(1) 공공시설 입지의 형평성 의미
뉴욕시는 1991년부터 공공시설 배치에 있어 형평성을 추구하기 위해 공정분배기준 을 도입․시행하고 있다. 이는 지역 공공시설의 공정한 분포와 주변 지역에의 사회경제 적 영향 및 공공서비스 조달의 비용적 능률성까지 심의하는 기준이다. 이를 위해 뉴욕시는 전체 공공시설의 전반적 배치 상황을 표시하는 지도와 목록(Atlas and Gazetteer of City Property)을 작성하여 전반적 상황을 파악하고 있다.
1989년 뉴욕시 도시계획위원회(the City Planning Commission)는 시의 공공시설 들이 가져오는 부정적 부담과 이익을 시 전체에 공정하게 분배되도록 하는 구체적인 기준들(fair share criteria)14)을 제안(Section 203)하였다. 이 제도는 뉴욕 시에서 공공시설 배치에 있어 형평성을 추구하기 위한 제도로, 공간적 입지를 조절하기 때문에 ‘공정분배(Fair share)’라 하였다. 이 기준에 따라 커뮤니티들이 필요로 하는 서비스 제공의 공정한 분포는 물론, 시설이 입지함에 따라 주변지역에 발생하는 사회경제적 영향과 공공서비스 조달의 비용적 능률성도 심의하고자 하였다.
공정분배기준에 적용되는 공공시설은 시에서 직접 운영하고, 시 소유의 건축물 혹은 토지에 입지하고 있거나, 운영자금이 5만 달러 이상 혹은 50%의 시 예산이 제공되는 것을 대상으로 하였다. 뉴욕시 도시계획위원회는 공공기관들이 시설입지계 획의 초기단계부터 공정분배기준에 명시하는 사항들을 염두에 두고 계획을 세우도록
14) 공식 명칭은 “the Criteria for the Location of City Facilities”임.
권고하였다. 공정분배기준은 공공서비스의 수요, 서비스 제공의 비용효율성, 지역사 회로의 영향, 지리적 배분 등의 사항을 고려하도록 하였으며, 규모와 시설 특징에 따라 더욱 자세한 분석을 요구하도록 하였다.
뉴욕시의 공정분배기준은 엄격한 규제는 없으나 모든 입지 절차에서 입지의 공정성 을 고려하는 절차로서 큰 의미를 가지고 있다. 결국 공정분배기준의 목적은 공공시설 설치에 있어 전반적인 현황과 미래의 수요를 함께 고려할 수 있도록 시설 입지에 대한 정보를 최초 단계에서 제공하고 이를 통해 다양한 이해당사자를 조기에 참여시키 는 데 있다고 볼 수 있다. 이렇게 이미 존재하는 시설 및 계획에 대한 정보를 모든 이해당사자(중앙·지방정부, 지역주민 등)가 공유하는 것은 이후의 대형 갈등 예방에도 큰 도움이 된다.
뉴욕시의 공정분배기준은 비선호시설의 공간적 배치에 있어 관련 시설이 낙후지역 에 집중하는 것을 방지하는데 일정 정도 기여하였다. 그러나 이 기준은 정량적 판단 기준이라기보다 정성적 참고 기준이기 때문에 실제 비선호시설의 공정한 배치에는 크게 도움이 되지 않았다는 비판도 존재하였다. 결국 공정분배기준의 목적은 공공시설 입지에 대한 전반적인 현황 및 미래 수요 등에 대한 투명한 정보의 제공을 통해 다양한 이해당사자의 조기참여를 독려한 것에 있다고 볼 수 있다.
최근 우리나라에서도 ‘공정사회 실현’, ‘공생발전’ 등의 개념이 대두되면서 시설입 지에 있어서도 형평성 문제가 관심을 받고 있다. 지금까지의 입지결정기준은 정치적 요소, 경제적 타당성 또는 전문가 중심의 폐쇄적인 계획이 대부분이었으나, 입지계획 의 패러다임이 정보공개, 참여 등 열린계획으로 변하면서 공공시설의 입지 형평성에 관한 사항도 논의되고 있다. 이러한 측면에서 뉴욕시 공정분배기준이 시사하는 바는 크며, 형평성 관점에서 시설입지 과정에 주민들이 관심을 가지고 참여하여 협력적인 입지결정을 도모할 필요가 있다.
(2) 공공시설 입지의 협력대상과 공생발전의 의의
공공시설 입지와 관련하여 ‘최대다수의 행복’을 실현하기 위해 피할 수 없는 일부 소수의 소외나 불편의 문제는 복지서비스 공급의 공정성 문제로 해석되기도 한다.
최근 여러 부문에서 재 논의되고 있는 죤 롤스(John Ralws)의 정의론(공정성으로서의 정의)은 사회복지제도의 철학적 근간을 제공하고 있으며, 시설의 입지문제를 바라보 는데 유용한 시사점을 제공한다.
또한 모든 사람이 건강한 환경으로부터 얻은 혜택을 동등하게 공유할 수 있는 권리로 정의되는 환경정의(environmental justice)의 개념은 공생발전적인 시설입지 를 계획하는데 의미있는 내용을 담고 있다. 데이빗 하비(David Harvey)는 ‘사회정의 와 도시(Social Justice and the City, 1973)라는 저서에서 토지이용패턴은 거리마찰효 과, 자유경쟁에서 도래되는 것이 아니라 사회의 계급관계에서의 갈등에서 유래한 것으로 해석하면서 사회적 과정과 공간적 형태 간 관계를 변증법적 관점에서 이론화하 였다.
공공시설은 입지계획과 결정과정에 이용자에 대한 수요조사와 주민의 의견을 수렴 하도록 되어 있으나 실제 과정에서는 여러 가지 제약조건으로 주민 의견수렴과정과 소통이 미흡한 실정이다. 공공시설의 입지와 사업내용이 거의 결정된 상황에서 주민에 게 알리고 설득하는 방식(DAD, Decide-Announce-Defend)으로 진행하는 경우가 많다. 입지가 결정되면(Decide) 예정 지역에 입지 선정사실을 발표하고(Announce), 주민들을 대상으로 교육과 홍보를 통한 위험소통(risk communication)과정을 통하여 주민들의 반발을 무마하려고 노력하는(Defend) 절차를 거치는 경우가 빈번하다. DAD 방식은 전문가 주도적인 기술적 판단을 중심으로 이루어지는 하향적 입지선정방식으 로, 의사결정절차의 투명성과 신뢰성이 미흡하여 지역주민을 비롯한 여러 이해당사자 들 간에 갈등이 발생하고 결국 실패로 끝나는 경우가 많다(김선희 외. 2005, 강상규.
2005). 따라서 공공시설의 바람직한 입지결정과 갈등예방을 위해서 이해관계자와의 의사소통을 강화하여 사전에 보편적인 사회적 합의를 이끌어야 한다.
<그림 2-3>은 공공시설의 입지문제, 이를 둘러싼 이해관계자의 활동, 그 의미를
공생발전 차원에서 살펴본 것이다. 즉 공공시설의 공생발전적인 계획과 운영을 위해서 는 이해관계자의 적극적 참여와 소통에 기반한 협력적 입지계획(participative, communicative and collaborative planning)이 중요한 역할을 한다. 여기서 ‘참여 (participation)’는 시설계획을 수립하고 주관하는 지방정부 또는 사업시행자의 역할 을 확장하여 시설의 이용자, 직접 또는 간접적 영향을 받는 지역주민, NGO 등을 포함한 활동자(actors)의 확대를 의미한다. ‘협력(collaboration)’은 입지계획과정에 참여하는 활동자들이 서로 ‘소통(communicative)’하며 ‘상호작용(interactive)’하는 활동을 의미한다. 이때 협력의 1차 대상은 시설의 공급자(정부․사업시행자)와 수요자 (이용자․지역주민․ NGO), 즉 공공과 민간의 협력이 중요하다. 시설입지계획에서 가장 기초적이며 중요한 이용자의 의견과 수요를 반영하는 소통과 참여를 이뤄가는 것이 당면과제이다. 다음으로 개념을 시설입지와 관련된 외부환경으로 좀 더 확대하여 보면, 지역과 지역, 계층과 계층, 사람(개발)과 공간(환경), 세대와 다음 세대간의 협력과 소통이 요구된다. 이 연구는 1차 협력의 주체들을 대상으로 우선 적용가능한 협력적 입지모형을 개발하고, 1차 협력 주체들의 참여 성과를 통해 2차 협력의 대상으 로까지 공생의 성과를 이루어갈 수 있는 기반을 조성하는데 기여하고자 한다.
<그림 2-3> 공공시설 입지의 협력 대상과 공생발전의 의의
2. 입지모형과 참여방법에 관한 이론 및 연구동향 1) 입지모형 관련 이론 및 연구동향
(1) 전통적 입지모형
공공시설의 입지선정과정에서 대안을 평가하고 최종결정을 지원하는 입지모형은 지리학, 도시계획학, 경제학 분야의 이론들을 기초로 하고 있다. 시설의 유형에 적용되 는 입지모형은 매우 상이한데, 이 연구의 대상인 공공시설은 일반적으로 상업시설 에 적용하는 상권모형을 응용하기에 적합하다.
공공시설의 입지선정과 관련하여 주로 활용하는 입지모형은 ‘체크리스트법 (checklist Method)’, ‘중력모형(gravity model)’, ‘입지배분모형(Location Allocation Model)’ 등이 있다. ‘체크리스트법’은 입지의 상대적 가치를 평가하는 방법으로 의사결정가의 직관적인 판단에 근거하여 체크리스트의 중요도가 결정된다는 특징이 있으나 비교적 간편하여 많이 이용된다. ‘중력모형'’은 상점의 매력도(attractive factor), 접근성에 반비례하여 이용자 행태가 영향을 받는다는 원리를 적용하여 입지를 선정하는데 활용한다. ‘입지배분모형’은 공간적으로 분산된 이용자를 대상으로 서비 스를 제공할 때 공공시설을 어디에 입지시켜야 할 것인가를 접근성을 이용하여 결정한다. 입지배분모형은 수리모형이기 때문에 이용자의 다양한 행태나 시설의 집적입지와 관련된 문제를 해결하는 데는 한계점을 가지고 있다.
(2) 다기준의사결정 입지모형
공공시설의 입지를 결정하는 문제는 자연 및 인문환경 등 여러 요인이나 평가기준들 이 고려되어야 하기 때문에, 다양한 평가기준들을 통하여 의사결정에 필요한 정보를 제공하는 다기준 의사결정분석방법(MDA : Multicriteria Decision-Making Analysis)이 유용하다. MDA는 입지기준에 대한 선호도 또는 적정 수준을 구체적이고 정량적인 수치로 제시하면서 이해관계자의 의견을 즉시 반영해 볼 수 있다.
공공시설의 유형에 따라 입지모형이 다르게 적용되는데, 그 근간에는 시설입지를 둘러싼 공급과 수요 두 측면을 모두 고려한 의사결정이 있어야 한다. 공급측면에서는 시설의 후보지를 객관적이고 과학적인 기법을 활용해 적지를 찾아 이해관계자와의
공공시설의 유형에 따라 입지모형이 다르게 적용되는데, 그 근간에는 시설입지를 둘러싼 공급과 수요 두 측면을 모두 고려한 의사결정이 있어야 한다. 공급측면에서는 시설의 후보지를 객관적이고 과학적인 기법을 활용해 적지를 찾아 이해관계자와의