赤十字會費 募金制度 改善方案
1995. 5.
韓惠卿
魯仁喆
姜惠圭
韓國保健社會硏究院
世界化 및 先進化를 향해 나아가는 데 있어서 社會福祉 分野도 예외가 될 수는 없다. 특히 對外的인 先進化가 강조될수록 사회복지를 통한 對 內的 社會統合의 필요성 또한 더욱 강조되고 있는 현실이다. 그런데 사회복지의 선진화는 公共政策的 接近을 통해서만 이루어지는 것은 아니다. 즉 인간의 기본적인 욕구인 醫療나 所得을 보장하기 위한 社會保障制度와는 달리, 個個人의 社會心理的 適應을 돕기 위한 사회복지 의 다양한 측면을 모두 공공정책으로 해결하는 것은 불가능할 뿐 아니라 바람직한 일이라고도 볼 수 없을 것이다. 그보다는 公共部門과 民間部門 의 同伴者的 關係, 그리고 자발적이고 적극적인 市民參與를 통한 복지사 회의 실현이 더욱 요구되는 시점에 있다. 이처럼 민간부문의 福祉役割 遂行이 더욱 요구되고 있는 시점에서 大 韓赤十字社의 財源調達方式의 改善方案을 모색하고자 시도된 本 硏究는 우리 나라의 民間 次元의 福祉가 빈약한 이유가 주로 財政上의 問題 때문 이라는 점을 고려할 때, 매우 중요한 의미를 지니는 것이다. 민간부문의 財政이 脆弱한 상태에서는 공공부문과의 동반자적 관계가 유지되기 힘들 기 때문이다. 따라서 민간기관들이 어떻게 合理的이고, 그러면서도 國民 들의 呼應을 받으면서 재원을 조달할 것인가 하는 점은 앞으로 政府의 福 祉財政을 어떻게 확대할 것인가 하는 것만큼이나 중요한 이슈가 될 전망 이다. 本 硏究는 大韓赤十字社의 會費募金方法을 어떻게 改善함으로써 福祉 財源을 효과적으로 확보하고, 民間의 參與意識을 제고할 수 있을 것인가 에 촛점을 맞추고 있다. 대한적십자사는 우리나라의 代表的인 民間 非營 利機關으로서, 災難救護와 血液事業 등을 통해 국민들에게 봉사해왔고, 특 히 韓國戰爭 직후의 絶對貧困과 混亂의 와중에서 처음 시작된 이래 40년
業을 계속해 왔다. 더욱이 적십자회비 모금은 대한적십자사의 主要한 財政基盤이라는 차 원에서 뿐만 아니라, 우리나라 最大의 民間募金이라는 차원에서도 매우 중요하다. 따라서 적십자회비 모금에 대한 보다 客觀的이고 綜合的인 評 價를 통해 改善方案을 모색하려는 시도는 民間募金의 발전방향을 제시한 다는 政策的 含意를 가지는 것이다. 그러므로 赤十字會費 募金制度를 평가하고, 개선방안을 제시하고자 노 력한 本 硏究報告書는 內務部, 保健福祉部, 行政刷新委員會 등 적십자회비 모금에 직접 관련되어 있는 기관 뿐 아니라, 보다 효과적인 재원조달방식 을 모색하려 애쓰고 있는 民間 非營利機關 從事者들에게도 貴重한 示唆點 을 제공할 것으로 기대된다. 다양한 분야의 政策擔當者들과 民間機關이 나 施設, 團體從事者들의 一讀을 권하고 싶다. 한편 硏究陣은 본 보고서가 나오기까지 필요한 財政을 支援하고, 資料 를 제공해준 大韓赤十字社에 깊이 感謝하며, 原稿를 읽고 귀중한 助言을 해준 本院의 崔秉浩 博士, 李顯松 博士, 保健福祉部의 韓忠吉 副理事官, 그리고 梨花女大 金聖二 敎授께 謝意를 표하고 있다. 또한 國際的인 比 較分析이라는 방법을 통해서 한국 적십자사의 재원조달방식을 보다 객관 적으로 파악할 수 있도록 도와준 美國赤十字社 本社의 Lydia S.
Middleton 財政擔當官과 워싱턴지사의 Betty Carroll Callahan 公共支援部 長, 日本赤十字社 本社의 Noritatsu Ogyu 社員課長 등에게 깊이 감사한 다. 끝으로 본 연구보고서에 수록된 모든 내용은 著者의 個人的인 意見이 며 本院의 公式的인 見解가 아님을 밝혀 둔다. 1995年 5月 韓國保健社會硏究院 院 長 延 河 淸
要 約 ··· 9 第1章 序 論 ··· 22 1. 硏究背景 ··· 22 2. 硏究目的 및 內容 ··· 24 3. 硏究方法 ··· 26 第2章 赤十字社의 事業 및 傳達體系 ··· 28 1. 赤十字社의 事業 ··· 28 2. 赤十字 事業의 傳達體系 및 人力 ··· 34 3. 赤十字社 및 事業에 대한 國民認識 ··· 42 第3章 赤十字社의 財源調達 現況 및 問題點 ··· 52 1. 民間 非營利機關 財源調達의 多元化傾向 ··· 52 2. 赤十字社의 財源調達 現況 ··· 54 3. 財源調達上의 問題點 ··· 61 第4章 赤十字會費 募金制度의 現況 및 問題點 ··· 69 1. 募金現況 ··· 69 2. 赤十字會費 募金에 대한 國民與論調査 結果 ··· 83 3. 現行 會費募金制度의 問題點 ··· 97 第5章 會費募金制度 評價 및 募金與件 展望 ··· 102 1. 會費募金制度 綜合評價 ··· 102 2. 募金與件 展望 ··· 104 第6章 改善方案 ··· 107 1. 募金制度內 改善方案 ··· 108 2. 募金制度 支援을 위한 赤十字社의 組織能力 배양방안 ··· 118 3. 財源의 多元化를 위한 多樣한 募金戰略과 프로그램 開發 ··· 120 4. 政府補助金 擴大 및 政府의 협조를 통한 基金 마련방안 ··· 123 第7章 結論 및 政策提案 ··· 125 參考文獻 ··· 129 附錄 1: 附表 ··· 133 2: 調査票 ··· 143
<表 2- 1> 年代別 主要 事業內容의 變化(1950～1990) ··· 29 <表 2- 2> 會費使用內譯(1994) ··· 30 <表 2- 3> 美國과 日本 赤十字의 豫算支出內譯 ··· 31 <表 2- 4> 主要 民間募金基金 및 團體의 事業內容 ··· 33 <表 2- 5> 支社別 事業費 支出比率(1994) ··· 36 <表 2- 6> 워싱턴支社와 뉴욕支社의 歲入豫算支出內譯 및 比率(1994) 37 <表 2- 7> 赤十字社의 公益性, 信賴性, 接近性에 관한 國民認識 ··· 43 <表 2- 8> 赤十字社의 公益性, 信賴性, 接近性에 대한 人口社會的 變數 別 有意度 ··· 44 <表 2- 9> 赤十字社의 公益性, 信賴性, 接近性에 대한 年齡別 平均點數 45 <表 2-10> 赤十字事業에 대한 認知比率 ··· 46 <表 2-11> 年齡別 最初認知事業 ··· 48 <表 2-12> 地域規模別 最初認知事業 ··· 48 <表 2-13> 弘報接觸 經驗有無別 最初認知事業 ··· 49 <表 2-14> 赤十字社의 弘報 接觸經驗 ··· 50 <表 2-15> 弘報 接觸經路 ··· 51 <表 3- 1> 支社別 收入源別 歲入豫算額 및 比率(1994) ··· 55 <表 3- 2> 서울支社와 大邱支社의 政府支援金 內譯 및 比率 ··· 56 <表 3- 3> 支社別 寄附金 內譯 및 比率 ··· 57 <表 3- 4> 支社別 雜收入 內譯 및 比率 ··· 58 <表 3- 5> 赤十字社 本社 歲入豫算 內譯別 金額 및 比率 ··· 60 <表 3- 6> 日本 赤十字 支社 收入內譯 및 比率 ··· 62 <表 3- 7> 美國 主要 民間機關에 대한 United Way 基金의 割當比率 變化(1973～1985) ··· 63 <表 3- 8> 美國 赤十字社의 收入源別 歲入豫算額 및 比率(1994) ··· 64 <表 3- 9> 日本 赤十字社의 國庫 및 各種 振興會 補助金 內容 ··· 68 <表 4- 1> 赤十字會費 募金參與 會員數 및 募金額의 變化 ··· 75
納付額 增加率의 GNP·1인당 GNP·物價上昇率과의 比較 76 <表 4- 3> 우리나라의 社會福祉分野 民間募金 現況 ··· 77 <表 4- 4> 地域別 會員數 및 募金額 ··· 78 <表 4- 5> 地域別 募金額과 地域內 總生産(GRP) ··· 79 <表 4- 6> 地域別 一般募金 參與家口 및 參與家口當 募金額 ··· 80 <表 4- 7> 年齡別 現在 赤十字會費 納付對象 認識狀態 ··· 84 <表 4- 8> 年齡別 將來 赤十字會費 納付對象 認識狀態 ··· 86 <表 4- 9> 年齡別 赤十字會費 納付 與否 ··· 87 <表 4-10> 赤十字會費 募金方法 評價狀態別 會費 納付與否 ··· 88 <表 4-11> 1994年 赤十字會費 未納 理由 ··· 88 <表 4-12> 應答者 屬性에 따른 會費納付額 有意度 ··· 90 <表 4-13> 會費 適正金額에 대한 認識 ··· 92 <表 4-14> 年齡別 會費用途 認知 ··· 94 <表 4-15> 年齡別 赤十字會費 募金方法 問題 認識 ··· 95 <表 4-16> 學歷別 赤十字會費 募金方法 問題 認識 ··· 95 <表 4-17> 月收入額別 赤十字會費 募金方法 問題 認識 ··· 95 <表 4-18> 赤十字會費 募金方法의 問題點 ··· 96 <表 5- 1> 現行 會費募金制度 評價 ··· 103 <表 6- 1> 定額會費 募金方式의 內容 및 長·短點 ··· 112 <表 6- 2> 政府支援金의 長·短點 ··· 124
[圖 2-1] 赤十字事業의 傳達體系 ··· 35 [圖 2-2] 赤十字社의 公益性, 信賴性, 接近性 評價 ··· 43 [圖 2-3] 赤十字社 事業 認知 ··· 46 [圖 4-1] 會費金額別 會員(家口) 分布 ··· 81 [圖 4-2] 地域別 2,000원 以下 會費納付家口 比率 ··· 82 [圖 4-3] 現在 赤十字會費 納付對象者에 대한 認識 ··· 83 [圖 4-4] 將來 赤十字會費 納付對象者에 대한 認識 ··· 85 [圖 4-5] 1994年 赤十字會費 納付 與否 ··· 87 [圖 4-6] 1994年度 赤十字會費 納付額 ··· 90 [圖 4-7] 1994年度 赤十字會費 納付額 評價 ··· 91 [圖 4-8] 赤十字會費 用途 認知 ··· 93 [圖 4-9] 赤十字會費 募金方法 評價 ··· 94 [圖 6-1] 赤十字會費 定額募金方式에 대한 意見 ··· 110 [圖 6-2] 赤十字會費 定額募金方式에 대한 贊反意見 數量化 分析 ·· 111 [圖 6-3] 寄附者 피라밋을 活用한 募金 ··· 121
Ⅰ. 硏究의 目的 및 方法
◉ 硏究의 目的 및 內容 1. 본 연구의 目的은 현행 적십자회비 모금제도를 포함한 전반적인 적십 자사의 財源調達方式의 實態를 분석하고 改善方案을 제시하는 것이다. 2. 위의 목적을 달성하기 위한 연구내용으로서, ① 적십자사의 事業內容 및 傳達體系를 검토, 적십자사 및 사업에 대한 國民의 認識 분석, ② 선진국 民間 非營利機關의 多元化된 財源調達 경향에 비추어 한국 적 십자사의 재원조달 현황 및 문제점 분석, ③ 적십자회비 모금제도의 現況을 살펴보고, 회비모금에 대한 國民與論調査 結果를 분석하여 問 題點을 파악, ④ 적십자회비 모금제도의 長點, 해결해야 할 問題點, 근 본적인 문제점을 중심으로 綜合評價하고, 앞으로의 募金與件 展望, ⑤ 募金制度內的 개선방안과 募金制度를 지원하기 위한 개선방안, 보다 長期的인 재원조달방안, 政府補助金 확대 및 기금마련 방안 등을 제시 한다. ◉ 硏究方法 1. 전국 14개 시·도의 1,007명의 가구주 혹은 가구주 부인을 대상으로 電 話面接을 통한 國民與論調査를 실시함으로써 적십자사의 弘報接觸 및 事業認知, 적십자사에 대한 認識 및 態度 등 적십자사와 사업에 대한 일반적인 태도를 조사한 후에, 적십자회비 納付對象者에 대한 態度, 적십자회비 納付實態, 적십자회비 募金方法에 대한 態度 및 問題點 등을 조사하였다. 2. 적십자사의 歲入歲出豫算 및 決算資料 등을 포함한 각종 統計資料 및 회의자료, 모금평가회의 자료 등의 內部資料를 분석하였다. 3. 사업내용의 유사성에도 불구하고 상이한 財源調達方式을 가지고 있는 美國 적십자사와 日本 적십자사의 자료를 비교·분석함으로써 우리 적 십자사의 재원조달 실태를 분석하고 개선방안을 마련하는 데 활용하였 다.
Ⅱ. 赤十字社의 事業 및 傳達體系
◉ 事業內容 1. 적십자사는 1949년 特別法人으로 설립된 이래 1950년대의 應急的 救護 事業에서 시작하여 事業領域을 확대해 왔고, 사업의 一貫性 및 繼續性 이 높게 평가됨으로써 한국의 대표적인 民間 非營利機關으로서의 公益 性이 인정된다. 2. 그러나 美國 적십자사나 日本 적십자사에 비해 모금된 회비가 쓰이는 事業項目이 다소 분산되어 있는 경향을 보이고 있다. 즉 미국, 일본 적십자사에 비해 전체적으로 救護費 비중이 낮은 반면, 社會奉仕活動에 쓰여지는 예산 비중이 높은 것으로 나타난다. 미국 적십자사의 경우 豫算의 集中 뿐만 아니라 事業의 專門性을 제고하기 위한 다양한 노력 이 경주되고 있다. 3. 그 동안 한국 적십자사가 低所得層 救護나 저소득층을 주요 대상으로 하는 社會奉仕活動 등에 치중했던 것은 政府 次元의 대응이 미약하고다른 民間活動도 미흡했던 한국 사회의 特殊性에 기인한 현상이었다고 도 볼 수 있으나, 公的扶助政策의 개선, 民間福祉機關 活動의 증가추세 를 감안하면 이 분야에 대한 재검토가 요구되며, 타기관 사업과의 重 複可能性에 대해서도 대비해야 한다. ◉ 傳達體系 및 人力 1. 적십자사는 13개의 支社, 27개의 會館 및 奉仕會館, 病院, 血液院 등의 강력한 組織網을 가지고 있는데, 支社別 事業費 支出比率을 통해 볼 때, 지사별 事業內容이 매우 유사하다는 것을 알 수 있다. 이는 사업 의 全國的 統一性이라는 측면에서는 장점이지만, 零細한 支社가 다양한 사업을 수행해야 하는 어려움 때문에 事業의 質이 떨어질 우려를 가지 게 하며, 地方自治制 실시에 대응하기 위한 體制로는 미흡하다는 약점 을 가진다. 2. 美國 적십자사는 모든 事業을 支部別로 반드시 수행해야 할 사업 (MUST), 수행하도록 노력해야 하는 사업(SHOULD), 地域社會 欲求에 기반한 사업(MAY)으로 구분하여 全國的 사업의 統一性과 支部別 特 殊性 및 自律性을 동시에 보장하도록 하고 있다는 것을 참고할 필요가 있다. 3. 1994년 현재 적십자 13개 支社의 평균 職員數는 25.2명이며, 전체 예산 중 人件費性 支出의 비중은 19.3%이다. 직원수나 인건비 비중 자체보 다 더욱 중요한 것은 人力의 專門性과 業務에 대한 沒入(commitment) 의 程度로서 이는 對外的으로 財政上의 效率性을 강조하기 위한 중요 한 기준이 된다. 美國 적십자사는 전체 예산의 90%가 서비스와 프로 그램에 쓰이고, 인건비를 포함한 管理費 比重은 약 10% 정도에 불과하 다고 주장하는데, 支社當 12.2명이라는 비교적 적은 인원으로 다양한 사업을 수행하는 비결은 自願奉仕者를 활용하는 데 있다. 즉 자원봉사
자를 管理分野 및 事業의 傳達에 직접 참여하게 함으로써 業務의 效率 性을 꾀하고 있는 것이다. ◉ 赤十字社 및 事業에 대한 國民認識 1. 本 調査結果에 의하면, 대한적십자사의 公益性, 信賴性, 接近性에 대한 점수가 전반적으로 높으며, 특히 공익성, 신뢰성 점수가 각각 4.0, 3.9점 (5점 척도)으로 높게 나타나므로써 국민들은 적십자사를 公益機關으로 서 信賴하고 있는 것으로 보인다. 그러나 年齡이 낮을수록 公益性, 接 近性에 대한 평가점수가 낮다는 사실에 주목할 필요가 있다. 2. 적십자사에 대한 肯定的인 이미지 評價에도 불구하고 적십자사업에 대 해 정확하게 認知하고 있는 비율은 44.1%에 불과하고, 34%는 잘 모른 다고 응답했고, 14.8%는 잘못 인지하고 있었으며(주로 結核協會와 혼 동), 7.1%는 불우이웃돕기라고 응답했다. 적십자사업 중 最初認知 比 率이 가장 높은 사업은 救護事業, 血液關聯事業, 保健 및 醫療事業의 순이며, 사업비 지출비중에 비해 국민의 認知率이 낮은 사업은 社會奉 仕事業, 靑少年事業 등이었다. 1988년도의 조사결과와 비교할 때 救護 事業에 대한 인지도는 높아진 반면, 南北關係 改善事業에 대한 인지도 는 매우 낮아졌다.
Ⅲ. 赤十字 財源調達 現況 및 問題點
◉ 財源調達 現況 1. 적십자의 13개 支社는 전체적인 재원의 85%를 會費收入에 의존하고 있으며, 특히 인천, 경기, 경북지사의 경우 각각 재원의 92.5%, 94.6%, 93.3%를 회비수입에 의존하고 있다. 民間機關의 가장 중요한 재원이되어야 할 寄附收入 比重이 지사 전체 수입의 0.1%에 불과하며, 地方 政府 支援金이 0.9%, 雜收入은 3.9%를 차지하고 있다. 그나마 寄附收 入과 地方政府 支援金을 모두 가지고 있는 지사는 서울지사와 대구지 사 뿐이다. 2. 본사의 재원은 지사의 분담금(47.1%), 정부지원금(26.2%), 잡수입(8.3%) 으로 구성되어 있다. ◉ 財源調達上의 問題點 1. 會費募金이라는 한가지 재원조달방법에 의존하는 비중이 너무 높다. 즉 先進國 民間 非營利機關의 多元化된 財源調達 方式과 비교하면, 우 리 적십자사는 한가지 방식에 너무 많이 의존하고 있다는 것을 알 수 있다. 우리 나라와 같이 주로 會費募金制度를 통해 재원을 조달하는 체계를 가진 日本 적십자사의 會費依存率도 지사 전체세입의 57.1%에 불과하며, 美國 적십자사의 경우 財源調達의 原則으로서 다양한 收入 源으로부터 재원을 확보해야 하며, 한가지 수입원으로부터의 재원이 전체세입의 75%를 넘지 않아야 한다는 방침을 가지고 있다. 2. 적십자사는 40년 이상 會費募金制度라는 한가지 재원에만 의존해 오면 서 비교적 安定的인 財源을 확보할 수 있었기 때문에 사업에만 專念할 수 있었고 사업의 連續性을 꾀할 수 있었다는 장점을 가지지만, 外的 環境의 변화 등 여러가지 이유로 收入源이 불안정해질 경우 한가지 재 원에 의존해 온 적십자사가 받는 타격은 더욱 클 수밖에 없을 것이다. 3. 民間 非營利機關의 가장 중요한 재원이 되어야 할 自發的 寄附金의 比 重이 너무 낮고 기부금의 內容이 매우 貧弱하며, 자발적 기부금 確保를 위한 努力이 미약하다는 점을 들 수 있다. 美國 적십자사의 경우 적어 도 8가지 이상의 自發的 寄附金 類型을 활용하고 있다.
4. 우리나라 民間募金의 戰略이 너무 단순하다는 것은 공통적인 현상이지 만, 적십자사의 경우에도 기금모금을 專門的으로 硏究하고 企劃할 全擔 機構나 專門家가 부족하고, 전문가를 육성하려는 노력 또한 부족한 실 정이다.
Ⅳ. 赤十字會費 募金制度의 現況 및 問題點
◉ 募金現況 1. 적십자회비 모금은 적십자사의 主要 收入源이라는 측면에서 뿐 아니라 汎國民的 募金이라는 측면에서도 매우 중요하다. 1994년의 모금액은 251억원으로서 불우이웃을 돕기 위해 범국민적 운동으로 추진되고 있 는 社會福祉事業基金의 1994년도 모금액 178억원을 능가하고 있고, 韓 國基督敎總聯合會의 사랑의 쌀모금, MBC放送이 주관하는 MBC 어린 이 새생명모금, 大韓結核協會의 결핵협회모금, 救世軍의 구세군자선남 비, 韓國社會福祉協議會 등의 結緣事業 등 대표적인 민간모금 중에서도 가장 많은 것이다. 2. 적십자회비 모금은 1953년 이승만대통령의 지지하에서 行政機關의 강 력한 協助에 의해 이루어지기 시작했으며, 지난 43년간 적십자사는 회 비모금제도에 대한 끊임없는 문제제기에도 불구하고 募金制度의 骨格 은 유지하면서 募金基準 및 方法의 改善, 行政機關 介入縮小 등을 위 해 노력해왔다. 3. 1960～70년대의 經濟成長과 함께 募金額도 기하급수적으로 증가했으나, 1980년대 중반이래 相對的 減少趨勢를 보임으로써 1인당 GNP 등의 증 가율보다 낮은 증가율을 보이고 있다. 1994년 현재 전국 가구 중 會費 免除對象 家口를 제외한 가구의 52.3%가 一般會費 募金에 참여하였고,참여한 가구당 平均會費는 2,859원이었으며, 참여한 家口의 59.1%가 2,000원 이하의 少額을 낸 것으로 나타났다. ◉ 赤十字會費 募金에 대한 國民與論調査 結果 1. 적십자회비 募金對象에 관한 질문에 대해, 68.5%가 全國民이 내고 있 다고 認識하고 있었고, 68.2%는 向後에도 전국민이 회비모금에 참여해 야 한다고 응답함으로써 全國民을 대상으로 하는 現行 募金制度에 대 해 肯定的 수용자세를 가지고 있는 것으로 나타났다. 특히 적십자사 의 公益性, 信賴性을 높게 평가한 사람일수록 전국민 모두가 회비를 내야 한다고 인식하는 비율이 높았다. 다만, 현재 “특별한 基準 없이 내는 사람만 낸다”고 생각하는 7.7%와, 향후에는 希望하는 사람 (16.9%), 經濟的 餘裕가 있는 사람(9.8%), 赤十字會員(2.2%)이 내야 한 다고 응답한 사람들의 비율에 주목해야 하는데, 적어도 30% 이상이 현 행 모금대상에 대해 不滿을 가지고 있다고 볼 수 있기 때문이다. 특 히 年齡이 낮고, 學歷水準이 높고, 大都市에 사는 사람일수록 希望하는 사람이 내야 한다는 비중이 높고, 邑·面地域에 거주하는 사람일수록 經 濟的 餘裕가 있는 사람이 내야 한다고 응답하였다. 2. 응답자의 74.7%가 회비를 납부하였고, 募金方法에 문제가 없다고 응답 한 사람의 納付率이 더 높았다. 그러나 회비를 납부하지 않은 사람의 61.4%가 회비를 받으러 오지 않아서 내지 않았다고 응답하여, 모금대 상자의 選定(割當)이 任意로 이루어지고 있음을 보여주는데, 이 비율은 所得水準이 높을수록 더욱 증가하는 것으로 나타났다. 조사대상자의 納付金額은 실제 平均 會費보다 높은 5,037원으로 나타났고, 75.6%가 납부한 금액이 적당하다고 응답하였다. 특히 적십자사에 대한 評價가 肯定的일수록 納付額이 적당하다고 평가했고, 적당하지 않다(적거나 많 다)고 응답한 대상자가 인식하는 適正金額은 6,577원이었다.
3. 會費 募金方法에 대해서는 문제가 없다는 비율(34.2%)보다 문제가 있 다는 비율(38.2%)이 더 높게 나타났고, 특히 年齡이 낮고, 學歷水準이 높고, 月收入이 많을수록, 大都市 居住者일수록 문제가 있다고 응답한 비율이 높았다. 회비 모금방법의 문제점으로는 强制性(32.7%), 모금하 는 사람을 못믿겠다(20.3%), 내는 사람만 계속낸다(17.7%), 領收證을 주지 않는다(10.1%)는 점이 지적되었다. ◉ 現行 會費募金制度의 問題點 1. 會費 割當過程에서 모금대상을 任意로 선정하여 금액을 割當함으로써 合理的인 對象選定이 이루어지지 못하고, 동시에 회비모금에 참여한 家口의 負擔이 상대적으로 높아지는 결과를 가져오고 있다. 1994년의 募金參與家口의 比率은 對象家口(免除家口 제외)의 52.3%에 불과했다. 특히 地域別로 서울과 대구의 경우 參與率은 각각 37.4%, 32.9%에 불 과한데, 이 지역의 所得水準을 감안하면 이 비율은 늘어날 수 있는 것 이며 이 비율이 증가할 경우 이 지역의 平均募金割當額은 훨씬 줄어들 수 있을 것이다. 2. 會費策定上의 不公平 문제로서, 事務指針에는 개별 가구의 회비액수가 前年度 實績, 財産稅(農地稅), 生活程度 등 所得水準을 반영하는 것으로 명시되어 있으나, 실제로 이 基準이 적용되는 것이 아니고 不公平한 會 費策定이 이루어지는 경우가 많아서 주민들에게 설득력있게 받아들여 지지 못하고 있다. 본 조사결과, 平均 會費額數는 所得水準이 높을수 록 많아지는 것으로 나타났지만, 200만원 이상의 소득에도 불구하고 2,001～3,000원 납부한 사람의 비율이 26%나 되는 등의 문제를 보였다. 이러한 불공평한 회비책정은 募金制度 자체의 信賴性을 떨어뜨릴 가능 성이 있다.
3. 募金過程上의 副作用으로서, 모금을 직접 담당하는 統·班長의 資質 문 제, 說明 不足, 또는 이들에 대한 指揮監督의 어려움으로 인한 문제이 다. 非參與者에 대한 협박이나 超過募金 후 流用可能性, 領收證을 주 지 않는 등 內部統制機能이 부족함으로써 본 조사결과에서도 現行 募 金方式에 문제가 있다고 응답한 사람의 20.3%는 모금하는 사람을 못믿 겠다고 응답했고, 10.1%는 영수증을 주지 않기 때문이라고 응답하였다. 4. 모금의 行政機關 依存에서 오는 準租稅 認識에서 오는 문제로서, 현재 와 같이 행정기관에 전적으로 의존하는 모금방법을 사용할 경우 국민 들은 赤十字會費를 準租稅처럼 느끼며, 본 조사결과에서도 모금의 强制 性이 가장 큰 문제로 지적되었다. 그리고 一線 公務員이 會費徵收에 동원되는데 따르는 業務負擔 加重 및 士氣低下 문제가 行政刷新委員會 에 의해 지적되고, 國政監査에서도 준조세적 성격을 불식할 수 있는 自 進納付方案 모색 요구가 있었다. 우리와 유사한 체계를 가지고 있는 日本 적십자사의 경우 都·道·府·縣 지사가 적십자 支部長을 직접 겸임 하고, 市·區·町·村長이 支區·分區長을 겸임함으로써 회비모금에 대한 行 政機關의 協助가 당연시되는 구조를 가지고 있다는 사실에 주목해야 한다.
Ⅴ. 會費募金制度 評價 및 募金與件 展望
◉ 會費募金制度 綜合評價 1. 현행 회비모금제도의 長點은 적십자사업을 계속 維持할 수 있는 安定 的 財源을 제공하고, 獨立的인 財源調達에 드는 에너지를 사업에만 專 念할 수 있다는 것이며, 조직에 대한 多數의 參與를 통해 支持度가 증 가하고 親近感이 조성된다는 점이다. 즉 본 조사결과에서 나타난 바와 같이, 국민들은 不平하면서도 회비를 내기 때문에 적십자사에 대한 參與意識과 親近感을 가지고 있는 것으로 보인다. 2. 현행 회비모금제도를 유지할 경우 해결해야 할 不合理한 점으로는 募 金對象의 任意性, 會費策定上의 不公平性, 募金過程上의 副作用이 지적 된다. 그리고 근본적인 문제점으로는 行政機關에 依存하는 한 準租稅 的 성격을 불식할 수 없으며, 이에 대한 국민들의 문제제기가 계속되고 行政刷新委員會 및 國政監査 지적에 대한 해결책이 나오기 힘들다는 점, 地方自治制 실시로 인해 지속적인 행정기관 依存可能性이 불투명하 다는 점, 한가지 재원에 의존하는 비율이 높은 데서 오는 危險負擔 등 을 들 수 있다. 3. 그러나 현 시점에서 무엇보다 중요한 것은 國民들의 選擇이다. 적십자 사 및 사업에 대한 국민들의 認識은 肯定的이며, 본 조사결과 국민들은 회비모금방식의 問題點을 인식함에도 불구하고 赤十字事業의 실시 및 계속을 더 중요시함으로써 현행 모금제도를 受容하고 있는 것으로 해 석된다. ◉ 募金與件 展望 1. 雇傭과 生産의 증대, 1인당 GNP와 個人 假處分所得의 꾸준한 상승세 및 지속적인 商品所費 증가는 모금활동에 긍정적으로 기여할 것이며, 家口數의 꾸준한 증가 및 中間家口 所得의 증가는 모금활동을 활성화 할 것이다. 또한 전국가구의 所費支出 구성비 중 敎育·敎養, 기타 消 費, 雜費 등의 비중이 증가하고 있는 추세도 모금에 긍정적인 효과를 미칠 것으로 보인다. 2. 所得水準의 上昇은 國民意識의 변화를 가져오고, 정치사회의 民主化를 위한 요구를 증대시키며, 政策決定過程의 변화를 초래할 것이다. 多元 主義的 社會안에서 종래 피라미드 구조하에 下向的, 劃一的으로 이루어
지던 각 조직의 결정은 利益集團의 交涉과 調整過程을 거쳐야 하는 것 으로 변할 가능성이 높으며, 이러한 변화는 종래의 民間 財源調達方式 의 變化를 예고한다. 국민들의 반발과 감사원 지적을 받은 바 있는 社會福祉事業基金의 1994년도 모금액 감소가 그 한 예이다. 3. 公共部門의 非效率性과 保守性, 革新不在에 대한 비판이 증가하고 있으 며 政府部處 統·廢合, 公務員 人力縮小 등을 통해 효율성을 꾀하려는 노력이 일고 있고, 이에 대한 국민들의 반응도 긍정적인 것으로 알려져 있다. 이러한 현상은 官僚的인 民間機關에 대한 懷疑的 態度로 연결되 며, 전체 수입 중 관리 및 행정비용의 지출비율 등에 대한 관심이 증가 함으로써 大規模 募金活動을 위축시키는 효과를 가져올 수도 있을 것 으로 전망된다. 4. 社會奉仕에 대한 관심이 증가하고 大學入試에도 自願奉仕活動이나 獻 血 경험을 참작하는 추세에 따라 民間 非營利機關에 대한 關心과 參與 가 증가할 가능성도 있다. 또한 南北關係가 개선됨에 따라 적십자사의 역할이 중요하게 부각될 수도 있다. 그러나 사업내용 및 재원조달 부 문에 대한 民間 非營利機關들간의 競爭도 증가될 것이다. 따라서 민간 비영리기관으로서의 적십자사의 位置에 대한 검토가 요구된다.
Ⅵ. 改善方案
1. 募金制度內 改善方案 ① 먼저 적십자회비 면제가구를 제외한 全國 家口를 대상으로 一定額의 會費를 부과하고, 집중적인 弘報를 통해 自進 納付해 줄 것을 호소 하는 방법인 定額 會費募金方式을 검토해 보았다. 그러나 모금대상 의 任意的 選定에서 오는 불만이나 領收證에 얽힌 문제를 상당부분 해결할 수 있고, 모금과정상의 行政的인 努力 및 費用이 상당부분감소한다는 강력한 장점에도 불구하고 所得水準의 差異를 반영하지 못하는데서 오는 不滿의 소지를 가지며, 전체 募金額 減少 가능성, 국민들의 抵抗可能性이 크다는 단점 때문에 적용되기 힘든 案으로 판단되었다. ② 따라서 현행과 같이 2천원 이상 3만원 미만의 定額 會費募金方式을 고수하면서 領收證 전달방법상의 문제를 해결하기 위해 感謝葉書를 보내는 방법, 地域別 募金目標額을 재조정하여 지역별 형평성 제고 와 전체 모금액 증가를 꾀하며, 募金參與率이 낮은 地域의 참여율을 증대시키되 모금목표액을 반강제적으로 割當하는 방식을 완화하는 것, 가구별 회비금액의 所得水準別 衡平性을 강화하기 위해 재산세 나 농지세액을 감안하여 회비를 책정하는 방법, 特別會員에 대한 管 理를 강화하고, 모금에 관한 弘報活動을 강화하며, 모금활동에 自願 奉仕者를 활용하는 등의 구체적인 방안을 제시하였다. 2. 募金制度 支援을 위한 적십자사의 組織能力 培養方案 ① 국민의 認識水準이 높은 事業에 集中하든지, 혹은 豫算支出 比重이 높은 사업을 집중적으로 弘報하든지 하는 식의 事業經營의 合理化 가 요구된다. 적십자사의 特性 및 長點을 최대한 살릴 수 있는 사 업에 집중하고, 이 분야의 專門性을 확대하기 위해 관련 人的 資源 및 設備에 투자하는 것이 필요하다 ② 적십자사 人力의 專門性 不足問題를 해결하기 위하여 사회전반의 經 濟的 狀況을 분석하고, 與件變化에 따른 사업의 方向을 調整하고 프 로그램을 開發할 수 있으며, 自願奉仕者들을 효율적으로 동원·활용하 여 모금활동을 組織化하며 長期的인 財源調達方案을 기획할 수 있는 人的 資源의 확보가 요구된다. ③ 적십자사는 국민들에게 가장 效率的으로 운영되는 民間 非營利機關 으로 인식되어야 하므로 政府部處의 統·廢合, 公務員 人員減縮 등이 시사하는 與件變化에 민감할 필요가 있다. 특히 美國 적십자사처럼
전체 예산의 90% 이상을 서비스와 프로그램에 지출한다고 주장할 수 있을 정도로 管理運營 및 人件費의 비율을 낮출 필요성이 커지 고 있으므로 일반관리 및 사업전달에 自願奉仕者를 參與시키는 것 을 고려해야 한다. 3. 財源의 多元化를 위한 다양한 募金戰略과 프로그램 開發 ① 支社別 特別基金 募金行事를 개최한다. ② 募金對象者 特性別로 다양한 募金戰略을 개발한다. ③ 앞으로 공동모금이 이루어질 경우 共同募金에 聯合하는 방법을 모색 한다. ④ 受益者 負擔事業을 확대한다. 4. 政府補助金 擴大 및 政府의 協助를 통한 基金마련 方案 ① 政府, 특히 地方自治團體의 補助金을 확대함으로써 지사단위의 수입 의 安定性을 꾀하며, 지역사회내 지위, 특권, 가시성을 증가시킨다. ② 政府의 協助를 통한 기금마련방안으로서 情報遞信部 등 政府部處와 의 協議를 통해 다양한 기금모금 방법을 개발하며, 국가 및 지방자 치단체의 認·許可 收受料 등에 赤十字事業基金을 부가하는 방법도 모색한다.
1. 硏究背景
赤十字社는 國籍이나 理念 등에 좌우되지 않고 고난에 처한 사람들에 게 신속한 도움을 주려는 목적을 가지고 人類의 苦痛 輕減, 人道主義 精 神에 입각한 基本的인 삶의 保障, 人類平和의 도모 등을 궁극적 목표로 하는 國際的 組織이다. 우리 나라는 19世紀 末 開化先覺者들에 의해 적십자의 인도주의 사상 이 도입되기 시작하여 1905年에 大韓赤十字社 規則이 제정된 바 있고, 1919年에는 臨時政府가 대한적십자회 설립을 인가하면서, 설립목적을 戰 時 및 天災地變에서의 傷病者 救護라고 명시했다. 그후 대한민국 정부가 수립된 이후인 1949年 4月 26日에 국회 제85차 본회의에서 特別法인 “大 韓赤十字社組織法”이 법률 제25호로 通過되고, 4월 30일자로 公布施行되 어 오늘에 이르고 있다. 그동안 대한적십자사는 구호사업, 혈액사업 등을 遂行해 왔고, 全國의 13個 支社 등 강력한 傳達體系를 갖추어 왔다. 그러나 적십자사의 사업 이나 전달체계가 안정적인 재원조달 없이는 불가능했을 것이다. 즉 적십 자사의 사업수행은 40년 이상 계속되어 온 會費募金制度를 통해 安定的인 財源調達이 이루어졌기 때문에 가능했던 것이다.1) 적십자사와 같은 民間 非營利機關이 겪는 財政問題가 심각한 것은 東 西洋을 막론하고 共通的인 현상이다. 따라서 크레이머(Kramer)는 민간기 1) 적십자사는 사업을 수행하기 위한 재원조달방법으로서, 대한적십자사조직 법 및 적십자사 정관을 통해, 국가 및 지방자치단체의 협조에 의해 전국민 을 대상으로 회비를 거두는 방식을 사용하고 있다.관의 재원은 成功과 失敗의 類型과 基準, 意思決定의 性格, 責任性, 그리 고 조직의 外部的 關係를 결정하는 중요한 요소라는 비커스(Vickers)의 지적을 인용하면서, 민간기관들이 겪는 財政上의 不確實性에서 오는 어려 움을 강조한 바 있다.2) 따라서 우리 나라의 적십자사가 韓國戰爭 직후의 절대빈곤과 사회적 혼란의 와중에서 대부분의 민간 사회봉사기관들이 外 國援助에 의존하여 사업을 수행할 때에도, 外援에 의존하지 않고 全國民 을 대상으로 會費를 募金하는 방식을 택했다는 것은 역사적으로 매우 의 미있는 일이다. 그럼에도 불구하고 회비모금제도에 대한 국민들의 問題提起가 계속되 고, 地方自治制 실시 등 社會的 與件變化에 따라, 적십자사는 事業內容의 改善이나 서비스의 效果的인 傳達 못지 않게 적십자사업을 지속하기 위한 재원조달방안을 모색하는 데 더 많은 時間과 努力을 투입하지 않으면 안 되는 시점에 처해 있다. 적십자사의 재원조달방안을 모색하기 위해서는 크게 두 가지 接近이 가능한데, 하나는 現行 會費募金制度의 問題點을 분석하고 이의 解決策을 모색하는 접근방법이며, 다른 하나는 보다 長期的인 財源調達方式을 제시 하는 일이다. 本 硏究에서는 이 두 가지 접근이 다 필요하다는 인식하에 서 적십자사의 전반적인 재원조달방식과 회비모금제도의 현황 및 문제점 을 모두 분석하면서도 보다 適用可能한 改善方案을 제시하고자 하였다. 적십자회비 모금은 적십자사의 주요한 財政基盤이라는 차원에서 뿐 아 니라, 汎國民的으로 이루어지는 우리 나라 最大의 民間募金이라는 차원에 서도 매우 중요하다. 그 동안 우리 나라 民間 社會奉仕機關의 사업내용 이나 역량이 취약했던 주요 이유가 바로 財源不足이었던 점을 감안하면, 우리 나라의 代表的인 民間 非營利機關의 재원조달상의 문제점을 분석하 고 개선방안을 모색해보려는 본 연구는 다른 민간 사회봉사기관들의 재원
2) Ralph M. Kramer, Voluntary Agencies in the Welfare State, Berkeley, University of California Press, 1981, p.128.
조달 방향을 제시하기 위한 하나의 事例硏究가 될 수 있을 것이다. 따라서 본 연구는 모처럼 지속되어온 범국민적 민간모금이 國民與論이 나 社會·經濟的인 與件變化에 대응할 수 있도록 하는 개선방안을 모색해 봄으로써, 公的部門과 民間部門의 同伴者的 關係(partnership)가 요구되는 福祉社會에 대응하기 위해 민간비영리기관이 취해야 할 재원조달의 방향 을 제시하고자 한다.
2. 硏究目的 및 內容
본 연구의 目的은 現行 赤十字會費 募金制度를 포함한 全般的인 赤十 字社의 財源調達方式의 實態를 분석하고 改善方案을 제시함으로써, 적십 자사업의 계속적 수행을 통한 國民의 安全保障과 福祉向上을 꾀하고, 汎 國民的 民間募金의 발전에 기여하려는 것이다. 본 연구의 內容은 크게 4가지로 나뉘어진다. 第2章에서는 적십자사의 事業內容의 變化 및 優先順位, 사업의 一貫性 및 繼續性, 專門性을 검토하 고, 지방자치제 실시에 대비하기 위한 支社別 사업의 特殊性, 職員의 數 및 전문성, 自願奉仕者의 활용, 직원의 업무몰입을 통한 業務의 效率性에 대해 분석한다. 또한 적십자사 및 사업에 대한 國民의 認識을 분석하기 위해 國民與論調査 結果를 통해 적십자사의 公益性, 信賴性, 接近性에 대 한 국민인식정도를 평가하고, 적십자사업에 대한 認知程度, 인지율이 높은 사업종류, 弘報接觸率 및 接觸經路에 관해 검토한다. 第3章에서는 先進國 민간 비영리기관의 재원이 稅金을 통한 政府의 補 助金이나 契約金, 自發的 寄附金, 상품이나 서비스의 댓가로 받는 料金 (fees) 등으로 多元化되어 있는 경향에 비추어, 한국 적십자사의 재원조달 現況 및 問題點을 분석한다. 즉 적십자사가 회비모금에 의존하는 比重을 파악하고, 自發的 寄附金이나 地方政府 支援金에 관해 검토하면서 문제점 을 지적하고자 한다. 第4章에서는 적십자회비 모금제도의 法的 根據 및 1953年 최초 실시후의 變化過程에 관해 살펴보고, 會員數 및 募金額의 변화추이, 地域別 회원 수 및 모금액, 모금참가율, 會費金額別 分布 등에 관해 분석한다. 그리고 적십자회비 모금에 관한 국민여론을 파악하기 위해 적십자회비 使用處에 대한 認知度, 會費 納付對象者에 대한 태도, 적십자회비 納付實態, 적십자 회비 募金方法에 대한 태도 및 문제점 등에 관한 調査結果를 분석한다. 이러한 결과를 바탕으로 하여 현행 회비모금제도상의 問題點을 募金對象, 會費策定, 募金過程 및 募金方式으로 나누어 제시하고자 한다. 第5章에서는 회비모금제도의 개선방안을 제시하기에 앞서, 적십자사의 주요 재원으로서의 현행 회비모금제도의 長點, 해결해야 할 問題點, 根本 的인 問題點을 정리하고, 국민여론조사 결과를 참조하여 綜合的인 評價를 시도한다. 그리고 앞으로의 募金與件을 전망하기 위해 경제적 여건, 기부 금에 대한 사회적 태도, 공공부문에 대한 인식변화, 민간기관에 대한 태도 등에 관해 간단히 살펴본다. 第6章에서는 앞에서 이루어진 회비모금제도의 평가와 모금여건 전망 결과를 바탕으로 하여, 개선방안을 제시하기 위한 두가지 前提를 명시하 고, 구체적인 개선방안을 크게 募金制度內的 改善方案과 募金制度外的 改 善方案의 두가지로 제시하고자 한다. 첫째, 회비모금제도내 개선방안을 제시하기 위해 현행 모금방법의 불합리한 점을 개선하기 위한 定額 會費 募金方式의 내용 및 장단점 등을 검토하고, 그 방식을 도입하는 것이 어 려울 경우 현재와 같이 2천원 이상 3만원 미만의 범위에서 定額을 모금하 는 방식을 고수하면서 모금방법의 問題點을 改善하는 방안들을 제시하며, 더 나아가 募金參與率과 募金額을 늘일 수 있는 방법을 강구한다. 둘째, 적십자사의 自體的인 組織能力 培養을 위한 노력이 없는 한 현행 회비모 금제도를 유지하기는 쉽지 않다는 문제의식하에서 事業內容의 調整 및 프 로그램 개발의 필요성, 人力의 專門性 및 組織의 效率性 제고방안을 제시 한다. 셋째, 재원의 多元化를 위한 다양한 募金戰略과 프로그램의 개발방 안 등을 제시하며, 마지막으로 政府補助金의 확대와 정부기관의 협조를 통한 基金 마련방안을 모색해보고자 한다.
3. 硏究方法
본 연구의 방법은 크게 國民與論調査, 문헌연구 및 적십자사 內部資料 分析, 美國 및 日本 赤十字社 자료 比較分析 등의 세 가지로 분류될 수 있다. 1) 國民與論調査 국민여론조사는 赤十字社 및 赤十字事業, 그리고 會費募金制度에 대한 一般國民의 認識 및 態度를 분석하고, 회비모금제도의 개선방안을 수립하 는 데 필요한 基礎資料를 제공하기 위한 목적하에서 실시되었다. 調査內容은 크게 ① 적십자사의 弘報接觸率 및 接觸經路 ② 적십자사 의 事業認知度 ③ 적십자사에 대한 認識 및 態度(공익성, 신뢰성, 접근성) ④ 적십자회비 使用處에 대한 認知度 ⑤ 적십자회비 納付對象者에 대한 태도 ⑥ 적십자회비 納付實態 ⑦ 적십자회비 募金方法에 대한 態度 및 問 題點 ⑧ 定額 會費募金方式에 대한 의견으로 나뉘어진다. 조사설계(Research Design)에 있어서, 먼저 調査對象者의 선정은 1995년 1월 현재 전국 14개 市·道에 거주하는 25歲 이상 60歲 미만의 成 人 男女를 母集團으로 하여, 전화번호부를 이용한 행정구역별 가구수 비 례 多斷層化 無作爲 抽出法을 사용하여 표본으로 추출된 1,007명의 家口 主나 가구주 婦人을 조사대상으로 하였다. 이 과정에서 여성응답자의 비 율을 통제하기 위해 응답자의 性比(여자 : 남자)를 7대 3으로 설정하였다. 資料蒐集은 構造化된 設問誌를 이용한 일대일 電話面接을 1995년 1월 21일부터 22일까지(2일간) 전화조사원 16명에 의해 실시하였고, 1995년 1 월 21일부터 25일까지 5일간 무작위추출된 20%의 설문지를 검증하는 실 사(fieldwork)과정을 거쳤다. 수집된 자료는 에디팅, 코딩, 펀칭, 클리닝의 과정을 거쳐 SPSS 통계 프로그램을 이용하여 처리되었다.2) 文獻硏究 및 赤十字社 內部資料 分析 先進國의 민간비영리기관 재원조달에 관한 文獻과 적십자사 관련문헌 및 자료를 분석하고, 적십자사가 所藏하고 있는 적십자회비 모금제도 변 화에 관한 자료, 적십자회비모금 評價會議 資料, 각종 회의자료, 歲入歲出 豫算 및 決算資料 등의 통계자료를 분석하였다. 그리고 적십자사의 本社 및 支社 방문을 통해 수집한 내부자료를 검토하였다. 3) 日本 및 美國 赤十字社 資料의 比較分析 적십자사가 國際的인 機關임을 감안하여, 사업내용의 類似性에도 불구 하고 相異한 재원조달방식을 가지고 있는 일본 적십자사와 미국 적십자사 의 자료를 수집하고 분석함으로써, 우리 적십자사의 재원조달 실태를 분 석하고 개선방안을 마련하는 데 활용하였다.
1. 赤十字社의 事業
1) 事業內容의 變化 大韓赤十字社는 1949년 特別法人으로 설립된 이래 한국전쟁 당시의 應 急的 救護事業에서 시작하여 많은 사업을 벌여왔다. 즉 <表 2-1>에서 보는 바와 같이, 1950년대에는 美國 赤十字社의 원조를 통한 緊急救護活 動 전개, 피난민들에 대한 戰時 保健 및 救護事業, 婦女奉仕事業을 실시했 고, 1960년대에는 1963년에 赤十字獻血運動을 시작하였고, 無料診療, 農繁 期 託兒活動을 실시했다. 1970년대에 들어서 離散家族들의 재결합을 위 한 南北赤十字會談, 離散家族 찾기운동을 시작하였는데, 특히 이 당시에 실시되었던 離散家族 찾기운동은 국민들의 호응을 크게 받았으며, 국민들 의 호응은 會費募金에 대한 參與로 직결되어 離散家族 찾기운동이 실시된 직후인 1972년의 會費募金 實績이 좋았고, 自進納付하거나 特別基金을 기 탁하는 사람도 많았던 것으로 알려진다. 1981년에는 정부로부터 전국 血液需給 업무를 위임받고 血液事業 組織 網을 강화했으며, 施設裝備를 現代化하고, 獻血캠페인을 적극적으로 실시 하였다. 동시에 南北赤十字會談을 재개했고, 특히 1980년대 말부터는 소 련 사할린 거주 同胞 母國訪問 등의 國際活動에도 힘을 기울인 바 있다. 최근에는 國際救護에도 관여하기 시작하였다.<表 2-1> 年代別 主要 事業內容의 變化(1950～1990) 1950년대 1960년대 1970년대 1980년대 긴급구호활동 적십자헌혈운동 남북적십자회담 헌혈캠페인 등 전시보건 및 구호 무료진료 이산가족찾기운동 혈액사업 강화 부녀봉사사업 농번기탁아사업 사할린거주동포 모국방문등 국제활동 資料: 대한적십자사, 한국적십자운동 85년, 1991. 즉 赤十字社는 1950년대 應急的 救護事業에서 시작하여 점차 事業領域 을 확대해 왔다는 것을 알 수 있다. 1995년 현재 赤十字社의 事業內容을 크게 5가지 분야로 나누어보면 다음과 같다. 첫째, 社會救護 및 社會奉仕事業으로서 罹災民 및 低所得層 救護, 自願 奉仕者의 조직화를 통한 사회봉사활동, 국제구호 등 둘째, 保健 및 醫療 關聯事業으로서 헌혈 등 血液關聯事業, 病院·看護· 安全事業, 129 應急患者情報센터 운영 셋째, 靑少年事業으로서 RCY 등의 청소년적십자활동 넷째, 離散家族 찾기 및 人道主義 理念 보급, 南北關係 改善事業 다섯째, 國際協力 및 弘報 분야 등이다. 즉 적십자사는 人道主義 精神에 입각하여 고난에 처한 사람들에게 신 속한 도움을 준다는 취지하에 固有의 事業領域을 가지고 있는 것으로 보 인다. 救護事業, 血液事業, 南北關係 改善을 위한 사업 등은 매우 특징적 이며, 비교되거나 경쟁할만한 다른 民間機關도 거의 없는 실정이다. 1949 년 特別法人으로 설립된 이래 현재까지의 사업의 一貫性 및 繼續性도 높 이 평가됨으로써 한국의 代表的인 民間 非營利機關으로서의 公益性이 인 정된다. 단, 최근에 社會福祉館이 급격히 증가하는 등 民間次元의 복지사 업이 확대되고, 南北關係를 改善하려는 노력도 다양해지고 있는 추세와 관련하여 저소득층을 위한 一般救護事業이나 南北關係 改善事業 등의 競 爭力에 대한 검토가 요구될 것이다.
2) 事業의 優先順位 적십자사 豫算支出의 優先順位를 살펴보는 것은 적십자사가 국민들로 부터 모금한 會費를 얼마나 본래의 目的에 맞게 效果的으로 사용하는지를 분석하기 위한 중요한 방법이 된다. 적십자사가 밝히고 있는 모금된 적 십자회비의 使用內譯은 <表 2-2>에서 보는 바와 같이, 1994년 현재 社會 奉仕活動에 22.4%, 事業場 및 施設造成에 17.3%, 罹災民 및 低所得層 救 護에 16.5%를 지출한 것으로 나타났다. <表 2-2> 會費使用內譯(1994) (단위: 억원, %) 사용내역 금액 비율 이재민 및 저소득층 구호 42 16.5 사회봉사활동 57 22.4 혈액사업 4 1.6 병원·간호·안전사업 24 9.4 129 응급환자정보센터운영 9 3.5 청소년적십자활동 24 9.4 국제협력 및 홍보 16 6.3 이산가족찾기 및 인도주의이념보급 10 3.9 사업장 및 시설조성 44 17.3 회원 및 조직관리 25 9.8 계 255 100.0 資料: 대한적십자사, 내부자료. 위와 같은 會費使用內譯을 美國 적십자와 日本 적십자의 事業別 豫算 支出 比重과 비교해 보면, 支出計定이 동일하지 않아서 직접적인 비교는 불가능하지만, 몇 가지 差異를 발견할 수 있다. <表 2-3>에서 보는 바와 같이 美國 적십자사는 예산의 34.1%를 災難救護에 지출하고 있으며, 血液 및 醫療, 安全事業을 망라하는 保健事業에 21.1%를 지출하고, 軍人 및 退 役軍人, 그리고 軍人家族에 대한 서비스를 위해 12.1%, 地域社會 自願奉
仕活動에 11.8%를 지출하고 있다는 특징을 보인다.3) 日本 적십자사는 모금된 회비를 救急醫療體制의 정비에 44.1%, 災害救 護設備의 정비에 38.3%, 그리고 災害救護物資의 비축에 2.8%를 사용함으 로써 전체 예산의 약 85%를 應急的인 醫療 및 救護에 사용하고 있음을 보여준다. 兩國이 모두 應急的 救護事業에 중점을 두고 있는 현상은 전 쟁터에서 負傷者를 차별없이 도우려는 의도에서 출발하여 가장 위급한 災 難부터 우선적으로 다루기 위해 노력하는 赤十字의 基本理念과 符合되는 것이기도 하다. <表 2-3> 美國과 日本 赤十字의 豫算支出內譯 미국(1994) 지츨내역 1,000US$ (%) 일본(1993) 지츨내역 100만Yen (%) 프로그램서비스 재난구호 보건서비스(혈액사업 등) 군인, 퇴역군인 및 군인 가족에 대한 서비스 지역사회자원봉사활동 국제서비스 지원서비스 회원관리 및 모금활동 일반관리비 220,938 (34.1) 136,537 (21.1) 78,518 (12.1) 76,379 (11.8) 9,819 ( 1.5) 49,920 ( 7.7) 75,337 (11.6) 구급의료체제의 정비 재해구호설비의 정비 채혈수입기관의 정비 해외이재자구호기금등 재해구호물자의 비축 원폭병원설비의 정비 모집사무비 916.7 (44.1) 797.6 (38.3) 182.3 ( 8.8) 74.5 ( 3.6) 59.2 ( 2.8) 5.0 ( 0.2) 45.6 ( 2.2) 계 647,4481)(100.0) 계 2,080.9(100.0) 註: 1) 전체 예산중 정부와의 계약에 의한 사업예산은 제외되었음.
資料: American Red Cross, Annual Financial Report, 1994. 日本赤十字社, 日本赤十字事業年譜, 1993.
3) 앞의 <表 2-3>에서 보듯이 회원관리 및 기금모금에 드는 예산비중은 한국적십 자보다는 다소 높지만, 우리와는 달리 정부의 협조를 거의 받지 않고 자체적으 로 재원을 조달하는 모금방법상의 차이를 감안하면 결코 높지 않다는 것을 알 수 있다.
韓國 赤十字社의 경우 美國이나 日本 赤十字社에 비해 전체적으로 모 금된 會費가 쓰이는 事業項目이 다소 分散되어 있는 경향을 보이고 있다. 또한 救護費 비중이 낮은 편이며 그나마 구호에는 低所得層에 대한 生計 保護를 주요 내용으로 하는 一般救護가 포함되어 있고, 예산의 22.4%를 차지하는 社會奉仕活動도 주로 그 대상이 低所得層이라는 점이 특징적이 다. 靑少年 赤十字活動, 事業場 및 施設造成 예산비중도 상대적으로 높은 편이다. 低所得層 救護 및 이들에 대한 奉仕活動의 비중이 높은 것은 韓國社會 의 特殊性에 기인하는 것으로 보인다. 즉 貧困問題에 대한 政府次元의 對應이 미약했고, 다른 民間 社會奉仕機關의 救貧活動 혹은 自活支援서비 스도 미흡했기 때문이다. 따라서 이제까지 大韓赤十字社가 저소득층을 위한 一般救護와 社會奉仕活動을 담당해왔던 것은 우리 사회의 慾求에 부 응하려는 노력의 일환으로 높이 평가되어야 할 것이며, 앞으로도 당분간 계속되어야 할지도 모른다. 그러나 政府의 公的扶助政策이 점차 개선되고 있고, 다양한 民間次元 의 奉仕機關들의 활동이 활발해지고 있는 추세를 감안하면, 豫算支出의 優先順位에 대한 재검토가 요구된다. 즉 社會奉仕活動이나 低所得層 救 護事業이 국민의 회비로 모아진 赤十字會費의 지출 중 가장 높은 優先順 位를 차지해야 할 것인가에 대한 보다 깊은 논의가 필요하다. 적십자사의 사회봉사활동의 내용의 주를 이루고 있는 奉仕隊 組織·運 營, 奉仕施設場 運營, 軍病院 奉仕室 運營과 각종 慰問活動, 그리고 低所 得層救護事業은 다른 民間機關의 사업과도 중복될 가능성이 크다. 우선 우리나라에서 현재 民間募金을 실시하고 있는 主要 基金이나 募金團體인 社會福祉事業基金, 全國災害對策協議會, 韓國基督敎總聯合會 사랑의 쌀 運 動本部, 救世軍, 韓國社會福祉協議會 등을 통해서 모금하는 社會福祉事業 基金, 災害義捐金募金, 사랑의 쌀 募金, 救世軍 자선남비, 結緣事業 등이 내세우고 있는 事業內容을 살펴 보면, <表 2-4>에서 보는 바와 같이 상 당한 類似點이 발견된다.
<表 2-4> 主要 民間募金基金 및 團體의 事業內容 사회복지사업기금 사랑의 쌀모금 구세군 결연사업 중추절·연말 시설 위문금, 자원봉사 자 교육훈련비, 재해구호, 응급 환자 수송 등 소년소녀가장·사 회복지단체·수재 민 등에 대한 구호사업 영세민구호 사회복지시설구호 긴급재해구호 시설보호아동·소 년소녀가장·시설 보호노인 및 장 애인과의 결연 資料: 인경석, 이상석, 사회복지분야의 민간재원조달 및 활용방안 연구, 한국보 건사회연구원, 1991, pp.14～34. 民間機關들이 이처럼 類似한 事業內容을 가지고 있을 경우, 事業 및 募金過程上의 競爭이 불가피하다는 문제점 외에도, 모금의 效果的인 配分 이 어려워지는 否定的인 結果를 초래하게 된다. 인경석 등(1991)이 이미 지적한 바와 같이, 위의 基金이나 募金이 配分되는 과정에서 상호간의 調 整 및 協力이 이루어지지 않아서 도움을 받아야 할 對象者 중 일부는 二 重, 三重의 구호를 받는가 하면, 일부는 漏落되는 등 不公平한 配分이 이 루어지는 경향을 보이는 것이다.4) 결국 다른 民間機關과의 事業의 重複은 국민들로 하여금 적십자사 固 有의 事業領域에 대한 專門性을 인정하기 힘들게 하며, 長期的으로는 財 源調達上의 競爭을 불가피하게 할 가능성이 높다. 따라서 적십자사의 원 래의 目的을 충분히 살리면서, 赤十字社가 아니면 할 수 없는 일에 最優 先順位를 두는 合理的인 選擇이 요구된다. 美國 적십자사나 日本 적십자사의 경우, 적십자사의 特性과 專門性을 최대한 살릴 수 있는 災難救護事業에 집중하는 것이라는 점을 간과해서는 안된다. 예를 들면, 美國 적십자 뉴욕지사가 실시하는 無住宅者를 위한 서비스는 일종의 低所得層 救護事業이지만, 뉴욕지사는 이들을 위한 應急 的 서비스를 제공하는 것으로 事業의 範圍를 한정하고 있다.5) 美國 적십 4) 인경석, 이상석, 사회복지분야의 민간재원조달 및 활용방안연구, 한국보건사 회연구원, 1991, p.40.
자사는 災難救護에 豫算을 집중적으로 지출하는 대신에 救護의 對象을 넓 히고 서비스의 專門性을 높이기 위한 노력을 기울이고 있는 것이다. 즉 구호되어야 하는 災難의 種類에는 颱風, 暴風, 洪水 등의 自然災難 뿐 아 니라 火災, 爆發, 交通事故 등의 事故도 포함되며, 自願奉仕者와 資格에 관해 입력된 電算資料인 DSHRS(Disaster Services Human Resources System)를 가지고 있어서 災難이 발생했을 경우 人力을 즉각 파악하고 필요한 地域에 즉시 보낼 수 있는 준비를 갖추고 있다. 美國 赤十字社와 日本 赤十字社에 비하면, 한국 적십자사의 경우 事業 項目이 다소 分散되어 있기 때문에 적십자사가 注力해야 하는 사업의 專 門性이 相對的으로 떨어지고, 서비스의 質을 유지하기 어려울 가능성이 있다는 점도 고려해야 할 것이다.
2. 赤十字 事業의 傳達體系 및 人力
1) 傳達體系 및 支社別 自律性 적십자사는 本社 외에 全國의 13개 支社, 1개의 赤十字會館 및 26개의 奉仕會館, 12개의 129 應急患者情報센터, 病院, 血液院 등을 통해 赤十字 事業을 전달하는 등 전국적으로 강력한 組織網을 가지고 있다. 本社는 필요한 技術協力, 訓練, 資料, 서비스를 통해 支部를 指導하고 支援할 책 임을 가지며, 支社는 地域社會에 적십자사업을 傳達하고 基金募金의 일차 적 책임을 가지는 一線機關이다.총 재 전국대의원총회 중앙위원회 사무총장 본 사 (1) 지 사 (13) 적십자회관(1) 봉사회관(26) 병원(9) 혈액원(15) 129응급환자 정보센터(12) [圖 2-1] 赤十字事業의 傳達體系 그런데 적십자사가 中央統制式 支社管理體制를 가지고 있어서 組織 전 체의 生産性과 管理의 效率化라는 측면에서 문제를 가지고 있다는 것은 이미 지적된 바 있거니와,6) 특히 이제 地方自治制가 실시됨으로써 上意下 達式 垂直的 意思傳達體系가 아닌 地域社會의 欲求에 대응해야 할 필요성 이 커지고 있는 점에 주목할 필요가 있다. 적십자의 支社別 事業의 特殊性과 自律性이 얼마나 보장되고 있는지를 분석할 수 있는 방법 중의 하나는 支社別 事業費 및 事業別 支出比率을 살펴보는 것이다. 그 결과 다음 <表 2-5>에서 보는 바와 같이 支社別 事業內容이 매우 類似하다는 것을 알 수 있다. 이러한 현상은 사업의 全 6) 고려대학교 기업경영연구소, 대한적십자사에 관한 조사연구, 1988, pp.22～23.
國的 統一性이라는 측면에서의 長點에도 불구하고, 사업내용의 地域性이 매우 부족하다는 批判을 면하기 어렵다. 즉 支社別 豫算規模의 차이에도 불구하고 事業項目이 동일하다는 것은 零細한 支社가 여러가지 사업을 수 행해야 하는 데서 오는 어려움, 사업의 質이 하락될 가능성과 특수한 地 域欲求를 充足시킬 수 있는 사업에 集中할 수 없다는 문제 등을 초래하 며, 무엇보다도 地方自治制 實施에 대응할 수 있는 體系가 되기 힘들다. 부산지사가 1994년부터 環境保護事業의 일환으로 주방쓰레기를 이용한 EM발효제사업을 실시하기 시작하는 등 새로운 試圖를 하고 있는 것은 사실이지만, 적십자사가 추구하는 理念이나 目的에 부합되면서도 地域社 會의 欲求를 충족시킬 수 있는 事業프로그램의 개발이 시급한 것으로 보 인다. <表 2-5> 支社別 事業費 支出比率(1994) (단위: %) 서울 부산 대구 인천 경기 강원 충북 대전 전북 광주 경북 경남 제주 충남 전남 회원관리 병원/간호사업 의료정보1) 혈액사업2) 구호사업 안전사업 사회봉사 청소년사업 회관운영 국제활동 홍보활동 의사활동 사업개선 분담금 지급준비 계 금액(백만원) 12.0 13.2 9.7 19.4 15.8 11.1 9.0 11.8 9.5 13.4 13.9 15.4 9.8 4.4 .0 .0 .0 5.7 .0 .0 .0 .0 1.3 .0 .0 .0 3.0 5.7 5.0 5.0 3.2 2.8 5.0 5.5 3.7 4.6 2.6 1.2 4.1 .0 .0 .0 .0 .0 .0 .0 .0 .0 .0 .0 3.3 .0 13.0 30.2 14.4 13.4 14.9 15.9 13.4 16.8 15.6 12.2 13.7 14.5 16.5 1.0 0.7 3.5 3.0 1.5 3.3 5.3 2.5 2.5 2.4 4.3 1.9 0.5 18.1 11.8 14.8 10.5 10.1 11.5 12.0 20.2 13.9 15.8 13.0 15.1 28.1 4.8 6.1 14.7 10.2 7.0 9.8 18.2 13.0 13.7 9.6 10.4 10.5 13.6 10.4 .0 .0 .0 6.8 16.0 .0 .0 .0 4.5 6.8 .0 .0 .0 0.2 .0 .0 0.8 .0 .0 .0 .0 .0 .0 0.4 .0 1.5 1.0 2.1 2.7 1.7 3.7 3.7 2.3 2.0 1.7 3.6 1.8 .0 0.4 1.9 2.0 1.9 1.1 1.9 3.4 2.2 1.8 1.9 3.3 1.5 5.3 1.7 .0 .0 .0 .0 .0 .0 .0 .0 .0 .0 .0 .0 19.8 22.5 20.7 23.0 23.9 22.7 25.2 22.4 21.0 21.2 26.6 24.4 17.8 9.8 6.8 13.1 10.9 7.6 1.3 4.9 3.3 16.3 11.5 1.8 10.1 4.3 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 7,312 1,795 1,210 1,029 2,788 739 630 1,203 1,078 1,570 1,140 1,663 305 註: 1) 의료정보사업에 대한 보조금, 2) 혈액사업에 대한 보조금. 資料: 대한적십자사, 결산보고서, 1994.
전국에 2,500여 개의 支社를 가지고 있는 美國 적십자사의 경우 모든 사업을 支社別로 반드시 수행해야 할 사업(MUST), 수행하도록 努力해야 하는 사업(SHOULD), 지사가 속해있는 地域社會의 欲求에 기반한 사업 (MAY)으로 구분함으로써 全國的인 사업의 統一性과 함께 支社別 特殊性 과 自律性을 보장하도록 하고 있다. 여기서 반드시 수행해야 할 사업이 災難救護를 위한 사업임은 말할 것도 없다.7) 즉 앞의 <表 2-3>에서 보았듯이, 美國 적십자사 전체의 事業 優先順 位는 災難서비스, 保健서비스, 軍人·退役軍人 및 軍人家族에 대한 서비스, 地域社會 自願奉仕活動, 國際서비스의 순이지만, 지사별 豫算支出의 優先 順位에는 차이가 존재한다. 예를 들면, 워싱턴지사와 뉴욕지사는 災難서 비스에 각각 12.2%, 14.8%를 지출했지만, 워싱턴지사의 경우 保健 및 安 全서비스에 23.4%를, 뉴욕지사의 경우 無住宅者를 위한 應急서비스에 34.1%나 할당하고 있다. 이는 地域의 特殊한 欲求에 대응할 수 있도록 支社次元의 自律性이 이루어지는 例를 보여준다. <表 2-6> 워싱턴支社와 뉴욕支社의 歲入豫算支出內譯 및 比率(1994) 워싱턴지부 지출내역 1,000US$ (%) 뉴욕지부 지출내역 100만Yen (%) 프로그램서비스 보건 및 안전서비스 재난서비스 군인 및 가족서비스 지역사회서비스 국제서비스 지원서비스 회원관리 및 기금모금 일반관리 본사분담금 등 계 904 (23.4) 470 (12.2) 255 ( 6.6) 219 ( 5.7) 48 ( 1.2) 518 (13.4) 259 ( 6.7) 1, 183 (30.7) 3, 856 (100)1) 무주택자 위한 응급서비스 재난서비스 지역사회서비스 보건 및 안전서비스 군인 및 가족서비스 회원관리 및 기금모금 일반관리 본사분담금 계 11,023 (34.1) 4,797 (14.8) 4,793 (14.8) 3,109 ( 9.6) 681 ( 2.1) 2,215 ( 6.9) 1,208 ( 3.7) 4,502 (13.9) 32,328 (100) 註: 1) 정부계약에 의한 지출비 2,044천불은 제외되었음.
資料: National Capital Chapter, Financial Report, 1994. Greater New York Chapter, 1994 Annual Report, 1994.
