농업정책의 전개 과정

일본의 농업정책을 정리하는 것이 쉬운 일이 아니지만,농지제도와의 관련성 이라는 관점에서 1960년 이후의 주요 정책에 대하여 그 흐름을 간략하게 정리 하고자 한다.¹

일본은 1946년에 봉건적인 농지소유 제도를 타파하고 자작농을 창설하기 위 한 농지개혁을 실시하였으며,따라서 농지개혁의 성과를 어떻게 발전시키느냐 가 농업정책의 출발점이라고 해도 과언이 아니다.또한 농지개혁은 농촌의 민 주화 및 경지를 둘러싼 지주·소작 관계의 해소를 추구하면서 사회 변혁과 경제 성장의 기축이 될 수 있도록 철저한 개혁이 이루어졌다.

농지개혁은 농정 측면에서는 무엇보다도 자작농 체제의 창설이라는 의미가 가장 크다.지주적 토지소유 제도를 폐지하고 경작자주의에 입각한 농지소유 제도로 전환하였으며,자작농을 근간으로 하는 농업생산력의 발전을 실현하기 위하여 농업위원회 설치를 통한 감시 체제가 확립되었다.

1이 부분은 賴 平(1987. 農業政策の基礎理論 (現代農業政策論1).家の光協會.)및 久野秀二(2011.“日本農業の歷史と現狀.”쿄토대 세미나자료.)을 기초로 요약 정리 하였다.

시기 구분 주요 정책 정책 대상과 목표

다면 영농규모 확대가 진전되어 소득 균형,생산성 향상,구조 개선이 실현될 수 있을 것으로 보았다.따라서 농정의 기본 목표를 농업의 발전과 농업종사자 의 지위 향상에 두고,주요 시책으로 ① 농업의 불이익 보정,② 타산업과의 생산성 격차 시정,③ 농가소득 증대,④ 타산업 종사자와 비슷한 생활 수준 확보,⑤ 생산정책,가격·소득정책,구조정책의 실시 등의 체계를 갖추었다.

기본법농정의 주요 시책을 좀 더 소개하면,기본적으로 농업생산의 선택적 확대(성장 농산물),생산성 향상,총생산 증대,가격 안정,가족경영 발전,자립 경영 육성,협업화 등을 추구하였다.첫 번째로,선택적 확대는 축산·과수 등에 대하여 수입 농산물과 경합하지 않는 범위에서 국내 농업을 유도하였다.두 번 째는 농업구조개선사업을 시작한 것인데,자립경영농가가 타산업종사자와 소 득 균형을 이루도록 하는 정책 목표를 설정하였다.

이렇게 농업구조정책이 본격화되면서 농정의 목표는 농업의 근대화와 합리 화라는 방향이 설정되었다.당시 구조정책의 골격은 ① 농지유동화:농업생산 법인을 인정하고 농사조합이나 유한회사가 농지취득이 가능하도록 농지의 보 유제한을 철폐하며,② 협업조직 장려:육성 대상인 농업경영체에 협업경영을 포함하며,③ 농업구조개선사업:토지기반정비 및 기계시설 도입을 추진하는 것이었다.그리고 농업구조개선의 성과로서 노동생산성이 향상되면서 남는 노 동력이 겸업화에 이용되어 제2종 겸업 형태의 재택통근이 일반화되었다.

1970년대는 ‘종합농정기’라고도 불린다.일본 농업이 비로소 국제화에 대응 하기 시작하여 쌀 생산조정이 도입된 시기이다.고도경제성장에 들어선 일본 경제는 농산물 수입이 불가피하게 되었고,농업생산정책과 무역정책과의 조화 가 필요하게 되었다.특히 쌀의 생산과잉이 가시화되면서 재정적으로 큰 부담 이 되기 시작하였으며,결국 도작전환대책이라는 이름으로 쌀 감산정책을 실시 하기에 이르렀다.

또한 자립경영에서 ‘중핵농가’육성이라는 방향으로 농업구조정책의 재편성 이 이루어졌다.즉,기존의 자작농주의를 전환하여 임차농을 허용하도록 하였 으며,효율적인 농업경영을 육성하는 방향으로 제2차 농업구조개선사업이 시 작되었다.농지임대차를 비롯하여 작업수위탁이나 생산조직화 등이 활발하게

추진되었고,하드웨어 측면에서는 생산기반과 생활환경을 종합적으로 정비하 는 구조개선사업이 실시되어 농가의 생활 양식이 크게 변하게 되었다.

1980년대는 ‘지역농정기’라고 명명할 정도로 농정의 중심이 국가에서 지역 주의로의 전환이 추진되었다.지역농정특별대책사업이 1977년에 착수되어,그 동안의 하향식 농정은 종료되고 지방분권화를 통하여 지자체의 권한으로 문제 해결에 돌입하게 된 것이다.그 중에서도 주목되는 것이 ‘농업집락’으로 농촌 사회 내부의 조정력과 압력을 이용하여 정책을 추진하려는 시도이다.예를 들 어 논의 전작(轉作)추진에 대해서는 촌락사회를 통하여 전작의 단지화를 도모 할 수 있으며,농지유동화에 대해서도 임대차를 마을 단위로 수행하는 것이 효 율적이라는 것이다.이러한 인식을 배경으로 마을 단위의 집단전작과 윤작을 포함하는 블록로테이션(blockrotation)이 장려되기도 하였다.

지역농업에서 집락(마을)의 기능이 중요해지면서 마을을 하나의 농업경영조 직으로 간주하려는 시도가 나타났으며,마을이 가진 대화‧조정 및 지역자원 관 리 기능을 이용하여 농지의 효율적인 이용을 도모하기 시작하였다.농업기본법 체계에서는 개별경영체인 농가의 육성을 목표로 하면서 농업집락은 무시되었 으나,이제 그 궤도의 수정이 이루어져 1999년에 제정된 ‘식료·농업·농촌기본 법’에서 공식적으로 ‘마을’이라는 용어가 등장하게 된다.

한편,일본의 경제성장이 지속되는 가운데 1980년대에 들어서 미국과의 무 역수지 불균형에 따른 무역 마찰 문제가 대두되었고,이것이 농정 전환의 배경 이 되었다.당시의 미국 농업을 둘러싼 어려운 정세를 간략히 요약하면,1980 년에 대소련 농산물금수조치로 인하여 시장이 상실되었고,달러 가치의 상승에 따른 미국농산물의 경쟁력 저하,그리고 유럽지역으로 시장 전환에 따른 수출 시장에서의 경쟁 격화 등을 배경으로 대일 농산물자유화 압력이 심화되기 시 작하였다.예컨대 1982년에 미‧일농산물협상이 이루어지고 그 결과 1984년에 는 쇠고기와 오렌지 등의 수입이 확대되었다.그리고 1986년에는 남미의 우루 과이에서 UR협상이 시작된 것이다.

1990년대는 ‘신농정기’라고 불리는데,이는 1992년에 발표한 ‘새로운 식량·

농업·농촌정책의 방향’(약칭 ‘신정책’)에서 기인한다.그러나 정부는 이미 1980

년대 후반부터 농산물시장 개방 확대에 대응한 대책을 마련하고 있었다.그 시 발점은 1986년에 농정심의회가 제시한 ‘21세기를 위한 농업 정책의 기본방향’

으로 ① 경영감각이 뛰어난 기업가적이고 의욕적인 농업인 육성,② 산업으로 서 자립할 수 있는 농업의 확립,③ 농산물의 내외 가격차 축소 및 농산물 시장 접근의 개선 등이 제시되었다.결국 일본 농업은 농업생산지수가 1985/86년을 정점으로 하락하기 시작하는 축소재생산 국면에 진입하게 되었고,이에 따라 본격적인 이농 시대를 맞게 되어 중산간지역 문제가 대두되기 시작하였다.

1992년의 신정책에서 제시한 주요 내용은 ① 토지이용형농업의 경영 전개,

② 농업경영체 육성과 농지의 효율적 이용,③ 미곡 생산조정과 관리,④ 환경 보전에 부응하는 농업,⑤ 농촌지역의 적정한 토지이용과 정주공간 조성,⑥ 중 산간지역에 대한 조치 등이다.이 내용은 1994년 농정심의회 보고를 통하여

‘새로운 국제환경에 대응한 농업정책의 전개 방향’으로 보완되었다.특히 1995 년에는 식량관리법이 폐지되고 새로운 식량법이 제정되었으며,미곡 유통이 자 유화되어 1997년부터는 쌀 가격이 생산비를 밑돌게 되었다.

2000년대에 들어서면서 일본의 농정은 종래의 농업 중심에서 식량 및 농촌 공간에 대한 배려가 점점 확충되었다.먼저,UR협상에서 쌀의 관세화유예를 인정받았으나,1999년에 쌀 관세화로 이행하기로 결정하고 농정의 틀을 재정 립하였다.그것이 ‘식량·농업·농촌기본법’인데,여기서는 농정의 기본이념으로

① 식량의 안정적 공급 확보,② 다원적 기능의 발휘,③ 농업의 지속적 발전,

④ 농촌의 진흥 등으로 설정하였다.특히 농가소득 문제에 대하여 종전의 가격 정책에서 직접지불정책으로 대대적인 전환이 추진되었으며,농정의 중심은 효 율적이고 안정적인 농업경영체에 집중하도록 하였다.

이러한 농정 방향은 2000년에 수립된 ‘식량·농업·농촌기본계획’을 통하여 시책화되었으며,동 계획은 2005년과 2010년에 보완되고 더욱 구체화되었다.

또한 농정제도의 개혁으로 중산간지역 등 직접지불제(2000년),구조개혁 특구 (2002년),농지법 개정(2000년,2009년)등이 추진되었다.