<요 약>

저 자

연 구 진

연구책임자 이수민 (에너지경제연구원 부연구위원) 김현제 (에너지경제연구원 선임연구위원)

기타기여자

자문위원 임정민 (부경대학교 조교수) 이서진 (홍익대학교 조교수) 여형범 (충남연구원 연구위원) 고중산 (제주대학교 조교수)

<요 약>

1. 연구의 필요성 및 목적

□ 연구의 필요성

○

- 우리나라는 에너지전환을 추진한 지 6년차가 되었으며 2020년 정부의 탄소중립 선언으로 산업계의 지각변동이 예상됨.

- 에너지전환으로 에너지산업의 구조적인 변화가 일어나고 있는 상 황에서 이러한 변화를 경제성에 근거하여 분석하는 연구는 많으 나 에너지 정의(Energy justice) 측면에서 살펴보는 연구는 부족함.

- 에너지전환 정책이 시행될수록 지역 간 불균형을 줄이며 에너지 부문의 갈등 및 빈곤 문제를 개선하는 정의로운(just) 전환이 필 요한 실정임.

○

- 에너지 정의 개념의 뿌리는 환경정의로부터 발전되었으며, 초창 기 환경정의 담론은 기후 문제와 에너지 문제를 포괄하는 방식 으로 확장

- 지구온난화와 탄소중립 등의 이슈가 글로벌 쟁점으로 대두됨에 따라 기후정의 및 에너지 정의에 대한 학술적·정책적 관심이 증 가하고 있으나, 관련 연구들은 에너지 정의와의 차별성을 찾고 개념화하는 것에 초점이 맞춰져 있음.

- 에너지전환 과정에서 필연적으로 생기는 지역 간, 국가 간 차이 를 인지하고 넷제로 달성에 있어 향후 발생할 수 있는 문제들을 이해하기 위해 에너지 정의 측면에서 당면한 문제들을 살펴보고 시사점을 도출하는 것이 필요함.

□ 연구 목적

○

- 환경정의 담론에서 발전되어 온 에너지 정의의 개념 및 등장 배 경을 선행연구 분석을 통해 이론적으로 고찰

- 에너지 정의의 관점에서 논의된 해외사례를 통해 에너지 정의 개념을 통한 실제 해외사례 분석

- 에너지 전환과정에서 야기된 국내 에너지 이슈를 에너지 정의 관점에서 해석하고 갈등 해결 방안에 대한 시사점 도출

2. 연구내용 및 주요 분석 결과

□ 에너지 정의 담론 등장 배경 및 개념

○

- McCauley et al.(2013)에 의하면 에너지 정의는 분배적 정의 (Distributional Justice), 절차적 정의(Procedural Justice), 인정적 정 의(Recognition Justice)라는 세 가지 원칙에 따라 구분

- 에너지 정의의 첫 번째 핵심 가치는 분배적 정의로, 비용이나 환 경오염 등과 같은 사회적 부담과 에너지 서비스에 대한 접근성 등을 비교·평가하는 가치임. 분배적 정의는 에너지 정의가 특정 지역과 관련된 문제로서 나타날 수 있으며 소득·인종 등과 무관 하게 편익과 유해가 분배되어야 함을 의미

- 절차적 정의는 모든 집단이 의사결정에 참여할 수 있어야 하며, 그들의 결정이 전 과정에 걸쳐 포용적이고 비차별적으로 다뤄져 야 함을 의미

- 인정적 정의는 의사결정시 사회적, 문화적, 민족적, 인종적, 성별 에 따른 차이에 뿌리를 둔 다양한 관점을 인식하고 반영해야 함 을 의미

○

- Sovacool은 에너지 정의의 "8대 핵심 원칙" 개념을 발전시킴. 8가 지 원칙에는 가용성, 적정가격, 적법한 절차, 투명성과 책무성, 지속가능성, 세대 내 형평성, 세대 간 형평성, 책임이 포함되며 이들 8가지 원칙을 통해 정부의 정책 결정과 소비자들의 에너지 의사결정이 이루어져야 함을 주장함(Sovacool and Dworkin, 2015;

Sovacool et al., 2016; Sovacool et al., 2017).

- 최근 들어 분배적·절차적·인정적 정의의 삼분법적 접근법에 회복적 정의 개념이 추가되어야 한다는 논의가 있음. 회복적 정의는 "사 람 또는 사회/자연에게 가해진 피해를 복구(회복)하려는 조치"로 해석될 수 있으며(Heffron and McCauley, 2017), 이에 따라 에너 지 의사결정 시 잠재적 위해와 실제 비용을 포괄적으로 고려하 자는 주장임.

- ‘세계주의적 정의(Cosmopolitanism Justice)’ 개념 또한 최근 들어 논의되고 있음. 세계주의적 정의는 에너지 의사결정 시 국경을 넘어 세계적인 맥락에서 에너지 활동의 영향이 고려되어야 함을 의미함. 파리협정 등 많은 국제 조약들이 에너지 부문에서 국가 의 국제적 의무를 발생시키며 최근 들어 세계주의적 정의의 중 요성이 증대되고 있음(Hazrati and Heffron, 2021).

□ 에너지 정의 관점에서 논의된 해외사례 선행연구 분석

○

보장하고 국가의 경제, 환경 및 사회에 미치는 영향에 대한 포괄 적인 예측을 가능케 하기에 분쟁 지역의 미래를 위한 기반을 제 공할 수 있다 분석함.

○

□ 에너지 정의 관점에서 바라보는 국내 사례 분석

○

- 석탄화력발전소가 밀집한 충청남도의 경우 단계적인 발전소 폐 지에 따라 지역사회의 재정적·경제적 타격에 대한 우려가 커지 고 있는 실정

- 분배적 정의 측면에서 충남지역 석탄발전소의 폐쇄는 직간접적 으로 고용된 발전소 관계자 및 지역 경제에 영향을 미치나 폐쇄 의 효과는 충남을 넘어 국가적, 세계적 수준에서 발생함. 이에 따라, 석탄발전소 폐쇄로 인한 국가적 편익을 직접적인 경제적 피해를 받는 관계자들에게 어떠한 방식으로 보상할 수 있을지에 대한 고려가 필요

- 인정적 정의 측면에서 석탄화력발전소 폐쇄로 인한 보상에 있어 모든 이해관계집단을 고려할 수 있어야 하며, 절차적 정의 측면에 서 각 분야 및 지역사회 전반의 목소리를 반영하려는 시도가 필요

○

- 환경부가 2011년 제주도를 전기차 선도도시로 지정하고 제주도 가 2012년 「Carbon-free Island Jeju by 2030」 구축계획을 발표 한 이후 제주도에 등록된 전기차는 그 수가 꾸준히 증가하여 2021년 24,410대에 달했음.

- 제주도의 전기차 보급 증가와 관련된 에너지 정의 측면의 논의 는 더디게 진행되고 있음. 전기차로 대체되는 내연기관차 관련 업계 종사자들의 피해 규모를 추정하고 보상과 관련된 논의가 필요한 상황임. 전기차 도입으로 인한 직접적인 피해는 이들 업 계 종사자들이 받지만, 청정 제주 목표 달성의 수혜는 넓은 범위 에서 받기에 에너지 정의 차원에서 정부의 지원이 필요함.

3. 시사점 및 결론

□ 탄소중립 선언 후 급변하는 에너지산업에 있어 정부는 에너지 전환의 속도를 조절하며 특정 집단이 받을 피해를 최소화 하는 정책을 펼쳐야 할 것으로 보임.

○

○

○

제목 차례

제1장 서 론 ··· 1

제2장 에너지 정의의 등장 배경 및 개념 ··· 5

1. 에너지 정의 관련 기존 담론들 ··· 6

1.1. 환경정의 ··· 6

1.1.1. 환경정의의 등장과 확산 ··· 7

1.1.2. 환경정의의 개념 ··· 9

1.1.3. 한국에서의 환경정의 담론 ··· 10

1.2. 기후정의 ··· 12

1.2.1. 환경정의에서 기후정의로 ··· 13

1.2.2. 기후정의의 개념 ··· 14

2. 에너지 정의에 대한 이해 ··· 16

2.1. 에너지 정의에 관한 담론의 형성 과정 ··· 16

2.2. 에너지 정의의 고유성과 핵심가치 ··· 18

2.2.1. 에너지 정의와 환경·기후정의의 차별성 ··· 18

2.2.2. 에너지 정의를 구성하는 세 가지 핵심 가치 ··· 19

2.2.3. 에너지 정의의 개념화 - 8가지 원칙에 기반한 접근법 21 2.3. 에너지 정의 개념에 대한 다양한 시각 ··· 24

2.3.1. 인정적 정의 vs. 절차적 정의 ··· 24

2.3.2. 회복적 정의(Restorative Justice)의 등장 ··· 25

2.3.3. 세계주의 관점(Cosmopolitan Perspective) ··· 26

2.4. 최신 논의에 기반한 에너지 정의 프레임워크 ··· 27

3. 에너지 정의의 측정 ··· 28

3.1. World Energy Council의 에너지 트릴레마 지수(Energy Trilemma Index) ··· 29

3.2. 에너지 정의 메트릭(Energy Justice Metric) ··· 33

제3장 에너지 정의 관점에서 논의된 해외사례 ··· 37

1. 에너지 정의 사례분석: Kosovo C 프로젝트 ··· 37

1.1. 코소보 배경 ··· 37

1.2. 절차적·인정적 정의 측면 ··· 39

1.3. 분배적 정의 측면 ··· 41

1.3.1. 사회적 영향 ··· 42

1.3.2. 경제적 영향 ··· 43

1.3.3. 환경적 영향 ··· 44

1.4. 시사점 ··· 45

2. 보편적 정의와 특정 정의 사례 ··· 46

2.1. 보편적 정의: 유럽의 규제기관 ··· 47

2.2. 특정적 정의 사례 ··· 49

2.3. 시사점 ··· 52

제4장 에너지 정의 관점에서 바라보는 국내 이슈 ··· 57

1. 충남지역 화력발전소 폐쇄에 따른 사례 논의 ··· 57

1.1. 충청남도 지역 화력발전소 폐쇄 배경 및 현황 ··· 57

1.2. 에너지 정의 관점에서의 해석 및 정책적 시사점 ··· 60

2. 제주도 전기차 도입으로 인한 사례 논의 ··· 65

2.1. 제주의 전기차 도입 배경 및 현황 ··· 65

2.2. 제주 전기차 도입의 외부효과와 정책 대응 ··· 70

2.2.1. 긍정적 효과: 배터리 재활용 ESS 활용 산업 육성 ··· 70

2.2.2. 부정적 효과: 내연기관차 연관산업 피해 ··· 72

2.3. 에너지 정의 관점에서의 해석 및 정책적 시사점 ··· 76

제5장 시사점 및 결론 ··· 81

참고문헌 ··· 87

표 차례

<표 2-1> 에너지 정의의 핵심 원칙 (by Benjamin Sovacool) ··· 23

<표 2-2> WEC 세계에너지 트릴레마 지수의 세 가지 측정 요소 ·· 30

<표 2-3> 에너지 정의 메트릭(EJM)의 구성 요소 ··· 34

<표 4-1> 석탄화력발전소 폐쇄 계획 ··· 58

<표 4-2> LNG 발전 대체 비율에 따른 충남 소재 발전사 직접고용 인원 변화 ··· 60

<표 4-3> 전기자동차 지역별·연도별 등록대수 현황 ··· 67

<표 4-4> 연도별 전체 등록차량 대비 전기차 등록차량 비율 ··· 68

<표 4-5> 전기차 충전기 현황 (단위: 기) ··· 69

<표 4-6> CFI 2030에서 제시하는 핵심지표 ··· 70

<표 4-7> 2017년 기준 내연기관차 연관산업 현황 ··· 73

<표 4-8> 각 시나리오별 내연기관차 연관산업 평균 매출, 평균 영업이익 전망 ··· 75

그림 차례

[그림 2-1] 에너지 정의 프레임워크(Energy Justice

Conceptual Framework) ··· 28

[그림 2-2] 2021 세계 에너지 트릴레마 지수 ··· 29

[그림 2-3] 2021 에너지 트릴레마 지수 구조와 항목별 가중치 ··· 32

[그림 2-4] 에너지 정의 개념의 시각화 ··· 34

[그림 2-5] 에너지 정의 메트릭(EJM) 계산 공식 및 절차 ··· 36

[그림 2-6] 국가별(좌) 및 에너지원별(우) EJM 결과 시각화 ··· 36

제1장 서 론

기후변화와 미세먼지 대응을 위한 에너지전환이 에너지정책의 핵심 이슈로 등장한 지 수년 만에 에너지전환의 조기 달성이 에너지정책의 최우선 목표가 되었다. 에너지전환을 통해 2050 탄소중립(Net-zero)을 달성하겠다는 정책당국의 선언(2020년 10월 28일 대통령의 국회 시정 연설) 이후 탈 화석연료의 에너지전환이 급속도로 추진될 것으로 전 망되고 있다. 2018년 이산화탄소 배출량 대비 40% 감축을 2030년까지 달성하겠다는 상향된 NDC가 중간목표로 발표되었다.¹⁾ 이러한 도전 적인 정책목표의 실현 가능성에 의문을 표시하는 목소리도 곳곳에서 나타나고 있다.

과거 에너지 이슈는 방사성폐기물 처분장 건설 관련 부안사태, 그 리고 송전선 건설 관련 밀양사태 등에서처럼 이해당사자 간의 지역 적, 국지적 대립 양상을 띠면서 전개되었다. 그러다가 최근의 에너지 분야의 갈등과 대립은 점차 전 국민을 대상으로 정치적 쟁점으로 확 대되고 있다. 또한 에너지전환을 계기로 에너지정책의 패러다임이 중 앙집중형 공급자 위주에서 분산형 수요자 중심으로 급격하게 바뀌고 있다. 혁신적인 에너지 기술의 등장으로 에너지 수요자의 위상이 점 차 강화되고 있으며 이를 반영한 에너지시스템의 구축이 중요한 때이 다.

1) 대한민국 정책브리핑. 2021.10.18. “정부 탄소중립 목표 최종안...2030년 40% 감축·2050 년 순배출량 0”

https://www.korea.kr/news/contributePolicyView.do?newsId=148894682(검색일:

2022.03.20.)

다양한 시장참여자들의 이해관계가 복잡하게 얽혀있는 에너지 이슈 에 대한 해결방안을 찾고 이들 해결책을 체계적으로 집대성하여 에너 지정책의 새로운 방향성을 제시하기 위해서는 기존의 접근 방식과는 달라져야 한다. 이제까지의 에너지정책은 에너지경제의 관점에서 수 립되고 집행되었다고 해도 과언이 아니다. 에너지 분야의 다양한 문 제를 바라보는 시각도 에너지경제의 관점이 지배적이었다. 기본적으 로 에너지 공급은 비용을 최소화하고 수익을 극대화하는 방식으로 추 진되었다. 또한 에너지 프로젝트의 사업성을 평가하는 기준으로 투자 의 효율성이 가장 중요한 요소로 활용되고 있다.

에너지 이슈에 대한 새로운 접근 방식으로 본 연구에서는 에너지 정의(Energy Justice)를 제안하고자 한다. 에너지 정의의 관점에서 에너 지 문제를 바라보고 접근하는 경우 이전과는 다른 해결책을 도출할 수 있을 것이다. 최근 공정한 전환(Just Transition)이 에너지전환 과정 에서 무엇보다 중요한 과업으로 등장하였다. 이전보다 더 친환경적인 에너지원으로의 에너지전환이 이루어져야 함과 더불어 에너지 전환정 책으로 구조조정이 발생하는 산업 및 지역의 종사자들에게 지속가능 한 대안을 제시해야 한다는 것이다. 에너지 이슈를 정의의 관점에서 최우선으로 고려한다는 차원에서 공정한 전환을 실현하는 방안을 모 색하는 데 있어 에너지 정의는 새로운 접근 방식이 될 수 있을 것이 다.

에너지 정의의 개념은 에너지의 생산과 소비는 물론 에너지 활동, 안보 및 기후 변화와 관련된 문제를 포함하는 에너지 사용의 다양한 측면에 적용되고 있다. McCauley et al.(2013)에 의하면 에너지 정의는 분배적 정의(Distributional Justice), 절차적 정의(Procedural Justice), 인

정적 정의(Recognition Justice)라는 세 가지 원칙에 따라 구분된다. 분 배적 정의는 비용이나 환경오염 등과 같은 사회적 부담과 에너지 서 비스에 대한 접근성 등을 비교·평가한다. 절차적 정의는 포용적이고 비차별적인 공정한 의사결정 과정이 있었는지를 평가하는 것으로, 항 소권을 포함하여 행정적 또는 사법적 수단을 통한 에너지 서비스의 전달 및 보호로 정의된다. 인정적 정의는 에너지 정책의 결정 및 실행 과정에서 누가 고려되고 제외되었는가를 보여주는 틀이다. 예를 들면, 새로운 발전소의 계획 단계에 참여하고 에너지 비용 증가와 화석연료 산업의 잠재적인 일자리 손실을 통해 에너지 전환이 사회의 저소득 구성원에게 영향을 미칠 수 있는 등 여러 사회적 파급 효과를 인정하 는 것을 의미한다.

Sovacool and Dworkin(2015)은 에너지 부문의 의사결정을 촉진하는 8가지 특성을 가용성, 경제성, 적법 절차, 거버넌스, 지속가능성, 세대 내 형평성, 세대 간 형평성, 책임으로 규정하고 있다. 정의의 세 가지 원칙 내에서 이들을 분류하면 적법 절차 및 좋은 거버넌스는 인정적·

절차적 정의로 간주할 수 있고, 책임을 제외한 나머지는 분배적 정의 와 연관되어 있다. 책임은 정부가 사회, 경제 및 환경에 미치는 부정 적인 영향을 최소화해야 하는 정부의 도덕적 의무를 나타내기 때문에 특별한 역할을 한다.

이처럼 국제적으로 에너지 정의에 관한 연구 및 담론이 발전되어 왔음에도 우리나라에서는 에너지 정의에 대한 논의가 더딘 실정이다.

본 연구에서는 지난 10년간 우리나라가 국제사회의 에너지 정의에 대 한 논의에 뒤처져 있다는 인식을 바탕으로 에너지 전환이라는 큰 격 변의 시점에 국제적으로 진행되어온 에너지 정의 관련 담론을 소개하

고자 한다. 우리나라는 에너지 전환을 추진한 지 겨우 6년 정도 지났 지만 2020년 정부의 탄소중립 선언으로 산업계의 지각변동이 예상된 다. 에너지전환으로 에너지산업의 구조적인 변화가 야기되는 상황에 서 에너지 정의 개념 정립을 통해 정의로운 전환에 대한 이해도를 높 일 수 있을 것이다.

본 연구의 구성은 다음과 같다. 제2장에서는 에너지 정의의 등장 배 경 및 개념을 분석한다. 구체적으로, 에너지 정의의 등장과 관련된 주 요 담론을 살펴본 뒤 에너지 정의의 개념이 기존 담론과 차별적으로 등장하게 된 배경 및 에너지 정의를 구성하는 가치들에 대하여 살펴 본다. 제3장에서는 앞 장에서 소개된 에너지 정의의 개념 및 핵심 가 치를 바탕으로 에너지 정의 관점에서 논의된 해외사례들을 살펴보고 시사점을 도출한다. 제4장에서는 에너지 전환으로 발생하는 국내 에 너지 부문의 이슈들을 에너지 정의 관점에서 분석한다. 마지막으로 결론을 통해 전체적 내용의 요약과 탄소중립 선언 후 급변하는 에너 지산업에 있어 에너지 정의 측면에서 시사점을 제시해 본다.

제2장 에너지 정의의 등장 배경과 개념

2010년대 후반 ‘에너지 정의(Energy Justice)’라는 개념이 학계에 처 음 등장한 이후, 지난 10여 년간 다양한 사회과학 분야 학자들을 중심 으로 활발한 논의가 이루어져 왔다. 특히, 북유럽 학자들을 주축으로 에너지 정의에 대한 기초적 담론이 형성되어 발전되어 왔으며, 활발 한 학술적 논의를 통해 상당한 수준의 이론적 토대를 구축했다. 최근 논의는 한 단계 더 나아가, 에너지 정의 개념의 실제 적용과 정책적 활용에 대한 고민 단계에 놓여있다. 이러한 최근 국제사회의 높은 관 심에 비하여, 국내의 에너지 정의에 대한 학계의 관심도와 논의 수준 은 매우 미진하다. 국내에서 에너지 정의에 대한 개념화를 처음 시도 한 진상현(2011)의 시론(試論)적 연구 이후, 에너지 정의에 대한 논의 는 이렇다 할 진전 없이 답보하고 있다. 지난 10년간 에너지 정의에 대해 국제 학계의 담론 형성 및 발전이 활발하게 이루어진 데 비하면 현재 에너지 정의에 관한 국내의 이해도는 국제적 논의의 흐름에 상 당히 뒤처져 있는 실정이다.

따라서 본 장에서는, 에너지 정의에 대한 우리 사회의 이해도 고양 과 개념 정립이 시급하다는 인식을 바탕으로, 국제적 에너지 정의 관 련 담론의 형성 과정을 이해하고, 최신 논의를 반영하여 에너지 정의 에 대한 개념을 체계화하고자 한다. 구체적으로, 1절에서는 에너지 정 의의 등장과 관련된 주요 담론을 차례로 살펴본다. 2절에서는 에너지 정의 개념이 기존 담론과 차별적인 개념으로 새롭게 등장하게 된 배 경과 에너지 정의를 구성하는 핵심 가치를 살펴봄으로써 에너지 정의

에 대한 기초적 이해를 높인다. 이어서, 에너지 정의에 대한 다양한 시각과 개념의 확대와 관련하여 추가로 논하고, 최신 연구들에서 논 의되고 있는 ‘에너지 정의 프레임워크’를 소개함으로써 에너지 정의 개념의 정책적 활용성 제고의 기반을 마련한다.

1. 에너지 정의 관련 기존 담론들

에너지 정의의 등장 배경에 대한 이해와 개념 정립을 위해서는 에 너지 정의 담론 형성의 근간이 되거나 개념적 관련성이 깊은 기존의 담론들에 대한 이해가 선행될 필요성이 있다. 본 절에서는 환경정의 (Environmental Justice)와 기후정의(Climate Justice) 등 에너지 정의 관 련 주요 담론들의 핵심 개념과 정의, 논의의 흐름을 살펴보면서 에너 지 정의와 이들 담론 간의 유사성과 차별성을 고찰해 본다.

1.1. 환경정의(Environmental Justice)

‘에너지 정의’ 개념의 깊은 뿌리는 ‘환경정의(Environmental Justice)’

로부터 찾아볼 수 있다(Jenkins, 2018; Sovacool et al., 2017; 진상현, 2011). 이러한 에너지 정의의 기원이 되는 환경정의 개념의 포괄성으 로 인해 이 둘은 적용 대상과 범위에 있어 일부 중첩되는 영역이 존 재하기도 한다. 실제로 국내에서는 에너지 정의의 개념화가 미진했기 때문에 얼마 전까지도 국내 학계에서는 환경정의의 시각에서 국내 에 너지 관련 이슈를 다루었다(대표적으로, 윤순진 2004, 2006). 하지만, 최근 에너지 정의에 대한 학술적·정책적 논의가 비약적 진전을 이뤄 내며, 각각을 독립적인 영역을 가진 개념으로 다룰 필요성과 중요성

이 강조되고 있다(Jenkins, 2018; 진상현, 2011). 본 절에서는 환경정의 의 등장 배경 및 정의를 살펴봄으로써, 어떤 측면에서 에너지 정의와 환경정의가 개념적 맥락을 공유하며, 어떤 측면에서 분리된 개념으로 봐야 하는지를 짚어본다.

1.1.1. 환경정의의 등장과 확산

환경정의운동(Environmental Justice Movement)은 환경오염과 폐기물 시설의 불평등한 분배로 인해 유색인종과 가난한 지역사회의 사람들 이 훨씬 더 큰 환경·생태학적 위험에 직면하는 상황에 대한 문제의식 으로부터 시작되었다. 1980년대 초반 인종적, 문화적 다양성을 가진 미국에서 처음으로 인권운동 차원의 환경정의 문제가 사회적으로 크 게 쟁점화되었다. 인종과 소득수준, 지역에 따른 환경불평등 (Environmental Inequality)과 환경불의(Environmental Injustice)에 대한 사회적 저항이 환경정의의 시초가 된 것이다(Mohai et al., 2009). 따라 서 환경정의운동은 환경운동에 인권운동이 더해진 결과로 나타난 것 으로 이해할 수 있다.

이를 계기로 미국 내에서 유색인종과 저소득층의 환경불평등성에 대한 시민사회와 정부, 의회의 관심이 증대되었다. 이후 환경정의론에 관한 학술적 담론은 미국 학계의 주도하에 발전되었으며, 환경정의 개념은 머지않아 학술적 담론 형성을 넘어 연방정부와 주정부의 정책 적 의제로서 다루어졌다. 예를 들어, 클린턴 행정부는 1994년 대통령 령(Executive Order 12898)을 공포하여 소수자 및 저소득층에 대한 환 경정의 확보를 미국 환경정책의 핵심 사안으로 삼았다. 이때를 기점 으로, 미국 정부는 환경보호청(이하 US EPA; Environmental Protection

Agency) 아래 환경정의국(OEJ; Office of Environmental Justice)을 설립 해 환경정의를 모든 정책과 프로그램 및 활동에 반영하고 그 가치를 실현하려는 US EPA의 노력을 지원토록 하고 있다(US EPA, 2021). 현 재 환경정의국은 매년 환경정의진전연례보고서(Annual Environmental Justice Progress Report)를 작성하여 발표하는 등 적극적인 활동을 이 어가고 있다.²⁾

1990년대 이후 환경정의론은 국제적 차원으로 공간적 범위를 확장 하고, 개념의 적용 범위와 대상을 크게 확대해 왔다. 1991년 미국 50 개 州의 대표와 여러 개도국 및 제3세계 국가 대표가 참여한 ‘제1차 유색인종 환경지도자 정상회의’(The First National People of Color Environmental Leadership Summit)³⁾에서 17개 항으로 이루어진 ‘환경정 의 원칙(Principles of Environmental Justice)’을 선언적으로 천명한 것을 계기로 환경정의에 관한 국제적 논의가 촉발되었다(Rhodes, 2003). 이 듬해 1992년 브라질 리우에서 열린 유엔환경개발회의(United Nations Conference on Environment and Development)에서 상기 17개 ‘환경정의 원칙(Principles of Environmental Justice)’을 공표하면서 환경정의 담론 의 지역적 확장과 외연의 확대로 이어졌다.

현재 미국 주류 학계에서 환경정의 및 환경불의(Environmental Injustice)의 개념적 틀을 적용하는 대상은, 독성물질과 폐기물에서 교 통, 도시계획, 환경보건, 재난관리 등의 주제로 폭넓게 확장되었으며, 그 외에도 수질, 에너지 개발 및 일자리, 재개발지역, 식품 정의, 다양

2) EPA는 웹사이트를 통해 2015년~2020년에 대한 연례보고서를 제공한다.

(https://www.epa.gov/environmentaljustice/annual-environmental-justice-progress-reports) 3) Principles of Environmental Justice 내용은 https://www.ejnet.org/ej/principles.html에서 확인

가능하며, 각 17개 원칙에 대한 학술적 논의는 박재묵(2006)을 참고할 수 있다.

한 토착적 이슈들이 환경정의 학자들에 의해 연구되고 있다(Jenkins, 2018).

1.1.2. 환경정의의 개념

환경정의의 등장과 발전의 중심에 있었던 미국은 수년간의 논의를 거쳐 국가 공식적 차원에서 환경정의를 다음과 같이 정의하고 있다:

“환경정의란 환경법과 규제·정책의 개발·이행·집행과 관련하여, 인종·

피부색·출신지 또는 소득과 무관하게 모든 사람이 공정하게 처우 받 으며 의미 있게 참여하는 것이다”(US EPA).⁴⁾

US EPA는 환경정의를 구성하는 핵심 가치인 ‘공정한 처우’(Fair Treatment)와 ‘의미 있는 참여(Meaningful Involvement)’의 개념을 추가 로 상세 설명한다. ‘공정한 처우’란 어떤 특정한 사회 집단도 상공업 과 정부의 운영과 정책으로 초래된 부정적인 환경적 영향을 불균형적 으로 부담하지 않아야 함을 의미한다(US EPA, 2021). ‘의미 있는 참 여’는 모든 사람이 자신의 환경·건강에 영향을 미칠 수 있는 활동에 대한 의사결정에 참여하고, 규제기관의 결정에 영향을 미칠 기회를 얻으며, 의사결정자는 이러한 참여를 촉진해야 하며, 의사결정 과정에 서 지역사회의 우려가 고려되어야 함을 의미한다(US EPA, 2021).

US EPA에서 환경정의가 정의되는 방식을 통해, 환경정의를 구성하 는 두 가지 가치 요소가 ‘분배적 정의’와 ‘절차적 정의’임을 확인할 수

4) 원문: “Environmental justice (EJ) is the fair treatment and meaningful involvement of all people regardless of race, color, national origin, or income with respect to the development, implementation and enforcement of environmental laws, regulations and policies.” (US EPA official website)

https://www.epa.gov/environmentaljustice/learn-about-environmental-justice(최근접속일:

2021.11.25.)

있다.⁵⁾ 사회정의 맥락에서 ‘분배적 정의’는 편익(benefit)과 부담 (burden)을 사회구성원 간에 공정하게 분배하는 것을 의미한다. 하지 만 미국 정부에서 채택한 환경정의의 개념에는, 환경적 편익은 명시 적으로 고려되지 않고 있으며, 부정적 환경 영향과 불이익에 대한 부 담의 사회구성원 간 공정한 분배에 집중하고 있다. 또한, ‘절차적 정 의’는 민주적이며 공정한 의사결정 과정과 공중의 의사결정 참여, 정 보 접근성 등이 보장되어야 함을 의미한다. US EPA의 초기 정의에서 는 가장 핵심적 개념으로 ‘공정한 처우’를 강조했으나,⁶⁾ 이후 ‘의미 있는 참여’의 중요성이 강조되는 양상을 보이며, 현재는 두 개념이 미 국 내 정책적 맥락에서 환경정의의 중심 가치로 작용하고 있다.

1.1.3. 한국에서의 환경정의 담론

우리나라에서는 1990년대 후반에 들어서 미국의 환경정의운동이 국 내에 소개되기 시작하면서 환경운동단체들이 환경정의라는 새로운 이 념에 관심을 보이기 시작했다. 또한, 학계에서는 다양한 학문적 분야 에 걸쳐 환경문제를 연구하기 위한 새로운 접근법으로서 환경정의론 을 채택하며 국내의 학술적 담론을 형성해 왔다. 박재목(2006)은 우리 나라의 환경정의 문헌을 첫째, 환경정의 담론 소개와 성격 규명, 둘째, 환경정의의 관점을 통한 우리나라 및 지구 환경문제 분석, 셋째, 환경 정의론에 대한 비판적 성찰과 대안 모색에 관한 문헌 등 세 가지로

5) 이러한 정의(Justice)를 구성하는 핵심 원리들(tenets)에 대한 추가적 논의는 아래 2.3절을 참고한다.

6) US EPA의 Final Guidance for Incorporating Environmental Concerns in EPA’s NEPA Compliance Analysis(1998)에서 확인할 수 있다.

https://www.epa.gov/sites/default/files/2015-04/documents/ej-guidance-nepa-compliance-analy ses.pdf

분류하였다. 첫 번째 유형과 세 번째 유형의 문헌은 1990년대 후반에 서 2000년대 중반까지 논의가 이루어졌으나, 이후 학계의 관심은 기 후정의와 에너지 정의 담론으로 옮겨간 양상을 보인다.

반면, 두 번째 유형의 문헌의 경우, 기후변화 및 에너지를 포함한 국내 다양한 환경적 쟁점에 환경정의 개념을 접목하는 방식으로 다른 유형의 문헌에 비해 상대적으로 더 활발한 학술적 논의를 이어왔다.

이러한 유형의 연구에서는 환경정의를 기후정의와 에너지 정의를 포 괄하는 가장 상위의 개념으로 본다. 대표적으로, 윤순진(2004)은 이들 개념 간의 관계를 정리하고, 환경정의의 시각에서 원자력 발전과 방 사성폐기물 관련 국내의 환경불평등 문제를 검토했다. 환경정의 개념 에 대해 다양한 정의와 관점을 논한 후, 저자는 환경정의를 “모든 사 람이 환경위험과 건강위험으로부터 평등하게 보호받는 것은 물론 사 회구성원 간에 환경자원의 이용에서 발생하는 편익의 향유와 비용의 부담이 일치될 수 있도록 편익과 비용을 균형 있게 배분하는 상태(윤 순진, 2004, p.82)”로 정의한다. 환경적 불이익과 부담의 세대 내 분배 (intragenerational distribution)에 초점이 맞춰진 미국 내 환경정의 담론 과 달리, 저자는 세대 내뿐만 아니라 세대 간(intergenerational) ‘환경자 원 이용에 따른 편익과 비용의 균형적 배분’을 강조하는 형태, 즉 세 대에 걸쳐 사회정의의 관점을 더욱 강화한 환경정의 개념을 채택하고 있다.

저자는 이러한 환경정의와 환경불평등에 대한 시각을 직접적으로 에너지 문제에 적용했다. 구체적으로, 에너지의 생산과 유통, 소비, 전 주기에 걸쳐 발생하는 환경적 비용의 부담자와 편익의 향유자가 일치 하지 않음에 대해 문제를 제기하고, 이러한 환경적 불평등의 문제를

시정하기 위한 완화·교정 방안을 제안한다. 동 연구는 국내적으로 ‘에 너지 정의’의 개념화가 충분히 이루어지지 않은 시점에서 수행되어 환경정의의 렌즈를 통해 에너지 문제를 해석함에 따라, 에너지 정의 를 구성하는 일부 핵심 원리(tenet)들에 대해 전혀 논의가 이루어지지 못했다. 하지만 국내 연구 중, 원자력 발전 및 에너지 전 주기에 대해 에너지 정의의 관점을 적용한 해외 최신 문헌과 가장 유사성을 보이 는 연구에 해당한다.

1.2. 기후정의(Climate Justice)

앞서 살펴본 바와 같이, 환경정의 담론은 기후 문제와 에너지 문제 를 포괄하는 방식으로 그 범위를 확장해왔다. 국내에서는 확장적 환 경정의 개념이 기후, 에너지 등의 세부 학술적 담론을 포괄하는 양상 을 지속하고 있다. 하지만, 국제사회에서는 환경정의론의 이론적, 방 법론적 성장과 함께 진화해 독보적 담론으로서 자리매김한 기후정의, 에너지 정의 담론의 등장 배경과 그들의 관계에 대한 학술적·정책적 차원의 논의가 활발하다. 특히, 지구온난화와 탄소중립 등의 기후변화 관련 이슈가 최근 글로벌 쟁점으로 대두됨에 따라, 기후정의에 대한 학술적·정책적 관심이 증가하는 추세이다. 본 절에서는 에너지 정의를 논하기에 앞서, 에너지 정의와 마찬가지로 환경정의론으로부터 유래 하였으나 독보적 영역과 관점을 구축하고 있는 기후정의의 등장 배경 과 개념을 살펴본다.

1.2.1. 환경정의에서 기후정의로

기후정의는 환경정의운동과 지구 기후변화에 대한 문제의식이 결합 한 ‘기후변화 행동주의(climate change activism)’로부터 처음 진화했다 (Jenkins, 2018). 기후정의 담론은 1990년대 형성되기 시작하였는데, 국 제사회의 논의로 확장된 것은 2001년 유엔기후변화협약(이하 UNFCCC; United Nations Framework Convention on Climate Change) 제 6차 당사국회의(COP6; the 6th Conference of Parties)에서 ‘환경정의 및 기후변화 이니셔티브(The Environmental Justice and Climate Change Initiative)’가 출범하면서부터이다. 이를 계기로 2002년 ‘기후정의 10대 원칙’(Bali Principles of Climate Justice)⁷⁾이 마련되었다. 이후 미국에서 는 2005년 미국 남부 뉴올리언스 주를 강타한 허리케인 ‘카트리나’가 미국 내 환경정의와 기후정의 간의 교차점 형성에 중요한 계기가 되 었다(Schlosberg and Collins, 2014). ‘카트리나’는 기후변화의 영향과 피 해 수준뿐 아니라 재난 이후의 대응에도 빈곤층과 소수인종에 대한 광범위한 사회적 불의(injustice)가 존재함을 여실히 드러냈다(Bullard and Wright, 2009). 이후 기후변화는 미국에서 환경정의 담론의 중심이 되었다.

기후정의와 환경정의의 가장 명백한 차별점은 두 담론에서 집중하 는 이슈의 시공간적 차원이다(Jenkins, 2018). 즉, 주류 환경정의 담론 은 세대 내 및 지역적 차원의 환경문제에 대해 주된 관심이 놓여있다 면, 기후정의의 초점은 세대 간 및 국가 차원, 더 나아가 전 지구적 차원으로 확장된 양상을 보인다. 환경정의운동이 미국 내 유색인종과

7) Principles of Climate Justice 자세한 내용은

https://www.corpwatch.org/article/bali-principles-climate-justice에서 확인할 수 있다.

저소득층 등 지역사회의 사회적 취약계층에 대한 불균형적 환경 영향 에 대한 반향으로서 형성된 움직임이라면, 기후정의 움직임은 기후변 화 유발에 책임이 가장 작은 지구 남반구의 개도국들과 군소도서국들 이 – 국제사회에서 사회경제적으로 가장 취약한 계층 - 기후변화의 가장 큰 피해자가 되는 기후불의(Climate Injustice)에 대한 인식에 기 반하는 것이다. 따라서, 기후정의는 환경정의의 풀뿌리 운동(grassroots movement)과는 다른 양상을 보이며, 기후정의 운동의 주요 사상은 화 석연료의 생산·분배에서 기후 영향까지의 모든 단계에 걸친 불공평의 해소와 탄소 배출 저감을 통한 기후변화 원인의 제거에 초점이 맞춰 져 있다. 초기 기후정의 담론은 기후변화의 ‘완화’(mitigation)와 ‘예 방’(prevention)에 집중하였으나, 점차 지리적, 경제적, 사회구조적으로 기후 위기의 영향에 가장 취약한 위치에 있는 지역, 사회, 계층의 기 후변화 ‘적응’(adaptation)의 개념을 포괄하는 형태로 진화하였다 (Schlosberg and Collins, 2014).

1.2.2. 기후정의의 개념

초기 기후정의에 관한 논의는 기후변화와 관련된 다양한 불평등 문 제, 특히 지구의 북반구와 남반구로 구분된 지역 간 기후불평등 문제 로부터 촉발되었다. 주로 북반구에 위치한 선진국들은 일찍이 산업 발전과 경제성장 과정에서 지구온난화의 주범인 이산화탄소를 포함한 온실가스 배출을 지속해왔으며, 동시에 경제적·기술적 차원에서 기후 변화의 영향과 피해를 최소화할 수 있는 역량을 갖춰왔다. 그에 반해, 주로 지구의 남반구에 위치하는 개발도상국이나 군소도서국, 세계 최 빈국들은 기후변화에 대한 역사적 기여도와 책임은 미미하지만, 기후

변화로 야기된 극한기후 현상과 기후 재해로부터 가장 직접적인 피해 를 겪는 대상이 되었다. 게다가, 이들은 선진국에 비해 기후변화로 인 한 부정적 영향과 피해를 줄이기 위한 사회·경제·기술적 차원의 국가 적 역량이 부족함에 따라, 기후변화가 야기하는 재난에 더욱 취약한 상황에 놓이게 된다.

기후정의는 이렇게 기후변화를 유발한 주체와 기후변화 피해 부담 주체의 불일치에 대한 문제의식에 기반하여, 역사적 책임, 혹은 형평 성, 개발·인권·환경권에 기반한 접근법들을 적용해 이론적 논리를 구 축해 왔다. Goodman(2009)은 기후정의 개념은 기후변화 완화 (mitigation), 책임(responsibility), 취약성(vulnerability)이라는 ‘삼중의 불 평등(Triple Inequality)’의 해소를 위한 중요한 이론적 틀을 제공한다고 설명한다. 구체적으로, CO2 배출로 혜택을 보는 자가 누구이며 감축 부담을 누가 얼마나 져야 하는지에 대해 고민하고, 기후변화 대응 역 량의 광범위한 격차에 대해 인식하며, 세계 빈곤층에 불공평한 부담 이 지워지는 기후변화 적응의 문제를 다루는데 이론적 프레임을 제공 한다.

기후정의를 구성하는 가치 요소를 살펴보면, 환경정의론의 중심 가 치인 분배적 정의와 절차적 정의에 더해, 인정적 정의가 세 번째 가치 요소로서 부각되었다(Ciplet and Harrison, 2019). 기후정의에서의 인정 적 정의는 기후불의의 영향을 받는 대상, 예를 들어 사회·문화·경제적 약자와 소수자, 인간과 비인간(생태계), 현세대와 미래세대 등이 모두 평등하게 대표되고 기후변화 문제에 있어 동등한 정치적 권리를 가져 야 함을 의미한다. 인정적 정의는 다음 장에서 논의될 에너지 정의의 개념에서도 핵심 가치 요소에 해당한다.

국내에서의 기후정의 담론의 형성과 확장, 관련 쟁점들에 관한 학 술적 논의는 홍덕화(2020)에서 찾아볼 수 있다. 저자는 기후정의가 가 시적인 기후불의를 비판하며 시작되었으나, 급진적 기후운동과 함께 담론이 확장되며 기후변화에 대한 잠재적 취약성과 사회불평등 문제 를 근본적으로 해소할 대안적 사회 체제와 전환적 방향을 탐색하는 체제비판적 담론이자 정부 정책에 대한 규범적 가치로서 작용하는 개 념이라고 해석한다.

2. 에너지 정의에 대한 이해

본 절에서는 먼저 에너지 정의의 담론이 형성되는 과정을 간략히 소개한 후, 앞서 소개한 환경 및 기후정의와 에너지 정의의 차별성 및 고유성, 에너지 정의를 구성하는 핵심 가치 요소들을 구체적으로 살 펴봄으로써 에너지 정의에 대한 기초적 이해를 돕고자 한다. 이어서 에너지 정의에 대한 최신 논의에 따른 새로운 시각들을 추가로 제시 한 후, 모든 주요 개념들을 통합적으로 반영한 의사결정 도구인 ‘에너 지 정의 프레임워크’를 소개한다.

2.1. 에너지 정의에 관한 담론의 형성 과정

에너지 정의에 관한 국내외 연구들 대부분은 1절에서 정리한 환경 정의나 기후정의 등의 개념으로부터 에너지 정의의 차별성을 찾고 개 념화하는 것에 초점이 맞춰져 있다(Jenkins et al., 2016, Jenkins, 2018;

Sovacool et al., 2017; 진상현, 2011). 이러한 문헌은 에너지 정의 담론 의 형성 과정 자체보다는, 에너지 정의와 그 맥을 같이 하는 환경정

의·기후정의 등에 관한 주요 사건과 문헌 검토를 통해 담론의 흐름을 논하는 수준에 그치는 경우가 많다.

본 절에서 에너지 정의 담론의 형성 과정을 설명하기 위해 주목하 는 논문은 해외 학계에서 에너지 정의 담론을 주도해온 학자들인 Raphael J. Heffron과 Darren McCauley의 2017년 논문이다. 해당 논문 은 「Energy Policy」 학술지에서 발간한 2017년 에너지 정의에 관한 특별호 “Exploring the Energy Justice Nexus (2017)”에 실린 17개의 논 문 중 하나이다. 저자들은 에너지 정의 개념의 학술적·실천적 출현 배 경을 설명한다.⁸⁾ 먼저, ‘에너지 정의’라는 용어는 학계의 관심을 받기 이전부터 미국(1999년부터)과 영국(2009년경부터)의 NGO에 의해 실 질적으로 사용되었다. 또한, 학계에서는 2010년대 초반 에너지 정의라 는 용어가 몇몇 학술 문헌에서 사용되었다.⁹⁾ 다만, 해당 문헌들의 초 점은 에너지 정의가 아니었으며, 개념이나 의미가 충분히 논의되지 못했다. 곧이어 2013년경 ‘에너지 정의’라는 용어가 더 많은 학계의 관심을 받게 되었는데, 이때가 학자들이 에너지 정의를 개념화하기 시작한 시점이다(Heffron and McCauley, 2017). 2014년부터 에너지 정 의의 핵심 가치 요소들과 원칙들을 도출해 에너지 정의의 개념을 견 고히 하고, 에너지 전주기(life-cycle) 및 에너지 시스템에 걸쳐 에너지 정의를 연구하는 논문들이 발표되기 시작했다. 이렇게 ‘에너지 정의’

라는 개념은 지금까지 이루어진 활발한 논의와 담론의 진전에 비해

8) 해당 논문에서는 에너지 정의 개념의 등장에 관한 설명뿐만 아니라, 에너지 정의 개념의 세 가지 핵심 가치( tenets)에 더해 Restorative Justice의 추가 필요성/중요성을 강조하고, Energy Justice Framework에 대한 개념적 틀을 제공한다. 이에 대한 자세한 내용은 2절에 서 논한다.

9) 예를 들어, Energy justice and sustainable development (Guruswamy, 2010), Energy Justice in a changing climate(Bickerstaff et al., 2013) 등

아직은 짧은 역사를 지니고 있다.

2.2. 에너지 정의의 고유성과 핵심 가치

에너지 정의의 고유 개념에 대해 이해하기 위해 먼저 에너지 정의 와 환경 및 기후정의가 차별성을 가지는 지점을 짚어본다. 에너지 정 의의 개념을 이해하기 위해 첫째, 분배적·절차적·인정적 정의라는 핵 심적인 가치 요소에 기반해 에너지 정의를 개념화해보고, 둘째, 8가지 원칙에 기반한 접근법을 통해 개념을 종합적으로 정리한다.

2.2.1. 에너지 정의와 환경·기후정의의 차별성

기본적으로 에너지 정의는 앞서 다룬 환경정의와 기후정의 담론과 같은 철학을 공유한다. 하지만, 환경, 기후, 에너지 정의 개념들이 다 루는 주제와 범위는 상이하다. 기후정의와 특히, 환경정의는 개념의 확장성으로 인해 에너지뿐만 아니라 비에너지원 모두를 대상으로 정 의(justice)와 불의(injustice)를 논하지만, 에너지 정의는 에너지 시스템 에 집중한다. 에너지 정의의 목표는 '모든 영역에 걸쳐 모든 개인에게 안전하고 저렴하며 지속가능한 에너지를 제공하는 것'으로 간결하게 요약될 수 있다(McCauley et al. 2013).

Jenkins(2018)은 에너지 정의가 환경정의와 기후정의에 대한 우월적 대안은 아니나, 더욱 전략적으로 영향력 있는 개념이라고 설명한다.

그 이유로서, 저자는 환경 및 기후정의가 가지는 범위의 광범위성과 개념의 확장성을 비판적으로 평가하며, 에너지 정의 개념이 이러한 환경·기후정의의 단점을 극복하고 확실한 개념적 경계를 설정하여 에

너지 정의 프레임의 적용 및 활용성을 높이고, 다양한 방법론적 접근 법과의 접목을 통해 정책적 실용성을 확보할 수 있다는 점을 제시한 다(Jenkins, 2018).

특히, 앞서 지적한 바와 같이 에너지 정의 관련 국내 문헌은 매우 부족한데, 그 중 진상현(2011)은 에너지 정의의 개념적 고찰에 관한 유일한 연구이다. 동 연구는 에너지 정의와 환경정의, 지속가능발전 개념 간의 독립성과 관련성을 구체화했다. 저자는 환경정의가 미국의 인권운동에서 시작된 역사적 배경으로 인해 한 세대 내의 형평성 문 제에 집중하며 세대 간 형평성 문제를 배제하는 경향이 있다고 지적 했다. 또한, 기후변화나 원자력 문제는 에너지 정의와 환경정의 공통 의 영역에 포함되나, 에너지 빈곤(Energy Poverty)이나 연료 빈곤(Fuel Poverty)과 같은 에너지 문제는 환경정의에 의해 설명되지 않는 에너 지 정의 고유의 영역이라고 설명했다. 시기적으로 해외 연구에서처럼 견고한 개념화가 이루어지기에는 이른 시점에 수행된 연구로, 에너지 정의 개념 자체에 대한 논의는 충분하지 않으나, 기존 담론과의 차별 성에 초점을 맞춰 에너지 정의의 기초적 개념을 마련했다.

2.2.2. 에너지 정의를 구성하는 세 가지 핵심 가치 – 분배적, 절차적, 인정적 정의

에너지 정의의 핵심 가치 요소로서 분배적 정의, 절차적 정의, 인정 적 정의를 포함하는 것 또한 앞서 다룬 환경정의와 기후정의 담론의 영향이 크다. 환경정의를 논의한 1.1절에서 살펴본 바와 같이, 환경정 의가 정의되는 방식을 통해 환경정의를 구성하는 두 가지 가치 요소 가 ‘분배적 정의’와 ‘절차적 정의’임을 확인할 수 있다. 또한, 기후정

의에서는 이 두 가지 가치 요소에 더해 ‘인정적 정의가 추가로 강조 된다.

에너지 정의에 대한 정교한 정의는 McCauley et al.(2013)에서 처음 으로 상세히 논의되었다. 동 연구에서는 에너지 정의 핵심 가치에 대 한 삼분법적 접근법(triumvirate of tenets of energy justice)을 제안하였 다. 삼분법적 접근법에 따른 에너지 정의는 에너지 정책과 에너지 시 스템의 핵심 주제들에 초점이 맞춰져 있다. McCauley et al.(2013)에서 설명하는 세 가지 에너지 정의의 기초원리들은 다음과 같다.

에너지 정의의 첫 번째 핵심 가치는 분배적 정의이다. “에너지 정의 란 본질적으로 환경적 편익(benefits)과 유해(ills)에 대한 물리적으로 불균등한 분배(physically unequal allocation)와 그와 관련된 책임 (responsibilities)의 불균일한 분배(uneven distribution)의 해결 필요성 모 두를 포함하는 공간적 개념(spatial concept)이다.”(Walker, 2009). 풍력 및 원자력 발전소의 입지선정에 관한 영국의 예시를 통해, 에너지 정 의가 특정 지역과 관련된 문제로 나타날 수 있으며, 소득·인종 등과 무관하게 편익과 유해가 분배되어야 한다는 시각을 담고 있다 (McCauley et al., 2013).

두 번째 핵심 가치인 절차적 정의는 "모든 이해관계자를 차별 없는 방식으로 참여시키는 공평한 절차의 필요성으로서 나타난다."(Walker, 2009). 즉, 모든 집단이 의사결정에 참여할 수 있어야 하며, 그들의 결 정이 전 과정에 걸쳐 진지하게 다뤄져야 한다는 것이다. 절차적 정의 는 정부와 산업계에 의한 완전한 정보 공개, 공정성, 공감적 참여 메 커니즘의 필요성을 강조한다. McCauley et al.(2013)은 주목할 만한 사 례로서, 스코틀랜드 정부가 공공 협의를 에너지 전략과 환경 의사결

정의 중심에 둔 것을 언급했다.

세 번째 핵심 가치인 인정적 정의는 절차적 정의와 관련이 있지만, 에너지 정의 담론에서 추가로 강조되고 있는 개념이다. McCauley et al.(2013)은 인정적 정의는 "관용 이상의 것이며, 개개인은 공정하게 대표되어야 하고, 물리적 위협으로부터 자유로워야 하며, 완전하고 동 등한 정치적 권리를 받아야 한다"고 명시하고 있다. 또한, 인정적 정 의에는 "사회적, 문화적, 민족적, 인종적, 성별에 따른 차이에 뿌리를 둔 다양한 관점을 인식할 필요성이 포함된다"(Schlosberg, 2003). 인정 적 정의의 예로서, 스코틀랜드, 웨일스, 영국의 연료 빈곤에 대한 정 부 정책이 최근에서야 노약자, 만성 질환자와 같은 특정 집단이 일반 적 평균 실내 온도 이상을 유지해야 하는 등의 특수성을 가질 수 있 다는 점을 인식하기 시작했다고 지적했다(McCauley et al., 2013).

2.2.3. 에너지 정의의 개념화 - 8가지 원칙에 기반한 접근법

이후 Sovacool에 의해 McCauley의 삼분법적 접근법과 차별적인 방 식의 원칙기반 접근법(principled approach)을 통한 에너지 정의의 개념 화가 시도되었다. Sovacool은 Sovacool and Dworkin(2015)과 Sovacool et al.(2016), Sovacool et al.(2017) 등의 후속 연구를 통해 에너지 정의 의 "8대 핵심 원칙" 개념을 발전시켰다. 8가지 원칙은 가용성 (availability), 적정가격(affordability), 적법한 절차(due process), 투명성 과 책무성(transparency and accountability), 지속가능성(sustainability), 세 대 내 형평성(intra-generational equity), 세대 간 형평성(inter-generational equity), 그리고 책임(responsibility)이다. 각 원칙에 대한 설명은 아래

<표 2-1>에 제시되어 있다.

Sovacool and Dworkin(2015)은 이 8가지 원칙이 에너지 정의에 대한 개념과 분석을 넘어, 정책결정자와 규제당국의 공공결정과 일반 시민 들의 에너지 의사결정을 위한 프레임워크로서 활용되어야 한다고 주 장한다. 공공부문을 예로 들어, 인프라 구축, 에너지 안보 개선, 에너 지 자원 개발, 미래 에너지 수요예측, 신기술 연구 등을 포함한 모든 에너지 관련 의사결정 과정에서 에너지 정의가 반드시 평가되어야 한 다는 것이다. 이러한 맥락에서, 동 연구는 에너지 프로젝트와 정부 정 책 결정 과정에서 점검해볼 질문리스트인 에너지 정의 점검목록 (energy justice checklist)을 제시한다. 주제는 시간적, 경제적, 사회정치 적, 지리적, 기술적(temporal, economic, sociopolitical, geographic, technological) 차원으로 나뉘며, 총 26개의 질문으로 구성되어 있다.

또한, 각 질문과 관련된 불의(injustice) 발생 상황에 대한 예시를 제공 하여 각 이슈에 대한 이해를 돕고 있다.¹⁰⁾

10) Sovacool and Dworkin(2015)의 Appendix 참고

원칙(Principles) 내용

1 가용성

(availability)

고품질의 충분한 에너지 자원을 누릴 자격이 있다(최종 용도에 적합한).

People deserve sufficient energy resources of high quality (suitable to meet their end uses)

2 적정가격

(affordability)

가난한 자를 포함한 모든 사람들은 에너지 서비스를 위해 소득의 10% 이내만을 지불해야 한다.

All people, including the poor, should pay no more than 10% of their income for energy services

3 적법한 절차

(due process)

국가는 에너지 생산 및 사용에 있어 적법한 절차와 인권을 존중해야 한다.

Countries should respect due process and human rights in their production and use of energy

4

투명성과 책무성 (transparency and accountability)

모든 사람은 에너지와 환경에 대한 고급 정보와 공정하고 투명하며 책임 있는 형태의 에너지 의사결정에 접근할 수 있어야 한다.

All people should have access to high quality information about energy and the environment and fair, transparent, and accountable forms of energy decision-making

5 지속가능성

(sustainability)

에너지 자원은 절약, 지역사회 개발, 예방책을 고려하여 고갈되어야 한다.

Energy resources should be depleted with consideration for savings, community development, and precaution

6

세대내 형평성 (intragenerational

equity)

모든 사람들은 에너지 서비스에 공정하게 접근할 권리가 있다.

All people have a right to fairly access energy services

7

세대간 형평성 (intergenerational

equity)

미래 세대들은 오늘날 우리의 에너지 시스템이 세계에 끼치는 피해에 방해받지 않고 좋은 삶을 누릴 권리가 있다.

Future generations have a right to enjoy a good life undisturbed by the damage our energy systems inflict on the world today

8 책임

(responsibility)

모든 주체는 자연 환경을 보호하고 에너지 관련 환경 위협을 최소화할 책임이 있다.

All actors have a responsibility to protect the natural environment and minimize energy-related environmental threats

<표 2-1> 에너지 정의의 핵심 원칙

출처: Sovacool and Dworkin (2015) Table 2. p.440.

2.3. 에너지 정의 개념에 대한 다양한 시각

2.2절에서는 에너지 정의 문헌에서 에너지 정의를 개념화하는 가장 대표적 인 두 가지 접근법을 소개했다. 에너지 정의에 대한 학술적·정책적 관심도가 증대되면서, 새로운 시각들이 추가되고 기존의 논리를 보완하는 양상을 보인 다. 본 절에서는 에너지 정의에 대한 최신 논의를 기반으로 몇몇 추가 개념들 을 소개한다.

2.3.1. 인정적 정의(Recognition Justice) vs. 절차적 정의(Procedural Justice)

일반적으로 에너지 정의의 세 가지 핵심 가치로 꼽히는 분배적 정 의, 절차적 정의, 인정적 정의는 나열된 순서에 의해 각 가치의 중요 도를 드러낸다. 하지만, 일부 연구들에서는 각 가치 요소의 중요도에 대한 새로운 해석을 제기하기도 한다. 에너지 정의 개념화와 담론 형 성을 주도해온 McCauley, Jenkins, Heffron 등이 함께 수행한 2016년 연구는 인정적 정의가 절차적 정의보다 더욱 먼저 고려되어야 한다고 제안한다. Jenkins et al. (2016)은 에너지 정의를 i) 불의(injustice)가 어 디에서 발생하는지, ii) 어떤 사회 집단들이 영향을 받음에도 무시되고 있는지, iii) 그러한 부당성을 드러내고 줄이기 위해 어떠한 절차가 존 재하는지를 평가하는 규범적 차원의 프레임으로 해석한다. 즉, 불의를 해결하기 위해 반드시 ‘무엇’이 우려 대상이 되고 있는지(분배), 누구 에게 영향을 미치는지(인지) 식별한 후에야 불의의 교정을 위한 전략 (절차)을 파악해야 하므로, 인정적 정의가 절차적 정의에 앞서는 개념 이라고 판단했다(Jenkins et al., 2016). 또한, Pellegrini-Masini et al.(2020)은 인정적 정의와 절차적 정의 사이에 어느 정도의 개념적 중

첩이 존재한다고 봤다. 특히, 절차적 정의의 경우 인정적 정의가 먼저 구현되어야만 가능해질 수 있음을 지적했다. 구체적으로, 이해 당사자 를 인지하지 못한다면(즉 인정적 정의가 실현되지 못한다면), 비차별 적 방식과 공평한 절차를 통해 그들이 의사결정 과정에 참여하는 것 자체를 보장할 수 없기 때문이다(Pellegrini-Masini et al., 2020).

2.3.2. 회복적 정의(Restorative Justice)의 등장

최근 에너지 정의 문헌에서는 앞서 소개한 에너지 정의 핵심 가치 에 대한 삼분법적 접근법 개념에 한가지 가치를 더 추가할 필요성을 제기한다(Heffron and McCauley, 2017; Hazrati and Heffron, 2021). 에너 지 정의 개념화에 있어 새롭게 고려해야 할 가치는 바로 회복적 정의 이다. 회복적 정의는 "사람 또는 사회/자연에게 가해진 피해를 복구 (회복)하려는 조치"로 해석할 수 있으며, 예방이 필요한 지점을 정확 히 인식하고 복구 정책으로 인한 회복 비용(restorative cost)을 파악하 는 데 도움을 줄 수 있다(Heffron and McCauley, 2017). 회복적 정의를 포함한 에너지 정의를 의사결정에 적용할 경우, 의사결정자들은 에너 지 활동으로 야기되는 모든 불의를 시정해야 한다는 측면에서(회복적 정의 실현을 위해), 이들이 정의 문제에 관여하고 전 범위의 이슈를 고려토록 한다는 것이다. 따라서, 회복적 정의를 적용하게 되면, 에너 지 의사결정 시 그에 따른 잠재적 위해와 실제 비용을 감안하게 되면 서, 궁극적으로 에너지 정의의 개념이 이론에 머물지 않고 실질적으 로 정책에 적용·실천될 수 있도록 보장한다는 것이다(Heffron and McCauley, 2017). 이와 관련하여, Hazrati and Heffron(2021)은 회복적 정의가 에너지 프로젝트나 활동의 초기 시작 단계에 적용되어, 에너

지 이슈로 인한 위해와 갈등을 예방하는 사전적 정책 접근법(proactive policy approach)으로서 역할 해야 한다고 주장한다.

2.3.3. 세계주의 관점

앞 절에서 살펴본 바와 같이 ‘회복적 정의’가 에너지 정의의 핵심 가치로서 추가로 고려되어야 한다는 의견에 더해, 주류 에너지 정의 학자들은 또 다른 개념인 ‘세계주의 관점’ 혹은 ‘세계주의적 정의 (Cosmopolitanism Justice)’ 개념을 강조하며 에너지 정의 개념을 더욱 확장했다. ‘세계주의적 정의’는 우리가 모두 세계의 시민이며, 따라서 우리는 국경을 넘어 세계적인 맥락에서 에너지 활동의 영향을 고려해 야 한다는 믿음에서 비롯되었다(Heffron, McCauley, and Sovacool, 2015). 즉, 세계주의적 정의는 분배적 정의와 절차적 정의와 같은 원 칙이 세계 모든 국가와 모든 인간에게 보편적으로 적용되어야 함을 의미한다(McCauley et al., 2019).

2015년 파리협정을 포함한 많은 국제 조약들이 에너지 부문과 관련 해 국가의 국제적 의무를 발생시키면서, 최근 에너지 정의의 논의에 서 세계주의적 정의 개념의 중요성이 증대되고 있는 추세이다(Hazrati and Heffron, 2021). 지구 전역에 걸쳐 기후변화의 영향이 뚜렷하게 나 타나고 기후변화 문제가 국제기구들에 의해 다루어지며, 특히 에너지 문제가 글로벌 기후변화 대응 관련 핵심 쟁점이 됨에 따라 세계주의 적 관점은 향후 에너지 정의 담론의 핵심 개념으로 자리매김할 것으 로 보인다.

2.4. 최신 논의에 기반한 에너지 정의 프레임워크

지금까지 에너지 정의 담론을 형성하고 이끌어 온 주요 문헌들에서 다루어진 에너지 정의 관련 주요 개념과 다양한 시각들을 살펴봤다.

최근에는 에너지 정의 개념에 대한 이론적, 학술적 논의에서 진일보 하여 실질적 의사결정에 적용될 수 있는 실천적·실용적인 개념적 틀 (conceptual framework)을 제공하는 방향으로 논의의 초점이 이동하고 있다. Heffron and McCauley(2017)는 [그림 2-1]을 통해 주요 문헌에 기 초한 ‘에너지 정의 프레임워크’를 - 에너지 관련 의사결정에서 에너지 정의 개념이 적용될 수 있도록 하는 세 가지 단계 - 제시한다.

Heffron and McCauley(2017)은 [그림 2-1]에서 개념적 차원의 ‘에너 지 정의 프레임워크’를 구성하고, 각 단계별 고려사항에 대해 다음과 같이 설명한다: 첫 번째 단계에서는 에너지 정의의 핵심 원리들, 분배 적-절차적-인정적 정의가 존재하는지 살펴본다; 이어 두 번째 단계에 서 세계주의적 관점에서, 관심 사안이 에너지 시스템 혹은 전주기 (life-cycle)의 어느 지점에 해당하는지 확인한다; 세 번째 단계에서는 에너지 정의를 어떻게 실제 적용할 수 있을 것인지를 살펴보고, 당면 한 문제, 쟁점 및 도전과제가 각각의 원칙들에 의해 어떻게 해결될 수 있을 것인지(혹은 해결 불가능한지)를 알아본다; 이때, 아래 수평선의 화살표로 표시된 것처럼, 각 단계마다 ‘회복적 정의’를 적용하는 것이 중요한데, 이는 에너지 정의가 실제에서 구현되는 것을 보장하기 위 해서이다.

[그림 2-1] 에너지 정의 프레임워크 (Energy Justice Conceptual Framework)

출처: Heffron and McCauley (2017, p. 660).

3. 에너지 정의의 측정

본 절에서는 에너지 정의에 관한 기존 연구 중, 에너지 정의를 구성 하는 핵심 가치 요소들과 원칙들을 바탕으로 에너지 정의를 체계적으 로 측정하고 정량화하는 것에 초점을 맞춘 Heffron et al.(2015)과 Heffron et al.(2018) 논문에서 제안하는 ‘에너지 정의 메트릭’(EJM;

Energy Justice Metric)을 소개한다. 먼저, 현재 세계 각국의 에너지 성 과를 비교하기 위한 측정 메트릭으로서 가장 널리 활용되고 있는 ‘에 너지 트릴레마 지수’(Energy Trilemma Index)에 대해 살펴본다.

3.1. World Energy Council의 에너지 트릴레마 지수

¹¹⁾

에너지 트릴레마 지수는 세계 각국의 에너지시스템의 성과를 평가 하기 위해 세계에너지총회(이하 WEC; World Energy Council)에서 매 년 발표하는 지표이다([그림 2-3]). 지수는 에너지 안보(Energy Security), 에너지 형평성(Energy Equity), 환경적 지속가능성(Environmental Sustainability), 세 가지 요소를 각각 30%씩 반영하고, 국가 고유특성을 10% 반영하 여 산출된다. 각 에너지 트릴레마 측정 요소에 대한 설명은 <표 2-2>

에 정리되어 있다.

[그림 2-2] 2021 세계 에너지 트릴레마 지수

출처: 2021 세계 에너지 트릴레마 지수, (World Energy Council, 2021)

https://www.worldenergy.org/transition-toolkit/world-energy-trilemma-index#:~:text=The%

20World%20Energy%20Trilemma%20Index%20ranks%20energy%20performance%20of%

20128,develop%20well%20calibrated%20energy%20systems.(최종접속일: 2022.02.28.)

11) 본 절은 WEC(World Energy Council). 2020. World Energy Trilemma Index 2020 Report를 참고하여 작성되었다.