공생발전을 위한 협력적 입지모형 개발과 활용 방안

공생발전을 위한 협력적 입지모형 개발과 활용 방안

The Development of Participatory Location Model for Collaborative Facility Planning

임은선, 차미숙, 이영주

▪ 연구진

임은선 연구위원(연구책임) 차미숙 연구위원

이영주 책임연구원

▪ 외부연구진

이경주 한국교통대학교 교수 홍일영 남서울대학교 교수

남윤우 미국 네브라스카대학교 교수

▪ 연구심의위원

박재길 국토연구원 부원장

최병남 국토연구원 국토정보연구본부장 서태성 국토연구원 선임연구위원 안홍기 국토정책시뮬레이션센터장 강호제 지역연구본부 연구위원 김희수 국토해양부 국토정보정책과장 손정렬 서울대학교 교수

｜ F ｜ I ｜ N ｜ D ｜ I ｜ N ｜ G ｜ S ｜

주요 결론 및 정책제안

본 연구보고서의 주요 결론은 다음과 같음

❶ 공생발전 관점에서 참여․소통․협력을 지향하는 입지모형 개발 및 실험적용을 통해 입지계획 및 결정절차가 개방화․현장화․협력화 될 수 있음을 제시

❷ 소통채널과 과학적 기법의 융합 활용이 이해관계자의 참여와 협력을 견인할 수 있도록 관련 제도의 개선, 성공사례의 확산․교육, 방법론의 확대적용 등 활성화 방안 제안

본 연구보고서의 정책제안은 다음과 같음

❶ 국토계획 및 이용 관련 법령과 공간정보 관련 법령 등에 협력적 입지계획과 정보의 공유 및 활용을 규정하는 조항을 포함

❷ 협력적 입지모형을 활용하여 공청회, 주민설명회의 소극적 참여 절차가 개선되도록 민․관이 상호 소통하고 협력하는 실무지침과 매뉴얼을 개발

❸ 각 부처에 분산․운영되고 있는 공간정보 인프라를 연계․공유하고, 새로운 IT기술을 융합하여 상호학습과 협력을 확대하도록 소통채널의 인프라 확충

❹ 지자체, 주민 등 이해관계자에게 협력‧참여적 의사결정기법을 전파하고, 성공사례‧효과에 대한 교육‧훈련기회를 확대

❺ 협력적 입지계획을 입지선정기준 및 과학적인 지원기법을 개발하고, 이를 위한 컨설팅 및 교육을 할 수 있는 전문화된 입지지원센터를 지정․운영

P R E F A C E

발간사

최근 정책결정과정에서 키워드는 참여와 소통, 그리고 협력이다. 중앙정부나 지자 체가 공공시설의 입지를 결정하는 과정에서 일방적인 정책결정에 따른 후폭풍으로 인해 갈등이 사회 전반으로 확대된 사례들이 빈번하였다. 따라서 공공시설의 입지결정 과정에서 이해관계자나 수요자의 참여와 협력을 최대한 이끌어내기 위해 활용할 수 있는 과학적 방법론의 개발과 협력적인 입지절차모형의 개발이 필요하다. 특히 스마트폰, 위치기반 SNS 등이 사회전반과 정책결정과정에서 직접적인 참여와 소통의 수단으로 확산되면서 이에 대한 요구는 그 어느 때보다 높아지고 있다.

본 연구원에서 기초과제로 수행한 『공생발전을 위한 협력적 입지모형 개발과 활용 방안 연구』는 공공시설을 둘러싼 수요자 등 이해관계자와의 합의형성과 협력을 촉진하기 위한 과학적·협력적인 입지모형을 개발하고 활용을 촉진하는 방안을 모색하 는데 목적이 있다. 이 연구에서는 공공시설의 입지결정과정에서 수요자의 협력을 과학적으로 이끌어낼 수 있는 방법론과 입지절차모형을 제안하였다. 본 연구의 성과물 이 다양한 공공시설의 입지결정과정에의 적용을 통해 협력적 입지결정을 촉진하기 위한 소통도구로 활용되기를 기대한다.

이 연구를 책임지고 성실히 수행해 준 임은선 연구위원과 차미숙 연구위원, 이영주 책임연구원 및 연구지원을 해 준 이시형 연구원과 마세인 연구인턴에게 감사드린다.

그리고 연구수행 과정에서 외부전문가로서 실질적으로 도움을 준 이경주 교수(한국교 통대학교), 홍일영 교수(남서울대학교), 그리고 남윤우 교수(미국 네브라스카대학교) 에게도 감사드린다. 아울러 협력적 입지모형의 실험적용을 위해 수행한 설문조사 과정에서 흔쾌히 시간을 내 참여해 주신 지역주민들과 해당지자체 공무원, 그리고 전문가 여러분에게 특별한 감사의 말씀을 드린다.

2012년 12월 국토연구원장 박 양 호

S U M M A R Y

요약

제1장 서론

국민생활에 밀접하게 영향을 주는 공공시설은 이용자의 요구사항을 최대한 고려하 여 입지계획을 세워야 한다. 그 간의 계획 과정에서는 이용자의 참여와 협력에 관한 사항을 다소 형식적이거나 소홀하게 다루어 왔다. 이 연구는 공생발전을 촉진할 수 있는 참여와 소통을 기반으로 하는 협력적 입지모형을 개발하여 활용방안을 제시하는데 목적이 있다. 공공시설의 입지결정과 관련된 지식을 이해관계자들 간에 공유하고 소통함으로서 합의형성을 촉진하여 기존의 입지계획방법론의 개선방안을 제시하는 것이다.

<연구의 틀>

이 연구는 공생발전을 지향하는 국토․지역․도시계획 분야 입지론의 이론적 틀에서 출발한다. 시설의 입지를 둘러싼 의사결정은 효율성과 형평성을 모두 중시해야 한다.

협력적 입지모형의 중심이 되는 GIS기반 소통채널과 이용도 변화 시뮬레이션 도구는

‘참여와 협력’을 도울 수 있는 유용한 도구로서, 시설 입지계획 내용과 절차에 대한

‘이해와 신뢰’를 쌓아가는 데 도움이 될 수 있다.

이 연구의 성과가 다양한 공공시설에 모두 적용할 수 있는 것은 아니지만, 가장 기초적이고 보편적으로 적용할 수 있는 기초 및 광역시설을 대상으로 현장과 밀착된 실무자와의 협의, 지역주민 수요조사, 입지 후보지에 대한 과학적 분석, 이용권 변화 시뮬레이션 등 지자체 실무에서 활용할 수 있는 실용적 기초모형을 제안하였다.

또한 공공시설 입지갈등문제의 예방차원에서 입지선정의 과학화․투명화 등 협력적 입지모형을 실현하기 위한 활용촉진방안을 제시하는 기초연구라는 점에서 이 연구는 선행연구들과 차별적이다.

제2장 관련 이론 및 제도 현황

공공시설과 관련된 이론 및 연구동향은 그동안 전문가 위주 계획의 한계를 극복하고 주민들의 적극적인 참여에 대한 연구가 지배적이며, 이를 시도하는 많은 연구성과들이 제시되고는 있다. 그럼에도 불구하고 국내 관련 제도와 실무에서는 이해관계자의 직접적인 참여와 협력은 선언적 의미로 또는 형식적 절차로 머물러 있는 실정이다.

이 장에서는 공생발전을 위한 공공시설의 계획과 운영을 위해서는 참여와 소통에 기반한 협력적 입지계획이 필요함을 제시하였다.

공생발전을 위한 공공시설의 계획과 운영을 위해서는 이해관계자의 적극적 참여와 소통에 기반한 협력적 입지계획(participative, communicative and collaborative planning)이 중요한 역할을 한다. 여기서 ‘참여(participation)’는 그 대상이 시설계획 을 수립하고 주관하는 지방정부 또는 사업시행자로부터 시설의 이용자, 직접 또는 간접적 영향을 받는 지역주민, NGO 등을 포함한 이해관계자로 확대됨을 의미한다.

‘협력(collaboration)’은 입지계획과정에 참여하는 활동자들이 서로 ‘소통 (communicative)’하며 ‘상호작용(interactive)’하는 활동을 의미한다.

<공공시설입지의 협력 대상과 공생발전의 의의>

이때 협력의 1차 대상은 시설의 공급자(정부․사업시행자)와 수요자(이용자․지역주 민․ NGO), 즉 공공과 민간의 협력이 중요하다. 시설입지계획에서 가장 기초적이며 중요한 이용자의 의견

과 수요를 반영하는 소 통과 참여를 이뤄가는 것이 당면과제이다. 다 음으로 시설입지와 관 련된 외부환경으로 좀 더 확대하여 보면, 지역 과 지역, 계층과 계층, 사람(개발)과 공간(환 경), 한 세대와 다음 세 대간의 협력과 소통이 요구된다.

기존 공공시설의 입

지 선정 절차에 관한 제도적 현황을 살펴보면, 설치 기준의 변경이나 시설의 입지선정 을 위한 절차나 방법에 대한 근거조항은 거의 없는 실정이다. 계획입안 단계에서 제도화된 참여방법은 상대적으로 다수이지만, 계획결정 단계 및 시행단계에서는 상대 적으로 주민참여방법이 적다. 참여주체 측면에서는 도시계획위원회를 제외하고는 지역전문가 또는 지역 내 기업이 직접 참여할 제도가 없으며, 공람․공고․공청회를 제외하면 소유주 이외에 일반주민이 실질적으로 참여할 수 있는 방법이 거의 없다.

뿐만 아니라 계획과정에서 주민의 양방향 참여, 지속적 참여방법은 거의 없는 실정이다.

특히, 수요가 높아지고 있는 공공시설의 대부분은 도시계획시설임에도 불구하고 대부분 일반적인 행정절차를 통해 공급되고 있다. 이는 신속한 정책집행과 시설공급이 라는 장점이 있으나 관계전문가와 주민참여를 통한 종합적·체계적 검토절차가 미흡하 여 공급 및 입지 문제점을 양산하고 있다. 또한, 시설 유형별로 부서간에 업무가 분리되어 예산․업무집행, 시설 관리·운영이 체계적으로 이루어지지 않아 정책집행의

일관성과 부서간 연계 및 협력이 미흡하다. 참여주체만 다양화하는 것이 아니라, 다양한 이해당사자가 원활한 소통을 통해 입지를 결정할 수 있도록 도와주는 과학적인 소통지원 도구가 필요하다. 이러한 관점에서 한국전력공사의「전력영향평가 시행기 준」은 좋은 사례가 된다. GIS, 다기준의사결정기법(MDA) 등 과학적인 방법론을 도입하여 입지선정을 위한 소통의 도구로 활용할 필요가 있다.

제3장 해외 사례와 시사점

최근 계획수립과정에서 이해당사자들 간 적극적인 소통과 의견개진을 통해 향후 발생할 수 있는 갈등요인을 계획초기에 완화하고자 하는 노력이 이루어지고 있다.

특히, 주민참여가 도시 및 지역계획의 중요한 화두로 강조되면서 Gov2.0이나 Planning2.0 등과 같이 다양한 매체와 의사소통방식을 통하여 이해당사자들 간 효율 적인 의사소통수단의 중요성이 부각되고 있다. 해외 각국의 GIS기반 계획참여 도구의 구축 및 활용 사례를 검토한 결과, 공간정보와 다양한 정보기술이 융합된 선진화된 소통도구가 이해관계자간의 협력적 의사결정을 지원하는 중요한 방법론으로 자리매 김하고 있다는 것이다.

해외 사례를 통해 다음과 같은 시사점을 도출할 수 있다. 첫째, 시설 입지에 대한 투명한 정보 제공을 통해 다양한 이해관계자의 참여를 유도하는 것이 필요하다.

해외사례에서 살펴보았듯이 시설에 대한 현황뿐만 아니라 현재 및 미래의 수요를 파악하여 지도에 표현·공개함으로써 이해관계자가 이러한 정보를 공유할 수 있다.

주민참여의 첫 단계는 관련 정보의 공개로부터 시작된다. 공간계획과 관련한 다양한 정보를 공개함으로써 주민의 적극적인 참여와 협력을 유도할 수 있을 것이다.

둘째, 공간정보를 기반으로 한 다양한 정보기술을 적용한 과학적 의사결정지원도구 를 개발하여 협력적 입지결정을 위한 소통도구로 적극 활용할 필요가 있다. 최근 공간정보기술 환경의 진화 및 스마트폰의 보급 등으로 인해 공간상에서 발생하는 다양한 문제 해결을 위해 CommunityViz 등 효과적인 의사결정지원 분석도구가 많이 개발되고 있다. 해외사례에서 살펴보았듯이, 공간계획과 관련한 의사결정에서 고려해야 할 다양한 변수들과 이해관계자들의 입장을 동시에 고려하면서 문제해결방

안을 찾아갈 수 있는 도구들이 실제 계획과정에 도입되어 활용되고 있다.

특히, 의사결정과정에 주민참여의 중요성이 강조되면서 효과적인 의견조율수단으로 써의 공간정보기술이 높게 평가되고 있는 상황이다. 의사결정을 지원하기 위한 다양한 분석결과는 여러 이해관계자들이 함께 공유하면서 의견을 조율할 수 있도록 시각적으로 효과적인 표현수단을 활용하는 것이 중요하다. 공간정보를 기반으로 하는 시각적 분석도구는 이해관계자들 간 의사소통에 효과적으로 유용하게 활용될 수 있다.

셋째, 위에서 서술한 ‘참여유도’ 및 ‘다양한 공간정보기술을 적용한 소통도구를 입지결정에 활용’하기 위해서는 그 방법 및 절차를 제도상에 반영하는 것이 필요하다.

현재 우리나라도 제도상에는 형식적으로나마 협력을 유도하는 선언적인 내용이 명시되어 있다. 그러나 이러한 선언적인 목표를 현장에서 구체적으로 실천․적용하는 시도가 시행되어야 하며, 이를 위한 방법·절차 등이 제도상에 반영되어야 한다.

해외사례에서 살펴보았듯이, 시설계획을 포함하여 많은 공간계획에 선진화된 소통 도구를 적용하여 다양한 이해관계자가 의사결정에 따른 변화를 시각적으로 함께 확인하고 소통함으로써 합리적 대안을 찾아가는 협력적 입지결정 과정이 많은 이해관 계자를 만족시킨 것으로 평가되고 있다. 이에 이러한 움직임이 점차 확대되고 있다.

우리나라와 해외의 도시계획 절차 및 정치사회적 환경에는 차이가 있으나, 공간계획 에 있어서 ‘참여’와 ‘소통’의 큰 흐름과 이를 지원하는 기술적인 도구의 중요성은 다르지 않을 것이다. 주민들의 적극적인 참여와 협력으로 공공시설 공급의 기준과 방법론이 선진화 되어야 하며, 이를 실제 시설계획 절차상에 적용하기 위해서는 이해관계자의 협력적 참여의식 제고와 제도적 뒷받침이 필요하다.

제4장 협력적 입지모형의 개발

기존의 입지결정에 사용되었던 DAD(Decide-Announce-Defend) 방식을 지양하고, 협력적 의사결정(Collaborative Decision-Making)을 도울 수 있는 입지모형을 개발하 였다. 특히 이 모형은 주민․행정가․전문가․NGO가 함께 협력적으로 소통할 수 있는 웹 채널 및 경제적 효율성과 환경성 및 사회적 수용성을 중요하게 다루는 모형으로 설계하였다. 협력적 입지모형은 기존의 계획 방법론에 이해관계자의 참여와 소통을

기반으로 상호간의 협력을 강화한 모형이다. 이 모형의 목표는 공공시설의 형평적이고 효율적인 입지를 도모하고, 궁극적으로는 공생발전을 실현해 가는 것이며, 구체적으 로는 기존의 계획단계에서 보완이 필요했던 절차적 합리성과 내용적 합리성을 확보하 는 것이다.

의사결정의 주체로서 이해관계자는 상호간의 정보공유, 적극적 참여, 의사결정내용 에 대한 소통과 협력하는 사회적 학습과정을 경험하게 된다. 이 과정에서 ‘참여지원도 구(지오웹서비스)’와 ‘과학적 분석도구(분석모형, KOPSS)’는 협력을 이끄는 견인차 역할을 한다. 이러한 방법론은 사회․정치․경제․문화적 환경을 기반으로 한 법․제도․매뉴 얼에 따라 활용된다. 궁극적으로 협력적 입지모형은 시대와 지역에 따라 그 공동체가 추구하는 가치관에 맞게 유연하게 활용될 수 있다.

<공생발전을 지향하는 협력적 입지모형의 개념>

협력적 입지모형은 기능적으로 웹․모바일 GIS기술을 기반으로 하는 소통채널과 각종 분석기법을 활용한 시뮬레이션모형을 이용하여 이해관계자들의 상호학습 (mutual learning)을 돕는 역할을 한다. 공공시설의 성공적인 입지결정은 시설의 공급자(정부, 시행자 등)와 이용자(주민, 민간 등)의 상호작용이 중요한 영향을 미친다.

참여지원도구는 주민참여에 기반한 절차적 합리성(procedual rationality)을 확보 하는 기능을 한다. 주민들이 시설을 이용하는 상태를 수시로 모니터링하는 체감지표 의 생성, 주민선호도 조사, 의사결정과정에 참여하는 수단이 된다.

과학적 분석도구는 의사결정정보의 과학성에 기반한 내용적 합리성(substantial rationality)을 확보하는 기능을 한다. 시설의 입지기준, 주민의견의 반영에 따른 영향을 평가하고, 시설이용성이나 부지의 적합도를 분석, 대안의 과학성과 신뢰성을 확보하는 수단이 된다.

<협력적 입지모형의 역할과 특징>

현행 입지계획 절차는 선행된 상위계획을 따르는 하향식․단선형 구조 속에서 소극적 으로 주민참여가 이루어지고 있다. 협력적 입지모형을 적용할 경우 소통채널과 시뮬레 이션 모형을 적용함으로써 입지계획 절차가 환류형으로 개선될 수 있다.

개선된 업무절차는 현행에 비교할 때 ‘수요조사’단계와 ‘입지영향평가’ 단계가 중요한 역할을 한다. 기존에 다소 형식적으로 이루어지던 ‘수요조사’는 시뮬레이션모 형을 이용하여 시설의 이용환경과 공간적 사각지대(shadow zone)를 파악하는 것부터 시작된다. 이 단계에서는 소통채널을 이용하여 주민들의 수요를 세밀히 파악하는 것이 가능해진다. 수요조사 결과가 반영되어 시설 추가에 대한 목표를 설정하고 후보지를 찾기 위한 기준을 설정한다. 이때 입지결정의 주체가 되는 정부, 주민, 전문가로 이루어진 ‘입지선정위원회’의 역할이 중요하다. 주민의 대표가 참여한 협력 적 거버넌스는 입지선정을 위한 의사결정의 중추적 역할을 하게 된다.

<협력적 입지모형을 적용한 계획절차의 개선>

<소통방(sotongbang.kr) 사용자 화면(스마트기기)>

이 연구는 공공시설의 입지에 있어서 이해관계자들이 적극적으로 입지계획 및 결정에 참여할 수 있는 협력적 공공시설 입지를 위해, 모바일 GIS기반 소통채널 사이트 ‘소통방(sotongbang.kr)'을 오픈하여 모바일 지오웹 서비스를 구축하였다.

이는 공간정보에 기초한 지도서비스와 사용자 참여가 가능한 지도 기반의 설문기능을 가지고 있다. 또한, 다양

한 계층의 원활한 참여를 위해 오픈 소스를 기반으 로 하는 아키텍처를 활용 한 개발도구를 사용하였 다. 마지막으로 스마트폰 을 비롯한 모바일 웹을 이 용한 접속을 지원하기 위 해 HTML5의 웹 표준을

따라 사용자 친화적인 인터페이스를 구현하였다.

협력적 입지 시뮬레이션 모형은 Visual Basic 6.0 환경에서 개발하였으며, 개발대상 지 내에 위치한 시설들의 입지정보와 인구분포 정보를 이용하여 수요-공급 간 불균형 수준을 진단하는 것뿐만 아니라, 시설이 입지할 경우 이러한 불균형 수준이 어떻게 달라질 것인지를 모의실험(simulation) 할 수 있도록 구성하였다. 이 모형은 시설추가 에 따른 전반적인 수요-공급의 변화패턴을 지도와 표 형식으로 비교할 수 있다.

제5장 협력적 입지모형의 적용

이장에서는 제4장에서 소개한 협력적 입지모형의 개발성과를 실제 현장에 실험적 용 하였다. 실험적용을 실시하는 이유는 개념적으로 접근한 모형을 활용하여 어떤 형태의 참여와 협력활동이 기존의 계획업무와 주민참여를 개선하는데 도움을 주는지 확인하기 위해서이다. 또한 모형이 실제 현장에서 어떻게 반응되고 나타나는지 살펴봄 으로써 모형의 한계와 향후 활용촉진을 위한 시사점을 도출이 필요하기 때문이다.

이 연구의 대상인 공공시설은 시설의 성격 및 유형에 따라 입지선정절차와 이해관계

자간의 소통내용과 참여방법 등이 달라진다. 따라서 이 연구에서는 협력적 입지모형의 가장 기본원리가 적용될 수 있는 시설을 대상으로 하되, 시설 유형에 따라 활용 방법도 달라질 수 있음을 감안하여 두 가지 유형의 시나리오를 작성하여 실험적으로 모형을 적용해 보았다.

<실험적용의 대상>

이 연구에서는 광역시설과 기초시설을 대상으로 각기 실험적용을 실시하였다. 시설 의 유형에 따라 이해관계자가 다르며 해법을 찾아가기 위한 참여와 소통도구의 기능, 입지분석의 내용이 달라진다. 또한 일련의 의사결정과정에서 요구되는 협력적 파트너 십의 형태나 관계도 달라진다. 그림에서 녹색표시 부분과 주황색표시 부분이 각각 실험적으로 적용된 요소이다.

첫 번째 광역시설에 대한 실험 적용은 시·군의 통합을 결정한 청주시와 청원군을 대상으로 하였다. 청주시는 통합을 준비하는 과정에서 상생발전방안으로 몇 가지 중요한 광역시설을 청원군에 입지할 것을 계획하였다. 광역시설은 특성상 선호시설과 비선호시설인지에 따라 입지를 결정하는 과정과 수행사항이 다르다. 이 연구에서는 통합청원시가 예정하고 있는 비교적 선호적인 광역시설 중 하나인 체육시설(대규모

스포츠 콤플렉스)을 대상으로 실험적용을 실시하였다. 체육시설은 일반인 전체를 이용대상으로 하며, 소통채널의 이용이 용이한 계층과 어려운 계층을 모두 포함하고 있다.

둘째, 기초시설에 대한 실험 적용은 2012년 복지영향평가제도를 도입한 서귀포 시를 대상으로 하였다. 기초시설 중 사회적 약자에 속하는 고령층이 많이 이용하는 노인복지시설을 대상으로 하며, 서귀포 시청에서 관심을 가지고 있는 공간적 복지사각 지대, 고령층의 수요 파악 등을 중심으로 실험적용을 실시하였다.

실험 적용한 결과, 다음과 같은 시사점을 도출하였다. 첫째, 두 지자체 모두 업무담당 자(자치행정과, 도시계획과, 주민생활지원과, 문화체육과 등)는 소통채널과 과학적 기법의 융합적 활용이 공공시설 입지와 관련하여 매우 유용한 방법론으로 인식하였다.

그러나 정보개방과 주민참여의 수준을 단계적으로 확대해 나갈 필요가 있음을 알 수 있었고, 이와 관련한 실무자를 포함한 이해관계자들의 교육프로그램의 필요성이 강조되었다. 둘째, 적극적인 주민들의 참여, 의견의 교류, 피드백을 위한 충분한 사전 준비계획과 테스트베드를 확보하여 협력과정에서 발생하는 다양한 문제와 애로사항, 새로운 방법론의 모색이 있어야 할 것이다. 셋째, 방법론 차원에서 이번 실험모형은 가장 기초적이며 일반화되어 있는 시설을 대상으로 하였다. 시설의 종류와 특징에 따라 맞춤형 방법론의 개발과 적용이 시도되어야할 것이다.

제6장 협력적 입지모형 활용촉진방안

공생발전을 위한 협력적 입지를 실행하기 위해서는 현행의 입지결정 절차와 제도개 선의 한계를 극복하기 위한 적극적인 의지와 노력이 필요하다. 이 연구에서는 ①입지 결정 절차와 내용의 ‘개방화’ 방안, ②수요자 참여·소통에 기반한 ‘현장화’방안, ③형평 과 효율이 조화된 ‘협력화’방안으로 구분하여 협력적 입지모형의 활용촉진방안을 제안하였다.

① 입지결정 절차와 내용의 ‘개방화’ 방안

개방화의 대상은 여러 가지로 볼 수 있다. 먼저 협력에 대한 마인드(인식)를 개방해 야 한다. 협력을 위한 물리적·제도적 환경이 조성되어 있다 하더라도 협력의 주체인

정책실무자, 주민에게 개방에 대한 마인드가 없으면 형식적인 협력계획에 불과하다.

두 번째는 입지결정 절차를 개방화해야 한다. 전문가 위주의 입지결정 절차에서 벗어나 실질적으로 이해관계자가 참여할 수 있는 제도적 환경을 마련해야 한다.

세 번째는 입지결정과 관련한 내용을 개방화해야 한다. 입지를 결정하기 위한 기초 정보의 제공은 참여와 협력을 유도할 수 있는 좋은 동기부여가 된다. 관련 정보의 제공은 참여와 협력을 더욱 이끌어 낼 수 있는 선순환 구조의 지렛대 역할을 할 것이다. 이를 위해 ‘❶ 협력적 입지절차 근거조항 및 관련지침·매뉴얼 정비’, ‘❷ 협력적 입지모형 활용 성공사례의 확산 및 교육 프로그램 운영’에 대한 구체적인 준비와 실천이 필요하다.

② 수요자 참여·소통에 기반한 ‘현장화’ 방안

사무실에서 파악하기 어려운 현장의 시설입지 관련 문제점과 수요 등을 실시간으로 상시모니터링하기 위해서는 수요자의 참여와 소통에 기반한 현장화가 이루어져야 한다. 최근 다양한 정보통신기술과 공간정보가 융복합된 플랫폼이 등장하고 있다.

이러한 플랫폼을 기반으로 사용자들은 장소에 기반한 다양한 의견을 올리고 있으며, 이러한 정보들은 빅데이터(big data)로 구축되어 정보재활용 및 가공을 통해 의사결정 에 가치 있는 정보로 활용될 수 있다. 이는 시설계획에도 유용하게 활용될 수 있으며 이를 위해서는 수요자의 의견을 수렴하는 채널이 확산되어야 한다.

의견수렴 채널은 수요자의 참여를 유발하고, 정책담당자와 수요자가 만나 소통하는 접점이 될 수 있으며, 이를 통해 생산된 정보는 고부가가치 정보로 재활용 할 수 있다. 따라서 협력적 입지모형을 활용하기 위해서는 수요자 참여·소통에 기반한 현장화를 실현해야 한다. 이를 위해 ‘❶ 참여·소통도구의 개발과 적용 확대’, ‘❷ 공간정보기반의 소통채널의 인프라 확충’이 이루어져야 한다.

③ 형평과 효율이 조화된 ‘협력화’ 방안

시설의 유형, 사용자, 그리고 지역의 특성에 따라 시설입지결정에 대한 최우선 요소는 달라질 것이다. 때로는 형평성이 효율성보다 우선시 될 경우가 있을 것이며, 때로는 효율성이 형평성보다 우선시 될 수 있다. 이처럼 어떤 시나리오를 선택할 것인가는 각

이해관계자들의 충분한 토론을 통해 협력적으로 도출하는 것이 바람직하다.

형평과 효율이 조화된 협력화를 위해서는 다양한 이해관계자의 협력을 이끌어 낼 수 있는 제도적 및 물리적 환경이 모두 요구된다. 이와 같은 다양한 입지 시나리오를 공론화하여 입지계획의 수요자들이 계획 주체가 되어 객관적인 시각으로 시나리오를 평가하고, 협력적으로 대안을 만들어가야 한다. 이러한 노력이 가능하도록 하는 정책·제도적 환경조성이 마련되어야 한다. 이를 위해 ‘❶ 협력적 입지모형 활용 촉구를 위한 법제화 방안 강구’, ‘❷ 협력적 의사결정을 위한 과학적 분석도구 연구개발과 확산’, ‘❸ 전문화된 입지지원센터 지정·운영’을 위한 실천방안이 강구되어야 한다.

제7장 결론

지금까지 우리나라의 공공시설 입지계획과 제도는 성장위주의 개발방법이 적용되 면서 총량적으로 선결정한 방향에 따라 사업이 시행되었다. 이러한 하향식․ 전문가 중심의 계획방법이 예상치 않은 부작용과 갈등을 수반하면서 최근에는 수요자 중심의 개방형 계획, 협력적 계획에 대한 중요성이 강조되고 있다. 이 연구는 이러한 여건변화 에 부합하도록 수요자 중심의 참여와 협력 촉진을 지원하는 입지모형을 개발하고 활용촉진방안을 제시하였다.

지방행정체계 개편 및 광역경제권 육성정책의 일환으로 광역적 공공시설의 계획을 수립할 때, 이 모형에서 제시한 협력 절차와 방법은 지역별 시설의 입지수요를 구체적 으로 파악하는 새로운 틀로, 그리고 궁극적으로 지역간 수혜의 격차를 줄여가고 유해시설의 편중을 사전에 예방하는 주민중심의 계획을 수립하는 데 유용한 수단으로 활용될 수 있다. 또한 공공시설 입지기준의 설정 및 입지결정과정에 이해당사자가 초기단계부터 참여하고, 상시적으로 정보를 공유함으로써 합의형성과정에 수월하게 도달하는 등 갈등요소를 최소화하는데 도움을 줄 것이다. 결과적으로는 공공시설의 입지선정과정에서 발생하는 갈등예방, 의사결정지연, 사업 중단, 비용낭비 등을 최소 화하는데 기여할 수 있다.

이 연구는 공공시설 입지결정에 적용할 수 있는 기초적인 협력적 개념모형을 제안하고 이를 현장에 적용하는 과정에서 실무자들과 실용화 가능성에 대한 논의를

하여 정책적으로 활용을 촉진하는 방안을 제언하였다. 기초연구인 만큼 협력적 입지모 형을 실제 적용하는 단계에서는 많은 난관을 만날 수 있다는 한계점을 아울러 제시하였 으며, 이를 토대로 향후 연구과제(‘공공시설의 유형과 이해관계자의 구조에 따른 협력유형별 실용모형의 개발, ‘모형의 시범적용 및 활용 매뉴얼 개발’, ‘시설입지에 따른 갈등 예방을 위한 합의형성 실무모형 개발’, ‘협력적 입지모형 활용방법과 마인드 개선교육 시행을 위한 인재양성 프로그램 개발’ 등)를 제안하였다.

C O N T E N T S

차례

I. 서 론

1. 연구 필요성과 목적 1) 연구 필요성 2) 연구 목적 3) 연구의 틀 2. 연구의 범위와 방법 1) 연구내용 및 분석대상 2) 연구의 방법

3. 연구의 수행체계 4. 선행연구와의 차별성 1) 주요 선행연구

2) 선행연구와 본 연구와의 차별성

II. 관련 이론 및 제도 현황 1. 공생발전과 공공시설 입지

1) 공생발전의 개념과 소통․협력적 계획 2) 공공시설의 유형과 입지특성

3) 공공시설입지부문의 공생발전 의의

2. 입지모형과 참여방법에 관한 이론 및 연구동향 1) 입지모형 관련 이론 및 연구동향

2) 참여․소통에 관한 이론 및 연구동향 3. 국내 입지선정 절차 관련 제도 1) 공공시설 설치관련 제도 현황 2) 한국전력의 송전선로 입지결정 사례 3) 관련제도의 문제점

3 3 3 5 5 7 7 8 10 12 12 14

19 19 19 21 26 30 30 31 37 37 46 48

Ⅲ. 해외 사례와 시사점

1. GIS기반의 참여채널 구축사례

1) GIS-Enabled Online Discussion Forum 사례 2) ParticipatoryGIS.com 사례

2. 공간정보기술 기반의 소통도구 구축 및 활용사례 1) 모바일 GIS를 이용한 주민참여 주거환경평가 사례 2) CommunityViz 사례

3) 스마트 성장 지원 도구 : GeoDesign 사례 3. 주민참여 도시관리 및 계획지원시스템 활용 사례 1) 메릴랜드주 몽고메리 카운티 사례

2) 캘리포니아주 글렌데일시 사례 3) 텍사스주 샌안토니오시 사례 4. 시사점

Ⅳ. 협력적 입지모형의 개발

1. 협력적 입지모형의 개발방향과 개념 정립 1) 개발방향과 목표

2) 협력적 입지모형의 개념 정립

2. 참여 촉진을 위한 협력지원도구 개발 1 : 모바일 GIS기반 소통채널 1) 모바일 GIS의 발전과 유용성

2) 소통채널의 구조

3) 모바일 지오웹 서비스 개발

3. 참여 촉진을 위한 협력지원도구 개발 2 : 입지영향 시뮬레이션 모형 1) 시뮬레이션 모형의 구성

2) 시설이용의 공간적 사각지대 및 이용권변화 분석도구 3) 시설입지를 위한 개발잠재력 분석도구

53 53 53 55 56 56 60 63 65 65 66 67 68 73 73 73 75 80 80 81 84 86 86 87 92

Ⅴ. 협력적 입지모형의 실험적용 1. 실험적용의 개요

2. 광역시설 실험적용: 청주·청원 체육시설을 대상으로 1) 실험적용 대상과 절차

2) 실험적용

3. 기초시설 실험적용: 서귀포시 노인복지시설을 대상으로 1) 실험적용 대상과 절차

2) 실험적용

4. 실험적용 결과의 시사점

97 97 99 99 100 109 109 110 114

Ⅵ. 협력적 입지모형의 활용 촉진방안 1. 협력적 입지모형의 작동요소 1) 계획목표와 대상 설정 2) 참여․소통 도구 개발

3) 입지분석(시뮬레이션)도구 개발

4) 협력적 파트너십 등 모형의 작동을 위한 체계 마련 2. 협력적 입지모형의 활용 촉진을 위한 기본방향 1) 입지결정 절차와 내용의 ‘개방화’ 촉구 2) 수요자 참여·소통에 기반한 ‘현장화’ 실현 3) 형평과 효율이 조화된 ‘협력화’ 실현 3. 협력적 입지모형의 활용 촉진방안 1) 입지결정 절차와 내용의 개방화 방안 2) 수요자 참여 ․ 소통에 기반한 현장화 방안 3) 형평과 효율이 조화된 협력화 방안

119 119 120 120 121 121 122 122 123 124 125 125 127 128

Ⅶ. 결론

1. 연구의 결론 및 정책제언 1) 결론

2) 정책제언

135 135 135 136

2. 연구의 성과와 향후 과제 137

1) 연구의 성과 137

2) 향후 과제 138

참고문헌 141

SUMMARY 145

부록 1. 체육시설 주민수요 조사 149

부록 2. 노인복지시설 주민수요 조사 161

｜ 표 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<표 1-1> 주요 선행연구 요약

<표 2-1>「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 기반시설 종류

<표 2-2> 지역별 1인당 도시계획시설 면적

<표 2-3> 공공문화체육시설의 설치면적 증가율(2003-2010)

<표 2-4> 정보화시대의 문제해결을 위한 공공참여 방법

<표 2-5> 도시계획시설 관련 개별법

<표 2-6> 기반시설 설치기준 근거조항

<표 2-7> 전문체육시설의 설치기준(시·군)

<표 2-8> 폐기물처리시설의 설치촉진 및 주변지역 지원 등에 관한 법 제9조

<표 3-1> 해외사례 정리

<표 4-1> 소통채널 구축에 활용된 주요기술 및 역할

<표 5-1> 서귀포시 노인인구

<표 6-1> 입지결정 절차와 참여적 의사결정방법의 활용 관련 조항

<표 6-2> 국가공론위원회 설치와 국민참여를 위한 공공토론 의무화 관련 법안 13

22 23 24 32 38 40 43 44

70

84

111

129 130

｜ 그 ｜ 림 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<그림 1-1> 연구의 틀

<그림 1-2> 연구의 수행체계

<그림 1-3> 연구의 위상과 차별성

<그림 2-1> 국토분야의 공생발전 개념과 키워드

<그림 2-2> 서울시 복지시설의 이용권과 이용권중복 및 소외지역 분석사례

<그림 2-3> 공공시설 입지의 협력대상과 공생발전의 의의

<그림 2-4> 공공정책 합의형성 수단과 특징

<그림 2-5> 도시계획시설 결정 절차

<그림 2-6> 폐기물 처리시설 설치 절차

<그림 2-7> 송전선로 입지결정 사례

<그림 2-8> 변전소 입지선정 절차 및 방법(한국전력 사례)

<그림 3-1> GeoDF(GIS-Enabled Online Discussion Forum)

<그림 3-2> ParticipatoryGIS 사례

<그림 3-3> 프로젝트의 구성요소

<그림 3-4> PDA를 활용한 조사방법

<그림 3-5> 주민교육·훈련

<그림 3-6> 링컨 Neighborhood지역 분석 결과

<그림 3-7> CommunityViz 활용사례

<그림 3-8> 네덜란드 간척지 계획 참여 사례

<그림 3-9> Bowen Island 시의 활용사례

<그림 3-10> GeoDesign 계획지원방법론 적용사례

<그림 3-11> 몽고메리 카운티 Planning 2.0 주민참여 계획지원시스템

<그림 3-12> 주민참여 도시관리시스템

<그림 3-13> Smart Growth INDEX 활용사례

6 11 14

21 25 29 35 37 45 46 47

54 55 56 57 58 59 60 61 62 64 65 66 67

<그림 4-1> 협력적 입지모형의 개발 방향과 목표

<그림 4-2> 공생발전을 지향하는 협력적 입지모형의 개념

<그림 4-3> 협력적 입지모형의 역할

<그림 4-4> 협력적 입지모형의 적용 절차

<그림 4-5> 모바일 GIS기반 소통채널 아키텍쳐

<그림 4-6> sotongbang.kr 사이트의 주요 기능 구성

<그림 4-7> sotongbang.kr의 사용자 화면

<그림 4-8> 시뮬레이션모형의 구성

<그림 4-9> 공간가중치의 계산방식 및 거리조락효과의 의미

<그림 4-10> 시뮬레이션 프로그램의 기능구성

<그림 4-11> 시설입지의 개발잠재력 분석도구의 원리

<그림 4-12> 이해관계그룹의 협의에 의한 합의안 도출

<그림 5-1> 실험적용의 대상

<그림 5-2> 체육시설의 이해관계자와 참여방법

<그림 5-3> 광역시설 실험적용을 위한 절차와 내용 개관

<그림 5-4> 체육시설 이용여건 및 공간적 사각지대 파악

<그림 5-5> 조사원 교육

<그림 5-6> 체육시설에 대해 체감하는 공급수준

<그림 5-7> 소통방을 이용하는 통합청주시 주민들

<그림 5-8> 소통방을 이용한 신규시설 제안

<그림 5-9> 통합청주시 실무자 협의

<그림 5-10> 시설입지계획 참여의사 및 참여방법

<그림 5-11> 광역시설(체육시설) 입지 후보지 분석

<그림 5-12> 집중형 체육시설 1개소 설치시 이용권 개선정도 시뮬레이션

<그림 5-13> 분산형 체육시설 3개소 설치시 이용권 개선정도 시뮬레이션

<그림 5-14> 노인복지시설의 이해관계자와 참여방법

<그림 5-15> 기초시설 실험적용을 위한 절차모형과 내용 개관

<그림 5-16> 노인대상 수요조사 대상지역

<그림 5-17> 정방동 노인 방문면담 현장

<그림 5-18> 노인복지시설의 부족을 체감하는 지역

74 76 77 78 82 84 85 86 89 92 93 94

98 99 100 101 102 103 103 104 104 105 106 108 108 109 110 111 112 112

<그림 5-19> 주민이 선호하는 복지시설 희망지역

<그림 5-20> 주민요청 노인복지시설 입지대안별 이용권 변화 시뮬레이션

<그림 5-21> 입지결정과정에서 유용한 협력적 지원도구의 역할

<그림 6-1> 협력적 입지모형의 작동요소

<그림 6-2> 공공시설의 유형과 참여/협력방법

113 113 115

120 121

chapter 1

서 론

C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 1

서 론

이 장에서는 연구를 수행하게 된 배경과 목적, 연구의 범위와 내용을 서술하고 연구수행 방법과 절차를 제시하였다. 공공시설의 입지계획 과정은 이용자의 참여와 협력에 관한 사항을 다소 형식적이거나 소홀하게 다루어 왔다. 이 장에서는 그 동안 선행된 관련 연구를 검토한 후에 공공시설 이용자들의 수요를 고려하고 계획가의 계획의도를 조화롭게 반영하는데 도움을 줄 수 있는 모형을 개발하여 공생발전을 촉진하는 방법론으로서의 이 연구의 의의를 제시하였다.

1. 연구 필요성과 목적

1) 연구 필요성

공공시설은 국민의 공공복리 증진과 삶의 질 향상 등 공익적 목적을 달성하기 위해 국가 및 지자체 등이 제공하는 시설이다. 공공시설의 입지는 사회계층이나 생활수준에 제약을 받지 않고 누구나 편리하게 이용할 수 있고 유해시설로부터 보호될 수 있도록 입지를 결정해야 한다. 그러나 현실에서는 모든 상황을 고려하여 공공시설의 입지를 형평성있게 계획하거나 효율적으로 시행하지 못하는 경우가 많다. 공공시설은 입지를 결정하는 과정에 정치적 이해관계가 개입되기도 하여 시설이 용자, 지역주민의 불만족이 발생하거나 정부와 NGO, 지역과 지역 간의 갈등으로 확대되어 사회적 비용이 야기되는 경우가 많았다. 현재까지도 지방행정체계의 개편,

광역경제권 육성과 같은 협력지향적인 정책을 추진하여 광역시설을 공유하는 등 공공시설의 효율화를 도모하고 있으나 시행단계에서 어려운 점이 많다¹⁾.

공공시설 입지계획의 목표와 방법이 제도상으로 적합하게 시행되었다 하더라도 시설입지를 둘러싼 다양한 이해관계와 지역의 여건을 충분하게 고려하지 못한 경우에 는 여러 난관에 부딪히는 사례도 빈번하다. 공공시설의 입지를 둘러싼 문제의 원인과 해결방법에 대한 연구와 논의가 많이 수행되었으나 현실에서 문제가 해결된 성과는 매우 미진한 편이다. 때문에 앞으로는 공공시설의 입지문제를 바라보는 시각과 목표, 접근방법을 바꾸어야 한다는 목소리가 높아지고 있다.

현대사회는 지식정보사회로 급변하면서 국민의 사회참여에 대한 의식수준이 높아 졌고, 스마트기기의 보급으로 개인의견을 공유하고 소통하는 행태가 크게 확대되었 다. 이러한 사회적 변화는 지식의 공유와 소통을 위한 정보기술의 발달을 가속화하였 고 더불어 사회적 관계를 형성하는 방법과 교류행태도 크게 바뀌어 가고 있다.

특히 최근에는 인터넷환경에서 활용할 수 있는 GIS도구들이 보편화되면서 GIS가 전문가영역에서만 사용되는 것이 아니라 일반인들도 일상에서 친숙하게 활용하는 기술로 확대되고 있다. 참여형 GIS(participation GIS, PGIS)는 공청회, 주민설명회 등 기존의 주민참여 방식 및 절차의 한계점을 보완할 수 있는 유용한 방법론이다.

PGIS는 공공시설의 입지선정계획 초기단계에서 정책홍보, 주민수요조사 등에 유용할 뿐만 아니라 최종의사결정시 이해관계자가 협력적으로 합의에 도달하는데 유용하게 활용될 수 있다²⁾.

지역간, 계층간, 세대간, 사람과 환경간의 공생발전을 지향하는 입지계획 및 정책은 다양한 분야의 정보와 여건을 분석하고, 미래를 전망하여 의사결정이 이루어져야 한다. 이러한 관점에서 앞으로 공공시설의 입지계획에 PGIS, KOPSS³⁾와 같은 참여와

1) 청주시와 청원군, 전주시와 완주군 등은 행정구역통합 관련하여 시설의 공동이용, 신규시설 의 입지선정 등에 매우 민감하고 사회적으로도 조심스럽게 접근해야 한다.

2) 임은선,차미숙. 2011. 과학적 합의형성지원기법을 적용한 공공시설의 입지갈등 예방사례와 시사점. 국토정책브리프. 348호.

3) 국토공간계획지원체계(KOrea Planning Support Systems, KOPSS)는 국토해양부 출연금 사 업으로 국토연구원이 개발한 GIS기반의 계획지원도구이다. 토지이용계획, 시설입지계획 등 에 이해관계자들의 의견을 수렴하며 공간분석을 할 수 있는 기능을 제공한다.

협력을 유도하는 과학적인 분석도구를 적극적으로 활용할 수 있는 방안을 모색해야 한다. 이해관계자들이 입지결정의 절차를 신뢰하고 최종 결정까지 협력하고 참여할 수 있는 방안을 모색할 필요가 있다.

2) 연구 목적

이 연구는 공생발전을 촉진할 수 있는 참여와 소통을 기반으로 하는 협력적 입지모형 을 개발하여 활용방안을 제시하는데 목적이 있다. 공공시설의 입지결정과 관련된 지식을 이해관계자들 간에 공유하고 소통함으로서 합의형성을 촉진하여 기존의 입지계획방법론의 개선방안을 제시하는 것이다. 이 연구는 공급자 중심에서 수요자중 심으로, 전문가 위주에서 전문가와 일반인이 협력할 수 있도록 SNS, 모바일 GIS 등 새로운 IT기술에 의한 사회적 소통네트워크의 장점을 활용한 모형을 개발하는 것으로 구체적인 연구목적은 다음과 같다.

첫째, 절차적 측면에서는 이해관계자들에게 입지계획의 내용과 절차가 개방되어 적극적으로 결정과정에 참여할 수 있도록 하는 소통도구 기반의 협력적 입지모형을 개발하고 활용 방안을 모색하는 것이다. 이를 위해 지오웹서비스를 개발하고 소통채널 고 활용하고 적용성을 검토한다.

둘째, 입지기준에 이해관계자들의 의견이 반영된 공간분석을 수행하여 공공시설의 공간적 형평성과 효율성 등 공공시설의 목적 달성도를 측정할 수 있는 과학적이고 미시적인 시뮬레이션하는 모형을 개발하는 것이다. 이를 위해 KOPSS의 입지분석모 형을 보완하고 적용가능성을 제시한다.

3) 연구의 틀

이 연구는 공공시설의 입지를 둘러싼 이해관계자 간의 정보공유와 소통을 강화하는 협력적 입지모형을 개발하고 활용하는 방안을 모색하는 연구이다. 정부는 국민이 시설을 이용하기에 편리한 공간을 조성하도록 노력하지만 모든 사람이 공평하게 시설의 혜택을 받는 이상적인 상태를 실현하기는 어렵다. 현재의 시설입지계획이

보다 개선되기 위해 시급한 것은 이해관계자 중 수요자에 해당하는 지역주민과 시설이용자들의 의견을 보다 적극적으로 반영하는 것이다.

이 연구는 공생발전을 지향하는 국토․지역․도시계획 분야에서 도입해야 하는 분야 입지론의 이론적 틀에서 출발한다. 시설의 입지를 둘러싼 의사결정은 효율성과 형평성 을 모두 중시해야 한다. 특히 국민들이 체감하는 시설입지에 대한 형평성 문제는 비판적 혹은 대안적 입지론과 연결된다. 이 연구는 이러한 이론적 배경과 더불어 시설입지와 관련하여 ‘지역간’, ‘계층간’, ‘사람(현 세대와 다음 세대를 포함)과 공간(환 경)간’의 협력을 기반으로 하는 공생발전가능한 사회를 구현하는데 한 걸음 다가가

<그림 1-1> 연구의 틀

려는 노력을 의도하고 있다. 특히 GIS기반 소통채널과 이용도변화 시뮬레이션 도구는

‘참여와 협력’을 도울 수 있는 유용한 도구로써 시설 입지계획 내용과 절차에 대한

‘이해와 신뢰’를 쌓아가는데 도움이 될 수 있다.

2. 연구의 범위와 방법 1) 연구내용 및 분석대상

이 연구는 공공시설의 입지선정과 관련하여 이해관계자들의 참여와 협력을 촉진하 는데 필요한 입지모형을 개발하는 연구이다. 연구내용은 우선, 공생발전 관점에서 공공시설의 입지문제를 조명하였고, 관련된 이론 및 연구동향을 고찰하였다. 다음은 국내외 공공시설의 협력적 입지선정과 관련된 사례를 검토하여 시사점을 도출하였다.

이를 토대로 우리나라 현실에 우선 필요한 PGIS기반의 협력적 입지모형을 설계․개발 하고, 공공시설의 유형을 구분하여 시범적으로 적용하였다. 끝으로 공공시설 입지계 획에서 협력적 입지모형을 활용할 수 있는 촉진방안을 모색하였다.

협력적 입지모형의 개발과 사례적용은 주민생활과 관련성이 높아 계획 과정에 주민참여가 우선 필요한 복지시설과 체육시설을 대상으로 하였다. 시설의 유형과 종류에 따라 입지모형의 구성요소와 활용절차 등이 다르기 때문에 이 연구에서는 모형을 구성할 때 필요한 기초요소 중심으로 분석하고 시사점을 도출하였다.

광역시설에 대한 모형은 지역주민이 모두 이용하는 체육시설을 대상으로 개발하였 고, 사례분석지역은 청주시와 청원군⁴⁾을 대상으로 하였다. 이 지역은 각종 광역시설의 입지문제가 현안으로 대두되고 있어 이 연구성과를 지자체 실무에서 활용할 수 있고, 앞으로 행정체계개편과 관련된 여러 지자체에 시사점을 줄 수 있기 때문에 사례지역으로 선정하였다.

4) 청주시와 청원군은 2012년 6월 27일 주민투표를 거쳐 행정구역 통합이 결정되었다. 시군 통합추진협의회가 합의한 상생발전방안에는 통합시 구청 2개 신설, 혐오시설 입지 선정 시 주민의사 반영 등 39개 항목 75개 세부사항이 포함되어 있다(청주시청 제공자료, 조선일보 2012.06.28).

기초시설에 대한 모형은 노인층이 이용하는 노인복지시설을 대상으로 개발하였으 며, 사례분석지역은 2012년에 복지영향평가제도를 도입한 서귀포시⁵⁾ 일부지역을 대상으로 하였다.

복지영향평가를 국내에서 처음 실시하는 서귀포시는 도시기반시설에 대한 접근성 개선, 복지사각지대의 탐색 등 TF에서 추진해야 할 여러 업무에 협력적 입지모형의 활용성이 높다. 지자체 복지업무 담당자에게 모형의 개념과 취지를 소개하고, 향후 복지영향평가제를 실시하는 과정에 협력적 입지모형을 어떻게 활용될 수 있을지를 협의하기에 좋은 여건이어서 사례지역으로 선정하였다.

2) 연구의 방법 (1) 문헌조사

공생발전의 개념, 공공시설의 입지결정방법, 협력적 계획, 주민참여방법, PGIS 등 관련된 이론과 주요 선행연구에 대한 문헌을 조사하였다. 국내 사례에서는 협력적 입지계획이 적극적으로 이루어져 시사점을 도출할 수 있는 사례가 많지 않다. 이미 오랫동안 공공시설의 입지계획 과정에서 시행착오를 많이 경험하여 주민참여를 적극적으로 수행하고 있는 한국전력의 내부지침 등을 협조를 받아 자료를 조사하였다.

해외 사례는 상향식 계획 절차와 방법론을 도입하고 있는 선진국의 경험을 중심으로 문헌조사를 실시하였다. 특히 이 연구에 시사점을 줄 수 있는 커뮤니티 수준에서 GIS기반의 참여기법을 적극적으로 입지계획에 도입한 사례는 해외 협동연구를 병행 하여 수행하였다.

5) 서귀포시는 사회적 약자를 배려한 시민중심의 복지서비스를 제공하기 위해 복지영향평가 제 도를 추진한다고 밝혔다. 시설‧ 복지 분야 공무원과 사회복지 전문가 등이 참여하는 테스크 포스(TF)팀을 구성해 부서별 역할을 분담하고 사회복지 전문 시민자문단을 구성, 관련법규 이행 여부 점검과 개선방안을 마련한다. 2단계로 도시기반시설에 대해 편리한 사용 여건이 나 접근성을 마련하고, 공공이용시설의 친환경적 개조와 장애인 등 지원 여건 조성, 전문가 그룹과의 토론을 통한 개선방안을 시정에 반영할 계획이다.(제주일보. 2012.10.28.)

(2) 협력적 입지모형의 프로토타입 개발

이 연구에서는 공공시설 입지선정절차에 활용할 수 있는 모바일 GIS(mobile GIS, mGIS) 기반의 소통채널과 입지선정에 따른 이용권 변화를 시뮬레이션 할 수 있는 협력적 입지모형을 개념적으로 정립한 후, 프로토타입 프로그램을 개발하였다.

이를 위해 ‘기초자료 준비단계’에서는 사례지역에 입지모형을 적용하는데 필요한 GIS DB를 구축하였다. ‘참여단계’에서는 mGIS를 기반으로 하여 주민 수요조사 및 의사소통을 지원하는 소통채널(www.sotongbang.kr)을 개발하였다. ‘분석과 합의 단계’에서는 입지결정에 필요한 다양한 분석정보와 대안 산출을 위해 입지분석 및 이용권변화 시뮬레이션 모형을 개발하였다.

(3) 사례지역의 시설접근성 및 입지수요에 대한 주민 설문조사

협력적 입지모형의 주요기능 중의 하나는 주민의견을 현장감 있게 수렴하는 것이다.

주민의견을 수렴하는 방법은 시설의 특성과 설문대상자의 특성에 따라 달라지는데, 이 연구를 수행하면서 2회의 주민 설문조사를 실시하였다.

서귀포시 노인복지시설에 대한 사례연구에서는 지역에 거주하는 노인들을 직접 방문하여 질문형식으로 의견을 수렴하였다. 청주시 체육시설의 경우, 태블릿PC를 이용하여 mGIS기반의 소통채널을 만들어 체육시설에 대한 수요와 시설입지에 대한 의견을 수렴하였다.

(4) 외부전문가 원고의뢰 및 위탁용역

이 연구에서는 전문영역에 대해서는 외부전문가에게 원고를 의뢰하고, 자료 구축 및 프로그래밍은 위탁용역을 실시하였다. ‘Mobile GIS를 활용한 시민참여강화 프로 젝트, 주민참여를 통한 시설입지 성공사례’는 미국 네브라스카대학교 남윤우 교수 가 참여하였다. ‘Mobile-GIS기반 소통채널 개발’은 남서울대학교 홍일영교수가

수행하였다. ‘협력적 입지 시뮬레이션 모형’은 한국교통대학교 이경주교수가 수행하 였다. 분석 및 모형에 필요한 자료구축 용역은 (주)망고시스템에 위탁하였다.

(5) 관․학․연과의 지역정책포럼․자문회의․연구협의회 개최

현장중심의 연구를 위해 지역정책포럼을 개최하여 공생발전관점에서 협력적 입지 모형을 개발하는데 필요한 현장 인터뷰와 정보공유를 도모하였다. 또한 연구의 방향과 연구수요를 수렴하고 연구의 추진성과 등을 점검하고 발전적 대안을 모색하기 위해 사례지역의 지자체 업무 담당자 및 이해관계자와 연구협의회를 개최하였다. 연구성과 로부터 활용방안을 도출하는 단계에서는 국토해양부, 지방정부, NGO, 전문가, 지역 주민, 전문가와의 심층토론을 통해 현장감있는 활용방안을 제안하였다.

3. 연구의 수행체계

이 연구의 수행체계는 <그림 1-2>와 같다. 우선 공생발전 차원에서 공공시설의 입지문제를 바라보는 시각과 그 의미에 대해 살펴보았다. 주요 선행연구와 연구동향 을 토대로 관련된 사례분석도 실시하였다.

이 연구의 적용범위가 넓기 때문에 연구의 주요 범위와 대상을 선정하고 연구진행방 향을 모색하는 과정에서는 관계분야의 실무자와 전문가와 함께 연구협의회, 지역정책 포럼, 자문회의를 개최하였다.

정립된 연구의 방향과 범위에 따라 협력적 입지모형을 개발하고 실험 적용하였다.

연구 내용 중 전문분야인 프로그램 개발과 자료 구축은 협동연구 및 위탁용역으로 수행하였으며, 협력적 입지모형의 활용촉진 방안 등을 도출하는 과정에서는 실무자들 과의 인터뷰와 자문회의를 통해 연구의 한계점과 향후 연구과제를 도출하였다.

<그림 1-2> 연구의 수행체계

4. 선행연구와의 차별성 1) 주요 선행연구

이 연구는 공공시설을 둘러싼 이해관계자의 참여와 협력을 촉진하기 위한 과학적·

협력적인 입지모형을 개발하고 활용하는 방안을 모색하는 연구로서, 이와 관련된 선행연구는 ｢공공시설 입지분석 및 결정에 관한 연구」와 ｢협력적 의사결정기법 및 참여․소통방법에 관한 연구」로 구분하여 살펴보았다.

｢공공시설 입지분석 및 결정에 관한 연구」에 관한 선행연구는 공공시설의 유형을 구분하여 시설의 설치목적에 따라 최적입지를 선정하는 방법론과 사례 연구가 주로 수행되었다. 이재수 외(2011), ‘서울시 공공문화복지시설의 입지실태와 공급방식 개선방향’ 은 공공문화복지시설의 공급 및 입지실태와 공간방식의 문제점을 진단하 고, 효율적인 공급방향을 제시하였다. 윤정미 외(2010), ‘효율성과 형평성을 고려한 공공시설 입지분석에 관한 연구-금산군 문화시설을 중심으로’는 문화시설 입지선정 요인을 선정하고 효율성과 형평성을 고려한 입지선정모델을 구축, 금산군 문화시설의 최적입지와 서비스 이용권을 분석하였다. 이만형 외(2006), ‘비선호시설 입지에 관한 프로젝트 지체의 인과구조와 유량-저량 모형’에 관한 연구는 비선호시설의 입지문제 를 중심으로 공공시설의 설치와 입지계획을 수립․결정해 나가는 과정에서 발생하는 요인들을 모형화하였다.

｢협력적 의사결정기법 및 참여․소통방법에 관한 연구」에 관한 선행연구는 주로 입지계획과 관련된 협력․참여․소통기법에 관한 연구들을 살펴보았다. 김선희 외.

(2005), ‘국책사업의 효과적 추진을 위한 사회합의형성 시스템 구축방안 연구’는 주요국책사업과 관련하여 국민이 직접 행정에 참여하고 대화하고 협력하여 합의를 형성해 가는 협력적 거버넌스(collaborative governance) 구조로의 전환을 모색하였 다. 채종헌 외(2009), ‘공공갈등에서의 협력적 거버넌스의 효과성에 관한 연구: 경기도 이천시 환경기초시설 입지갈등 사례’는 대표적 님비시설인 소각장 건설과 관련하여 협력적 거버넌스의 효과를 측정, 참여와 협약절차 등 제도적 요인이 협의만족도에 미치는 영향을 분석하였다. 서기환 외(2008), ‘도시계획과정의 GIS기반 주민참여모형 개발 및

적용방안에 관한 연구’ 는 도시계획과정을 대상으로 GIS 및 웹2.0기반의 주민참여모형을 개발하여 온라인 방식으로 도시계획 관련 정보의 제공과 주민이 참여할 수 있는 방안을 제시하였고, 도시계획 관련 제도의 개선방안을 제시하였다.

구 분 연구목적 연구방법 주요연구내용

주요 선행 연구

1

∙과제명: 효율성과 형평성을 고려한 공공시설 입지분석에 관한 연구

∙연구자: 윤정미 외(2010)

∙연구목적: 문화시설 입지선정 요 인을 선정하고 효율성과 형평성 을 고려한 입지선정모델을 구축, 금산군 문화시설의 최적입지와 서비스 이용권을 분석

∙입지결정인자 등 전문가 설문 조사, AHP

∙위성영상 등을 활용한 GIS기반 공간분석

∙네트워크모델을 활용한 인구 분석 및 서비스권 분석

∙최적입지점의 서비스이용권 분석

∙이론적 고찰

∙데이터 및 모델 구축

∙문화시설의 최적입지 분석

∙결론 및 정책제언

2

∙과제명: 서울시 공공문화복지시설 의 입지실태와 공급방식개선방향

∙연구자: 이재수 외(2011)

∙연구목적: 공공문화복지시설의 공급 및 입지실태와 공급방식의 문제를 진단, 시설공급 및 운영비 용 절감 및 주민이용편의성을 향 상시키는 공급방향을 제시

∙문헌연구 및 공공문화복지시 설 공급관련 제도 분석

∙서울시 공공문화복지시설 현 황 조사

∙현황자료 분석 및 이용권 분석

∙자치구 실무자 설문조사

∙공공시설 입지 및 이용실태와 문제점

∙현행 공급방식의 문제점

∙공공문화복지시설 공급방식 개선 방향

∙공공문화복지시설 공급방식 개선 을 위한 정책적 시사점

3

∙과제명: 국책사업의 효과적 추진을 위 한 사회합의형성시스템 구축방안

∙연구자: 김선희 외 (2005)

∙연구목적: 국책사업의 효과적인 추진을 위한 사회합의형성시스 템 구축의 기본방향과 이를 운영 할 수 있는 정책적/제도적/기술적 전략과 과제를 도출

∙국회, 지속가능발전위원회, 각 종 조정위원회 등의 평가자료 에 관한 문헌분석

∙국내주요 갈등사례 분석

∙합의형성절차와 수단에 관한 인터넷 조사, 해외전문가 원고 청탁

∙연구자문위원회 및 세미나

∙합의형성 이론과 방법론

∙주요 국책사업의 합의형성 현주 소 및 실태분석

∙국내외 주요 합의형성시스템 모 범운영사례

∙국책사업 사회합의형성시스템 구 축방안

∙정책 및 제도개선 방안

4

∙과제명:공공갈등에서의 협력적 거버넌스의 효과성에 관한 연

∙연구자: 채종헌 외(2009)

∙연구목적: 소각장 건설관련 협력 적 거버넌스의 효과를 측정, 참여와 협약절차 등 제도적 요인이 협의만 족도에 직접적 영향을 분석

∙협력적 거버넌스 관련 문헌조 사

∙AMOS7.0을 활용한 통계분석

∙협력적 거버넌스의 개념 및 특성

∙환경갈등에서 협력적 거버넌스의 의의

∙협력적 거버넌스의 구성과 효과 성 요인

∙협력적 거버넌스의 갈등관리 효 과분석

본 연구

∙연구목적: 공공시설의 입지결정 을 수요자중심으로 전환, PGIS, 시뮬레이션모형 등 과학적 분석 도구를 적극 활용하는 협력적 입 지모형을 개발하고 활용촉진방 안을 제시

∙문헌조사 및 외국사례 연구

∙지역정책포럼 운영

∙설문조사 및 현장조사

∙PPGIS기반 협력적 입지모형 개발

∙원고청탁 등 원내외 협동연구

•관련된 이론 및 선행연구 고찰

•국내외 사례와 시사점

•공생발전을 위한 협력적 입지모 형 개발 및 사례적용

•협력적 입지모형 활용촉진방안

<표 1-1> 주요 선행연구 요약

2) 선행연구와 본 연구와의 차별성

공공시설의 계획 및 입지선정과 관련된 선행연구에서는 합리적이고 효율적인 입지를 찾아가는 과학적 분석방법만으로는 현실의 입지문제를 해결하기 어려우며, 적극적인 협력적 계획기법을 도입하여 이해관계자의 참여와 소통이 필요함을 제안하 였다. 그럼에도 불구하고 현재까지 수행된 연구에서는 시설의 입지결정과정에서 갈등을 최소화하고 합의형성을 촉진하는 제도적 합의절차의 개선을 제안한 내용이 많으나 실제 입지결정과정에 주민이 직접 참여하여 협력하고 소통하는 구체적인 방법에 관한 연구는 미미하였다.

<그림 1-3> 연구의 위상과 차별성

이 연구는 <그림 1-3>과 같이 융합적 연구방법론을 채택하였다. 보다 구체적으로 본 연구는 공공시설의 입지를 둘러싼 내재된 문제를 해결하기 위한 이론적 논점(공간 적 형평성)과 기술적 방법론(PGIS를 이용한 참여와 소통), 입지관련 정책지원(합의형 성)을 도모하는 연구이다. 이 연구의 성과가 다양한 공공시설에 모두 적용할 수 있는 것은 아니지만, 본 연구는 가장 기초적이고 보편적으로 적용할 수 있는 기초 및 광역시설을 대상으로 현장과 밀착된 실무자와의 협의, 지역주민 수요조사, 입지 후보지에 대한 과학적 분석, 이용권 변화 시뮬레이션 등 지자체 실무에서 활용할 수 있는 실용적 기초모형을 제안하였다. 또한 공공시설 입지갈등문제의 예방차원에서 입지선정의 과학화․투명화 등 협력적 입지모형을 실현하기 위한 활용촉진방안을 제시하는 기초연구라는 점에서 본 연구는 선행연구들과 차별적이다.