동북아 시장통합은 가능한가

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연구 05-28

동북아 시장통합은 가능한가 ?

— 유럽경제통합의 경험에서 얻을 수 있는 시사점을 중심으로 —

김세원

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동북아 시장통합은 가능한가?

—유럽경제통합의 경험에서 얻을 수 있는 시사 점을 중심으로—

1판1쇄 인쇄/ 2005년 12월 21일 1판1쇄 발행/ 2005년 12월 27일

발행처/ 한국경제연구원 발행인/ 노성태 편집인/ 노성태 등록번호/ 제318-1982-000003호

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발간사 3

발 간 사

최근 세계적으로 FTA 추진이 유행처럼 번지고 있으며, 동북아 시아 자유무역지역의 설립 역시 활발하게 논의되고 있다. 불과 15 년 전만하더라도 동북아 시장통합은 탁상공론에 불과했으나, 이 제 동북아 시장통합과 관련한 구체적인 제안들이 등장하고 있으 며 바야흐로 다양한 연구와 논의가 뒷받침되어야 할 시점에 와 있다.

한국은 물론 중국과 일본도 각기 FTA 정책을 적극적으로 전개 하고 있으나, 한･중･일 3국을 중심으로 한 동북아시아에서의 FTA와 나아가 장기적 목표인 동북아 경제통합에 대한 논의는 아 직도 부족한 실정이다. 실제로 ASEAN 제국과 동북아 3국을 포 함하는 다자적 동아시아 FTA 협상 논의는 활발한 반면 한･중･일 3국간 FTA는 아직 논의 단계를 벗어나지 못하고 있다. 그러나 한･중･일 3국을 중심으로 한 동북아 경제통합의 당위성에 비추어 볼 때 본격적인 경제통합 추진에 대한 논의는 조속한 시일 내에 본격화될 것이다.

이 연구에서 제기하는 문제의식은 한국, 중국 및 일본이 FTA 협상을 추진하기로 합의한다면 어떤 취지 아래에서 어떤 형태를 선택할 것인가 하는 것이다. 즉 현재의 WTO 체제하에서의 단순 한 시장 확대에 머무를 것인가, 아니면 ‘확대된 시장’을 ‘보장’할 수 있는 여건을 조성하고, 차후에 수준 높은 시장통합적인 형태

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4 동북아 시장통합은 가능한가?

를 추구할 것인지를 결정할 필요가 있다. 후자의 경우 점진적으 로 하나의 ‘동북아시장’을 형성한다는 장기적인 비전을 반영하고 있으며, 그러한 목적을 달성하는 과정에서 체결되어야 할 FTA 역 시 통상적으로 논의되는 기존의 FTA와는 달라져야 함을 이 연구 에서는 밝히고 있다.

이 연구에서는 EU 경제통합과 FTA의 본질간의 관계에 대한 분석을 추가함으로써 EU의 경험이 동북아 시장통합에 주는 시사 점을 도출하고자 한다. 그에 앞서 이 연구는 먼저 영미英美식의 전통적인 FTA의 역사적 발전과 함께 장･단점을 중심으로 현재 동북아 3국의 FTA 정책을 검토하고, 특히 한국정부의 대외경제 전략에서 FTA가 차지하는 비중을 살펴보고 있다. 또한 자유무역 지역과는 전혀 다른 성격의 경제통합을 추진했던 유럽의 경험을 동북아 시장통합의 추진에 비추어 동북아 경제통합에 대한 시사 점을 도출하는 데 초점을 맞추고 있다. 뿐만 아니라, 이 연구는 동북아시아의 특수한 여건을 고려함으로써, 경제통합에 따르는 역내 거래의 증대 및 분업을 통한 이득이야말로 동북아 내 시장 통합을 뒷받침하는 논거임을 제시하고 있다.

장기적으로 동북아 시장통합 추진을 위해서는 ‘차별화’된 형태 의 동북아자유무역지역(NEAFTA) 추진이 필요하며, 나아가 하나 의 동북아시장을 지향하려면 금융･통화협력과 경제･산업부문 차 원의 협력을 추가할 필요가 있다. 동북아지역 경제통합은 ‘동북아 자유무역지역(NEAFTA)’과 금융･통화협력을 양축으로 하고 추가 로 산업 부문별 협력을 포함하는 이른바 ‘동북아경제연합(NAEA)’

의 형태이어야 할 것이다.

또한 이 연구에서는 구체적으로 동북아 FTA의 완성기간을 WTO 체제에서의 GATT/GATS 관련조문들을 고려해 15년으로 제안하며, 동북아경제연합(NAEA)이 성공적으로 기능을 수행한다

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발간사 5

면 다음 단계인 동북아경제공동체(NAEC)라는 좀더 발전된 형태 의 동북아 경제통합체제가 결성될 수 있음을 밝히고 있다.

마지막으로 이 연구가 향후 동북아 경제협력체제 형성을 추진 하기 위한 방향과 철학을 제시하는 계기가 되기를 바란다. 이 연 구를 완성하기 위해 노고를 아끼지 않은 서울대학교의 김세원 교 수께 깊은 감사를 드리며 아울러 연구 수행중 조언을 아끼지 않 은 대외경제정책연구원의 이창재 박사, 윤덕룡 박사, 이홍식 박사 와 한국경제연구원의 송정석 박사에게도 감사의 말을 전한다. 끝 으로 이 보고서의 내용은 필자 개인의 견해이며, 본원의 공식적 인 입장과는 무관함을 밝혀둔다.

2005. 12.

한국경제연구원장 노성태

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목 차

요 약··· 10

제Ⅰ장 FTA 정책의 발전과 한계··· 13

1. 문제의 제기 ··· 15

2. FTA 정책의 역사적 발전 ··· 16

(1) 시장통합에 대한 상이한 접근—관세동맹과 자유무역지역 ··· 16

(2) 영국과 미국의 입장 ··· 20

3. FTA 정책의 취지와 장･단점 ··· 24

(1) 시장통합과 자유무역지역 ··· 24

(2) 실리적인 측면 ··· 29

(3) 불안한 측면 ··· 34

4. FTA의 현실 ··· 42

(1) FTA의 국제적인 확산 ··· 42

(2) 미국의 FTA 전략 ··· 47

(3) EU의 FTA 전략 ··· 49

제Ⅱ장 경제통합의 의의와 그 조건: EU의 경험 ··· 53

1. EU 사례연구의 의의 ··· 55

2. 경제통합의 추진을 위한 조건 —‘뜻을 같이하는 국가들(like-minded nations)’ ··· 57

(1) 유럽통합의 이상(理想) ··· 57

(2) 회원국간 공동목표와 경제통합 ··· 60

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목 차 7

3. 경제통합 추진의 전 단계 —유럽경제협력기구(OEEC)— ··· 67

(1) 탄생 배경과 의의 ··· 67

(2) 취지, 운영 및 업적 ··· 69

(3) 시사점 ··· 73

4. 경제통합의 추진메커니즘과 접근 방법 —공동체(EC) 특유의 접근— ··· 75

(1) 경제통합의 현 단계 —부분적인 경제연방(partial-economic federation)— ··· 75

(2) 제도적 접근 ··· 77

(3) 추진방법 ··· 81

5. 공동체의식과 형평의 원칙 ··· 87

(1) EU의 설립취지와 경제･사회적 결속 ··· 87

(2) 지역개발 및 사회정책 ··· 88

(3) 중･동유럽에 대한 지원 ··· 91

6. 실물시장통합과 통화통합 ··· 93

(1) 공동시장의 완성을 위한 기본조건 ··· 93

(2) EC-1992년 계획 ··· 94

(3) 공동통화정책의 채택 ··· 96

제Ⅲ장 동북아시아적 여건 ··· 99

1. 동북아시아 시장통합에 대한 논의 ··· 101

(1) 논의의 배경 ··· 101

(2) 중국의 부상과 동북아 FTA 논의 ··· 104

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2. 동북아시아 역내 거래의 특징 ··· 108

(1) ‘기능적 시장통합’의 발전 ··· 108

(2) 수직적 산업 내 분업의 진행 ··· 110

(3) ‘제도적 시장통합’의 의의 ··· 116

3. 동북아시아, 동아시아 그리고 역외관계 ··· 120

(1) 동아시아지역 ‘자연경제권’의 형성 ··· 120

(2) 동북아 시장통합과 동아시아 ··· 123

(3) ‘ASEAN+3’의 성과 ··· 128

(4) FTA의 확산과 동북아 FTA ··· 137

제Ⅳ장 동북아 시장통합의 추진 방향 ··· 143

1. 바람직한 시장통합형태의 모색 ··· 145

(1) 왜 ‘동북아’인가? ··· 145

(2) FTA의 딜레마; 무역특혜인가? 시장통합인가? ··· 149

(3) 시장통합의 방향: 기능적 통합의 제도화 ··· 156

2. 동북아 시장통합의 제도적 접근 ··· 166

(1) 시장통합과 관련된 과제들 ··· 166

(2) 실리實利 중심의 시장통합 ··· 169

(3) 동북아경제연합(NAEA) —준비기간과 동북아자유무역지역(NEAFTA)— ··· 174

(4) 동북아경제공동체(NAEC) ··· 182

(5) 동북아 시장통합의 편익과 비용 ··· 183

제Ⅴ장 맺음말 ··· 187

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표･그림 목차 9

표 목차

제1장 <표 1-1> FTA의 대상부문 ··· 32

제3장 <표 3-1> 동북아 3국 경제가 세계경제에서 차지하는 구성비(2003년) ··· 105

<표 3-2> 동북아 3국 경제의 전망 ··· 105

<표 3-3> 동북아의 무역편향도 지수 ··· 107

<표 3-4> 동북아 3국간의 역내 수출의존도 ··· 108

<표 3-5> 한국, 중국 및 일본의 역내 외국인직접투자(유량) ··· 109

<표 3-6> 한국, 중국 및 일본간 산업간 및 산업 내 무역 ··· 113

<표 3-7> 한국, 중국 및 일본의 품목별 비교우위지수(2003) ··· 115

<표 3-8> 동아시아 국가별 주요 경제지표(2003년 기준) ··· 121

<표 3-9> 동아시아(13개국), NAFTA 및 EU간 역내 무역의존도 비교 ··· 122

<표 3-10> 동북아 3국의 중요 대상지역별 무역구조 ··· 126

<표 3-11> 동아시아 국가들의 FTA 추진현황(2005. 8 현재) ··· 139

그림 목차

<그림 3-1> 동아시아, 미국 및 EU의 대상 지역별 무역수지 ··· 125

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요 약

WTO 체제의 다자多者주의 질서 속에서도 2000년대에 들어서서 지역무역협정(RTA)의 체결은 유행처럼 확산되고 있으며, 이 중에 서도 자유무역협정(FTA)이 거의 절대적인 비중을 차지한다. 한･

중･일 3개국을 중심으로 한 동북아지역은 세계경제에서 차지하는 높은 비중에도 불구하고 다른 지역에 비하여 활발하게 시장통합을 추진하지 못하고 있다. 최근 2국간, 또는 다자多者간 동북아 FTA 의 추진에 관한 논의가 활기를 띠고 있으나, 아직까지도 그 취지, 비전은 물론 체계적이고도 실천적인 계획이 등장하지 않고 있다.

이 연구는 FTA의 의의와 문제점을 분석하는 한편, 유럽경제통합 의 경험을 통해 동북아지역이 추구해야 할 ‘시장통합적인 FTA’의 설립에 대한 접근방법, 추진방향, 형태 및 비전을 제시한다.

지금까지 동북아 3국의 경제협력에 대한 논의는 ASEAN이 주 도한 ‘ASEAN+3’의 기회를 통해 이루어지는 데 그치고 있다. 즉 ASEAN 제국을 중심으로 한 동아시아 차원의 FTA 및 경제협력 이 활발하게 진행되고 있는 반면, 동북아 차원의 시장통합은 물 론 경제협력 마저도 제대로 진전을 보지 못하고 있는 실정이다.

한국-일본간 FTA는 여전히 협상단계에 머무르고 있다. 또 한국- 중국간 FTA의 경우, 양국 정부가 호의적인 반응을 보인다는 점에 서 조만간 협상이 개시될 것으로 보인다. 그러나 일본-중국간 FTA는 논의조차 되지 않고 있다.

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요 약 11

동북아 3국은 ASEAN 중심의 동아시아 시장통합과는 별도로

‘공동시장’ 형성을 장기적 목표로 하는 시장통합의 첫 단계로서 통상적인 FTA와는 다른 ‘차별적’이고 좀더 ‘시장통합적’인 FTA를 추진할 필요가 있다. 동북아 3국은 상호 신뢰회복을 바탕으로 초 기에 장기적인 시장통합의 형태와 취지에 대한 합의를 도출해야 한다. 이 목표를 위해서 3개국은 우선 다자적인 FTA 체결을 추진 하되 단순히 관세장벽의 철폐뿐만 아니라 비관세조치(NTN)에 관 한 협력과 조정을 통해 단계별로 무역장벽을 제거함으로써 준비 기간을 마련할 필요가 있다. 이 과정에서 경제우선주의적, 시장 주도적, 실리주의적 접근이 바람직하다.

기존의 연구들은 대부분 FTA가 동북아 3국 경제에 미치는 거 시경제적 효과를 추산하는 데 비중을 두고 있다. 본 연구에서는 여기서 더 나아가 FTA가 3국 내 산업부문별, 그리고 경제운영에 미치는 파급효과에 대한 분석도 중요하다는 점을 강조한다. 동북 아 시장통합의 종합적인 효과분석은 3국 내 시장통합에 대한 사 회적 합의를 도출하는 데 설득력을 갖출 것으로 보인다.

한편, 유럽 경제통합 과정에서 알 수 있듯이 동북아에 있어서 도 정치･외교･안보적 장애로 인해 경제통합의 추진을 지체하기보 다는, 순서를 바꾸어 시장통합에서 비롯되는 경제적 이득을 우선 시킴으로써 이러한 문제들을 극복할 수 있다. 사실, 동북아의 경 우 민족주의 및 패권경쟁, 안보 정세의 급변, 과거사 문제, 국경분 쟁 등 경제 외적인 장애요인이 상존하고 있다. 그러나 경제적 이 득을 실현하기 위해서는 동북아 내 안정되고 평화로운 환경의 조 성이 필수적인 전제조건이다. 평화와 번영의 추구에 따라 3국간 전반적인 협력의 증진을 기대할 수 있게 된다. 한 예로 최근 진행 중인 6자회담을 다자안보체제로 발전시킴으로써 이러한 분위기를 조성하는 데 기여하도록 유도할 수 있다.

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동북아 3국은 FTA를 포함해 한 단계 높은 형태의 동북아경제연 합Northeast Asian Economic Association과 같은 지역경제통합의 첫 단 계를 추구할 수 있다. 즉 이 연합(NAEA)은 1) 동북아자유무역지역 Northeast Asia Free Trade Area의 추진뿐만 아니라 2)통화, 금융협력, 그리고 3)에너지, 자원개발, 환경, 과학 및 기술협력 분야를 비롯한 산업부문별 협력이라는 3개의 기둥으로 구성된다. 이와 같이 광범 위한 분야를 포함하는 경제협력체제가 제대로 운영된다면 최장기 적으로는 동북아경제공동체Northeast Asian Economic Community로 진입하는 것이 가능해진다.

동북아 3국의 시장통합은 경제적 이득뿐만 아니라, 장기적으로 는 역내 국가들간 문화 공동체의 형성을 비롯해서 다양한 이득을 가져온다. 특히 시장통합의 추진은 동북아지역의 국제협상력 제 고에 기여하며, 미국 및 EU와 함께 세계 3대 경제권을 형성함으 로써 국제경제 질서의 발전을 주도할 수 있는 기반을 제공한다.

동북아 시장통합의 목표를 달성하기 위해서는 현재의 중국과 일 본간 경쟁구도를 고려할 때, 유럽통합 과정에서 벨기에의 역할에 서도 볼 수 있듯이 한국의 중재자적･조정자적 역할이 요구된다.

한국이 이러한 역할을 성공적으로 담당하기 위해서는 우선 국내 에서 경제구조조정을 바탕으로 한 시장경제의 확고한 정착과 산 업구조조정을 통한 특화산업의 경쟁력 육성이라는 과제를 일관성 있게 추구해야 할 것이다.

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제Ⅰ장

FTA 정책

^*

의 발전과 한계

* Free T rade Agreem en t 또는 Free Trade Area의 약자이다. 이 연구에서는 전자 (자유무역협정)의 경우에는 FTA 그리고 후자의 경우에는 자유무역지역이라 고 밝힌다.

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제Ⅰ장 FTA 정책의 발전과 한계 15

1. 문제의 제기

몇 년 전까지만 해도 한국, 중국 및 일본을 포함하는 동북아 3 개국은 지역주의의 물결 속에서 거의 유일하게 예외를 이루었다.

그러나 최근 이 3개국은 적극적으로 FTA 정책을 전개하기 시작 했다. 특이한 현상은 이 3개국은 지리적인 인접이나 밀접한 경제 관계를 비롯해서 다른 어느 지역보다도 가까운 위치에 있음에도 불구하고 3개국간 정부차원에서 본격적으로 FTA를 논의하지 않 고 있다는 것이다. 단지 한국과 일본간 FTA 협상이 진행중에 있 는 정도이며, 한국-중국, 중국-일본 그리고 3개국간 다자적인 FTA 는 공식적으로 추진되지 않고 있는 실정이다.

한편, 한국경제의 입장에서 지속적인 성장을 뒷받침하기 위해 서는 ‘안정적이고도 큰 시장’의 확보는 필수적이다. FTA 정책이 한국경제가 필요로 하는 시장확대에 도움을 주는 것은 사실이지 만 문제는 이러한 조건을 충족시킬 수 있는가이다. 다시 말해 한 국이 가능한 많은 국가들과 FTA를 체결하는 것은 바람직하다. 그 러나 동북아지역 내에서는 최근 유행처럼 번지고 있는 단순한 자 유무역지역보다는 좀더 시장통합적인 형태의 FTA를 모색하지 않 으면 안 된다.

이 장에서는 자유무역지역의 성격을 분석함으로써 간접적으로 상대국에 따라 ‘차별적인 FTA’ 정책을 추구할 필요가 있다는 점 을 강조한다. FTA 협상을 추진하는 경우에 FTA의 실체, 즉 그 장･단점에 대한 이해는 한국의 대외정책의 전개과정에서 도움을 줄 수 있다. 이러한 시각에서 한국은 지금 진행중에 있는 WTO DDA협상 이후에 대비해 FTA 정책을 적극적으로 추진하는 한편,

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동북아지역 내에서는 장기적으로 ‘하나의 큰 시장’을 형성하는 데 대외전략의 비중을 두어야 한다고 믿는다.

이 장에서는 자유무역지역의 역사적 발전, 특성 및 최근 동향 등을 총체적으로 정리한다.

2. FTA 정책의 역사적 발전

(1) 시장통합에 대한 상이한 접근—관세동맹과 자유무역지역

FTA는 원칙적으로 관련국들 사이에 자유무역지역을 설립한다 는 취지를 갖고 있다. 자유무역지역은 특정국가간 시장통합¹⁾을 추구하는 경제적 지역주의의 한 형태이다. 그 이외에도 우리에게 잘 알려진 관세동맹customs union이나 공동시장common market 등도 다같이 시장통합을 취지로 하지만 자유무역지역과는 그 취지나 내용에 있어서 큰 차이가 난다.

전통적으로 인접국가들간 시장통합의 추진은 유럽 내에서 생 성, 발전해 왔다.²⁾ 소･중규모 경제들로 구성된 유럽국가들은 일찍 부터 시장협소에 따르는 불이익을 극복하기 위해서 국가간 시장 통합을 시도해 온 경험을 갖고 있다.

대표적인 예로 19세기 중반(1834)에 설립된 독일관세동맹Zollverein

1) 엄밀한 의미에서는 시장통합은 경제통합과 구별되는 개념이다. 그러나 이 연 구에서는 특별한 경우를 제외하고는 이 두 개념에 차이를 두지 않는다.

2) 시장통합의 전반적인 역사에 대해서는 F. Mach lup(1977)을 참조하기 바란다.

Mach lup은 이 책에서 다양한 경제통합의 현실과 이론의 변천과정과 함께 경 제학자와 정치가들이 이룩한 업적들도 폭넓게 소개하고 있다.

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을 들 수 있다. 현대 독일국가가 형성되기 이전인 당시에 독일에서 는 소 지역국가Land들이 분할을 거듭하고 있었다. Zollverein이 탄생 함에 따라 이들 국가들 사이에 관세가 철폐되었음은 물론 역외지역 에 대해서는 하나의 공동관세가 적용되는 소위 관세동맹customs union이 사상史上 최초로 등장했다.³⁾ 또 독일국가들은 공동관세의 적 용에서 얻는 관세수입을 다시 회원국 인구별로 재분배하고 상이한 역외 수입제도를 접근시키는 공동관리제도를 운영함으로써 거의 완벽한 관세동맹을 이룩했다.

Zollverein은 그 후(1872) 독일연방국가Reich로 통일되는 과정에 서 모체母體가 되었다. 유럽통합주의자들에 따르면 Zollverein은 경제통합이 정치통합으로 발전한 좋은 선례가 된다는 것이다.

Zolleverein은 19세기 당시 제조업부문에서 경쟁력이 뒤졌던 영 국으로부터의 수입에 대해 국내시장을 보호한다는 취지도 갖고 있 었다. 따라서 대외 공동관세율도 일반적으로 고율이 적용되었다.

반면에 1944년 벨기에, 네덜란드 및 룩셈부르크 3개국 망명정 부⁴⁾가 런던에서 체결한 베네룩스Benelux관세동맹은 보다 자유로운 무역주의를 추구하기 위한 목적을 갖고 있었다. 이 3개국은 영국 과 함께 해양국가로서 전통적인 자유무역주의 국가이다. 이들은 제조업이나 서비스부문에 있어서 산업별로는 높은 경쟁력을 갖고 있었음에도 불구하고 협소한 국내시장과 함께 국제적인 보호주의 에 따르는 2중장애로 인해 큰 시장의 이득을 누릴 수 없었다.

베네룩스 3개국이 조약의 체결과 거의 동시에 과도기간이 없이 관세동맹을 실현할 수 있었던 것은 이와 같이 낮은 관세정책을 실 시하고 있었기 때문이었다. 베네룩스 관세동맹은 그 후(1958) 유

3) 19세기까지만 해도 높은 관세율이 외국에 대해 국내 산업을 보호하는 거의 유 일한 수단이었으므로 당시 관세동맹은 경제동맹과도 비슷한 성격을 띠었다.

4) 당시는 제2차 세계대전이 끝나기 전이었다.

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럽경제공동체(EEC: European Economic Community)가 설립됨에 따라 여기에 흡수되었다. EEC가 초기 관세동맹에 기반을 두어 출 발할 수 있었던 것은 베네룩스 3개국의 경험에 크게 힘입었다.

관세동맹의 경우와 달리 자유무역지역에 있어서는 뚜렷한 선례 가 없으며, 주로 19세기 영국식의 자유무역주의에 근거를 둔다고 할 수 있다. 19세기 초 이후 국제적으로 지배적 경제의 위치에 있 었던 영국은 막강한 국력을 배경으로 일방적인 자유무역주의를 추구했으며 협정체결을 통해 다른 국가들에게도 시장개방을 강요 했다. 영국은 1860년대 한때 유럽 내 자유무역체제의 확산을 주 도했으며, 1932년 오타와협정에 의해 영연방Commonwealth 특혜지 역⁵⁾을 설립했다.

나중에도 보겠지만 자유무역지역과 관세동맹간 가장 근본적인 차이는 여기에 참여하는 회원국들의 경제주권에 대한 입장에 있 다. 전통적으로 주권에 대한 애착을 가져온 영국이 같은 자유무 역을 취지로 한다 하더라도 관세동맹이 아니라 일방적인 자유무 역주의를 택한 중요한 이유는 경제주권에 대한 제약을 최소화하 고자 했기 때문이다.

한편, 관세동맹customs union은 동맹이라는 용어 자체가 말해 주 듯이 참가국들이 역외域外에 대해서는 공동으로 하나의 관세정책 을 채택한다는 부담을 가지며, 이는 경제주권에 대한 제약을 의 미한다. 자유무역지역의 경우, 회원국들은 역내 무역만을 자유화 하며 역외 국가들에 대해서는 각각 자국의 독자적인 무역정책을 실시하는 자유를 누린다.

5) 영국과 당시 영국 식민지 국가들 사이에 무역특혜 제공을 취지로 하는 자유무 역지역의 한 형태라고 할 수 있다. 영연방 특혜지역은 1970년대초 영국의 EU 가입에 따라 해체되었으며 그 후 대부분의 회원국(개도국들)은 EU-AC P(아프 리카, 카리브 및 태평양 지역)간 체결된 로메협정으로 흡수되었다.

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자유무역지역이라는 용어자체가 공식적으로 등장한 것은 1947 년 GATT(General Agreement on Trade and Tariffs)가 탄생하면서 부터이다.

잘 알려진 대로 GATT의 기조(제1조)는 무차별원칙non-discrimi- nation principle에 있다. 이에 따라 회원국은 다른 모든 회원국에게 최혜국대우(most favored nation treatment, MFN)⁶⁾와 국민대우 (nation treatment, NT)를 적용해야 한다.

한편, GATT를 설립하기 위한 선진국들간 협상과정에서 유럽 국가들은 이 원칙에 대한 예외를 삽입할 것을 주장했다. 베네룩 스 관세동맹이 이미 운영되고 있었을 뿐만 아니라 이들은 인접국 들과 시장통합을 추진하고 있었으므로 무차별 원칙을 적용한다면 이러한 계획들을 실현에 옮길 수 없었기 때문이다.

포기조항waiver clause이라고 불리는 GATT 제XXIV조는 제1조에 열거된 무차별 원칙의 적용에 대한 전반적인 예외가 허용될 수 있는 조건을 담고 있다. 즉 앞에서 설명한 영연방 특혜지역이나 프랑스 공동체French Community⁷⁾와 같이 이미 존재하고 있었던 특 혜지역과 함께 새로이 추진되는 관세동맹과 자유무역지역이 그 대상이다.⁸⁾

관세동맹이나 자유무역지역으로 인정받으려면 기본적으로 회 원국간 ‘실질적으로 전 무역substantially all trade’에 대해 수입 장벽이 철폐되어야 한다. 바꾸어 말하면, 역내 무역에 있어서 회원국간

6) 관세와 같은 수입제한정책의 실시에 있어서 다른 회원국간 차별대우를 해서 는 안 된다는 것을 의미한다.

7) 당시 프랑스와 프랑스의 과거 식민지(주로 서(西) 아프리카 지역 국가들) 사이 에 체결된 일종의 특혜지역

8) 1995년 출범한 W TO 체제에서 상품무역의 경우에는 G ATT 제XXIV조, 그리 고 서비스무역의 경우에는 제V조가 무차별 원칙에 대한 예외를 원용할 수 있 는 관세동맹 및 자유무역지역의 조건을 열거하고 있다.

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부분적인 특혜제공은 허용되지 않으며 단지 ‘거의’ 100%의 특혜 만이 예외의 혜택을 누릴 수 있다.

참고로 이와 관련하여 다음에 설명하는 공동시장common market

이나 경제동맹economic union과 같이 자유무역지역 및 관세동맹보 다 좀더 발전한 형태의 시장통합 역시 WTO가 자동적으로 허용 한다는 점을 추가할 필요가 있다. 비록 석탄과 강철제품에 국한 되기는 했지만 최초의 공동시장인 유럽석탄강철공동체(ECSC:

European Coal and Steel Community, 1952)와 역시 최초의 경제동 맹인 유럽경제공동체(EEC)는 다같이 GATT가 탄생한 후에 설립 되었다.

(2) 영국과 미국의 입장

현대적인 의미에서 사상史上 최초로 정부간 협정에 의하여 탄생 한 자유무역지역은 유럽자유무역연합(EFTA: European Free Trade Association, 1959)이다.

EFTA는 유럽통합의 추진과정에서 EEC를 설립한 유럽대륙국 가들과는 철학과 입장을 달리하는 영국의 주도로 설립되었으며 그 후 많은 우여곡절을 거쳤다. 당시 영국은 서西유럽 전역全域에 걸쳐 자유무역지역을 실현할 것을 주장했으나, 이에 반대하는 유 럽대륙 6개국(프랑스, 서독, 이탈리아 및 베네룩스 3개국)은 EEC 를 탄생시켰다. 협상에 실패한 영국은 주변 6개국(덴마크, 스위스, 노르웨이, 포르투갈, 오스트리아, 스웨덴)을 규합해 EFTA를 창설 했다. 영국이 전통적인 자유무역주의, 영연방Commonwealth 특혜지 역 및 미국과의 특수한 관계를 내세워 자유무역지역의 설립에 집 착했는가 하면, 다른 국가들은 중립국의 위치 또는 독재체제 등

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의 이유로 EEC에 가입하지 않았거나 가입할 수 없었다.

영국은 사실 당시까지만 해도 프랑스와 독일(서독)이 동시에 참 여하는 EEC의 전망을 비관적으로 보았다. 영국이 EFTA의 창설 을 서둘렀던 또 다른 이유의 하나는 EEC가 순항하는 경우에 대 비해 협상권bargaining power을 확보해 두자는 데 있었다. EEC가 예 정된 제1단계(1961년 말)를 무사히 끝낼 무렵에 EEC 가입신청을 요구했다는 사실이 이러한 입장변화를 말해 준다.

나중에도 보겠지만 EFTA는 초기 서비스무역의 자유화를 포함 하지 않았을 뿐만 아니라 대부분의 농산물무역을 제외하였다. 단 지 농산물무역의 경우 회원국간 품목별로 자유화협정을 체결하는 방식을 택했다. 자유화 대상과 관련해 특히 농산물무역의 포함여 부와 정도는 일반적으로 자유무역지역을 형성하는 과정에서 중요 한 과제로 등장한다.

1972년 영국이 EEC에 가입하게 되자 새로운 문제가 추가되었 다. 그 이유는 1960년대에 이미 EEC가 관세동맹을 이룩한 것과 비례해 EFTA 역시 자유무역지역을 완성했기 때문이다. 즉 영국 의 입장에서는 원칙적으로 단계별로 EEC 회원국들과는 무역장 벽을 철폐해야 하는 반면에 EFTA 제국에 대해서는 무역장벽을 쌓아야 했다.

이러한 번거로움을 해결하기 위해 고안된 해결책이 바로 서유 럽 내 대大자유무역지역의 설립이었다. 이와 같이 EFTA와 EEC 는 1970년대 중반 소위 교량협정bridge-convention의 체결을 통해서 두 지역간 무역자유화를 실현했다. 이 협정에는 EEC 측에서는 회원국을 대신해서 공동체(EEC)가, 그리고 EFTA 측에서는 각 회 원국 대표들이 당사자로 참여했다. 바꾸어 말하면 EFTA-EEC 교 량협정은 EFTA 각 회원국과 공동무역정책을 배경으로 한 EEC 사이에 체결되었다.

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이 사례는 대 역외 무역관계에 있어서 자유무역지역이 관세동 맹 및 경제동맹 등과 같이 좀더 강도 높은 시장통합 형태들과는 근본적으로 다르다는 차이점을 단적으로 보여 주고 있다. 관세동 맹이나 경제동맹에 있어서는 회원국의 독자적인 자율성이 없는 데 비해 자유무역지역의 경우에는 회원국들이 각각 자국의 무역 정책을 독립적으로 집행한다.

EFTA는 그 이후에도 여러 차례에 걸쳐 변화를 거듭했다. 신규 회원국이 EFTA에 가입했는가 하면 많은 회원국들은 EU로 옮겨 갔다. 1980년대에 들어서서 그리스, 스페인 및 포르투갈이 독제체 제에서 벗어나 민주화를 이룩하면서, 그리고 1990년대에는 냉전 체제가 끝나고 이념대립이 종식되면서 스웨덴, 오스트리아 및 핀 란드가 각각 EU에 가입했다. 이에 따라 EFTA는 스위스, 노르웨 이, 아이슬란드 및 리히텐슈타인의 4개국만을 포함하게 되었다.

EFTA 4개국 중에서 스위스는 전통적인 중립국의 위치로 인해 서 EU에 가입하지 않았으며, 노르웨이는 두 차례에 걸쳐 EU 가 입에 합의가 이루어졌음에도 불구하고 그때마다 국민투표의 부 결에 따라 무산되었다. 아이슬란드는 아직 EU 가입을 위한 준비 가 안 되었으며, 리히텐슈타인은 독립국가의 지위를 누리지 못하 고 있다.

여기에 더하여 EFTA-EC⁹⁾ 교량협정은 1993년 유럽경제지역 (EEA, European Economic Area)협정으로 발전했다. EEA 역시 기본적으로 자유무역지역에 기초를 두고 있지만 두 지역간 거의 공동시장 수준의 경제통합을 시도하고 있다. 나중에도 설명하듯 이 이 협정은 EFTA 회원국이 장래 EU에 가입할 것에 대비한다 는 취지를 갖고 있다.

9) 종전의 EEC 라는 명칭은 1993년 마스트리히트 조약(EU조약)의 발효와 함께 EC(Euro pean Co mm unity)로 바뀌었다.

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한편, 최근 유행처럼 체결되고 있는 FTA의 발단은 미국이 지 역주의로 전향한 데서 크게 영향을 받고 있다.

미국은 고립주의에서 벗어나 1934년 루스벨트 정부시절 국제주 의를 채택한 이래¹⁰⁾ 전통적으로 다자적인 무차별주의를 추구해 왔다. GATT가 도입한 무차별 원칙 역시 미국의 무역정책에 크게 힘입고 있다. 미국식의 다자주의는 앞에서 설명한 EU의 지역주 의와 대립을 거듭해 왔다.

미국이 영미Anglo-Saxon식의 전통적인 국제주의를 유지하면서 동 시에 지역주의를 택하게 된 동기는 무엇보다도 그동안 누적되었 던 GATT체제에 대한 실망에서 비롯된 것으로 보인다. 특히 1980 년대초 우루과이 라운드(UR)가 논의될 무렵에 GATT의 다자간 협상이 갖는 결함¹¹⁾이 더욱 두드러지기 시작했고, 미국은 이러한 부작용을 극복하기 위한 방법으로 지역주의로 선회했다. 그 첫 번째 시도가 캐나다(1989)와의 FTA를 거친 후 체결된 북미자유무 역지역(NAFTA)의 결성(1993)이었다.

NAFTA는 미국 및 멕시코와 같이 경제적 격차가 큰 국가간 체 결된 자유무역지역이라는 점 이외에도 최초로 금융 및 통신과 같 은 서비스를 포함한다는 특징을 갖고 있다. FTA가 전통적으로 3 상품무역의 자유화를 대상으로 했던 데 비해 국제거래에서 서비

10) 당시 상무장관이었던 C . H ull의 제안에 따라 제정된 R eciprocal Trade Agreem ent Act는 그동안 수차례 개정되기는 했으나 오늘날까지 미국의 정책 기조로 지속되어 오고 있다.

11) 예로 무임승차(free-rider), 협상의 시간 끌기(fo ot-draggin g) 및 최후 양보국의 이점(co nvo y effect) 등을 들 수 있다.

J. J. Scho tt(1989, p .4)는 1982년 GATT 테두리 내에서 새로운 국제무역협상 을 준비하기 위해 개최된 각료회의가 실패로 끝나면서부터 미국정부는 G ATT에 대해 실망하기 시작했다고 평가하고 있다. 당시 우루과이 라운드 는 1982-1986년간 준비기간을 거친 후 출범했다.

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스무역이 중요한 비중을 차지하게 된 데 따르는 조치이다.

이렇게 볼 때 미국 역시 영국의 초기 경험과 마찬가지로 시장 통합의 여러 형태 중에서도 주권제약을 최소화할 수 있는 자유무 역지역을 선호했으나, 그 취지에 있어서는 다소의 차이를 찾아 볼 수 있다. 즉 영국은 협소한 국내시장이라는 애로를 극복하기 위한 대안을 유럽시장에서 찾고자 했다면, 미국의 경우 FTA 정책 은 국제적 차원에서 자국방식으로 다자주의적 자유화를 추진하기 위한 수단으로서의 의의를 갖고 있다.

다른 공통점의 하나는 영국이나 미국이 다같이 FTA 정책을 역외에 대한 협상권 제고를 위한 수단으로 활용하고자 했다는 것이다.

미국이 서둘러 NAFTA 협상을 종결한 것은 UR이 막바지에 들 어선 1993년 하반기였다. 또 이때는 EU가 EC-1992년 계획을 끝 내고 명실공히 내부시장(internal market, 공동시장)의 단계로 들어 선 시기와도 거의 일치한다. 미국이 UR의 최후 걸림돌이었던 EU 와의 농산물 협상을 성공적으로 마감할 수 있었던 데에는 NAFTA와 같은 배경이 도움이 되었음을 부인하기 어렵다.

3. FTA 정책의 취지와 장 _･ 단점

(1) 시장통합과 자유무역지역

EFTA를 설립한 스톡홀름 협정Stockholm Convention은 역내 무역 자유화와 함께 이를 실현하기 위해 회원국간 최소한의 정책조정 을 열거하고 있다. 회원국이 역외국에 대해 실시하는 관세에 있

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어서는 회원국들은 서로 조정할 의무는 없지만 그렇다고 완전히 자유롭지도 않다. 실제로 GATT/WTO 테두리 내에서 진행된 국 제무역협상 과정에서 EFTA 회원국들은 서로 협의하는 기회를 갖고 있다. EFTA 설립 당시 역내 무역의 10% 내외를 차지했던 농산물 무역은 자유화의 대상에서 제외되며 품목별로 서로 다른 규정의 적용을 받는다.

그 밖에도 EFTA는 다국간 무역자유화를 관리하는 국제기구로 서의 모습도 갖추고 있다. 회원국 정부대표로 구성된 이사회

Council는 최고 의결기구이며, 만장일치로 ‘결정’이나 ‘권고’를 채택 한다. 각료이사회는 업무수행에 필요한 범위 내에서 전문 분야별 위원회Committees를 설치했다.

유럽통합의 과정에서 설립된 EFTA는 당시의 여건을 반영해 자유무역지역의 전형적인 모습을 갖추고 있다. 스톡홀름 협정은 그 후 여러 차례 개정과정을 거쳐 나중에도 보는 바와 같이 여러 측면에서 보완되었다.

EFTA는 1960~1970년까지 과도기간을 경과하면서 당초 예정했 던 역내 무역자유화를 이룩했다. 그러나 이러한 업적은 주로 ‘관 세’ 및 ‘동등한 효과’를 갖는 조세부담의 철폐와 같은 가시적인 장 벽의 제거에 한정되며, 실질적인 자유무역지역의 형성은 꾸준하 게 추구되고 있다.

EFTA가 출범한 이후 영국이 EEC에 가입한 1970년대초까지 약 12~13년의 시장통합을 평가한 한 전문가의 견해¹²⁾는 자유무 역지역이 갖는 근본적인 고민을 잘 대변해 주고 있다. 그는 비록 자유무역지역이 형식을 갖추었다 하더라도 ‘실질적인’ 무역자유화 가 이루어지려면 특히 비관세조치non-tariff measures, NTM의 철폐와

12) V Cu rzo n(1 974).

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함께 회원국간 대외무역정책을 포함하는 경제정책의 조정이 필요 하다는 점을 강조하고 있다.

원론적으로 정의한다면 시장통합은 회원국간 자원배분의 개선 을 추구하는 ‘과정process’인 동시에 최적 자원배분이 진행될 수 있 는 ‘상태state of affairs’라고 요약할 수 있다. 이러한 정의에 비추어 본다면 EFTA의 경험은 자유무역지역이 전자를 충족시키기는 하 지만 후자를 달성하기에는 그 자체가 한계를 안고 있음을 말해 준다. 긍정적으로 표현한다면 EFTA는 시장통합을 어떻게 추진할 것인지에 대한 접근방법을 실증적으로 보여 주는 좋은 사례라고 도 할 수 있다.

한편, 앞에서 본 바와 같이 영국은 1950년대 후반 유럽통합이 논의될 당시의 입장을 바꾸어 EEC의 과도기간 초기에 EEC 가입 을 신청했다. 그러나 1960년대 두 차례에 걸친 영국의 가입시도 는 당시 프랑스 드골 대통령에 의해 좌절되었고, 결국 1970년대 초에 실현되었다.

영국이 EEC 가입으로 선회하지 않을 수 없었던 근본적인 배경 은 정치･외교적인 선택 때문이었다. 한마디로 프랑스와 독일을 중심으로 한 유럽대륙의 통합추진에 더 이상 동조하지 않는다면 영국은 유럽국가로서의 정체성identity을 유지할 수 없을 정도로 고 립될 수밖에 없었다. 또 경제적인 측면에서는 당시 영국이 당면 했던 여러 구조적인 현안(예로 산업구조 재조정, 산업의 경쟁력 약화, 과도한 사회복지 부담 및 만성적인 국제수지 불균형 등)들 을 해결하기 위해서 영국의 이러한 전환은 불가피했다.

영국으로서는 EEC 가입에 따라 경제･사회적으로 큰 부담을 안 게 되었다. EEC가 당시까지 이룩한 모든 업적을 받아들여야 했 을 뿐만 아니라 경제동맹economic union의 추진에 공동보조를 취해 야 하기 때문이다.

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비록 영국이 1970년대초 탈퇴하기는 했지만 EFTA가 국제적으 로 아직까지 자유무역지역의 대표적인 예라고 한다면, EU(EEC)는 관세동맹은 물론 공동시장 및 경제동맹을 완성한 유일한 예이다.

1950~1960년대 EFTA와 EEC의 생성배경, 시장통합 메커니즘 및 발전 등을 지켜 본 한 법학자는 자유무역지역과 관세동맹 사 이의 차이는 ‘정도degree’가 아니라 ‘종種, kind’에 있음을 지적하고 있다.¹³⁾ 즉, 자유무역지역이 발전해서 자동적으로 관세동맹으로 바뀌는 것이 아니라 이 양자는 서로 다른 종류라는 것이다. 또 이 양자의 근본적인 차이는 한마디로 시장통합에 참여하는 회원국들 의 ‘경제주권economic sovereignty’에 대한 입장의 차이에 있다.

이러한 의미에서 EU의 경우에서도 볼 수 있듯이 관세동맹은 공동시장이나 경제동맹의 기초가 된다. 경제통합에 참여하는 회 원국들이 역내에서는 무역자유화를 추진하는 한편, 대외경제정책 의 중요부분에 대한 주권행사를 공동정책으로 이양한다는 것은 완전한 시장통합을 이룩하기 위해 주권에 대한 제약을 포함해서 필요한 조치를 취할 수 있다는 정책적 의지를 의미하기 때문이다.

공동대외관세를 중심으로 한 대외공동무역정책이 수립되기 때 문에 한 회원국 내에 적법한 절차에 의해 수입된 제3국의 상품은 마치 역내에서 생산된 상품과 동등한 대우를 받으며, 따라서 역 내 회원국간 자유롭게 유통된다. 상품이나 서비스의 자유로운 이 동을 위해서는 관세뿐만 아니라 비관세조치를 철폐해야 되며, 또 회원국간 하나의 큰 시장을 이룩하기 위해서는 자본이나 노동과 같은 생산요소시장 통합도 동시에 추구해야 한다(공동시장).

이와 같이 역내에서 상품 및 요소의 자유로운 이동을 보장하려 면 우선 각 회원국 내에서 회원국 국적에 따르는 차별대우를 금

13) J.S. Lam brin idis(19 65), p.6 이하.

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지할 필요가 있다. 그러나 단순한 국민대우national treatment의 적용 만으로는 충분하지 않다. 그 이유는 회원국간 서로 다른 정책이 나 법･제도의 실시로 인해 역내 경쟁에서 왜곡distortions이 생길 수 있다. 따라서 회원국 사이에 경쟁여건을 비슷하게 조성해 주기 위해서 관련 법･제도 및 정책접근을 취지로 하는 공동정책의 수 립이 요청된다. 이러한 공동정책 중에는 필요한 정도에 따라 조 정이나 접근은 물론 경우에 따라서는 단일 정책의 채택까지도 불 가피하다(경제동맹).

이러한 맥락에서 볼 때 자유무역지역의 경우와는 달리 관세동 맹부터는 ‘자전거 이론’이 말해 주듯이 일련의 논리가 작용한다.

즉 관세동맹이 취지대로 잘 운영되려면 공동시장으로 발전할 수 밖에 없다. 또 하나의 큰 시장 형성을 취지로 하는 공동시장¹⁴⁾이 자원배분의 최적화를 이룩하기 위해서는 EU에서도 알 수 있듯이 회원국간 경제정책 및 제도적 접근이 불가피하게 된다.

따라서 자유무역지역과 공동시장¹⁵⁾간 시장통합 메커니즘의 차 이는 여기에 참여하는 회원국들의 경제에 미치는 효과에 있어서 차이를 가져오게 된다.

일반적으로 경제통합의 이점으로 지적되는 정･동태적인 효과들 은 자유무역지역에 비해 공동시장의 경우에 더 클 수밖에 없다.

그만큼 시장통합의 대상이 넓을 뿐만 아니라 폭이 깊기 때문이다.

이미 지적한 바와 같이 EU와 같은 공동시장의 경우에는 관세를 포함해 실질적으로 무역장벽을 구성하는 모든 비관세조치를 제거 하는 한편 역내 경쟁왜곡을 가져오는 법적･제도적･정책적 접근이

14) EU는 EC-1992년 계획의 추진과 함께 ‘공동시장’이라는 용어 대신 ‘역내시장 (in tern al m arket)’이라는 개념을 도입했다.

15) 시장통합의 대상 폭과 깊이라는 차원에서 자유무역지역과의 비교를 위해서 는 관세동맹이나 경제동맹보다는 공동시장이 더 적절하다고 본다.

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나 통일을 추구하고 있다.

그렇다면 이러한 이익에 따르는 비용은 무엇일까? 바꾸어 말하 면 공동시장의 형성이 갖는 이점에도 불구하고 왜 다른 국가들은 FTA에 만족하는 것일까?

그 대답은 간단하다. 공동시장의 경우에는 시장통합에 따르는 회원국들 내 경제･사회적인 비용이 자유무역지역과는 비교가 안 될 정도로 크기 때문이다. 이보다 더 중요한 근본적인 정치적･법 적 요인은 경제적 주권의 문제라고 할 수 있다.

(2) 실리적인 측면

FTA가 갖는 최대의 이점은 영미식의 전통에 따라 주권에 대한 제약을 최소화할 수 있다는 점이다. 역내 무역의 자유화에 따르 는 구조조정의 부담이 있기는 하지만 그 정도나 폭은 GATT/WTO가 요구하는 수준을 크게 넘지 않는다. 또 이 부담은 이론적으로는 거래 상대국의 시장개방에 따르는 이득을 고려하면 받아들이기 어렵지 않다.

영국은 1950년대 중반 특히 주권을 내세워 EU에 가입하지 않 았으나, 그 후 입장을 바꾸어 유럽통합의 대열에 합류했다. 그러 나 EU에 가입한 이후에도 초국가성supranationality을 의미하는 결정 적인 계기가 있을 때마다 소극적이거나 부정적인 태도를 유지하 고 있다. 정부간 협력주의inter-governmentalism로 요약되는 영국의 입 장을 대변하는 대표적인 예가 EU 회원국이면서도 경제통화동맹 (EMU: economic and monetary union)에 참여하지 않고 있다는 사 실이다.

영미계통의 주권에 대한 입장은 FTA의 내용이 기본적으로 참

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여국간 상호 실리적 차원을 넘을 수 없다는 특성으로 연결된다.

최초의 자유무역지역인 EFTA의 통합접근을 한마디로 요약한다 면 ‘실리주의pragmatism’라고 할 수 있으며(Curzon, p.45), 이러한 특 성은 그 후 체결된 다른 모든 지역 내 체결된 FTA에 그대로 이 어진다.

EEC의 설립을 취지로 하는 로마조약은 데카르트식^Cartesian의 합리주의에 기초해 1950년대 당시에 예상할 수 있는 지적知的･경 험적 능력을 최대한 발휘해 관세동맹을 비롯해서 시장통합을 단 계별로 실현할 내용을 체계적으로 정리하고 있다.

반면에, 스톡홀름 협정(EFTA)은 역내 무역장벽 제거를 위한 극 히 일반적인 원칙들만을 담고 있으며, 협상과정에서 합의에 이르 지 못한 사항들은 불분명한 표현으로 남겨놓고 있다. 예로 관세, 수량제한 및 동등한 효과를 갖는 비관세 조치의 철폐는 간단한 한두 개의 조문으로 처리되고 있으며, 농산물 무역의 경우에는 품목별로 예외를 적용하거나 별도의 협상을 통해 해결하고 있다.

스톡홀름 협정은 EFTA의 운영과정에서 수차례에 걸쳐 역내 자유화를 위해 가능하고도 필요한 범위 내에서 개정되었다. 이 조약은 EFTA 3개국과 EU간 체결된 EEA(1994)에서 크게 보완되 었는데, 스위스가 불참不參함으로써 EEA 협정은 좀더 통합적인 성격을 갖추게 되었다.

EEA 협정은 EFTA 3개국이 EU에 가입할 것을 전제로 한 일 종의 준準회원국 협정과 같은 의의를 갖고 있으며, 총체적으로 두 지역간 강도 높은 협력과 함께 부분적으로는 통합을 취지로 하고 있다. 이 협정은 EFTA의 경우에 비해 역내 상품 및 서비스의 자 유화와 관련된 구체적인 조문을 갖고 있을 뿐만 아니라 협력의 대상을 노동 및 자본이동, 회사설립의 자유, 소비자보호, 경제･통 화정책, 경쟁정책, 사회정책, 환경정책 및 회사법 등으로 크게 확

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대하고 있다. 기구적인 측면에서도 EEA는 각료급 수준의 최고의 결기관인 이사회Council, 집행부의 성격을 갖는 합동위원회Joint Committee, 의회대표로 구성되는 합동의회위원회Joint Parliamentary Committee 및 사회단체를 대표하는 자문위원회Consultative Committee

등으로 구성된다.

중요한 내용만을 살피더라도 EEA는 단순한 자유무역지역이라 고 할 수 없으며, EFTA 제국이 EU가 그동안 이룩한 유럽경제통 합의 업적을 최대한 수용함으로써 EU 가입여건을 마련해 준다는 취지를 갖는다. 스위스는 사항별로 EU와 협정체결을 통해서 자 유무역지역을 유지한다. 같은 자유무역지역이라 하더라도 이와 같이 EFTA와 EEA 사이에 큰 차이가 있음을 볼 수 있다.

다른 예로 중･동부 유럽국가들이 유럽협정European Agreements의 체결을 통해 EU와 자유무역지역을 형성한 취지도 EU 가입을 위 한 과도기간을 갖는다는 데 있었다.

이와는 대조적으로 다른 대륙 내에서 추진되고 있는 자유무역 지역은 거의 전부 그 자체가 목표이며, 또 취지나 접근은 물론 협 정의 내용에 있어서도 서로 큰 차이를 보이고 있다. FTA 당사국 들의 여건과 상호 합의에 따라 신축적으로 운영될 수 있다는 것 은 자유무역지역의 큰 이점이기도 하다.

또 다른 실리적인 측면의 하나로서 수의 법칙law of numbers에 따 르는 이점을 들 수 있다. 이 법칙은 물론 자유무역지역의 경우에 만 해당되는 것은 아니지만, 다자간 협상에서 해결이 어려운 현안 들이 소수의 국가모임에서는 용이하게 돌파구가 마련될 수 있다.

한편, 여기서 그동안 체결된 모든 FTA의 내용을 비교･분석할 수는 없으나, FTA가 대상으로 하고 있는 부문들을 종합하면

<표 1-1>과 같다.

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우선 이 항목들이 명칭은 비슷하지만 구체적인 내용에 있어서 는 자유무역지역과 공동시장(EU)에 있어서 서로 큰 차이가 난다 는 점을 지적할 필요가 있다. 무역자유화의 예를 든다면, 관세장 벽의 철폐를 제외한다면 대부분의 FTA에 있어서 비관세장벽의 제거는 거의 다루어지지 않는다. 또 FTA의 경우 회원국간 정책적 협력은 WTO 차원의 원칙적인 수준을 넘지 못한다.

<표 1-1> FTA의 대상부문

무역자유화: 관세철폐, 수량제한 금지, 관세행정, 위생식물 검역, 전자상거 래, 일부 서비스 이동

요소이동 협력: 노동 및 사람이동, 투자

정책적 협력: 원산지규정, 환경, 경쟁, 지적재산권, 표준･인정(MRA),¹⁾ 경제 기술협력, 정부조달, 반덤핑, 상계관세

예외규정: 국제수지조항, 세이프가드, 일반 예외 기구적 측면: 합동위원회

분쟁해결조항 주: 1) 상호인정협정

자료: Au stralian G o vernm ent, D epartm en t o f Fo reign Affairs and Trad e, 2005.

유럽 이외의 지역에서 체결된 FTA 중에서 NAFTA는 <표 1-1>

에서 열거된 항목들(전자상거래는 제외)을 거의 전부 포함함으로 써 가장 완벽한 모습을 갖추고 있다. NAFTA의 체결에 따라 최초 로 자유무역지역에 상품무역과 함께 일부 서비스무역(금융 및 통 신)이 포함되기 시작했다. 또 협정문 자체도 방대하며 각 항목별로 상당히 세부적인 내용을 담고 있다. 역내 무역자유화와 관련해서 비관세장벽의 철폐는 실질적으로 다루어지지 않고 있으나 역내 통 신 및 금융과 같은 일부 서비스이동이나 투자증진을 위해서 국민 대우 및 최혜국대우의 최대한 보장은 물론 정책적 협력이 뒷받침

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되고 있다. 특히 회원국간 거래와 관련된 법･제도의 투명성의 확 립과 규제 및 절차의 간소화가 시도되고 있다. NAFTA는 특히 기 구적인 측면에서 다른 FTA에 비해 상당히 많은 수의 기관들을 설 립했다. 협정의 이행을 총괄하고 방향 설정을 담당하는 자유무역 위원회(Free Trade Commission, 장관급으로 구성) 이외에도 중요 부문별로 이사회Council, 위원회^Committee 및 작업반Working Group 등 이 운영되고 있다.¹⁶⁾

한편, 각 지역별로 체결된 FTA의 내용을 보면 협정당사국들의 합의에 따라 이 항목들 중에서 포함된 내용들이 서로 큰 차이를 나타낸다. 바꾸어 말하면 이 표는 일종의 메뉴와 같은 의미를 가 지며 협정 당사국들은 이들 항목 중에서 서로 합의한 내용들만을 à la carte 고른다는 것이다. 또 같은 항목들이라 하더라도 그 내 용에 있어서 시장자유화의 폭이나 정도는 FTA에 따라 큰 차이를 보인다. 예로 같은 관세인하라 하더라도 각 FTA에 따라 예외의 범위가 다르다. 노동이동의 경우, EEA는 협정 당사국간 원칙적으 로 국민대우에 입각해서 노동의 자유이동을 규정하는 한편, 사회 보장제도의 접근을 시도하고 있는 데 비해 NAFTA의 경우에는 사 업목적의 일시적인 국경노동 이동에 대한 편의제공에 국한한다.

한-칠레 FTA 역시 <표 1-1>에서 보는 항목들을 거의 전부 포 함한다. 이 두 국가간 95% 내외(관세대상 품목수 기준)에 해당하 는 무역에 대한 관세철폐를 제외한다면 그 이외 정부조달, 경쟁 정책, 지적재산권, 투자 및 서비스무역 등에 있어서 안건에 따라 상호편의 제공, 내국민대우, 협력증진 등을 규정하고 있다. 그러 나 그 내용에 있어서는 특히 NAFTA에 비해 극히 일반적인 원칙 들을 열거하고 있다. 한국의 반대로 쌀, 사과 및 배 등 일부 민감

16) J.A. McKin ney(2000), C reated from NAFTA는 N AFTA의 관련기구들의 구성, 기능 및 의의들을 상세하게 소개하고 있다.

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농산물은 제외되었다.

이상에서 본 바와 같이 실용적인 측면은 FTA가 갖는 기본적인 이점이며, 동시에 다음에 살피는 불안정한 측면의 중요한 요인이 되기도 한다.

(3) 불안한 측면

FTA가 갖는 문제점 혹은 단점을 두 가지 측면에서 정리해 볼 수 있다. 하나는 무차별원칙에 입각한 국제거래의 자유화를 취지 로 하는 WTO 질서에 미치는 폐해, 그리고 다른 하나는 FTA 특 유의 결함으로 나누어 볼 수 있다.

1) W TO 질서와 FTA

관세동맹의 경우와 마찬가지로 자유무역지역의 경우에 있어서 도 WTO 질서와 관련해 전통적으로 꾸준히 제기되고 있는 중요 한 논란은 ‘실질적으로 모든 무역substantially all trade’에 대한 장벽제 거와 국제거래에 있어서의 ‘무역전환trade diversion’의 여부이다.

WTO/GATT(제XXIV조)의 취지는 단순한 특혜지역의 설립을 금지하고 실질적으로 경제통합만 허용하는 한편, 이러한 경제통 합의 추진이 국제무역의 왜곡을 가져오지 않도록 하는 데 있다.

그러나 복잡한 경제문제를 법적 조문으로 해결하고자 했다는 자 체가 무리다. 이 두 주제는 이미 1950년대 후반 EEC가 설립될 때 부터 대두되었으며, 문제의 본질상 분명한 해답을 구하기는 어려 우며 이제는 학자나 실무자들 사이에 탁상공론으로 전락한 느낌 조차 주고 있다.

EU의 경우를 제외한다면, 어떤 지역주의적 경제통합에 있어서

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도 역내 자유화의 대상에서 제외되는 품목들을 열거하고 있다.

주로 많은 농산물이 여기에 해당하며, 특히 FTA에 있어서는 이에 더해 공산품을 포함한 많은 예외규정을 두고 있는 경우가 대부분 이다. 따라서 현실적으로 역내 회원국간 100%는 아니더라도 어느 정도까지의 무역이 자유화되어야만 ‘실질적으로 모든 무역’으로 인정될 수 있느냐는 의문이 등장하지 않을 수 없다.

다음, 무역전환의 문제는 초기에는 단순히 상품무역의 차원에 서 주로 논의되었다. 그러나 자유무역지역의 대상이 확대됨에 따 라 서비스무역은 물론 투자를 포함하는 FTA가 폭넓게 국제거래 에 미치는 부정적인 효과를 고려할 필요가 있다. 즉 현실적으로 는 전반적인 ‘무역-투자전환trade-investment diversion’의 문제가 등장 한다.

GATT(XXIV) 및 GATS(V) 관련규정은 각각 상품무역 및 서비 스무역만을 대상으로 한다. 그 이외 무역자유화의 대상에 비관세 장벽의 철폐가 포함되는지의 여부나 자본 및 노동을 비롯한 요소 이동에 대해서는 별다른 규정이 없다. 즉 무역자유화의 대상이 무엇이냐는 문제가 대두된다. 단지 WTO의 정신으로 미루어 자 유무역지역이나 관세동맹이 자원배분의 효율성 증대를 통해 역내 회원국간 ‘새로운 거래의 창출’을 유도해야 하며, 역외제국과의 거래에 전환을 가져와서는 안 된다는 점은 두 말할 필요가 없다.

그러나 정도의 문제가 있기는 하지만 특정국간 시장통합의 추진 이 상품은 물론 요소의 국제적 이동에 있어서도 역외 국가들에 대한 전환이 불가피하게 발생할 수밖에 없다.

그동안 이러한 문제를 둘러싸고 수없는 학술적인, 실무적인 논 쟁이 전개됐지만 뚜렷한 결론이 없다. GATT XXIV조야말로 가 장 많이 인용됐으나, 또 가장 많이 남용된 조문이기도 하다. 그동 안 WTO/GATT 사무국에 약 250개에 달하는 신고가 있었음에도

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불구하고 정식으로 허용된 자유무역지역이나 관세동맹의 수는 10 개에 미달한다.

무역전환 여부의 문제는 중･장기적으로는 자유무역지역이나 관 세동맹의 형성이 WTO에 의한 다자적 자유화에 도움을 주는지와 직결된다. 이러한 협정들이 현실적으로 가져오는 가장 큰 저해요 인은 국제무역의 분할화 추세fragmentation이다. 즉 지역주의가 WTO체제에 디딤돌인가, 아니면 걸림돌인가 하는 문제로 요약된 다. 만약 지역주의 참여국들이 다자협상에 적극적으로 참여해 무 역장벽 인하에 기여한다면 지역주의는 다자주의를 앞당기고 따라 서 국제무역의 자유화를 돕는 역할을 하게 된다.

논리상 지역주의가 다자주의에 긍정적일 수도, 또는 부정적일 수도 있다.¹⁷⁾ 단지 최혜국대우를 내용으로 하는 무역장벽(예로 관 세)의 인하가 진행될수록 지역주의에 따르는 혜택이 상대적으로 작아진다는 점에서 여기에 참여하는 국가들은 WTO의 작업에 소 극적일 수 있다. 지역주의가 확대될수록 다자주의적 협상에 대해 소홀하게 된다는 점을 부인하기도 어렵다.

한편, 여기서 지적하고 싶은 것은 자유무역지역은 원천적으로

‘무역우회trade deflections’ 및 ‘원산지 규정rules of origin’과 같은 문제 를 안고 있으며 서로 연결되어 있는 이 두 주제는 FTA의 운영에 있어서 아킬레스 건Achilles heel과 같은 성격을 띠고 있다.

대외무역정책이 서로 다른 회원국들로 구성되는 자유무역지역 에 있어서 무역우회의 가능성은 근본적인 약점이 아닐 수 없다.

이미 지적했듯이 자유무역지역에 있어서 무역장벽의 핵심은 관세 철폐에 있다. 회원국들 사이에 관세구조의 차이가 있는 이상 낮 은 관세국가를 통해서 역내에 수입되는 제3국 상품의 수입우회는

17) FTA의 확산이 WTO 질서에 미치는 효과에 대한 긍･부정적인 최근 논란은 J.J. Sch ott(2004), p p.3-33에 잘 요약되어 있다.

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불가피한 현상이다. 무역우회는 단순히 완제품뿐만 아니라 제3국 상품(투입재)이 역내에 수입된 후 역내에서 공정과정을 거치는 경 우에 과연 어떤 기준 아래 역내 회원국 생산물로 인정되느냐는 문제로 직결된다.

따라서 원산지규정은 관세동맹의 경우와는 달리 자유무역지역 의 운영에 있어서 핵심적인 위치에 있다고 해도 과언은 아니다.

보통 원산지를 평가하는 기준으로 역내 부가가치 증가와 관세항 목稅番, tariff headings 변경의 두 가지가 있다. 부가가치 기준이 높을 수록 또는 관세항목이 세분화될수록 역외에 대해서는 보호주의적 이라고 할 수 있다.¹⁸⁾

FTA 체결국가들간 원산지규정의 내용은 커다란 차이를 보인 다. 공통적인 특징은 역내 생산으로 인정될 수 있는 일반적인 규 정에 더해 특히 회원국의 이익을 고려한 민감품목(예로 섬유류, 의류, Apparel, 일부 가전제품, 가공식품, 자동차류, 철강류 등)에 대해서는 제한적인 별도의 특별규정들을 두고 있다는 점이다. 이 미 EFTA가 품목별로 복잡한 원산지규정을 갖고 있었는데, NAFTA에 이르러 이 규정은 200여 쪽에 달한다. 일반적으로 FTA가 많은 회원국을 포함할수록 원산지규정은 더욱 복잡해지는 경향이 있다.

원산지규정이야말로 FTA의 특성을 말해 주는 동시에 국제거래 를 저해하는 요소라고 할 수 있다. 더구나 FTA가 국제적으로 확 산되면서 이 규정은 더욱 수입제한적으로 운영됨으로써 국제거래 의 자유화를 저해할 가능성을 배제할 수 없다. 수입제한적인 원 산지규정은 단순히 역외와의 거래를 축소시킬 뿐만 아니라 역내 회원국 사이에도 무역이나 투자에 왜곡을 가져온다.

18) 원산지규정에 대한 상세한 내용은 방호경, 󰡔FTA 원산지규정의 중요 특징과 협상에 대한 시사점󰡕, 대외경제정책연구원, 2004를 참고하기 바람.

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이에 더해 원산지규정은 절차상의 복잡함으로 인해 추가적인 거래비용을 수반하며, 이는 상대적으로 해당기업체의 판매 손실 을 의미한다.¹⁹⁾ 또 FTA의 확산과 함께 수많은 상이한 원산지규 정의 적용은 국제거래에서 규정, 절차 및 기준들이 서로 얽히고 중복됨으로써 국제거래의 왜곡과 더불어 FTA 회원국과의 무역을 더욱 복잡하고 시간을 끌게 하는 결과를 가져오고 있다.²⁰⁾

2) FTA의 지속성과 경제적 효과

FTA의 가장 큰 약점 중의 하나는 당초의 취지인 자유무역지역 의 설립이 예정된 과도기간 내에 완성되는 경우가 드물다는 것이 다. 대표적인 완성사례로 EFTA, EEA, NAFTA 및 CER²¹⁾ 등을 들 수 있다. 다시 말해 약 200여 개로 추산되는 FTA 중에서 제대 로 운영되는 경우는 극소수에 지나지 않으며, 대부분 예정된 과 도기간을 연장하고 있다. 또 WTO에 통보만 하고 진척을 보지 못 하고 있는 경우가 있는가 하면, 단순한 특혜지역의 수준을 유지 하고 있는 경우가 대부분이다.

WTO는 GATT 및 GATS의 관련 조문에 따라 소위 지역무역협 정(RTA: regional trading arrangements)의 운영에 대한 감시, 감독

19) J. Stankov sky, “Bedeutu ng der Ursprun gs reged ung im AuBenhand el,” Stu dies des Os terreich isch in Ins titu te fur W irtschafs fo rsch ung im Auffrag des Bun desmin isterium s fur Fim an zem , Wien, 1990은 오스트리아가 EU에 가입하 기 이전 EU 회원국과의 무역에서 원산지규정으로 인한 비용이 수출금액의 7%를 차지한 것으로 추산하고 있다. 정인교 외, 󰡔우리나라 FT A 원산지기준 분석과 향후 FT A에 대한 시사점󰡕, 한국경제연구원, 2005에서 재인용.

20) J. Bhagwati 같은 학자는 이와 같이 얽힌 현상을 스파게티 그릇(spaghetti b owl)에 비유하고 있다.

21) Clo ser Eco no mic Relatio ns는 호주와 뉴질랜드 사이에 체결된 협정으로서 두 국가간 자유무역지역의 설립을 취지로 하고 있다.

동북아 시장통합은 가능한가