비중 있게 다루고 있다. 이 전략의 세부과제는 산지이용허가제의 기본 요소에 해당하는 것으로 ① “경사안정성을 유형화한 산지지형구분의 도입으로 획일적인 산지전용 가능 지역을 지형조건에 따라 차별화”, ② “산림의 공익기능을 증진시키기 위한 자연친화적 산지개발 유도”, ③

“자연친화적 산지개발을 유도할 수 있는 산지전용허가 체계 구축”의 구체적인 방안을 요구하고 있다. 본 연구에서 제시하는 입지부문 기준은 세부과제 ①에 대응하는 기준이 며, 부지조성부문 기준은 ② 와 ③에 부합한다.