일본 농지제도의 변천과 최근 동향

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(1)P18 1|2 0 1 3.1 2 .. 일본 농지제도의 변천과 최근 동향. 김 정 호. 선임연구위원.

(2) 연구 담당 김정호. 선임연구위원. 연구 총괄,집필.

(3) i. 머 리 말. 한국과 일본은 농업 분야에서도 서로 배울 것이 많은 인접 국가이다.아시아 ‧몬순지역에 속하여 벼농사가 중심이며,제2 차 대전 종료 후의 비슷한 시기에. 농지개혁을 실시하여 자작농주의 가족농 체제를 정착시켰다.그리고 무엇보다 도 양국 모두 좁은 국토면적을 배경으로 영세농이 주류를 이루고 있다. 또한 양국은 인구 밀도가 높은 나라이며,농업에 대해서는 오래 전부터 식량 자급이라는 지고의 사명이 주어졌다.이에 따라 농업은 그간의 경제성장 과정 에서 국민경제적 역할로 식량공급 기능을 충실히 수행하기 위하여 우량농지를 보전하면서 내부적으로 영농효율의 향상 및 농가소득 증대에 힘을 쏟아 왔다. 특히 1 9 6 0 년대 후반부터는 농업생산성을 높이는 동시에 농가소득 균형을 도모 하기 위한 농업구조정책을 추진하기 시작했다. 그러나 양국 모두 경제발전에 따라 농업의 산업적 지위는 위축되고 자립경 영농가도 기대만큼 성립되지 못한 채 도‧농 간 소득격차는 오히려 확대되고 있 는 것이 최근의 상황이다.농지개혁 이후 약 반세기도 넘어 영농규모가 조금 늘어나고 생산효율이 높아졌을지 모르지만,농업인은 여전히 평생 직업으로 영 농을 지속해야 하는지 고민하고 있는 것이 현실이다. 이 보고서는 우리보다 조금 먼저 농업 발전을 도모해 온 일본의 정책 가운데 농지제도의 변천 과정과 주요 내용을 정리하고자 하였다.외국의 정책과 제도 를 고찰하는 것이 쉬운 작업은 아니지만,일본 전문가인 연구책임자가 나름대 로의 시각으로 정리한 보고서이니만큼 앞으로 농지제도 및 관련 정책의 개선 에 유익하게 활용되기를 기대한다. 2 0 1 3 .1 2 .. 한국농촌경제연구원장 최 세 균.

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(5) i i i. 요. 약. 이 연구는 일본의 농지제도에 대하여 농지개혁 이후의 변화 과정과 실태를 종합적으로 정리하면서 현행 제도와 정책의 주요 내용을 검토하려는 것이다. 그리고 일본의 경험을 토대로 우리나라 농지제도 개선을 위한 정책적인 시사 점을 정리하고자 한다. 제2 장에서는 일본 농정과 농지 이용의 개요에 대하여 정리하였다.일본 농정 을 시대 구분하면,1 9 6 0 년대의 기본법농정,1 9 70 년대의 종합농정,1 9 8 0년대의 지역농정과 국제화농정,1 9 9 0 년대의 신농정,2 0 0 0 년대의 신기본법농정 등으로 구분할 수 있다.2 0 0 0 년대에 들어서면서 일본의 농정은 종래의 농업 중심에서 식량 및 농촌공간에 대한 배려가 점점 확충되었으며,최근에 개정된 ‘ 식량· 농 업· 농촌기본법’ 에서 농정의 기본이념으로 식량의 안정적 공급 확보,다원적 기 능의 발휘,농업의 지속적 발전,농촌의 진흥 등으로 설정하고 있다. 농업구조와 농지 이용의 개관에 대하여 농업센서스를 살펴보면,총 농가 수 는1 9 6 0 년의 6 0 6 만 호에서 2 0 1 0 년의 2 5 3 만 호로 반세기 동안에 4 2 % 수준으로 지속적인 감소세를 나타냈다.그런데 흥미로운 것은 20 0 0 년 이후부터 전업농 가가 증가세를 나타내면서 2 0 0 0 년의 4 2 만 6천 호에서 2 0 0 5 년에 4 4 만 3천 호 그리고 2 01 0 년에 45 만1 천 호로 증가하고 있다.또 하나 농지이용과 관련하여 최근에 주목되는 것이 ‘ 집락영농( 集落營農) ’ 인데,1 9 9 0 년대부터 마을공동영농 조직으로 태동한 것이 2 0 00 년대에 들어 지자체의 정책적인 지원을 받으면서 설립이 늘어나 2 0 1 2 년 현재 1만 4 천 여개소가 운영되고 있다. 제3 장에서는 일본 농지제도의 과거와 현재를 간략하게 정리하였다.일본의 농지제도에 대하여 주요 변화를 시대별로 정리하면,1 9 4 6년의 농지개혁 실시, 1 9 5 2 년의 농지법 제정,1 9 7 0 년의 농지법 개정에 의한 농지임대차 허용,1 9 8 0 년. 의 농용지이용증진법 제정을 통한 농지유동화 촉진,1 9 9 3 년의 농업경영기반강 화촉진법 제정을 통한 농업생산법인 요건 완화,20 0 1 년의 농지법 개정에 의한 농업법인화 촉진,2 0 0 9 년의 농지법 개편에 의한 농지임대차 규제완화 및 유휴.

(6) i v. 농지 대책 등으로 요약할 수 있다.특히 2 0 0 0 년대 들어 기업의 농업 진입에 대 한 논의가 활발하게 전개되면서 2 00 3 년에 ‘ 농지리스특구( 농업특구라고 불림) ’ 제도가 도입되고,이어 20 0 5 년9 월부터 농지리스특구가 전국으로 확대되었다. 그리고 2 0 0 9 년 1 2 월에는 3 9 년만이라고 불릴 정도로 대대적인 농지법 개정이 이루어져 기업의 농업 진입에 관한 제도가 정비되기에 이르렀다. 현행 농지제도의 체계에 대하여 관련 법제를 중심으로 정리하면,우량농지 확보를 위한 제도로서 농용지구역 설정( 농업진흥지역법) ,농지전용 규제( 농지 법) ,농업생산기반 정비( 토지개량법) ,농촌의 주거환경 정비( 집락지역정비법) 등이 있으며,그리고 농지의 효율적 이용을 위한 제도로서 경작자주의 원칙( 농 지법) ,농지유동화 촉진( 농용지이용증진법 → 농업경영기반강화법)등이 있고, 나아가 새로운 농지수요에 대응하는 제도로서 도시농업 장려( 시민농원법) ,농 촌경관과의 조화( 경관법)등이 있다. 제4 장에서는 일본 농지제도의 주요 법제에 대하여 농지법,농용지이용증진 법( =농업경영기반강화촉진법) ,농업진흥지역정비법,농업위원회법 등 이른바 농지4 법의 주요 내용을 정리하였다.일본의 농지제도는 기본적으로 ① 우량농 지의 확보,② 효율적인 이용의 확보 ③ 다양한 수요· 다원적 기능 등 새로운 농지 수요에 대응 등의 3 개 축으로 구성되어 있다. 먼저,제1 절은 농지법으로서,이 법은 농지개혁의 성과를 계승하고 자작농주 의 농지제도를 정착시키기 위하여 1 95 2 년 7월 1 5 일에 법률 제2 2 9 호로 제정되 었으며,현행 농지법은 2 0 1 1 년1 2 월1 4일에 법률 제12 2 호로 최종 개정되었다. 특히 2 0 0 9 년 6 월 1 7 일 법률 제5 7 호로 개정된 농지법은 구법의 ‘ 농지경작자주 의’ 에서 탈피하여 식량의 자급률 제고 및 농업의 환경보전을 도모할 수 있도록 ‘ 효과적이고 효율적인 농지의 이용’ 을 목표로 하고 있다.즉,농지가 지역의 귀. 중한 자원이며 지역농업과의 조화를 고려하여 권리 취득하는 것이 중요하다는 것을 명시하면서 농지전용 허가,농지이동 허가,임대차계약 해약 등의 제한, 소작지 소유제한 등을 규정하고 있다.농지법의 취지는 궁극적으로는 농지를 근간으로 하는 토지이용형농업에 대하여 경작자의 지위 안정과 국내의 농업생 산 증대를 도모하고 이를 통하여 국민 식량의 안정적 공급을 실현한다는 점을.

(7) v. 명시하고 있다. 제2 절은 농업경영기반강화촉진법으로서,이 법은 1 98 0 년에 제정된 ‘ 농용지 이용증진법’ ( 1 9 8 0 . 5 . 2 8 ,법률 제6 5 호) 을 기본으로 하여 1 9 9 3 년에 내용을 보완 하고 명칭까지 개편된 법률이며,2 0 1 1 년6 월2 4 일에 최종 개정되었다.즉,농용 지이용증진법이 농지법의 경작자주의를 견지하면서 농지임대차에 의한 유동화 를 촉진시키기 위한 제도적 장치였지만 이를 영농규모 확대를 지향하는 농업 경영체의 입장에서 재편성한 것이다.이 법은 효율적이고 안정적인 농업경영의 육성을 도모하기 위하여 육성해야 할 농업경영 목표를 밝히면서 그 목표를 향 하여 농업경영 개선을 계획적으로 추진하는 농업인에 대하여 농용지의 이용 집적 및 이들 농업인의 경영관리 합리화 및 농업경영기반 강화를 촉진하기 위 한 조치를 종합적으로 강구하도록 규정하고 있다. 제3 절은 농업진흥지역정비법으로서,1 9 6 8 년에 제정된 도시계획법에 대응하 여 농업용의 토지이용 구분을 명확히 하기 위하여 1 9 6 9 년7 월1 일에 법률 제5 8 호로 제정되었다.농업진흥지역정비법은 자연적· 경제적· 사회적 제조건을 고려 하여 종합적으로 농업의 진흥을 도모하는 것이 필요하다고 인정되는 지역을 농업진흥지역으로 지정하고,그 지역의 정비에 관한 필요한 시책을 계획적으로 추진하기 위한 규정을 담고 있다.따라서 농업계에서는 이 법률을 도시지역의 확장에 대응하기 위한 농업의 ‘ 영토 선언’ 이라는 의미도 부여하고 있으며,약 칭‘ 농진법’ 이라고 부른다.현행 농업진흥지역정비법은 2 0 11 년8 월3 0 일에 법 률 제1 05 호로 최종 개정되었다. 제4 절은 농업위원회법으로서,농지제도를 말단에서 운용하기 위한 행정위원 회인 농업위원회를 규정하고 있는데,19 5 1 년에 제정되어 2 0 1 1 년 6 월 2 4 일에 최종 개정( 법률 제7 4 호) 되었다.이 법률은 농업생산력의 발전 및 농업경영의 합리화를 도모하고 농업인의 지위 향상에 기여하기 위하여 농업위원회와 도도 부현농업회의 및 전국농업회의소에 대하여 그 조직과 운영을 규정하고 있다. 특히 농업위원회는 농지법에 근거한 매매나 임대차의 허가,농지전용 안건에 대한 의견 제시,유휴농지의 조사· 지도 등을 담당하며,특히 위원회의 심의를 통하여 농지 소유와 임대차에 대한 투명성과 공평성을 확보하고 신속하게 사.

(8) v i. 무처리가 이루어지도록 지방자치법에서도 배려하고 있다. 제5 장에서는 일본 농지제도의 특징과 시사점을 정리하면서 우리나라 농지제 도에 대한 시사점을 도출하여 정리하였다.일본 농지제도의 최근 동향을 토대 로 한국 농업에 대한 시사점을 몇 가지만 정리하면 다음과 같다. 첫째,우량농지를 보전하고 효율적으로 이용하기 위한 제도의 재정비가 필요 하다.농경지는 식량 생산뿐만 아니라 국토 보전이라는 공익적 기능을 담당하 며,지역사회와 밀접한 관계에 있는 특수한 자산이기 때문에,국가적 차원에서 적정한 면적의 우량농지가 보전될 수 있도록 노력해야 할 것이다. 둘째,농지법의 근간인 ‘ 경자유전 원칙’ 에 대해서도 재정비가 필요하다.농지 개혁으로 출발한 자작농주의는 점점 쇠퇴하여 현재 임차지 비율이 5 0 % 수준 에 근접하고 있다.임차지 증가는 개별농가 측면에서는 농업경영의 불안정을 초래할 수 있으며,국민경제적으로도 사회 불안의 요소가 될 수 있다. 셋째,농업구조 개선을 위한 지역 단위의 노력이 필요하다.특히 농지 유동화 는 시장원리만으로는 어려우며 지역의 리더들이 소유자와 경작자를 설득하여 영농규모 확대에 도움이 되는 방향으로 추진해야 한다. 넷째,농업경영체 육성을 위한 관련 제도를 종합적으로 점검할 필요가 있다. 그동안 개별농가 중심의 농업정책을 추진해 왔으나,앞으로는 개별농가의 자립 경영을 지원하는 것과 아울러 농업법인을 포함하여 다양한 농업경영체가 육성 될 수 있도록 정책과 제도를 마련해야 한다. 다섯째,농지관리위원회 제도의 부활에 대하여 적극적으로 검토할 필요가 있 다.앞으로 지역농업 진흥을 위한 농지관리가 점점 중요해지고 있으므로,지역 의 농업인 조직이 현장성 있게 공개적이고 자율적으로 농지를 관리하는 제도 로 부활시키는 방안을 검토해야 할 때이다. 끝으로,이 보고서는 저자가 참여한 “ 외국의 농지관련 법령 연구” ( 연구책임 자:박석두 연구위원)중에서 일본편을 가필 수정한 것임을 밝혀 둔다..

(9) v i i. ABSTRACT. Recent Trends in the Change of Farmland Regime in Japan. This study is to review about the Japanese farmland system after the land reform process and to summarize the main contents of institutions and policies in the current situation comprehensively. And based on the experience of Japan, the Korean farmland policy for improving the system was summarized. Major changes in Japan’s agricultural land system are summarized as follows: the land reform was carried out in 1946; the Farmland Law was enacted in 1952; the amended Law of 1970 allowed farmland lease; the Promotion Law enacted in 1980 promoted the use of farmland; the 1993 Farm Business Act mitigated requirements of agricultural production corporations; the revised Farmland Law of 2001 promoted the establishment of agricultural incorporations; and the reorganization of the Farmland Law of 2009 led to the relaxation of farmland lease regulations and measures on idle farmland. In particular, with active discussions on enterprises’ entry to agriculture in the 2000s, the system of special zones for farmland lease was introduced in 2003. Since September 2005, the zones were expanded nationwide. Through a large-scale revision of the Farmland Law in December 2009, the system of enterprises’ entry to agriculture was modified. The current farmland system is as follows: the establishment of agricultural areas to secure superior farmland; regulations on farmland conversion; and modifications of the agricultural production infrastructure and rural residential environment. The system for the efficient use of agricultural land includes the principle of autonomous cultivation and the promotion of farm-.

(10) v i i i. land use. The system in response to a demand for new farmland includes the promotion of urban agriculture and the harmony with rural landscapes. Researcher: Jeong-Ho Kim E-mail address: jhkim@krei.re.kr.

(11) i x. 목. 차. 제1장 서론 1 .연구 필요성과 목적 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 2 .선행연구 검토 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·2 3 .보고서 구성 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·4 제2장 일본 농정과 농업구조의 개관 1 .농업정책의 전개 과정 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·7 2 .농업구조 변화의 개관 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 2 제3장 일본 농지제도의 변천과 현황 1 .농지제도 변천의 개요 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 9 2 .농지제도의 전개 과정과 특징 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·2 2 3 .농지제도의 현황과 체계 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·3 3 제4장 현행 일본 농지법제의 주요 내용 1 .농지법 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·3 9 2 .농업경영기반강화촉진법 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·5 3 3 .농업진흥지역정비법 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·6 2 4 .농업위원회법 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·7 3 제5장 일본 농지제도의 특징과 시사점 1 .일본 농지제도의 특징 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·8 5.

(12) x 2 .한국 농지제도에 대한 시사점 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·9 0. 참고 문헌 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·9 3.

(13) x i. 표 목 차. 제2장. 표 2 1 .농업정책의 시대 구분과 주요 내용 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·8 표 2 2 .농업총생산액 추이( 1 9 6 0 ～2 0 1 0년)· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 3 표 2 3 .주요 농업구조지표 추이( 1 9 6 0 ～20 1 0 년)· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 4 표 2 4 .전· 겸업별 및 경지규모별 농가분포 추이( 1 9 6 0 ～2 0 1 0 년)· · · · · · · · · · · · ·1 5 표 2 5 .집락영농의 경지면적별 분포( 2 00 5 ～2 0 1 2 년)· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 6 표 2 6 .농업경영체의 조직형태별 분포( 2 0 1 0 년)· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 8 제3장. 표 3 1 .농지법의 주요내용 변화 과정 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·2 1 표 3 2 .농지제도의 관련 법률과 주요내용 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·3 6 제4장. 표 4 1 .농지전용 허가 기준 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·4 7 표 4 2 .2 0 0 8년 농업진흥지역정비법 개정 내용 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·7 2.

(14) x i i. 그 림 목 차. 제3장. 그림 3 1 .기업농 참여 방식 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·3 1 그림 3 2 .농지제도의 체계 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·3 4 그림 3 3 .국토이용 관련법 체계 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·3 8 제4장. 그림 4 1 .농지법의 구성 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·4 0 그림 4 2 .농지임대차의 대항력 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·4 6 그림 4 3 .농지법에 의한 농업법인의 유형 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·4 9 그림 4 4 .농업경영기반강화촉진법의 구성 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·5 4 그림 4 5 .농지보유합리화사업의 체계 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·6 0 그림 4 6 .농지이용집적원활화사업의 체계 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·6 1 그림 4 7 .농업진흥지역정비법의 구성 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·6 3 그림 4 8 .농업진흥지역정비의 체계 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·6 8 그림 4 9 .농업위원회법의 구성 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·7 4 그림 4 1 0 .농업위원회 계통조직의 구성 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·8 0 제5장. 그림 5 1 .집락영농 개념도 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·8 8.

(15) 1. 제. 서. 1. 장. 론. 1.연구 필요성과 목적 농지는 농업정책의 근간이라는 점에서 외국의 농지제도를 검토함으로써 농 정의 기조와 방향성을 고찰할 수 있다.특히 일본의 농업정책이나 농지제도는 우리나라와 유사한 점이 많기 때문에 이를 심층적으로 검토함으로써 현실 문 제를 포함하여 중장기 정책 방향에 관한 시사점을 얻을 수 있다. 일본은 우리나라와 마찬가지로 제2 차 세계대전 직후에 봉건지주제의 해체를 통한 농지개혁을 실시하여 자작농 체제를 확립하였으며,이러한 자작농 중심의 가족농( 농가) 을 근간으로 농업 발전을 추구하고 있는 국가이다.그러나 농지개 혁으로 창출된 자작농 체제는 그동안의 경제발전 과정에서 크게 변모되었으며, 특히 농가의 경제적 자립 내지 경쟁력 강화라는 방향에서 영세농 구조를 개선 하기 위하여 농지유동화를 통한 영농규모 확대에 노력해 왔다.정책적으로 농 지의 임대차가 장려되면서 자작농주의의 경자유전( 耕者有田)원칙은 정부 정 책에서조차 스스로 붕괴의 길로 들어선 것이다. 한편,농업경영에 우량한 토지는 산업용으로도 적합하기 때문에 경제 발전에 따라 농지의 전용 수요도 증가하기 마련이다.농지의 소유 문제는 이론적인 측 면이 강하지만,농지의 이용 문제는 훨씬 현실적으로 접근해야 하는 과제이기.

(16) 2. 도 하다.그러나 일본 정부의 농지보전 정책은 비교적 강경하여 그간의 산업화 진전에도 불구하고 농림수산성이 농업진흥지역 제도를 통하여 “ 우량농지의 보 전과 효율적 이용” 이라는 점을 확고하게 견지해 왔다고 해도 과언이 아니다. 농지의 비농업적 전용을 억제하면서 우량농지의 효율적인 이용을 위하여 최근 에는 기업농의 임차지 경작까지 허용하고 있는 상황이다. 일본의 농지제도는 1 9 4 6 년의 농지개혁을 필두로 1 9 5 2 년에 제정된 농지법에 근간을 두고 있다.그 후 우량농지를 보전하고 영농규모를 늘리기 위한 제도적 장치들이 차례로 정비되었다.현재 일본의 농지 관련 법률은 ‘ 농지 4 법’ 이라고 일컬어진다.전반적으로 농지의 소유와 이용을 규제하는 ‘ 농지법’ ,우량농지의 권역을 지정하고 전용을 규제하는 ‘ 농업진흥지역정비법’ ,농지유동화를 촉진하 기 위한 ‘ 농용지이용증진법’ ( =농업경영기반강화촉진법) ,농지의 행정적 관리를 위한 ‘ 농업위원회법’등으로 구성된다. 이 연구는 일본의 농지제도에 대하여 농지개혁 이후의 변화 과정과 실태를 종합적으로 정리하면서 현행 제도와 정책의 주요 내용을 검토하려는 것이다. 그리고 일본의 경험을 토대로 우리나라 농지제도 개선을 위한 정책적인 시사 점을 정리하고자 한다.. 2.선행연구 검토 일본 농지제도에 관한 선행연구( 연구자료 포함) 는 한국농촌경제연구원에서 발간된 연구보고서나 자료집이 대부분이며,또한 정책적인 관점에서 우리나라 와 비교하여 시사점을 도출한 연구도 적은 실정이다.한국농촌경제연구원은 1 9 8 0 년대 중반부터 우리나라의 농지제도 정립을 위하여 외국의 농지제도를 비. 교 분석하는 연구를 지속적으로 수행하였으며,1 9 9 4 년 농지법( 법률 제4 8 1 7 호, 19 9 4 . 1 2. 2 2 ) 이 제정되기 이전까지는 특히 일본의 농지관련 법령들이 소상 하게 번역되어 자료집으로 발간되었다..

(17) 3. 따라서 농지법 제정 이후에는 한동안 농지제도 연구가 뜸하게 되었다.그럼 에도 불구하고 농지 문제가 농정의 근간이라는 점에서 연구자들은 외국의 농 지제도 동향을 수시로 정리해 왔다.그러다가 농지법 제정 후 1 0 년 정도가 흐 른2 0 0 0년대 중반부터 농지법 개정에 관한 논의가 시작되었고,이를 배경으로 다시 외국의 농지제도가 검토되기에 이르렀다.최근에 KREI 에서 수행한 일본 농지제도 연구의 주요 내용을 소개하면 다음과 같다. 2 0 0 9 년에 발간된 “ 경제‧사회여건 변화에 따른 농지제도 개편방안”연구보고. 서는 김수석,박시현,채광석,김창호 등이 2 0 0 8 ~20 0 9 년에 기본과제로 수행한 연구 결과로서,대내외 농업여건 변화에 부응하는 농지제도 개편의 종합적 검 토와 방안 제시에 목적을 두었다.연구 내용으로 국토이용관리체계,농지관리 제도 운용실태,외국의 국토관리 및 농지제도,농지소유 및 이용제도 개편 방 안,농지보전제도 개편 방안,농지관리제도 개편 방안 등이 제시되었다. 이 연구에서는 외국사례로 스위스,독일,프랑스,영국,일본,대만 등이 소개 되었으며,특히 일본의 농지제도에 대해서는 농지의 소유,이용과 임대차,보전 과 전용 등의 제도를 간략하게 요약하여 정리하였다. 2 0 1 0 년에 발간된 “ 외국 국토관리 및 농지제도”연구자료집은 김수석,박시. 현,채광석,김광수 등이 담당하였으며,전년도에 수행한 외국 토지제도 사례를 좀 더 상세하게 정리하여 자료집을 발간한 것이다.외국 사례는 스위스,독일, 프랑스,영국,일본,대만 등이며,내용은 국토계획 및 관리제도,농지제도의 체 계,농지정책 변천과 동향,정책적 시사점 등으로 정리하였다. 일본은 우리나라와 같이 경자유전에 입각한 자작농주의로 농지제도가 출발 하였으나,우리나라보다 앞서서 현실 여건 변화에 적극적으로 대응한 측면이 있다.특히 자작농 육성을 위하여 농지임대차를 엄격하게 규제하다가 19 8 0 년 대 들어서 영농규모 확대를 위한 임대차 허용으로 방향 전환한 것을 중요한 시 사점으로 지적하였다.그리고 2 0 0 9 년의 농지법 개정에 관한 논의 내용을 상세 하게 정리하였다. 2 0 1 3 년에 발간된 “ 외국의 농지관련 법령연구”연구보고서는 박석두,김정호,. 김홍상 등이 농림축산식품부의 용역과제로 수행한 연구 결과로서,대상 국가는.

(18) 4. 미국,프랑스,독일,일본 등 4 개국이다.따라서 이들 4 개국의 주요 농지관련 법령을 선별하여 번역하고,각국 농지제도의 주요 내용에 대하여 우리나라와 비교하고 종합적으로 제도 개선을 위한 시사점을 도출하였다. 이 연구에서 일본의 농지제도에 관한 부분을 김정호가 담당하였다.각국과의 비교 연구라는 관점이 아니라 일본 농지제도의 체계를 일관성이 있게 종합적 으로 정리할 필요성을 느끼게 되었고,상기 연구를 토대로 좀 더 내용을 보완 하여 일본 농지제도를 총정리하고 싶었던 것이 이 연구보고서를 시작한 직접 적인 배경이기도 하다.. 3.보고서 구성 제2 장에서는 일본 농정과 농지 이용의 개요에 대하여 정리한다.먼저,제1 절 에서는 농업정책의 전개 과정으로 1 9 6 0 년대의 기본법농정,1 9 7 0 년대의 종합농 정,1 98 0 년대의 지역농정과 국제화농정,1 99 0 년대의 신농정,2 0 0 0 년대의 신기 본법농정 등으로 구분하면서 각 시기의 특징을 간략하게 소개한다.이어 제2 절 에서는 농업구조와 농지 이용의 개관으로서,농업의 산업적 지위가 축소되면서 농업생산구조는 어떻게 변해 왔는지,그리고 농업의 산업적 축소 및 농가 이농 의 추세에서 농업경영구조는 어떻게 변해 왔는지 등을 정리한다. 제3 장에서는 일본 농지제도의 과거와 현재를 간략하게 정리한다.먼저,제1 절에서는 농지제도의 변천에 대하여 1 9 4 6년의 농지개혁 실시,1 9 5 2 년의 농지 법 제정,1 9 7 0 년의 농지법 개정에 의한 농지임대차 허용,1 9 8 0 년의 농용지이용 증진법 제정을 통한 농지유동화 촉진,1 9 9 3 년의 농업경영기반강화촉진법 제정 을 통한 농업생산법인 요건 완화,2 0 0 1 년의 농지법 개정에 의한 농업법인화 촉 진,2 0 0 9 년의 농지법 개편에 의한 농지임대차 규제완화 및 유휴농지 대책 등을 정리한다.이어 제2 절에서는 농지제도의 현황과 체계에 대하여 관련 법제를 정 리한다.즉,우량농지 확보를 위한 농용지구역 설정( 농업진흥지역법) ,농지전용.

(19) 5. 규제( 농지법) ,농업생산기반 정비( 토지개량법) ,주거환경 정비( 집락지역정비법) 등,그리고 농지의 효율적 이용을 위한 경작자주의 원칙( 농지법) ,농지유동화 촉진( 농용지이용증진법 → 농업경영기반강화법)등,나아가 새로운 농지 수요 에 대응하는 제도로서 도시농업 장려( 시민농원법) ,경관과 조화( 경관법)등에 대하여 제도의 내용을 소개한다. 제4 장에서는 일본 농지제도의 주요 내용으로 농지법,농용지이용증진법( 농 업경영기반강화촉진법) ,농업진흥지역정비법,농업위원회법 등 이른바 농지4 법의 구성과 주요 내용을 정리한다.먼저,제1 절은 농지법으로서 2 0 11 년1 2 월 1 4 일에 최종 개정된 법률의 주요 내용을 정리한다.제2 절은 농용지이용증진법. 으로 1 9 8 0 년에 제정된 법률을 기본으로 1 9 9 3 년에 명칭까지 개편된 농업경영기 반강화촉진법에 대하여 2 0 1 1 년 6 월 2 4 일에 최종 개정된 법률의 주요 내용을 정리한다.제3 절은 농업진흥지역정비법으로서 2 0 1 1 년8 월3 0 일에 최종 개정된 법률의 주요 내용을 정리한다.제4 절은 농업위원회법으로서 2 0 11 년 6 월 2 4 일 에 최종 개정된 법률의 주요 내용을 정리한다. 제5 장에서는 이상에서 검토한 일본 농지제도의 특징과 시사점을 종합적으로 정리한 후에,이러한 일본의 경험을 바탕으로 우리나라 농지제도에 대한 시사 점을 간략하게 제시한다..

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(21) 7. 제. 2. 장. 일본 농정과 농업구조의 개관. 1.농업정책의 전개 과정 일본의 농업정책을 정리하는 것이 쉬운 일이 아니지만,농지제도와의 관련성 이라는 관점에서 1 96 0 년 이후의 주요 정책에 대하여 그 흐름을 간략하게 정리 1 하고자 한다.. 일본은 1 9 4 6 년에 봉건적인 농지소유 제도를 타파하고 자작농을 창설하기 위 한 농지개혁을 실시하였으며,따라서 농지개혁의 성과를 어떻게 발전시키느냐 가 농업정책의 출발점이라고 해도 과언이 아니다.또한 농지개혁은 농촌의 민 주화 및 경지를 둘러싼 지주· 소작 관계의 해소를 추구하면서 사회 변혁과 경제 성장의 기축이 될 수 있도록 철저한 개혁이 이루어졌다. 농지개혁은 농정 측면에서는 무엇보다도 자작농 체제의 창설이라는 의미가 가장 크다.지주적 토지소유 제도를 폐지하고 경작자주의에 입각한 농지소유 제도로 전환하였으며,자작농을 근간으로 하는 농업생산력의 발전을 실현하기 위하여 농업위원회 설치를 통한 감시 체제가 확립되었다. 1이. 부분은 賴平( 1987. 農業政策の基礎理論 ( 現代農業政策論1) .家の光協會. )및 久野秀二( 2011.“ 日本農業の歷史と現狀. ”쿄토대 세미나자료. ) 을 기초로 요약 정리 하였다..

(22) 8 표 2 -1.농업정책의 시대 구분과 주요 내용 시기 구분. 주요 정책. 정책 대상과 목표. 제도 정비기 ( 19 45 ~5 0년대 전반). 농지개혁. 자작농 창설. 성장기반 구축기 ( 19 55 ~6 0년대 전반). 기본법농정( 농업기본법). 자립경영농가 농사조합법인· 협업경영. 고도 경제성장기 종합농정 ( 19 60 년대~70 년대 전반). 중핵농가( 중핵 경영체). 저성장기 지역농정 ( 19 70 년대~80 년대 전반). 지역영농집단. 경제구조 개혁기 ( 19 80 년대). 국제화농정. 경영감각 있는 농업경영 자 육성. 국제화 대응기( I ) ( 19 90 년대). 신농정. 인정농업자,조직경영체. 국제화 대응기( I I ) ( 20 00 년대). 신기본법농정 ( 식료· 농업· 농촌기본법). 농업법인( 주식회사 포함) , 집락영농집단. 이러한 농지개혁의 성과를 유지하기 위하여 1 9 5 2 년에 농지법을 제정하였다. 즉,농지개혁에 의한 자작농 체제가 유지될 수 있도록 ① 농지소유 제한,② 부재지주의 불인정,③ 지대의 제한 및 현저하게 낮은 수준 등의 원칙을 담았 다.그리고 농지의 매매 또는 임대차에 의한 유동화를 억제하며,소작농 보호를 철저하게 규정하였다. 또한 1 9 4 7 년에는 농업협동조합법을 제정하였다.이 법은 자작농의 경제적 자립을 도모하기 위하여,상호부조에 의거한 협동조합 정신에 따라 경제사업 활성화를 추진하는 것이었다.당시 농업협동조합에는 ① 종합주의( 사업 겸영) , ② 협동조합 민주주의,③ 농가의 총조합원주의,④ 지역주의( 마을을 조직기. 반) ,⑤ 농업정책의 받침대 역할 등의 정책적 의미가 주어졌다. 1 9 6 0 년대 들어 농업기본법이 성립되어 이른바 ‘ 기본법 농정’ 이 시작되었다.. 농업기본법의 배경에는 농‧공 간 소득격차라는 과제가 자리잡고 있었으며,그 원인으로 영세농 경제,농업의 저생산성,가격조건의 불리,농촌의 과잉 인구 등이 지적되었다.따라서 경제성장에 따라 농촌의 과잉 인구가 도시로 흡수된.

(23) 9. 다면 영농규모 확대가 진전되어 소득 균형,생산성 향상,구조 개선이 실현될 수 있을 것으로 보았다.따라서 농정의 기본 목표를 농업의 발전과 농업종사자 의 지위 향상에 두고,주요 시책으로 ① 농업의 불이익 보정,② 타산업과의 생산성 격차 시정,③ 농가소득 증대,④ 타산업 종사자와 비슷한 생활 수준 확보,⑤ 생산정책,가격· 소득정책,구조정책의 실시 등의 체계를 갖추었다. 기본법농정의 주요 시책을 좀 더 소개하면,기본적으로 농업생산의 선택적 확대( 성장 농산물) ,생산성 향상,총생산 증대,가격 안정,가족경영 발전,자립 경영 육성,협업화 등을 추구하였다.첫 번째로,선택적 확대는 축산· 과수 등에 대하여 수입 농산물과 경합하지 않는 범위에서 국내 농업을 유도하였다.두 번 째는 농업구조개선사업을 시작한 것인데,자립경영농가가 타산업종사자와 소 득 균형을 이루도록 하는 정책 목표를 설정하였다. 이렇게 농업구조정책이 본격화되면서 농정의 목표는 농업의 근대화와 합리 화라는 방향이 설정되었다.당시 구조정책의 골격은 ① 농지유동화:농업생산 법인을 인정하고 농사조합이나 유한회사가 농지취득이 가능하도록 농지의 보 유제한을 철폐하며,② 협업조직 장려:육성 대상인 농업경영체에 협업경영을 포함하며,③ 농업구조개선사업:토지기반정비 및 기계시설 도입을 추진하는 것이었다.그리고 농업구조개선의 성과로서 노동생산성이 향상되면서 남는 노 동력이 겸업화에 이용되어 제2 종 겸업 형태의 재택통근이 일반화되었다. 1 9 7 0 년대는 ‘ 종합농정기’ 라고도 불린다.일본 농업이 비로소 국제화에 대응. 하기 시작하여 쌀 생산조정이 도입된 시기이다.고도경제성장에 들어선 일본 경제는 농산물 수입이 불가피하게 되었고,농업생산정책과 무역정책과의 조화 가 필요하게 되었다.특히 쌀의 생산과잉이 가시화되면서 재정적으로 큰 부담 이 되기 시작하였으며,결국 도작전환대책이라는 이름으로 쌀 감산정책을 실시 하기에 이르렀다. 또한 자립경영에서 ‘ 중핵농가’육성이라는 방향으로 농업구조정책의 재편성 이 이루어졌다.즉,기존의 자작농주의를 전환하여 임차농을 허용하도록 하였 으며,효율적인 농업경영을 육성하는 방향으로 제2 차 농업구조개선사업이 시 작되었다.농지임대차를 비롯하여 작업수위탁이나 생산조직화 등이 활발하게.

(24) 1 0. 추진되었고,하드웨어 측면에서는 생산기반과 생활환경을 종합적으로 정비하 는 구조개선사업이 실시되어 농가의 생활 양식이 크게 변하게 되었다. 1 9 8 0 년대는 ‘ 지역농정기’ 라고 명명할 정도로 농정의 중심이 국가에서 지역. 주의로의 전환이 추진되었다.지역농정특별대책사업이 1 9 7 7년에 착수되어,그 동안의 하향식 농정은 종료되고 지방분권화를 통하여 지자체의 권한으로 문제 해결에 돌입하게 된 것이다.그 중에서도 주목되는 것이 ‘ 농업집락’ 으로 농촌 사회 내부의 조정력과 압력을 이용하여 정책을 추진하려는 시도이다.예를 들 어 논의 전작( 轉作)추진에 대해서는 촌락사회를 통하여 전작의 단지화를 도모 할 수 있으며,농지유동화에 대해서도 임대차를 마을 단위로 수행하는 것이 효 율적이라는 것이다.이러한 인식을 배경으로 마을 단위의 집단전작과 윤작을 포함하는 블록로테이션( b l oc kr ot a t i on ) 이 장려되기도 하였다. 지역농업에서 집락( 마을) 의 기능이 중요해지면서 마을을 하나의 농업경영조 직으로 간주하려는 시도가 나타났으며,마을이 가진 대화‧조정 및 지역자원 관 리 기능을 이용하여 농지의 효율적인 이용을 도모하기 시작하였다.농업기본법 체계에서는 개별경영체인 농가의 육성을 목표로 하면서 농업집락은 무시되었 으나,이제 그 궤도의 수정이 이루어져 19 9 9 년에 제정된 ‘ 식료· 농업· 농촌기본 법’ 에서 공식적으로 ‘ 마을’ 이라는 용어가 등장하게 된다. 한편,일본의 경제성장이 지속되는 가운데 1 98 0 년대에 들어서 미국과의 무 역수지 불균형에 따른 무역 마찰 문제가 대두되었고,이것이 농정 전환의 배경 이 되었다.당시의 미국 농업을 둘러싼 어려운 정세를 간략히 요약하면,1 9 8 0 년에 대소련 농산물금수조치로 인하여 시장이 상실되었고,달러 가치의 상승에 따른 미국농산물의 경쟁력 저하,그리고 유럽지역으로 시장 전환에 따른 수출 시장에서의 경쟁 격화 등을 배경으로 대일 농산물자유화 압력이 심화되기 시 작하였다.예컨대 1 9 8 2 년에 미‧일농산물협상이 이루어지고 그 결과 1 9 8 4 년에 는 쇠고기와 오렌지 등의 수입이 확대되었다.그리고 1 9 86 년에는 남미의 우루 과이에서 UR협상이 시작된 것이다. 1 9 9 0 년대는 ‘ 신농정기’ 라고 불리는데,이는 1 9 9 2 년에 발표한 ‘ 새로운 식량·. 농업· 농촌정책의 방향’ ( 약칭 ‘ 신정책’ ) 에서 기인한다.그러나 정부는 이미 1 9 8 0.

(25) 1 1. 년대 후반부터 농산물시장 개방 확대에 대응한 대책을 마련하고 있었다.그 시 발점은 1 9 8 6 년에 농정심의회가 제시한 ‘ 2 1 세기를 위한 농업 정책의 기본방향’ 으로 ① 경영감각이 뛰어난 기업가적이고 의욕적인 농업인 육성,② 산업으로 서 자립할 수 있는 농업의 확립,③ 농산물의 내외 가격차 축소 및 농산물 시장 접근의 개선 등이 제시되었다.결국 일본 농업은 농업생산지수가 1 9 8 5 / 8 6 년을 정점으로 하락하기 시작하는 축소재생산 국면에 진입하게 되었고,이에 따라 본격적인 이농 시대를 맞게 되어 중산간지역 문제가 대두되기 시작하였다. 1 9 9 2 년의 신정책에서 제시한 주요 내용은 ① 토지이용형농업의 경영 전개, ② 농업경영체 육성과 농지의 효율적 이용,③ 미곡 생산조정과 관리,④ 환경. 보전에 부응하는 농업,⑤ 농촌지역의 적정한 토지이용과 정주공간 조성,⑥ 중 산간지역에 대한 조치 등이다.이 내용은 1 9 9 4 년 농정심의회 보고를 통하여 ‘ 새로운 국제환경에 대응한 농업정책의 전개 방향’ 으로 보완되었다.특히 1 9 9 5. 년에는 식량관리법이 폐지되고 새로운 식량법이 제정되었으며,미곡 유통이 자 유화되어 1 9 9 7 년부터는 쌀 가격이 생산비를 밑돌게 되었다. 2 0 0 0 년대에 들어서면서 일본의 농정은 종래의 농업 중심에서 식량 및 농촌. 공간에 대한 배려가 점점 확충되었다.먼저,UR협상에서 쌀의 관세화유예를 인정받았으나,1 9 9 9년에 쌀 관세화로 이행하기로 결정하고 농정의 틀을 재정 립하였다.그것이 ‘ 식량· 농업· 농촌기본법’ 인데,여기서는 농정의 기본이념으로 ① 식량의 안정적 공급 확보,② 다원적 기능의 발휘,③ 농업의 지속적 발전, ④ 농촌의 진흥 등으로 설정하였다.특히 농가소득 문제에 대하여 종전의 가격. 정책에서 직접지불정책으로 대대적인 전환이 추진되었으며,농정의 중심은 효 율적이고 안정적인 농업경영체에 집중하도록 하였다. 이러한 농정 방향은 2 0 0 0 년에 수립된 ‘ 식량· 농업· 농촌기본계획’ 을 통하여 시책화되었으며,동 계획은 2 0 0 5 년과 20 1 0 년에 보완되고 더욱 구체화되었다. 또한 농정제도의 개혁으로 중산간지역 등 직접지불제( 2 0 0 0 년) ,구조개혁 특구 ( 2 0 02 년) ,농지법 개정( 2 0 0 0 년,2 0 0 9년)등이 추진되었다..

(26) 1 2. 2.농업구조 변화의 개관 우리가 농업구조의 변화에 관심을 가지면서 고려해야 할 것은 다음과 같은 2그 첫째는 농업의 산업적 지위가 축소되면 농업생산구조 두 가지의 배경이다.. 는 어떻게 변하고 있는지,그리고 둘째는 농업이 산업적으로 축소되고 농가의 이농이 이어지는 추세에서 농업경영구조는 어떻게 변하고 있는지 이다.농업생 산이 농지를 기반으로 이루어진다는 점에서 농업의 산업구조나 경영구조는 바 로 농지 이용의 실상을 말해주는 지표이기도 하다. 근대화에 성공한 선진국들의 경험에서 많이 관찰되듯이,농업은 경제성장 과 정에서 축소되는 1 차 산업이다.이미 클라크( Co l i nGr a n tCl a r k ) 가 ‘ 경제 발전 의 제조건’ ( Th eCo n d i t i o n so fEc o n o mi cPr o g r e s s1 9 4 0 ) 에서 지적한 바와 같이 경제 발전에 따라 산업구조는 제1 차 산업에서 제2 차 산업 그리고 제3 차 산업으 로 비중이 옮겨가는 것이다. 일본에서도 산업구조 변화에 약간의 시차는 존재하는데,지난 반세기 동안의 경제 발전 과정 속에서 농업의 국민경제적 지위는 상공업에 비하여 상대적으 로 감소하는 추세가 뚜렷하다.즉,일본은 1 9 6 0 년에 이미 농림수산업 생산액의 비율이 9 . 6 %를 나타냈으며,그 후에도 빠르게 감소하여 1 9 7 0 년에 4 . 8 %,19 8 0 년에 3 . 2 %,1 99 0 년에 2 . 3 % 수준으로 줄어들었으나,그 후 감소세가 완만하여 2 0 0 0 년에 1 . 6 %,20 1 0 년에 1 . 4 % 수준을 나타내고 있다.. 이렇게 농업의 산업적 지위가 위축되는 것은 상대적인 평가라고 하더라도, 농업 자체는 성장하고 있는 것인가?그러나 이미 앞 절에서 잠깐 지적한 바와 같이 일본 농업은 1 9 8 5 / 8 6 년을 정점으로 농업생산지수가 하락하기 시작하였는 데,표 22 에서 보면 1 9 85 년 이후( 구체적으로는 1 9 8 4 년 농업총산출액 1 17 조. 2 渡辺兵力( 1967) 은. 농업구조를 광의와 협의로 구분하면서 광의로는 국가 또는 지역 의 산업으로서의 농업구조를 가리키며,협의로는 농업의 경영구조를 가리킨다고 정 의하고 있다.이정환( 1984) 은 농업구조를 농업생산주체의 성격과 그 분포와 주체 간의 관계를 가리키는 개념으로 파악하고 있다..

(27) 1 3. 엔)꾸준히 감소하고 있다.단적으로 말하면 일본 농업은 19 8 0 년대 중반부터 쇠퇴산업으로 전환된 것이다. 표 2-2.농업총생산액 추이( 1 960～201 0년） 단위:10 억 엔,% 구분. 실 수 (. 10 억 엔. 품목. 합계. 1960. 19,148. 미곡. 기타 곡물. 화훼. 기타 작물. 육우. 과실. 9,074 2,237. 1,741. 1,154. 87 1,122. 1965. 31,769 13,691 2,310. 3,744. 2,100. 1970. 46,643 17,662 1,842. 7,400. 3,966. 1975. 90,514 34,658 2,614 14,673. 6,462. 792 5,813 2,467 5,655 7,333 7,471 1,941. 375. 유우. 635. 돼지. 닭. 양잠 기타. 야채. 559 1,205. 703. 192 2,124. 754 1,461 1,412 2,759. 969. 425 2,911. 974 2,834 2,538 4,142 1,608. 1980 102,625 30,781 4,744 19,037. 6,916 1,719 6,463 3,705 8,086 8,334 9,752 2,309. 1985 116,295 38,299 5,265 21,104. 9,383 2,302 6,644 4,727 8,876 7,910 9,342 1,675. 1990 114,927 31,959 5,079 25,880 10,451 3,845 5,737 5,981 9,055 6,314 8,622 1,331. ). 1995 104,498 31,861 4,046 23,978. 9,140 4,360 5,130 4,494 7,917 5,059 7,011. 724. 2000. 91,295 23,210 4,689 21,139. 8,107 4,466 4,414 4,564 7,675 4,616 7,023. 719. 2005. 85,119 19,469 4,414 20,327. 7,274 4,043 3,869 4,730 7,834 4,987 6,889. 619. 2010. 81,214 15,517 3,258 22,485. 7,497 3,512 2,853 4,639 7,725 5,291 7,352. 518. 1960. 100.0. 47.4. 11.7. 9.1. 6.0. 0.5. 5.9. 2.0. 3.3. 2.96. 6.3. 3.7. 구 성 비. 1970. 100.0. 37.9. 3.9. 15.9. 8.5. 0.9. 6.2. 2.1. 6.1. 5.4. 8.9. 3.4. 1980. 100.0. 30.0. 4.6. 18.6. 6.7. 1.7. 6.3. 3.6. 7.9. 8.1. 9.5. 2.2. ( %. 1990. 100.0. 27.8. 4.4. 22.5. 9.1. 3.3. 5.0. 5.2. 7.9. 5.5. 7.5. 1.2. ). 2000. 100.0. 25.4. 5.1. 23.2. 8.9. 4.9. 4.8. 5.0. 8.4. 5.1. 7.7. 0.8. 2010. 100.0. 19.1. 4.0. 27.7. 9.2. 4.3. 3.5. 5.7. 9.5. 6.5. 9.1. 0.6. 자료：일본농림수산성 홈페이지에서 작성.. 그렇다면 농업생산의 부문구조는 어떻게 변화하였는지가 관심 사항인데,이 것은 기초 식량인 쌀의 자급 시기와 밀접하게 관련된다.즉,쌀이 부족한 시기 에는 농지 이용이 쌀 생산에 집중되는 성장 부문이었지만,쌀 자급이 실현된 이후에는 쇠퇴 부문으로 바뀌게 되었다. 일본은 1 9 5 8 년에 쌀 자급을 실현하면서 1 9 6 0 년대에 들어서는 이른바 성장작 목인 축산,채소,과일,화훼 등으로 생산을 전환하였다.그리고 1 9 8 4 년에는 쌀 생산액이 39 조 엔으로 정점에 달하여,그 해에 농업총생산액도 최고치를 기록 하였다.그만큼 일본 농업에서 쌀이 차지하는 비중은 대단한 것이다..

(28) 1 4. 그러나 원예와 축산 등의 성장작목들도 1 9 8 0 년대 들어 최고치를 기록한 후 에 점차 쇠퇴하기 시작하였다.품목별로 총생산액이 최고조에 달한 시기는 축 산이 1 9 84 년의 3 2 . 9 조 엔으로,그 내역을 보면 닭이 19 8 1 년의 1 0 . 1 조 엔,돼지 가1 9 8 2 년의 9 . 1 조 엔,젖소가 1 9 8 9 년의 9 . 1 조 엔,육우가 1 9 9 0 년의 6 . 0 조엔등 의 순으로 나타났다.그리고 채소는 1 9 9 1 년의 2 8 . 0 조 엔,동년에 과일이 1 1 . 0 조 엔으로 최고치를 나타냈으며,화훼는 위축 시기가 늦춰져 1 9 9 9 년의 4 . 7 조 엔을 정점으로 감소세로 전환되었다. 이렇게 농업생산이 위축되면서 경지면적과 농업인구도 점차 감소하였다.표 2 3 에서 보면,경지면적은 1 9 6 0 년의 6 , 0 7 1 천h a 에서 2 0 1 0 년의 4 , 5 9 3 천h a 로7 6 %. 수준으로 감소하였으며,농가인구는 1 9 6 0 년의 3 , 4 4 1 만 명에서 2 0 1 0 년의 6 5 0 만 명으로 1 9 % 수준으로 대폭 감소하였고,농업취업자는 1 9 6 0 년의 1 , 1 9 6 만 명에 서2 01 0 년의 2 0 2 만 명으로 1 7 % 수준으로 감소하였다.특히 전체 인구에서 차 지하는 농가인구의 비율은 동 기간에 3 7 %에서 5 % 수준으로 크게 감소하였는 데,산업화에 따른 이농 추세를 반영하고 있다. 표 2 -3.주요 농업구조지표 추이( 1960～20 10년） 단위：천ha, 만 명,（％）. 구분. 경지면적(비율). 재배면적(이용률). 농가인구(비율). 농업취업자(비율). 1960. 6,071 (16.2). 8,129 (133.9). 3,441 (36.5). 1,196 (26.8). 1970. 5,796 (15.3). 6,311 (108.9). 2,628 (25.1). 811 (15.9). 1980. 5,461 (14.5). 5,706 (104.5). 2,137 (18.3). 506 ( 9.1). 1990. 5,243 (13.9). 5,349 (102.0). 1,388 (11.2). 392 ( 6.2). 2000. 4,830 (12.8). 4,563 ( 94.5). 1,047 (8.2). 288 ( 4.5). 2010. 4,593 (12.1). 4.233 ( 92.2). 650 (5.1). 202 ( 3.4). 연도. 자료: 일본농림수산성 홈페이지에서 작성.. 다음으로,농가의 계층분화에 대하여 전· 겸업별 분포와 경지규모별 분포의 동향을 통계자료를 이용해 살펴보기로 한다. 여기서 개별농가에 대하여 전· 겸업별 분포를 파악하는 목적은 가구원의 취.

(29) 1 5. 업 상황을 파악하기 위한 것이다.즉,농가 가구원에 대하여 농업경영에 전업적 으로 정착하는가 혹은 농외 취업으로 인하여 단계적으로 이탈한다면 그 과정, 즉1 종 겸업과 2 종 겸업으로 분화되는 동향을 파악하는 것에 의의가 있다.따 라서 전업농가가 겸업농가보다 수적으로 많다는 것은 농업이 직업으로서 의미 를 가진다는 것을 반증하는 것이기도 하다. 농업센서스를 통하여 조사된 농가 호수를 보면( 표2 4 ) ,총농가 수는 1 9 6 0 년 의6 , 0 5 7 천호에서 2 0 1 0 년의 2 , 52 8 천호로 반세기 동안에 4 2 % 수준으로 지속적 인 감소세를 나타냈다.그런데 전업농가는 큰 흐름으로는 동 기간에 2 , 0 7 8 천호 에서 45 1 천호로 계속 감소하여 2 1 . 7 % 수준이 되었다.흥미로운 것은 20 0 0 년 이후부터 전업농이 실제 수나 비율에서 증가를 보이고 있다는 사실이다.즉,실 제 수로 보면 전업농가 호수가 2 0 0 0년의 4 2 6 천호에서 2 00 5 년에 4 43 천호 그리 고 2 0 1 0 년에 45 1 천호로 증가하는 추세이다. 이와 같이 농가 수의 감소와 함께 겸업농가 특히 2 종 겸업농가가 증가하는 것이 최근에 나타나고 있는 일본 농가통계의 추세이다.그런데 제1 종 겸업농가 는2 , 03 6 천호에서 2 2 5 천호로 1 1 . 1 % 수준으로 지속적인 감소세를 나타내고 있 지만,제2 종 겸업농가는 증가 후 감소하는 경향이다.즉,1 9 6 0 년의 1 , 9 4 2 천호에 서1 9 7 5 년에 3 , 0 7 8 천호까지 증가하다가 다시 감소하여 2 0 1 0 년에 9 5 5 천호 수준 을 나타내고 있다. 표 2-4.전· 겸업별 및 경지규모별 농가분포 추이( 1960 ～2 010년） 단위: 천호, %. 구분 총농가 수 연도 1960 1970 1980 1990 2000 2010. 6,057 5,342 4,661 3,835 3,120 2,528. 전·겸업별 분포 경지규모별 분포 전업 1종겸업 2종겸업 1ha 미만 1～3ha 3ha 이상 34.3 33.6 32.1 71.5 27.6 0.6 15.6 33.7 50.7 69.4 29.1 1.2 13.4 21.5 65.1 70.7 26.9 2.1 15.9 17.5 66.5 59.4 34.8 4.4 18.2 15.0 66.8 58.4 33.9 6.3 27.7 13.8 58.6 55.0 34.4 8.9. 주: 1985년 이후의 전·겸업 구분은 판매농가만을 대상으로 하며, 경지규모 분포는 도부현만을 집계..

(30) 1 6. 다음으로 농가의 경지규모별 분포를 보면,영세농의 감소세와 상층농의 증가 세 그리고 중간층의 정체 경향으로 요약할 수 있다.즉,농가호수는 급속히 감 소하는 반면에 경지면적의 감소는 상대적으로 완만하게 진행되었기 때문에 결 과적으로 호당 경지면적이 늘어났고 특히 상층농의 규모 확대가 빠르게 진행 된 것으로 이해할 수 있다. 이렇게 경영규모별로 농가가 분화되어가는 경향을 선행 연구에서는 ‘ 농가계 층분화’ 로 표현하고 대체로 다음과 같은 네 단계를 밟은 것으로 정리하고 있 3 즉,1 다. 9 6 0년까지의 양극 분화,1 9 7 0 년대 초까지의 중농층 비대,1 9 8 0 년대. 중반까지의 상향 집중,19 8 0 년대 중반 이후의 양극 분화 등이다.특히 1 9 9 0 년 대 들어 분화분기점이 빠르게 상향 이동하면서 양극화의 경향이 훨씬 명확하 게 드러나고 있는데,이러한 추세대로 간다면 앞으로도 영세농층과 대농층의 양극분화는 더욱 가속화될 것으로 판단된다. 농지이용과 관련하여 최근에 주목되는 것이 ‘ 집락영농( 集落營農) ’ 이다.집락 영농은 1 9 9 0 년대 초부터 농촌마을의 농작업공동조직으로 형성되기 시작하여 점차 농업경영조직으로 발전한 것으로 알려져 있고,20 0 0 년대에 들어서는 종 래의 농사조합법인의 범주를 넘어서는 협업농업경영체로서의 성격이 강조되면 서 지방자치단체의 정책 지원을 받을 정도로 설립이 늘어나고 있다. 표 2-5.집락영농의 경지면적별 분포( 2 005～201 2년） 단위:개소. 규모 년도. 합계. 5ha 미만. 5∼10. 10∼20. 20∼30. 30∼50. 50∼100. 100ha 이상. 2005. 10,063. 3,511. 1,273. 1,983. 1,211. 1,025. 643. 417. 2007. 12,095. 3,491. 1,398. 2,267. 1,865. 1,686. 938. 450. 2010. 13,577. 3,641. 1,438. 2,419. 2,295. 2,146. 1,166. 472. 2012. 14,742. 4,351. 1,655. 2,657. 2,286. 2,155. 1,174. 464. 자료:日本農林水産省.「第87次農林水産省統計表」.. 3 농가계층분화에. 대해서는 項永芳顕( 1983 .“ 農家階層変動の実態. ”農業総合研究 37: 3) 를 참고하여 정리하였다..

(31) 1 7. 집락영농의 조직 형태는 법인과 비법인으로 나뉘어지며,법인은 다시 농사조 합법인과 농업회사법인으로 구분할 수 있고,회사법인은 다시 회사의 형태에 따라 주식회사 및 합명⋅합자⋅합동회사로 구분된다.일본 농림수산성이 농업 회사법인의 형태에 대하여 종전에는 유한회사를 장려하였으나,최근에는 주식 4 회사 형태를 장려하는 경향도 주목되는 부분이다.. 집락영농의 수는 표 2 5 에서 보는 바와 같이 매년 증가세를 보여 2 0 0 5 년에 1 만6 3 개소에서 2 0 12 년에 1 만4 , 7 4 2 개소로 약 40 %나 증가하였다.집락영농의. 조직 형태를 보면,법인화하지 않은 비법인의 비율이 2 00 5 년9 3 . 6 %에서 2 0 10 년8 5 %로 감소하고 있는 반면,농사조합법인을 주축으로 하는 법인의 비율은 매년 증가를 나타내고 있다.농사조합법인의 비율은 20 0 5 년5 . 1 %에서 20 1 0 년 에 1 2 . 7 %로 증가하였다.또한,집락영농의 경지면적별 분포를 보면,초기에는 5 h a미만의 영세한 조직이 큰 비중을 차지했으나,점점 대규모 조직이 늘어나. 고 있는 추세이다.집락영농의 영농규모별 분포를 보면,5h a미만의 조직은 2 0 0 5 년 3 5 %에서 2 01 0 년에는 2 7%로 줄어든 반면,3 0 ~50 h a조직의 비율은 동. 기간 1 0 . 2 %에서 1 5 . 8 %로 증가하였고,5 0 ~1 0 0 ha 규모의 비율도 6. 4 %에서 8 . 6 %로 증가하고 있다.. 이상의 농업경영체 동향에 대하여 2 0 1 0 년도 농업센서스의 수치를 발췌하여 종합적으로 정리해 보자. 표2 6 에서 보는 바와 같이,농업생산을 담당하는 농업경영체 수는 총 1 6 8 만 개이다.이를 조직 형태별로 구분하면,비법인인 개인경영체( 주로 농가) 가1 64 만3 , 5 1 8 개소로 가장 많고,다음으로 농업법인이 2 만1 , 6 2 7 개소,그리고 지방자 치단체 조직( 농업공사 등) 이3 3 7 개소 등이다.농업법인의 조직 형태를 보면,주 식회사 형태가 1 2, 7 4 3 개소로 가장 많고,다음으로 유한⋅합동회사가 1 1 4 개소, 합명⋅합자회사가 1 27 개소 등이다.다만,법인화된 집락영농조직이 농업경영 체 통계에 어떻게 반영되었는지는 알 수 없다.어떻든 최근에 들어 농업법인. 4 농업법인의. 구성원 요건으로 농사조합법인이 3인 이상인 반면에 주식회사는 1인 이 상이라는 점도 법인 설립의 유리성으로 작용하는 것으로 보인다..