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박사학위청구논문
동북아 다자간안보협의체 구상과
실현 방안에 관한 연구
-‘
헬싱키 프로세스’
의 함의와 ‘
제주 프로세스’
에의
적용을 중심으로
-지도교수 강 근 형
제주대학교 대학원
정치외교학과
강
병
철
2011년 12월
동북아 다자간안보협의체 구상과
실현 방안에 관한 연구
- ‘헬싱키 프로세스’의 함의와 ‘제주 프로세스’에의 적용을
중심으로
-이 논문을 정치학 박사학위 청구논문으로 제출함
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년 1
2
월
제주대학교 대학원
정치외교학과
강 병 철
강병철의 정치학 박사학위 청구논문을 인준함
심사위원장
심 사 위 원
심 사 위 원
심 사 위 원
심 사 위 원
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1년 12
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제주대학교 대학원
목차
국문초록 ·
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장 서론 ·
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제1절 문제의 제기 ···1 제2절 연구의 목적 ···5 제3절 기존연구의 검토 ···7 제4절 연구의 범위와 방법 ···14제2
장 이론적 배경과 분석틀 ·
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제1절 안보 개념의 변화와 다자주의 ···19 1.안보 개념의 변화 ···19 2.다자주의와 국제제도 ···20 제2절 국제레짐의 개념과 이론 ···24 1.국제레짐의 개념적 특징 ···24 2.국제레짐에 대한 이론적 시각 ···27 제3절 협력안보레짐 ···35 1.협력안보의 대두 ···35 2.협력안보의 개념 ···37 3.협력안보레짐 ···39 제4절 분석틀:동북아 다자간안보협의체 형성의 구도 ···40제3
장 유럽의 경험:
헬싱키 프로세스의 형성과 발전 ·
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제1절 역사적 배경:국제환경 변화 ···49 제2절 헬싱키 프로세스의 전개과정 ···52 1.‘헬싱키프로세스’의 태동:CSCE의 출범 ···54 2.CSCE의 발전 ···593.탈냉전과 CSCE의 성숙,그리고 OSCE로의 진화 ···64 4.OSCE의 정착과 유럽의 안정과 평화 ···78 제3절 헬싱키 프로세스의 권력-이익-정체성의 상호작용 ···81 1.국가 간 권력관계:세력균형 ···81 2.국가 이익의 분포:이익균형 ···87 3.지역정체성과 가치체계:국제규범 ···89 제4절 ‘헬싱키프로세스’의 형성과 발전의 함의 ···90
제4
장 동북아의 경험:
동북아 다자안보협의체 평가 ·
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제1절 역사적 배경:국제환경 조건의 지속성과 변화 ···93 제2절 동북아 다자안보협력의 구상과 실험 ···97 1.냉전 전후의 다자안보 제안과 성과 ···97 2.동북아 다자안보협력 현황 ···101 3.동북아 다자안보협의체의 구상과 실험 사례 ···104 제3절 동북아 다자간 안보협의체 형성의 한계 요인 ···114 1.국가 간 권력관계:세력불균형과 다자안보 ···114 2.국가이익의 분포:이익 불균형 ···117 3.지역정체성과 가치체계:국제규범의 미 확립 ···120 제4절 동북아 다자안보협력 사례에 대한 평가와 함의 ···126제5
장 제주프로세스 구상과 유럽․동북아 경험의 함의 ·
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제1절 제주프로세스 구상 ···135 1.제주포럼:‘제주프로세스’구상의 산실 ···135 2.제주프로세스 구상 ···139 제2절 제주프로세스 구상의 추진 배경 ···143 1.중앙정부 차원:동북아 평화번영정책 ···144 2.지방정부 차원:‘세계평화의 섬 제주’의 지정 ···148 제3절 유럽 및 동북아의 경험과 제주프로세스 ···154 1.동북아 다자안보협력 실험의 한계 ···154 2.헬싱키 프로세스가 제주 프로세스에 주는 함의 ···155제6
장 제주프로세스 실현의 구조적 조건 ·
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제1절 제주프로세스의 필요성 ···169 제2절 제주프로세스 구상의 실현 조건:거시적 국제환경 ···172 1.힘의 분포:세력균형 ···173 2.이익의 분포:이익 균형 또는 이해관계의 수렴 ···180 3.공동규범과 정체성 확보 ···187 제3절 6자회담의 진전 ···193 1.6자회담의 전개과정 ···193 2.6자회담의 전망 ···196 제4절 제주프로세스의 추진 ···199 1.제주프로세스의 목표 ···200 2.제주프로세스의 내용과 핵심의제 ···208 3.제주프로세스 추진 전략 ···211 4.제주프로세스의 전략적 과제와 제주의 역할 ···221제7
장 요약 및 결론 ·
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제1절 논의의 요약 ···227 제2절 정책적 제언과 이론적 함의 ···232참고문헌 ·
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표 차례
<표 3-1>역대 OSCE사무총장 ···73 <표 4-1>냉전 시기의 다자안보 제안 ···98 <표 4-2>동북아 다자협의체 현황 ···102 <표 4-3>동북아협력대화 개최지(1993-2009)···110 <표 5-1>역대 ‘제주포럼’개요 ···138 <표 5-2>정상회의개최 및 세계 주요인사 제주방문 현황 ···149 <표 5-3>세계의 평화의 섬 구현 사업 추진 상황 ···152 <표 6-1>한․중․일 3국 간 갈등의 증가 추세 ···183그림 차례
<그림 1-1>동북아의 지리적․전략적 범주 ···15 <그림 1-2>본 연구의 구성과 분석체계 ···17 <그림 2-1>국제협력의 과정 ···23 <그림 2-2>동북아 다자간안보협의체 형성의 구도:분석틀 ···46 <그림 3-1>신뢰안보구축조치실천 기구 ···60 <그림 3-2>유럽에서의 냉전구도 ···83 <그림 4-1>중국과 일본의 군비증강(2008년)···115 <그림 4-2>2007년도 역내 외 교역규모 ···118 <그림 4-3>아시아 주요 국가의 군사비 지출현황(2001～2008)···121 <그림 4-4>아시아 태평양지역의 안보와 경제협력구도 ···123 <그림 4-5>아시아 태평양지역의 다자협력기구 구도 ···125 <그림 5-1>참여정부의 평화번영정책의 체계 ···146국문초록
동북아 다자간안보협의체 구상과 실현 방안에 관한 연구
-
헬싱키프로세스의 함의와 제주프로세스의 적용을 중심으로
-이 연구의 목적은 헬싱키프로세스의 함의를 제주프로세스에 적용하여 동북아다 자안보협의체 형성이 가능할 것인지를 탐구하는 것이다. 냉전 이후에 지역안보협력레짐이 확산되었고 다수의 다자안보협력포럼들이 설 립되었다.ARF는 아시아태평양지역의 공식적인 안보포럼이며 CSCAP는 북태평양 작업반이 있는데 이곳에서 지역안보현안을 제2트랙으로 다루고 있으며 북한도 이 곳에 참여하고 있다.1997년 이래로 아세안과 중국 일본 한국이 참가하여 매년 개최 되는 아세안+3도 있다. 제주는 국제평화에 공식적 비공식적으로 기여해오고 있다.제주프로세스는 동북 아의 비공식 외교의 대표적인 수단으로 역할을 해오고 있다.격년제로 2001년부터 개최하고 있는 제4회평화포럼 기조연설에서 노무현대통령은 북핵의 위협을 제거 하고 한반도의 평화체제를 구축하는 것은 동북아의 안보 틀을 견고하게 하는 토대 가 될 수 있다고 주장하였다.또한 냉전기에 북한과 적대국이었던 미국과 일본과의 관계개선도 중요하다고 강조하였다. 헬싱키프로세스는 냉전기에 분단된 유럽에 평화를 유지하도록 한 추동력이 되었 던 평화구상이며 1990년대초 유럽의 정치적 경제적통합 시도의 토대가 되었다.제4 회제주평화포럼에서는 “제주프로세스”를 선언하였는데 그 선언에서 유럽인들이 헬싱키프로세스에서 보여준 경험을 본받은 동북아의 다자안보레짐의 형성을 바라 고 있다. 본 연구에서는 이 헬싱키프로세스의 함의가 무엇인지에 중점을 두고 제주포럼이 동북아의 평화에 기여하는 것과 동북아의 안보협력에서 제주프로세스가 헬싱키프 로세스의 경험을 적용시킬 수 있을 것인지를 검토한다.제2장에서는 다자안보협력
이론의 배경과 분석틀을 다루고 있다.제3장에서는 헬싱키프로세스의 경험을 다룬 다.제4장에서는 동북아안보협력의 경험을 검토하고 있다.본 연구에서는 동북아안 보협력에 관한 기존의 대화의 문제점과 안보형태에 대하여 장기적인 시각에서 다 루고 있다.제5장에서는 헬싱키프로세스에서 보여준 유럽인들의 경험을 따른 동북 아다자안보협의체로 제주프로세스의 성공가능성을 검토하고 있다.제6장에서는 동북아다자안보협의체 형성을 위한 이상적인 조건들에 대하여 다루고 있다. 본 논문의 각 주제를 종합하면 6자회담이 동북아의 다자안보협력에 중요한 함의 를 주고 있는데 동북아 다자대화에 강대국과 북한을 참가하게 하여 다자협력을 경 험하게 하였다.또한,6자회담의 경험이 북한의 다자안보협력에 대한 정책변화를 유도하여 동북아의 다자안보협력레짐 형성의 가능성을 향상시켰다.동북아의 새로 운 안보질서에는 다자안보협의 제도가 필요하며 6자회담 당사국들도 변화하는 안 보환경에 대응하고 있다. 주제어:동북아,다자간안보협의체,헬싱키 프로세스,협력안보레짐,유럽안보협 력회의(CSCE),유럽안보협력기구(OSCE),6자회담,세계평화의 섬 제주,제주 프로 세스
제
1장 서론
제1절 문제의 제기
탈냉전 이후에도 동북아 지역의 국제질서는 역내 강대국 간의 세력관계의 변화 가능성으로 인한 유동성과 기존의 냉전적 구도와 탈냉전적 변화가 함께 존재하는 이중성으로 ‘안정과 불안정’이라는 양면성이 나타나고 있다.그리고 여러 학자들의 지적처럼,동북아 역내에서의 경제적 협력구도 확대와 안보적 불안정의 공존이라 는 이중성은 경제와 안보 영역에서 보다 극명한 대조를 이룬다고 하겠다.1)특히 브 레진스키(Z.Brzezinski)는 이러한 동북아의 지정학적 특성을 일컬어 “준안정적 권 력관계”로 지칭한다.2)동북아 지역의 국가 간 권력관계는 안정화되지도 그렇다고 극도로 불안정한 상황도 아닌,즉 안정과 불안정의 스펙트럼 상의 어딘가에 놓여 있 다는 것이 브레진스키의 진단이다.동북아 지역의 현실과 가까운 미래가 이처럼 안 정과 불안정의 공존 구도 속에 지속된다면,동북아 지역의 평화체제 정착과 이를 바 탕으로 한 동북아 공동체의 건설은 요원할 것이다. 주지하듯이,동북아 지역에서 나타나는 오늘의 불안정과 미래의 불확실성을 이 끄는 핵심은 안보 요인이라고 할 수 있다.탈냉전 시대에도 여전히 동북아 지역의 안보정세를 불확실하게 만드는 가장 대표적이면서 표면적으로 드러나 있는 요인이 남북관계라고 할 수 있다.2000년 남북정상회담을 계기로 다양한 분야의 교류․협 력이 활발하게 이루어지고 있으나,정치․안보 영역에서는 여전한 긴장과 불안이 존재한다.북한의 천안함 폭침과 연평도 포격 사건은 남북관계의 불안정을 여실히 보여 준 사건들이다. 이 뿐만 아니라 표면화되지 않고 잠복되어 있는 잠재적 불안 요인 역시 동북아의 불안정과 불확실성을 지속시키는 중요한 요인이다.개혁․개방 이후 중국의 지속1)예를 들면,PeterWallensteen,“NortheastAsia:ChallengestoConflictPrevention and PreventionResearch,”inNiklasSwanstrom(ed.),ConflictPreventionandConflictManagement inNortheastAsia(Sweden:UppsalaUniversity,2006);PhilipYang,“NortheastAsiaSecurity Cooperation:InternationalRelationsTheoryandEmbeddedRegionalism,”Paperpresented attheThird MeetingoftheCSCAP StudyGroup onFutureProspectforMultilateral Security Framework in Northeast Asia, Beijing, China, 28-29 April 2006, p. 1. http://club.ntu.edu.tw/~yang/Yang-280406.pdf(검색일:2010.2.22).
2)ZbigniewBrzezinski,김명섭 역, 거대한 체스판:21세기 미국의 세계전략과 유라시아 (서울: 삼인,2002),p.200.
적인 경제성장으로 미국에 필적할 수 있는 이른바 G-2시대의 도래나 ‘강대국의 귀 환’3)이 세계적 관심사이다.더 나아가 동북아 역내에서 영향력 확대와 주도권을 다 투는 중국과 일본,그리고 세계전략 차원에서 동북아에서의 균형을 유지하고 중국 과 러시아의 영향력 확대를 봉쇄하려는 미국 등의 강대국들 간의 이해관계가 복잡 하게 교차하고 있는 곳이 동북아 지역이다. 사실 이러한 동북아 지역의 복잡한 정세가 새로운 현상이라고 할 수는 없다.왜냐 하면,냉전적 동북아의 역학 구도가 탈냉전 상황에서 그대로 전이되어 온 것이라고 볼 수 있으며,특히 동북아 지역의 갈등과 긴장의 구도는 대체로 냉전적 방식의 양 자적(bilateral)구도가 형성되어 있기 때문이다.그리고 아직까지도 주요 안보 문제 에 대한 접근방법은 양자적 방식이 중심을 이루고 있다.실제로 많은 학자들이 동북 아 국제질서의 불안정성의 원인을 과거의 양자적 유산에서 비롯된 것이라고 지적 하고 있으며,그러한 지적들은 탈냉전 직후에 많이 제기된 바 있다.4) 그런데 지역 차원에서 제기되는 안보문제에 대한 접근방법은 이러한 전통적인 방식의 양자주의적인 대결적 안보논리보다는 협력적인 다자주의적 안보논리로의 전환이 대안이 될 수 있다.이러한 안보논리 전환의 필요성은 많은 논의를 통해 탈 냉전을 전후하여 급격하게 부상하기 시작했다.즉 탈냉전 시대의 새로운 안보위협 의 등장에 적절하게 대처하기 위해서도 포괄적 안보 이슈들에 대한 다자주의적 협 력안보가 주목받기 시작했다.5) 안보문제를 범지구적 차원에서 해결하려는 보편주의적 안보질서의 수립은 바람 직한 일이다.하지만 그것은 이상에 가까운 목표일 수 있다.오늘날에는 개별 국가 단위를 넘어 지역 수준(regionallevel)에서 평화체제의 정착을 통해 세계평화의 목
3)AzarGat,“TheReturnofAuthoritarianGreatPowers,”ForeignAffairs,Vol.86,No.4 (July/August2007),pp.59-69.
4)대표적인 주장으로는 BarryBuzanandGeraldSegal,“RethinkingEastAsianSecurity,” Survival,Vol.36,No.2(Summer1994),pp.3-21;ArronFriedberg,“RipeforRivalry: ProspectforPeaceinaMultipolarAsia,”InternationalSecurity,Vol.18,No.3(1993/94).pp. 5-33참고. 5)냉전의 종식으로 이념적인 체제 대결에 기반을 둔 세계대전의 가능성은 다소 줄어들었지만 국 가 간,민족 간,인종간의 종교적,문화적 차이로 인한 국가 간 또는 국가 내에서의 분쟁과 갈등 이 새로운 형태로 분출되고 있는 상황이다.뿐만 아니라 오늘날의 세계적인 분쟁 양상은 국지 적 수준에서 벌어지는 무력분쟁이나 각종 파괴적 갈등 및 충돌,그리고 테러로 확산되고 있다. 환경문제나 테러리즘과 같이 국경을 초월하는 새로운 안보 이슈들이 잠재적 위협으로 부상하 면서 안보의 성격도 전통적인 군사안보(militarysecurity)로부터 포괄적 안보(comprehensive security)로 변화하게 되었다.이러한 안보위협의 변화는 양자주의보다는 다자주의를,대결적 안보논리보다는 협력적 안보 논리로의 전환을 적극적으로 요청하고 있는 대표적 현상들이라 고 할 수 있다.
표를 달성하려는 다자주의적 접근방법이 주목받고 있다. 동북아 지역은 강대국들의 이해관계가 교차하는,그러나 그들 간의 직접적인 충 돌은 없는 가장 불안한 곳이라고 할 수 있다.그럼에도 1990년 중반부터 2000년대 초반 사이에 동북아 지역에서는 경제 분야를 중심으로 지역협력과 통합현상이 두 드러지고 있다.그러나 이러한 협력의 제도화는 아직까지 초보적 단계에 머물러 있 다.이는 역내 국가들 간 역사적․정치적 문제가 걸림돌이 되고 있을 뿐 아니라 다 자협력을 위한 제도적 장치가 미흡하고,역내 어떤 국가도 책임감을 갖고 협력 과정 을 주도하고 있지 못하기 때문이다. 지역차원의 다자간 협의체제를 제도화하기 위한 논의와 제안들은 각국 간의 이 해관계나 입장 차이의 조정 및 정책 방향에 관한 구체적인 검토를 필요로 하는 복잡 하고 어려운 사안인 것이 분명하다.특히 안보 영역에서의 협력은 더욱 어려운 과제 를 제기한다.앞서 지적했듯이,동북아 지역에서는 중․일 간 및 미․중간 경쟁․갈 등과 ‘19세기적 안보위협’과 더불어 테러,인권유린,환경오염,식량부족,에너지문 제,전염병과 같은 ‘21세기적 안보위협’이 공존하고 있기 때문에 이를 아우르는 포 괄적 안보패러다임이 개발될 필요성이 더욱 커지고 있다.6)그러나 동북아 지역에 서는 안보에 관한 그 어떤 대화와 협의도 제도화의 수준으로 의미 있는 진전을 보인 경우는 없었다. 동북아지역에는 다자협력이라는 평화담론이 등장하기에는 여전히 척박한 환경 에 놓여 있는 것으로 인식되어 왔다.7)북한의 핵개발은 지역의 안보적 상황에 부정 적 영향을 미치고 있으며,역내 국가 간 정책적․전략적 분열을 초래하고 있으며, 지역 공동체 담론형성을 저해하고 있다.또한 한․중․일간에는 과거 역사에 대한 각기 다른 해석과 의미를 부여하고 있으며,이는 역사분쟁과 영토분쟁의 양상을 띄 고 있다.그러나 역설적으로 냉전 이후의 동북아에는 다자주의의 성격을 강하게 나 타내고 있는 협의체들이 여러 영역에서 등장하고 있으며 이들의 역내 역할이 주목 받고 있다.또한 북한의 핵 개발이 오히려 이 지역 최초로 다자주의적 성격이 강한 ‘6자회담’을 출현시키기도 했다.8) 6)김성한, 미국의 동아태전략:변화와 지속성 ,NSPReport10(서울:동아시아연구원,2005); 이신화,“비전통안보와 동북아지역협력,” 한국정치학회보 ,제42집 제2호 (2008),p.413. 7)ChrisotopherHemmerandPeterJ.Katzenstein,“WhyisthereNoNATOinAsia?Collective
Identity,Regionalism,andtheOriginsofMultilateralism,”InternationalOrganization,Vol. 56,No.3(Summer2002),pp.575-607.
8)최종건,“동아시아 다자협력의 현황과 특징:제주평화프로세스 현실화를 위한 함의,”제주평 화연구원 주최, 제주프로세스의 추진:그 이상과 현실 학술회의 발표논문 (제주평화연구원,
동북아에서의 다자안보협력에 대한 역사적 경험의 한계와 새로운 실험의 시도 내지는 계기의 등장으로 다자안보협력에 대한 관심이 높아지고 있다.이처럼 동북 아 다자안보협력의 한계와 가능성이 교차하는 가운데, 유럽안보협력기구 (OrganizationforSecurityandCooperationinEurope:OSCE)가 우리의 관심사가 되고 있는 것이다.유럽의 경험은 동북아지역에서 유사한 안보협의체제 구축을 위 한 선행모델이 될 수 있다고 보기 때문이다.9)특히 최근에 북한의 인권과 관련하여 미국이 ‘헬싱키 프로세스’(Helsinkiprocess)모델을 동북아에 도입하는 것을 고려 함에 따라 OSCE가 새롭게 관심 이슈로 부각되고 있다. 유럽 지역은 꾸준한 경제협력과 공동체 건설과 지역 수준의 협력 안보를 바탕으 로 국가연합으로 발전한 가장 대표적인 사례이다.이와 관련하여,한국 정부는 민간 기관과의 협조를 통해 ‘제주평화포럼’(2011년 제6회부터 ‘제주포럼’으로 개명,이하 ‘제주포럼’으로 사용)10)이라는 이름으로 2001년부터 제주에서 격년제로 평화를 논 의하는 국제적 대화의 장을 마련하여 왔고,2007년 6월 21일부터 23일까지 개최되 었던 제4회 ‘제주포럼’에서 참가자들은 ‘제주선언’을 통해 동북아시아에서의 다자 안보협력을 지속,발전시키기 위해서 ‘헬싱키 프로세스’를 모델로 하는 ‘제주 프로 세스’의 실현을 촉구한 바 있다.11) 제주프로세스는 궁극적으로 동북아시아의 평화와 안정을 위한 역내 안보대화협 의체의 구축을 목표로 하고 있다.이런 맥락을 고려하여 본 연구는 유럽의 다자간 안보협의체 형성을 위한 ‘헬싱키 프로세스’를 고려하는 가운데,그동안 추진되어 온 동북아에서 다자간 안보협의체 구상에 관한 논의의 경험을 바탕으로 ‘제주 프로세 스’를 위한 실현 가능한 대안을 마련할 필요성을 제기하고자 한다. 2009.6.12),p.33. 9)지난 10여 년간 국내외적으로 CSCE/OSCE에 대한 연구가 많이 축적되어 왔고,특히 2001년에 는 “ApplicabilityofOSCECSBMsinNortheasrAsia,”2005년도에는 “New SecurityThreats andaNewSecurityParadigm”이란 주제로 한국 정부와 OSCE간 회의가 서울에서 개최된 바 있다.
10)한반도와 동북아 지역의 평화와 번영을 모색하기 위해 2001년 시작된 ‘제주평화포럼’은 2011 년 제6회부터 ‘평화와 번영을 위한 제주포럼’(TheJejuForum forPeace&Prosperity)으로 공 식 명칭을 변경했고,약칭도 ‘제주포럼’(TheJejuForum)바꾸었다.이와 함께 그동안 격년으 로 5회에 걸쳐 개최된 제주포럼은 제6회부터 연례 개최로 바뀌었다.제6회 제주포럼(2011,5 월 27-29)프로그램 북참조.
11)‘제주포럼’의 성격과 역할 및 발전 방향에 대해서는 고봉준․윤태룡․이성우․진행남,“제 주평화포럼 발전방향에 대한 일고,” 제주발전연구 ,제12호 (제주발전연구원,2008)를 참조 할 것.
제2절 연구의 목적
동북아 안보레짐의 목표와 방향과 관련하여 많은 시사점을 제공해 주는 것이 바 로 유럽안보협력회의(ConferenceonSecurityandCooperationinEurope:CSCE) 의 경험이다.냉전기였던 1975년에 ‘헬싱키 최종의정서’(HelsinkiFinalActs)의 채 택으로 출발한 CSCE는 근대 최초의 안보레짐으로 주목을 받았으며,냉전 이후에는 새로운 안보 상황에 맞도록 기능이 강화되어 1995년 1월 유럽안보협력기구(OSCE) 로 발전했다.이러한 CSCE의 성공적인 운용사례는 동북아 지역에서의 다자간 안보 협의체의 목표와 방향을 설정하는 데 중요한 함의를 제공할 수 있다.그리고 이처럼 동북아지역에서도 유럽의 이른바 ‘헬싱키 프로세스’(HelsinkiProcess)12)와 유사한 방향으로 협력안보레짐을 구축하려는 연구와 움직임이 나타나고 있다. 그동안 일부 전문가들에 의해 CSCE/OSCE에 대한 소개가 계속되어 왔고,그중 동북아 안보협력에 주는 함의를 검토하는 논의도 있어 왔다.13) 그러나 CSCE/OSCE의 경험을 동북아에 적용할 수 있는지,할 수 있다면 어느 정도 그리고 어떻게 적용할 것인지를 본격적으로 논의하는 단계로 나아가지는 못하고 있다.좀 더 포괄적으로 유럽의 안보협력 경험을 동북아에 적용하는 논의도 있다.그러나 이 경우도 대부분 안보 문제에,일부는 인권 문제에 국한하여 논의하고 있어 CSCE/OSCE의 포괄성을 온전하게 다루고 있지 못하는 문제를 안고 있다.14) 이처럼 그동안 유럽,특히 CSCE/OSCE의 경험의 동북아 적용에 관한 연구의 한 계로 의미 있는 진전을 이루지 못한 가운데,최근 동북아 다자안보협의체 구상에 대 한 논의가 다시 제기되고 있다.미국에서는 조지 W.부시 행정부 들어 CSCE의 경험 12)‘헬싱키 프로세스’란 1975년 8월 1일 헬싱키 CSCE정상회의에서 헬싱키 최종의정서가 채택 된 이후 합의사항의 구체화 및 이행을 향한 일련의 전개과정을 의미한다. 13)홍기준,“헬싱키 프로세스와 독일문제:동북아 다자안보협력에 주는 함의,”한국국제정치학 회 학술회의발표문 (서강대,2007.12.7);이인배,“제도와 행위자간의 상호작용에 관한 연구: ‘다자간 협력안보’사례로서 CSCE를 중심으로,” 국제정치논총』,제41집 제1호 (2001);이승 근,“유럽안보협력회의(CSCE)발전과정에서의 양대정책:헬싱키회담에서 파리협정까지 미 국과 프랑스의 유럽전략을 중심으로,” 세계지역연구논총 ,제12집 (1998);홍기준,“안보레 짐의 형성:CSCE/OSCE의 사례연구,” 국제정치논총 ,제38집 제1호 (1998);이영기,“통일 문제연구프로젝트:동아시아에 있어서 CSCE모델의 유용성,” 평화연구 ,제3호 (1994);이 장희,“Helsinki‘인권규정’이 분단국가에 주는 의미,” 통일문제연구 ,제1권 제3호 (1989). 14)고유환,“동북아 안보협력과 한반도 평화체제 구축,” 북한연구학회보 ,제7권 제2호 (2003); ;한용섭, 동아시아 안보공동체 (서울:나남출판사,2005);김재한, 동북아공동체 (서울:집 문당,2005);손열 편, 매력으로 엮는 동아시아:지역성의 창조와 서울 컨센서스 (서울:지식 마당,2007);김규륜, 동북아 지역협력의 새로운 연계 (서울:통일연구원,2007);하영선, 동 아시아 공동체:신화와 현실 (서울:동아시아연구원,2008).
을 동북아에 적용하는 문제를 검토해 왔다.2004년 10월 제정된 북한인권법 제106 조에 “북한과의 지역 인권대화의 가능성을 모색”함에 있어서 헬싱키 프로세스를 원용할 것을 제시하고 있다.이를 계기로 한국에서도 이와 유사한 논의가 일어나고 있다.현재 운영되고 있는 북핵 ‘6자회담’의 다자안보협의체로서의 가능성에 대한 논의도 제기되고 있다. 특히 주목할 것은 다자주의적 안보협의의 정례화를 천명한 2007년 제4회 ‘제주포 럼’의 제주프로세스 추진 선언이다.2007년의 제주선언은 동북아시아에서 다자안 보협력이 어느 때보다 더 요구되는 시점에서 여전히 분쟁해결 및 협력을 위한 역내 의 다자주의 노력이 미흡함을 인정하고,OSCE설립의 다양한 경험을 바탕으로 하 여 신축성 있는 역내 안보대화협의체를 구축할 것을 천명하고,이를 위한 과정을 제 주프로세스로 명명하였다.동 선언은 특히 대한민국 정부에 의해 2005년 1월 ‘세계 평화의 섬’으로 지정된 제주에서 이러한 다자안보협의 프로세스가 실행되는 것이 타당성이 있음을 강조하였다.15) 동북아 다자안보협의체 추진을 위한 ‘제주 프로세스’를 실행해 나가는 데는 유럽 사례가 분명히 매력적인 사례연구 대상이며 참고할 만한 사례라고 할 수 있다.그러 나 이미 실현된 ‘헬싱키 프로세스’와 구상 단계에 있는 ‘제주 프로세스’는 시대 상황 및 역사적 맥락과 지역적 조건,역내 국가별 특성 등에서 많은 차이를 보인다.예를 들면,동북아시아에서 국가안보․군사안보의 안보관이 지배적이라면,유럽은 거기 서 나아가 공동안보,협력안보의 개념을 만들어냈다.또 안보환경의 측면에서도 유 럽은 경제통합 및 정치통합 노력을 바탕으로 우호적인데 비해,동북아시아는 경제 적 상호의존 속에서도 국가 간 각축으로 경쟁적인 환경에 놓여있다.안보정책에서 도 유럽은 복수의 제도화된 기구들을 통하여 역내 다자동맹과 안보협의체가 발전 해온 반면,동북아시아는 쌍무적 동맹관계가 주를 이루고 있다.16)따라서 유럽 사례 를 동북아에 그대로 적용하는 데는 무리가 따르며,교조적 적용이 어려운 상황이다. 동북아에서 국가 간 안보협력을 진전시키려면 힘의 관계,특히 강대국의 영향을 배 제할 수 없다고 본다.또한 경제협력이나 환경협력 등 다자 협력레짐의 구축과 제도 화 수준을 높임으로써 국가 간 안보관계의 투명성,예측가능성,안정성 등이 높아지 면서 당사국들의 안보에 긍정적인 결과를 생산해낼 가능성이 높아진다.동북아 지 15)제주평화연구원, 제4회 제주평화포럼 결과보고서 (2007),pp.8-9. 16)서보혁,“다자안보협력의 제도화 경로:C/OSCE의 경험과 동북아 적용 방안 연구,” 국제정 치논총 ,제49집 2호 (2009),p.8.
역은 세계 4대 강국의 각축장이 되고 있다는 점에서 이들의 영향력을 배제하고 다 자안보협의체의 창설은 불가능하며 관련 국가들의 이익에 대한 조정 없이 강대국 주도로 이끌어 가기도 쉽지 않은 상황이다. 이와 같은 기본적인 문제의식 하에 본 연구는 유럽 안보협의체제의 발전 경험을 검토하고 이를 동북아 안보협력 논의와 연계시키고자 한다.이를 위해 우선 유럽의 경험을 객관적으로 살펴보고,그것이 가능했던 요인을 도출하여,그것을 동북아의 다자안보협력에 어떻게 적용시킬 수 있는지 검토하겠다.뿐만 아니라 본 연구는 시 대 상황 및 역사적 맥락과 지역적 조건,국가별 특성 등의 차이에 주목하는 가운데 유럽과 동북아 양 지역에서 이루어지거나 추진되고 있는 다자간협의체의 성공과 실패에 대한 비교분석을 통해 차이점이나 유사점,나아가 공통점 등을 찾아내어 성 공적 추진을 위한 다양한 요인을 도출할 것이다.또한 이론적인 측면에서도 어떤 특 정한 시각의 배타적 적용이 아니라 신현실주의,신자유주의,구성주의 등 다양한 시 각들의 통합적 접근을 통해 ‘권력-이익-정체성의 상호작용 모델’을 제시함으로써 다자안보협력에 대한 통합적 분석을 시도 하고자 한다.이러한 일련의 분석을 통해 본 연구는 유럽 사례에 대한 검토를 바탕으로 동북아 다자간 안보협의체 구상의 실 현과 제도화 가능성을 분석하려 한다.
제3절 기존연구의 검토
탈냉전 이후 동아시아와 동북아 역내 안보공동체 또는 안보협의체의 창설에 대 한 관심이 크게 고조되고 있다.동아시아 각국에서 역내 안보공동체 창설을 주장․ 제안하는 논의들도 다양하게 개진되고 있다.정치․안보적으로 가장 불안한 동북 아 지역의 안보와 평화,그리고 번영을 보장해 줄 수 있는 유력한 대안으로 동북아 다자간 안보협의체가 부각되고 있는 것이다.이 협의체에 대한 관심은 학계․정 부․민간 등 다양한 차원원에서 나타나고 있다.17) 본 연구는 동북아 다자간 안보협의체의 구성과 실현방안과 관련된 기존 연구들 을 다음과 같은 몇 가지 측면에서 검토할 것이다.첫째,기존 연구들은 어떤 필요성 과 배경 하에서 이에 관한 연구들을 수행했는가 하는 것이다.이 문제에 대한 검토 는 본 연구의 필요성과 논의의 배경을 제시하는 근거가 될 것이다.그리고 둘째,동 17)이에 대해서는 제4장에서 보다 구체적으로 논의될 것이다.북아 다자간 안보협의체에 대한 접근 시각을 검토할 것이다.셋째,동북아 다자간 안보협의체의 구체적인 구상 모델이 무엇인지 검토할 것이다.이상의 세 가지 문제 에 대한 검토는 본 연구의 이론적 시각과 연구 사례와 관련하여 중요한 함의를 제시 해 줄 것이다. 우선,기존 연구들은 동아시아의 안보 불안정 해소를 위해 다자안보협력이 필요 하다고 주장하는 경향을 보인다.이런 연구들은 유럽과 달리 동아시아 지역은 탈냉 전 이후에도 여전히 ‘전통적 안보’차원에서 냉전적 안보 불안정과 안보위협이 해소 되지 못하고 있다는 점을 강조한다.예컨대,미․중 및 일․중 간의 패권경쟁,남북 한의 대결 및 중국 대만 간의 긴장 등을 안보 불안정의 주요 요인으로 지적한다.특 히 미군 감축 가능성의 증대,중국의 군사적 부상,일본의 보통국가화 움직임,북한 의 핵개발,도서 영유권 분쟁,중․일의 역사왜곡 등은 이러한 불확실성을 가중시키 는 요인으로 작용하고 있다는 것이다.18)다자안보협력의 필요성에서는 테러리즘, 마약거래,전염병,환경오염,난민,불법이민,국제범죄 증가 등과 같은 ‘비전통적 안 보’차원의 위협도 강조되고 있다.특히 이러한 비전통적 안보 이슈들은 초국가적 이슈이기 때문에 국제적 협력 없이는 문제해결을 기대하기 어렵다는 것이다.19) 이처럼 탈냉전 이후 전통적 및 비전통적 차원의 안보 불안정과 안보위협에 직면 한 동아시아가 이를 벗어나기 위해 적극적으로 모색되어야 할 것이 바로 기존의 개 별 국가 또는 양자 동맹 차원의 안보체제를 대체할 수 있는 새로운 안보체제의 모색 이라는 것이다.20)더 나아가 안보 불안정과 안보 위협의 증가는 동아시아의 경제 발 전을 지속시키고 역내 경제통합을 저해할 수 있기 때문에도 안보협력이 필요하다 는 점을 강조한다.21)노무현 정부의 “평화와 번영의 동북아시대 구상”도 역내에서 의 경제협력과 경제통합의 가능성 증대와 안보 불안정의 양립 불가능성에 주목하 여 경제적 번영과 평화의 병행을 주장한 것이다.22)다른 한편으로,기존 연구들은 동북아 다자안보협력이 한국의 국익 추구를 위해서도 필요하다는 점을 강조한다. 18)이삼성,“동아시아:대분단체제와 공동체 사이에서,” 민주주의와 인권 제6권 2호(2006), pp.6-11;김유은,“동북아 안보공동체를 위한 시론:구성주의적 시각을 중심으로,” 국제정치 논총 제44집 4호(2004),p.70. 19)조윤영,“동아시아 안보와 제도주의:안보공동체 형성의 조건과 발전과정,” 한국정치외교사 논총 제27집 2호(2005),pp.317-318. 20)김유남․노병렬,“동북아 안보레짐의 형성 및 가능성:다자간 안보협의체와의 상호보완성 연 구,” 국제정치논총 제39집 1호(1999),pp.157-158. 21)최영종, 동아시아 지역통합과 한국의 선택 (서울:아연출판부,2003). 22)동북아시대위원회.2005. 평화와 번영의 동북아시대 구상 .
탈냉전 이후에도 냉전체제가 해체되지 않은 상황에서 한국이 안보체제를 유지하면 서 통일을 달성해 나가기 위해서는 주변국들의 협력이 필요하며,이런 차원에서 다 자안보협력이 필요하다고 주장한다.23)또한 한반도의 분단 상태를 효율적으로 관 리하고 통일과정 및 통일 이후의 동북아 안보환경을 한국에 유리하게 조성하기 위 해서도 다자안보협력이 필요하다고 주장한다.24) 둘째,기존 연구들은 자유주의 시각에서 동북아 다자간 안보협의체에 접근하는 경향을 보여 왔으며,최근 들어 구성주의적 시각이 등장하고 있다.자유주의적 시각 에서는 기능주의 부류와 제도주의 부류로 크게 구분된다.우선 기능주의 또는 신기 능주의에서는 동아시아 지역의 경제통합을 통해 또는 그 연장선상에서 동아시아 다자간 안보협의체에 접근한다.즉 역내 경제적 교류․협력 확대를 통한 통합의 증 진이나 민간부문의 협력 활성화가 역내 국가간 안보협의체 형성을 촉진할 것이라 는 이른바 ‘파급효과(spill-overeffects)’를 기대할 수 있다는 점을 강조하고 있다.25) 그러나 동아시아의 상이한 국가제도와 문화양식,정치․군사적 협력에서 제한적인 민간부문의 역할,중국과 북한의 경우 민간과 정부 구분의 무의미 등의 이유로 안보 공동체 모색에 있어서 기능적 파급효과를 기대하는 것은 무리라는 반론도 있다.26) 한편,제도가 불확실성을 줄이고 거래비용을 감소시킴으로써 협력 발생을 촉진 시키고 협력을 지속시킨다는 점을 강조하는 제도주의적 접근은 거래비용이 낮아질 때의 이익을 깨닫게 되면 국제제도의 창출이 보다 쉬워진다는 관점에서 동아시아 안보협의체의 가능성을 강조한다.그리고 제도주의의 연장선상에서 다자주의적 접 근은 지역안보 증대를 목적으로 하고 특정한 안보위협에 군사적으로 대응하기보다 는 국가 간 분쟁발생 소지 및 지역 불안정 요인을 사전에 방지하고 제거하는 예방외 교적 역할의 수행을 강조한다.27)특히 동아시아 지역의 특수성을 감안할 때 유럽식 23)홍현익,“결론,”홍현익․이대우 공편, 동북아 다자안보협력과 주변4강 (성남:세종연구소, 2001),p.184;백진현,“다자안보협력과 한국의 국가안보,”세종연구소 편, 21세기 한국의 국 가전략 (성남:세종연구소,2000),p.58;박건영,“동북아 다자간 안보협력의 현실과 전망:탈 냉전,세계화,한반도 상황 변화가 가지는 함의를 중심으로,” 한국과 국제정치 제16권 2호 (2000),p.42. 24)조윤영,“동아시아 안보와 제도주의:안보공동체 형성의 조건과 발전과정,”pp.318-319;박종 철,“남북한의 입장,”한용섭 외, 동아시아 안보공동체 (서울:나남출판,2005),pp.42-43. 25)최영종,“동아시아 공동체에 대한 이론적 검토,”이승철 외, 동아시아 공동체:비전과 전망 (서울:한양대 출판부,2005),pp.59-60.그러나 최영종의 기본적 접근시각은 제도주의와 다자 주의에 입각하고 있다. 26)김유남․노병렬,“동북아 안보레짐의 형성 및 가능성:다자간 안보협의체와의 상호보완성 연 구,”pp.165-166. 27)조윤영,“동아시아 안보와 제도주의:안보공동체 형성의 조건과 발전과정,”pp.325-328.
안보공동체를 형성하는 것이 어렵기 때문에 안보협의체 형성을 위한 기본적인 틀 로서 다자안보 차원에서 접근해야 한다는 점을 강조하기도 한다.28) 동북아 다자간 안보협의체에 대한 또 다른 접근으로,최근 들어 등장하고 있는 접 근방법으로 구성주의를 들 수 있다.이 접근방법은 안보협의체를 촉진하는 배경 조 건,이를 바탕으로 힘,지식과 같은 구조 변수와 거래,기구,사회적 학습과 같은 과 정 변수의 상호작용,상호 신뢰와 집단 정체감의 형성 등을 강조한다.구성주의적 접근방법도 제도화를 중요한 요소로 고려하지만,제도화의 수준을 넘어 안보 공동 체 내의 전쟁 개연성이 사라지는 것을 최종 목표로 상정하고 구조변수와 과정변수 의 상호작용을 통한 신뢰구축과 정체성의 공유를 강조29)한다는 점에서 제도주의적 접근과는 다소 차이가 있다. 이처럼,자유주의와 구성주의적 접근이 동아시아 및 동북아 다자안보협의체에 접근하는 주된 방법인 반면,반 세기 이상 국제정치학의 주류 접근방법이라고 할 수 있었던 ‘현실주의’접근은 거의 찾아볼 수 없다.적대국 상정 및 세력균형을 국제평 화 유지책의 근간으로 제시하는 현실주의가 관련 국가들이 모두 참여하는 안보공 동체 모색에 커다란 한계를 가지고 있다는 점을 감안하면,이러한 현상은 당연한 것 일 수도 있다.세력균형론은 냉전기에는 설득력을 가질 수 있었지만,탈냉전기에는 설득력을 상실하고 있다는 주장마저 제기되고 있다.30) 셋째,동북아 다자압보협의체 구상을 위한 모델에서 유럽의 경험,즉 유럽안보협 력회의(CSCE)를 원용한 접근이 두드러진다.CSCE는 1973년 7월 유럽국가들 및 미 국과 캐나다의 참여하에 유럽의 안보를 공동으로 논의하는 협의체로 출범했으며, 오랜 협상과 진통 끝에 1975년 12월 군사적 신뢰구축,병력감축,경제 .기술교류,인 권향상 등의 내용을 담은 최종선언을 발표하고 유럽안보협력기구(OSCE)로 발전했 다.31)기존 연구들은 유럽의 경험과 CSCE모델의 핵심 내용인 군비통제레짐,비확 산레짐,검증레짐,위기관리레짐 등을 포괄하는 다자간 협력안보레짐에 입각한 CSCE가 동아시아 안보공동체가 지향해야 할 바람직한 모델이라고 본다.32)이처럼 28)송병록,“동아시아 공동체 형성을 위한 분야별 협력방안:군사․안보부분,”ꡔ국제정치논총ꡕ 제42집 3호(2002),p.105.동아시아 안보협의체 구상에서 제도주의와 다자주의는 병행되거나 혼용되는 양상을 보여주고 있으며,‘다자안보협력의 제도화’라 이를 보여주는 한 현상이다. 이신화,“동북아안보공동체 구축에 관한 소고,”ꡔ전략연구ꡕ제13권 제1호(한국전략문제연구 소,2006),p.17. 29)김유은,“동북아 안보공동체를 위한 시론:구성주의적 시각을 중심으로,”pp.74-81. 30)송병록,“동아시아 공동체 형성을 위한 분야별 협력방안:군사․안보부분,”p.110. 31)이에 대해서는 제3장에서 보다 자세하게 다룰 것이다.
한국에서 CSCE모델이 각광받고 있는 이유는 CSCE가 다자간 지역 안보협력의 제 도화에 성공한 유일한 사례일 뿐만 아니라 역외국 미국의 참여로 한미동맹이라는 한국 안보의 안전판을 지속시킬 수 있다는 점이 크게 고려되었기 때문이라고 할 수 있다. 이상의 기존 연구들에 대한 검토를 바탕으로 다음과 같은 몇 가지의 논점을 제시 할 수 있을 것이다.첫째,기존 연구들은 동북아의 안보 불안정 해소와 한국의 국익 추구를 위해 동북아 다자간안보협의체의 필요성을 제시하고 있다.결국 다자간 안 보협의체는 전통적․비전통적 안보위협의 해소를 통한 동북아의 항구적 평화와 안 전 보장,역내 경제발전과 경제통합의 촉진,한국의 안전보장과 한반도의 통일 환경 조성 등에 기여할 수 있는 기존 안보체제의 대안으로 제시되고 있다.본 연구 역시 동북아 다자간안보협의체와 그 구체적 방안의 하나인 ‘제주프로세스’는 ‘세계평화 의 섬 제주’에서 선언된 구상이 한반도와 동북아의 안보적 안정과 경제협력과 통합 의 증진을 위해 지역협력의 토대가 될 수 있을 것이라는 관점에서 연구 주제로 선정 했다. 둘째,지금까지의 기존 연구들의 동북아 안보협의체 구상에 대한 시각은 자유주 의와 제도주의적 시각이 주류를 이루고 있으며,그 중에서도 ‘다자안보협력의 제도 화’에 기반한 접근이 압도하고 있는 것으로 보인다.그러나 탈냉전기임에도 냉전적 유산을 간직한 동북아 정세를 감안할 때,현실주의적 접근을 제외하고 자유주의나 구성주의 접근을 지향하는 것은 순진한 낙관론일 수도 있다.동북아에서 힘의 관계 와 그로 인한 대결 국면을 무시할 수 없는 상황이기 때문이다.특히 북한은 차치하 고라도 중국의 부상에 따른 미․중 간 대결구도가 심화되고 있는 현상을 감안하면, 연전히 동북아에서 안보 불안은 해소되기 쉽지 않은 상황이다.따라서 자유주의에 기반한 ‘다자안보협력의 제도화’와 동북아의 정체성을 구성하기 위한 노력과 함께 병행되어야 할 것이 힘의 관계의 영향을 조정할 수 있는 현실주의적 접근의 병행이 라고 할 것이다.이런 맥락에서 본 연구는 세 가지 이론적 시각,즉 자유주의,구성주 의,현실주의의 이론적 요소들의 추출과 결합을 통한 이론적 논의의 틀을 구성할 것 이다. 셋째,동북아 안보협의체에 관한 구상들은 유럽의 경험에 거의 전적으로 의존하 는 경향을 보이고 있다.이는 그동안 간헐적으로 제기되어 왔던 동아시아 또는 동북 32)한용섭,“동아시아 안보공동체 구축의 필요성,”pp.29-35;이신화,“동북아안보공동체 구축 에 관한 소고,”p.28;조윤영,“동아시아 안보와 제도주의:안보공동체 형성의 조건과 발전과 정,”pp.331-332.
아의 경험과 비교할 때 두드러진 경향이라고 할 것이다.이는 성공의 경험과 실패의 경험이 가져다주는 차이일 것이다.특히 성공의 경험으로서 유럽의 사례는 참여정 부의 ‘동북아시대 구상’에서 적극적으로 원용되었다는 점에서 학계에서의 인식적 파급효과가 컸던 것으로 보인다.그러나 동북아에 위치해 있는 한반도와 중․일관 계,그리고 미국의 역할 등을 고려할 때,좁게는 동북아 그리고 넓게는 동아시아의 지역적 맥락을 고려하지 않은 다자간 안보협의체 구상은 한계가 분명할 것이다.유 럽의 경험이 아무리 성공적이고 학습의 여지가 크다 할지라도,지역적 특수성을 고 려하지 않은 일방적 원용은 또 다른 한계로 작용할 수 있을 것이기 때문이다.이런 맥락에서 본 연구는 유럽의 성공 경험과 동아시아 및 동북아의 실패경험에 대한 학 습이 중요할 것으로 판단하여 양 사례를 심층적으로 탐색할 것이다. 유럽의 경험은 협력안보레짐 차원에 국한되지 않는다.안보문제 이외의 문제들 까디도 포함하는 포괄적 동북아 또는 동아시아 공동체를 구상하는 논자들은 유럽 연합(EU)을 지향모델로 제시하기도 한다.33)핵확산방지레짐(NPT,PTBT,CTBT)과 같은 범세계적 국제레짐을 거론하는 논자들도 있다.34)구성주의론자들은 역내 정 체성이 공유되고 전쟁 개연성이 완전히 사라지는 ‘상상의 안보공동체’를 궁극적 지 향모델로 제시하고 있다.35)유엔이 추구하는 바와 같은 집단안보체제(collective securitysystem)가 가장 이상적인 목표라고 할 수 있지만 중단기적으로는 회의적 이라는 주장도 있다.36)그러나 NATO와 같은 집단방위체제는 냉전적 요소가 잔존 하고 있는 동북아에서는 그 형성이 단기적으로 불가능할 뿐만 아니라 바람직하지 도 않다는 주장이 지배적이다.37) 한편,제주프로세스에 관한 논의가 아직 본격화되지는 않았지만,일부 논자들을 중심으로 논의의 실마리를 마련하고 있기 때문에 이에 대해서도 검토한다.이상과 같은 기존 논의에 토대하여 동아시아 및 동북아 다자간 안보협의체에 어떻게 접근 할 것인지를 검토할 필요가 있다. 33)최영종,“동아시아 공동체에 대한 이론적 검토”;박봉규,“동북아 지역주의의 현황과 가능성: 유럽연합(EU)의 경험과 동아시아 지역협력제도를 중심으로,” 국제평화 제4권 2호 (서울평 화상문화재단,2007). 34)김유남․노병렬,“동북아 안보레짐의 형성 및 가능성:다자간 안보협의체와의 상호보완성 연 구,”pp.145-149. 35)김유은,“동북아 안보공동체를 위한 시론:구성주의적 시각을 중심으로,”pp.79-81. 36)이삼성,“동아시아:대분단체제와 공동체 사이에서,”p.20. 37)이상환,“동북아공동체 형성의 가능성과 한계:동북아 안보 .경제레짐을 중심으로,”김계동 외, 동북아 신질서:경제협력과 지역안보 (서울:백산서당,2004),p.97.
사실,기존 연구들은 다양한 실현 방안들을 모색해 왔으나 구체성 측면에서는 여 전히 구상 단계를 넘어서지 못하고 있으므로 실현을 위한 구체적인 프로세스로 논 의가 진전될 필요가 있으며 이런 측면에서 그간의 제주프로세스에 대한 논의 경향 을 짚어볼 필요가 있다. 학계의 제주프로세스에 관한 논의를 보면 주로 제주라는 지역 단위에서 논의가 되고 있는 수준에 머물러 있다.38)‘제주프로세스’선언이 2007년도에 개최된 제4회 제주평화포럼 선언문에서 처음으로 언급되면서39)그 이후 제주평화연구원40)이 중 심이 되어 몇 차례의 학술회의가 개최되었다. 윤태룡은 제주프로세스의 궁극적 실현을 위한 제주도의 대북지원사업이 남북한 화해를 위한 국가전략상의 의미를 강조하였는데 이러한 사업이 남북관계가 지나친 악화를 막고 다시 협력적 관계로 나아가도록 하는 디딤돌이 되었다는 점에서,제주 도는 남북관계의 개선에 긍정적이고 선도적 역할을 해온 것으로 평가하고 있다.41) 또한 주변국과의 관계와 제주프로세스의 실현에 대하여 연구하였는데 “한국정부 의 대미관계의 밀착여부에 따라 양자주의/다자주의 간의 밸런스 정도가 달라지고 있는데,한미동맹의 지나친 강조는 다자주의,혹은 포괄적 협력관계를 퇴조시키고 중국,러시아와의 관계를 악화시킬 수 있다는 점에서 매우 조심스럽게 접근해야할 문제라고 하지 않을 수 없다.”42)라고 평가하고 있다.고봉준은 제주프로세스라는 단어 자체는 2000년대 초에 우리 정부가 유엔의 군축관련 기구를 제주에 유치하기 위해 노력하는 과정에서 처음으로 사용되기 시작하였고,이후 2007년 제4회제주평 화포럼을 기점으로 다시 제주프로세스와 관련된 논의가 활성화되었다는 점을 밝히 면서 실체가 있는 제주프로세스의 추진을 위해서 협력을 제도화할 수 있도록 국제 적인 기구를 제주에 유치하는 데에 중점을 두어야 한다는 평가와 함께 제주프로세 스의 추진방향을 네트워크의 구축이라는 관점에서 검토하고 6자회담의 사례를 긍 정적으로 평가하였다.43) 38)제주프로세스에 관한 논의는 제6장에서 보다 심층적으로 검토․분석할 것이다. 39)제주평화연구원 편, 제주프로세스와 동북아 평화 번영 (제주:제주평화연구원,2009) 40)제주평화연구원 창립 3주년 기념 학술회의(2009.3.20);제주평화연구원 주최, 제주프로세 스의 추진:그 이상과 현실 학술회의 (2009.6.12). 41)윤태룡,“‘제주프로세스’와 주변국관계:동맹이론의 관점에서,”『건국 60주년 기념 공동학 술회의 중 제주프로세스와 평화세션』(JPI,2008),p.7. 42)Ibid,p.14. 43)고봉준,“제주프로세스 추진 방향에 대한 일고:네트워크 이론의 관점에서,”『건국 60주년 기념 공동학술회의 중 제주프로세스와 평화세션』(JPI,2008),p.28.
진행남은 북핵 6자회담과 동북아 다자안보협력체의 가능성을 높여주었다고 보 면서 다자대화에 부정적이던 북한이 다자대화의 경험을 쌓는 계기가 되었으며 관 련 6개국이 타협과 협력을 통한 다자적협력을 학습하게 되었다고 평가하고 있다. 또한 제주프로세스가 진전을 하기 위해서는 헬싱키 프로세스를 되돌아볼 때 분단 국이었던 서독이 취한 입장과 전략은 고려하여야 하는데 서독은 CSCE의 다자간 협 상에서 서독의 이익을 추구하기 보다는 독일의 이익을 추구하였다는 점을 강조하 였다.즉 ‘동방정책’을 뛰어넘는 ‘독일정책’으로 방향전환을 하고 동맹국들과의 협 력관계를 이용하여 자국의 이러한 전략목표를 성취한 서독의 전략을 따라서 한국 이 북한을 경쟁자나 적대국으로 보기 보다는 ‘특수관계’에 있는 주권국가로 보고 민 족적 차원에서 포용하고 생생의 길을 모색해 나아가야한다는 점을 주지시키고 있 다.44) 이러한 기존의 연구 상황을 고려할 때,과연 제주프로세스가 동북아 다자간 안보 협의체 창설에 얼마나 기여할 수 있을지에 대한 의문이 있는 것도 사실이다.그러나 여전히 가능성을 남겨 놓고 있다는 점도 간과되어서는 안 될 것이다.북한 문제와 관련한 6자회담은 그간의 과정상의 문제로 부침을 거듭하고 있지만,북한 상황의 전개와 북한 지도부의 선택 및 중국과 미국의 역할 등에 따라 아직까지는 동북아 안 보문제를 협의할 수 있는 거의 유일한 대안으로 인식되고 있다.특히 ‘세계평화의 섬 제주’라는 지역적 맥락을 바탕으로 동북아의 안보협의체를 논의하는 것 자체가 새로운 접근이라는 점에서 여전한 가능성을 열어두고 있는 제주프로세스에 대해 접근하는 것은 나름의 의미가 있을 것이다.
제4절 연구의 범위와 방법
본 연구는 동북아의 다자간 안보협의체 형성의 문제점과 가능성에 대한 검토와 제주프로세스의 다자안보협의체로의 발전 가능성을 모색하는 것을 목적으로 하기 때문에 동북아시아라는 범주에 국한하여 논의를 전개하고자 한다.본 연구에서 논 의하는 동북아를 지리적 범주로 보면 한․중․일 삼국과 북한이 포함된다. 그러나 동북아의 안보협력 이슈는 단순한 지리적 범주로 국한될 수 없는 문제이 44)진행남,“"제주프로세스와 대북정책,”『건국 60주년 기념 공동학술회의 중 제주프로세스와 평화세션』(JPI,2008),p.52.다.즉 유사한 안보 정향을 갖는 국가들은 지리적 근접성에 관계없이 공동의 이해를 중심으로 상상의 공동체(imaginedcommunity)를 형성할 수 있다.45)예컨대,한국 과 미국은 지리적으로 멀지만 상상의 공동체를 구성할 수 있다.또한 동북아 지역의 다자간 안보 협의체를 논할 때도 이 지역에서 미국의 역할을 빼놓고 생각할 수 없다 면 미국은 이 지역 안보협의체의 구성원이 될 수 있다. 이와 같은 논지에서 동북아 지역 다자간 안보 협의체의 가능한 주요 참여국으로 서는 일차적으로 남․북한,중국,일본,미국,러시아 등을 상정할 수 있을 것이다. 북핵문제를 해결하기 위한 다자간 협의의 틀로 만들어진 ‘‘6자회담’’이 이를 방증한 다고 할 수 있다.따라서 전략적인 측면에서 보면 역외의 두 핵심 세력인 미국과 러 시아가 포함되어야 할 것이다.<그림 1-1>은 본 연구에서 논의하고자 하는 동북아 의 범주를 보여주고 있다. <그림 1-1> 동북아의 지리적․전략적 범주 러시아 중국 북한 한국 일본 미국 동북아를 다자안보협력의 맥락에서 접근할 경우,과연 이처럼 좁은 범위의 지리 적 위치에 국한하는 것이 적절한지 의문이 제기될 수 있다.기능적인 측면에서도 동
45)EmanuelAdler,“Imagined(Security)Communities:CognitiveRegionsinInternational Relations,”Millennium,Vol.26,No.2(1997),p.250.
북아의 안보 문제를 동북아 지역 그 자체에 국한할 수 있을 것인가?미국과 러시아 를 포함하는 것도 사실은 지리적 위치를 넘어 동북아에 미치는 영향력을 가진 국가 라는 점 때문이다.따라서 동북아는 지리적 개념과 기능적 개념으로 구분할 필요가 있다.지리적 개념으로 보았을 때,동북아시아는 남․북한,중국,일본,러시아,몽골 을 포함하며,기능적 관점으로 정의 했을 때는 미국과 ASEAN 국가들 역시 포함된 다.미국이 동아시아 지역에 행사하는 영향력과 ASEAN국가들의 잠재적 안보․경 제적 영향력을 생각하였을 때,기능적 정의 역시 상당한 중요성을 지닌다고 할 수 있다.보다 중요한 점은,개방적 지역주의의 측면에서 볼 때,세계 모든 국가들이 평 화와 번영을 위한 동북아 다자안보협력에 참여할 수 있다는 사실이다.46)따라서 본 연구에서 논의되는 주된 지역은 지리적 범주로서의 동북아와 함께 기능적 범주로 서의 미국,러시아 및 동아시아까지 포괄할 것이다.실제로 아시아에서의 다자안보 협력에 관한 논의도 동북아와 동아시아로 구분되지만 실질적인 논의의 내용은 두 지역의 분리보다는 중첩을 특징으로 한다. 본 연구는 시간적으로 1980년대 후반 이후 동북아 지역에서 논의되기 시작한 다 자 안보대화로부터 시작하여 2007년과 2009년 ‘제주포럼’에서 제기되어 논의되고 있는 제주프로세스까지를 연구범위로 한다.그러나 제주 프로세스가 헬싱키 프로 세스를 모델로 하여 제기되었기 때문에 보다 집중적인 논의는 유럽의 경험으로서 의 헬싱키 프로세스와 동북아시아의 새로운 방안으로서의 제주 프로세스를 중심으 로 이루어질 것이다. 본 연구는 주로 문헌분석을 중심으로 수행될 것이다.동북아 지역의 다자안보에 관한 그간의 논의들에 대해서는 역사적 맥락을 고려하면서 관련 1,2차 문헌들을 수 집하여 분석할 것이다.그리고 헬싱키 프로세스 역시 유사한 방법에 의존한다.그러 나 제주 프로세스의 경우 아직까지 관련 연구들이 많지 않은 관계로 ‘제주포럼’을 주최했던 제주평화연구원과 제주특별자치도 등에서 발간된 1차 문헌들을 중심으 로 분석할 것이다. 본 논문의 구성은 다음과 같다.제2장에서는 다자간 협력안보와 국제레짐 이론 등에 대한 논의의 검토를 바탕으로 분석의 틀을 설정한다.제3장에서는 ‘헬싱키 프 로세스’를 중심으로 유럽의 다자간 안보협의체인 CSCE/OSCE의 형성과 전개과정 및 레짐형성의 다이나믹스를 고찰한다.제4장에서는 동북아 지역에서 구상되었거 46)문정인,“동아시아 안보공동체 구축과 한국의 동북아 협력 구상,”제주발전연구원․동아시 아재단 편, 동북아 공동체 :평화와 번영의 담론 (서울:연세대학교 출판부,2006),p.148.
나 논의되었던 또는 논의되고 있는 다자간 안보 협의와 관련된 논의와 구상들에 대 해 검토한다.제5장에서는 유럽의 성공 경험과 동북아의 실패경험에 대한 비교분석 을 바탕으로 동북아 지역의 다자안보협의체 구성을 위한 새로운 논의인 제주프로 세스 구상에 주는 함의를 도출하려한다.제6장에서는 제주 프로세스가 어떻게 안보 협의체 형성에 기여할 수 있을 것인지를 거시적 국제환경 측면에서의 실현 조건과 동북아 역내에서의 소안보협의체 역할을 할 수 있는 6자회담,제주프로세스 구상의 추진방향을 분석․검토한다.마지막 제7장에서는 동북아 안보협의체와 제주프로 세스의 함의를 아우르는 결론을 도출할 것이다. 이상과 같은 구성에 따른 본 연구의 분석체계는 <그림 1-2>와 같다. 연구 목적 다자주의 국제레짐이론 협력안보레짐 분석틀 유럽의 경험: 헬싱키 프로세스 동북아의 실험: 동북아 다자간 안보협의체 제주 프로세스 구상에 주는 함의 제주프로세스 실현 조건 결론 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ 제주프로세스 실현 방향 6자회담의 진전 <그림 1-2>본 연구의 구성과 분석체계
제
2장 이론적 배경과 분석틀
제1절 안보 개념의 변화와 다자주의
1.안보 개념의 변화
국가를 단위로 하는 안보 개념의 형성은 불가침적 주권을 가진 상호 평등한 국가 에 대한 인식의 틀이 형성되고 근대 국제체제가 형성된 1648년 베스트팔렌 체제의 형성으로 거슬러 올라갈 수 있다.이러한 맥락에서 냉전시대까지 지속되어온 전통 적인 안보 개념은 국가를 기본 단위로 하며 군사 전략에 초점을 맞춘다.즉 국민국 가(nation-state)는 근대의 국제체제를 구성하는 기본단위이며 국가의 주권은 국가 형성과 존립의 필수요소이며,따라서 안보는 주권 국가의 핵심적 이익을 보장하는 것으로 간주되었다.이러한 안보에 대한 전통적 인식 하에서 국민의 생명과 재산을 외부 세력의 군사적 위협으로부터 보호하는 것이 국가의 최우선적 책무가 되었고, 이를 확보해 나가는 과정이 안보연구의 핵심적인 관심사였다.따라서 전통적 시각 에서의 국제관계에 관한 연구는 어떻게 국가 간 전쟁을 억제하고 평화를 구축할 것 인가가 핵심 주제가 되어왔다. 1980년대 말부터 시작된 냉전의 종식은 초강대국과 핵무기를 중심으로 전개되던 기존의 안보 패러다임을 흔들어 놓았다.미․소 간 경쟁의 양극화 구도가 와해되면 서 국제체제의 핵심 행위자인 국가 간의 힘의 관계가 변화했을 뿐만 아니라 행위자 도 확대ㆍ변화되었고 행위를 유발하는 요인이나 행위유형도 다양화되기 시작했다. 다시 말하면,국가 간 전쟁방지와 평화관리의 영역을 넘어서는 새로운 분쟁 양상이 나타나고 국가 간 경계를 초월하는 새로운 이슈들이 등장했으며,비국가적 행위자 들의 새로운 위협들이 나타나기 시작한 것이다. 우선적으로 지적할 수 있는 것이 국제사회의 분쟁 양상의 변화이다.냉전 종식 이 후 국가 간 군사적 충돌의 가능성은 점차 감소하고 있는 반면,특히 종교․인종 문 제로 인한 내전(civilwar)이나 민족주의적 분규가 급증했다.물론 이러한 분쟁이 전 혀 새로운 형태의 분쟁이라고 할 수는 없지만,냉전 종식으로 이념 대결이라는 갈등 의 구심점이 희미해지면서 새로운 갈등 이슈로 부상하여 더욱 빈번하고 격렬한 양 상을 보이고 있다.1)뿐만 아니라 일국의 노력만으로 해결되기 어려운 새로운 국제 1)TedRobertGurr,PeopleVersusStates:MinoritiesatRiskintheNewCentury(WashingtonD.C:적 이슈들이 현저하게 등장하기 시작했다.무역 분쟁과 글로벌 경제위기,지구온난 화와 같은 전지구적 차원의 환경문제,HIV/AIDS,SARS와 같은 전염병 확산 문제, 글로벌 네트워크를 기반으로 확산되고 있는 무기․마역밀매 및 조직범죄 등의 문 제는 초국가적인 이슈로서 국제사회의 공동 대응이 없이는 해결 불가능한 이슈들 이다.이러한 초국가적 이슈들의 등장은 국제사회의 주요 행위자를 국가에서 국제 기구,다국적기업,NGO 등 다양한 행위자들로 다원화시키는 계기가 되었다.더욱 이 21세기 들어 새로운 세계적 위협으로 등장한 비국가적 행위자들의 테러 행위 역 시 기존의 시각으로는 쉽게 이해하고 해결하기 힘든 국제적인 이슈이다. 이러한 새로운 분쟁 양상과 국제적 이슈의 등장 및 새로운 위협의 대두는 전통적 인 국가 중심적 안보 관념을 뛰어 넘는 문제이다.국가 간 관계를 중심으로 한 기존 의 안보시각으로는 복합적이고 다양해진 안보위협과 불확실해진 국제정세를 이해 하고 대처하는데 있어 한계에 직면하게 된 것이다.2)이러한 새로운 국제적 이슈들 은 초국가적 협력을 통해 제대로 관리되지 않을 경우 직접 연관된 국가의 안보뿐만 아니라 장차 국제적인 차원의 안보위협으로 확산될 수 있는 잠재력을 가지고 있다. 따라서 새로운 시대의 새로운 국제적 상황은 군사․안보 측면에서 발생하는 국제 적인 문제들을 해결하기 위해 만들어진 기존의 관념과 제도의 변화 또는 전환을 요 구하게 되었고,3)그에 따라 안보 개념 전환의 필요성이 대두된 것이다.
2.다자주의와 국제제도
안보 개념의 변화는 이와 같은 20세기 후반과 21세기 초반의 세계 안보 환경의 변 화와 궤를 같이 한다.우선 고전적인 군사적 안보의 개념은 상대적으로 그 위상이 약화된 반면에,경제적․사회적․환경적․생태적 안보가 일국적 차원 및 글로벌 차원 모두에서 그 중요성을 더해가고 있다.이는 국가 간 상호의존의 증가에 따라 국력이 군사력보다는 경제력에 의해 좌우되는 경향이 커졌고,따라서 국가목표 또 한 군사력보다 경제력이나 기술력 확보에 치중하는 양상이 보편화된 결과라고 할UnitedStatesInstituteofPeacePress,2000).구체적인 예로,1990～2005년 사이 16년 동안 총 57건의 주요 무력분쟁이 발생했는데,그 중에 93%인 53건이 내전이었다.이신화,“비전통안보 와 동북아지역협력,” 한국정치학회보 ,제42집 제2호 (2008),p.414에서 재인용.
2)이신화,“21세기 글로벌이슈와 국제정치학,” 국제정치논총 ,제46집 특별호(2007),pp. 197-226.
3)JessicaTuchmanMathews,“RedefiningSecurity,”ForeignAffairs,Vol.68,No.2(1989),p. 176.
