일본 농지제도의 특징

일본의 농지제도를 한 마디로 표현하자면 ‘강한 규제’라고 말할 수 있다.농 지개혁 이후 반세기가 지났지만 농지의 농업인 소유는 물론 농업적 이용이라 는 원칙을 현재까지도 비교적 엄격하게 유지하고 있기 때문이다.농지법의 근 간인 자작농주의,농업진흥지역법에 의한 농업권역 확보,그리고 농지관리를 위한 농업위원회 제도가 서로 유기적으로 연계되어 있는 것이다.

농지개혁 이후 반세기가 경과한 현시점에서 그간의 농지제도 전개과정과 특 징을 간략하게 정리하면 다음과 같다.¹¹

첫째,농지개혁의 성과를 담은 농지법을 신속하게 제정하였고,그 후에도 농 지법을 근간으로 농업구조개선을 위한 법제를 정비해 왔다는 점이다.

농지제도는 농업정책의 근간이며 농업경영 전개의 방향을 규정하는 중요한 역할을 담당하고 있다.일본은 농지개혁이 어느 정도 마무리된 1952년에 ‘농지 법’을 제정함으로써 농지개혁의 성과를 유지하기 위한 법적 조치를 취하였다.

특히 농지법은 농지의 소유와 이용에 관한 기본법으로 제정되어,그 후 농업을

11이에 대해서는 한국농어촌공사 윤석환 박사의 주장을 참조하여 정리하였다.

둘러싼 국내외 여건 변화에 대응하여 수차례 개정되었지만,농지법의 근간인 자작농주의 원칙은 대체로 유지되고 있다고 평가할 수 있다.

그 대표적인 조치가 농지임대차를 통한 영농규모 확대이다.이것은 농지법의 자작농주의에 반하는 것이었다.따라서 농림수산성은 1975년에 전업농가의 영 농규모 확대를 위하여 농지임대차를 활성화하는 ‘농용지이용증진사업’에 착수 하면서 그 제도적 장치로 1980년에 ‘농용지이용증진법’을 제정하였다.그리고 1993년에는 농용지이용증진법의 내용을 확충하고 명칭도 ‘농용지’라는 용어를 빼고 혼란스럽지 않도록 ‘농업경영기반강화촉진법’으로 새롭게 제정하였다.

그 후 1995년에는 농업경영기반강화촉진법을 개정하여 ‘매입협의제도’를 도 입하여 인정농업자에게 농지가 집적되어 영농규모가 확대될 수 있도록 제도적 기반을 마련하였다.그리고 농가가 아닌 농업법인에 대해서도 농지 이용이 가 능하도록 하는 방향에서 2009년의 농지법 개정에서는 농업생산법인 이외의 일 반법인에게도 농지 임차를 허용하기에 이르렀다.

이와 같이 일본은 농지법에서 자작농주의를 표방하면서도 경작자의 영농규 모 확대를 추구하고 있다.이러한 정책 기조는 오늘날까지 지속되어 농지법은 임차지를 통한 경영규모 확대라는 방향에서 농지의 권리이동 제한 완화,소작 지 소유제한 완화,경작권 보호 규정 완화 등으로 단계적으로 개정되었다.농지 법이 자작농을 근간으로 하지만,별도로 농용지이용증진법(=농업경영기반강화 촉진법)을 제정하여 농지에 대한 권리 이동을 촉진하고 농업경영 규모가 확대 되도록 유도하는 데 농지정책의 중점을 두고 있는 것이다.

둘째,산업화에 따른 농지전용 요구에 대응하여 국토이용관리 측면에서 우량 농지를 보전하고 농업적으로 이용하기 위한 농지보전 제도와 정책을 체계적으 로 운용하고 있는 점이다.

이른바 농업의 영토 선언이라고 불리는 ‘농업진흥지역의 정비에 관한 법률’

은 1969년 7월 1일에 제정되었다.바로 전년도에 제정된 도시계획법(1968.6.15) 에 따른 도시지역의 확장에 대응하여 농업의 영역을 확보하는 선긋기를 실시 한 셈이다.당시는 산업화가 빠르게 진행되면서 농지전용의 요구가 많았는데, 이에 대응하여 우량농지를 확보하기 위한 제도적 장치를 확고하게 마련하였다

고 평가된다.

농업진흥지역정비법은 자연적·경제적·사회적 제조건을 고려하여 종합적으 로 농업의 진흥을 도모하는 것이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여 농업진 흥지역으로 지정하고,그 지역의 정비에 관한 필요한 시책을 계획적으로 추진 하기 위한 규정을 담고 있다.더욱이 농업진흥지역은 도시계획구역 내의 우량 농지에 대해서도 시가화조정구역과 중첩되어 지정될 수 있도록 했다는 점이 주목된다.농업진흥지역은 대략 10년을 내다보면서 시정촌이 책정하는 ‘농업 진흥지역정비계획’에 의하여 설정되며,특히 집단화된 우량농지의 구역을 ‘농 용지구역’으로 지정하여 타목적의 전용을 엄격하게 제한하고 있다.

또한 최근에는 유휴농지가 황폐화되지 않도록 효율적인 활용을 장려하고 있 다.2009년 농지법 개정에 의하여 유휴농지 대책이 창설되었다.이에 농업위원 회가 매년 시가화구역의 농지를 포함한 모든 농지의 이용 상황에 대하여 조사 를 실시하고,유휴농지의 소유자 등에 대한 지도·통지·권고 등의 절차를 농업 위원회가 일관되게 실시하며,소유자를 알 수 없는 유휴농지에 대하여 지사의 재량으로 농업공사 등이 이용할 수 있도록 하고 있다.

셋째,농지유동화를 통한 개별농가의 경영규모 확대와 병행하여 조직경영체 의 집단적 농지이용을 적극 추진하고 있는 점이다.

일본은 1975년에 ‘농용지이용증진사업’을 도입한 이래 30여 년간 마을(집락) 단위의 집단적·조직적 농지이용 방식을 꾸준히 추진해 오고 있다.그동안 농업 생산기반 정비사업과 농업기계화를 통하여 농업의 생산성은 빠르게 발전하였 으나,농지의 현상은 이러한 기술진보에 부응하는 못한 것이 사실이었다.특히 농가의 대부분이 호당 1ha정도의 논을 경작하고 있으며,이 논들은 여러 필지 로 분산되어 있는 상태이다.오늘날 기계화전업농이 기술적으로는 20～30ha의 논농사 작업을 어렵지 않게 경영할 수 있는 단계에 와 있으나,농지의 현상은 그렇기 못한 것이다.따라서 농지의 집단화는 농업구조개선사업의 핵심이 되어 왔으며,정책적으로 경지정리를 통하여 필지 규모를 늘리는 동시에 농지의 집 단적 이용을 장려해왔다.

그 대표적인 시책이 ‘집락영농(集落營農)’방식으로,1990년대 중반부터 마

농지임대

화를 유연하게 촉진하고 있는 점이다.

앞에서 지적한 바와 같이 일본의 농지법은 경작 목적의 권리 취득(농지의 권 리의 설정·이전은 농업위원회 허가제)과 경작권의 보호(등기가 없어도 실경작 자에게 대항력 부여,일정기간 내에 임대차 갱신 거절의 통지를 하지 않는 한 자동 갱신,임대차 계약의 해약에는 지사의 허가 필요)조항으로 인하여 “일단 임대하면 되돌려 받기 어렵다”고 할 정도로 소작제 관행이 뿌리 깊고 농지임대 에 대한 거부감이 컸다.따라서 농지유동화를 촉진하기 위하여 1980년에 농용 지이용증진법을 제정하여 임대차를 장려하게 되었고,1993년에는 ‘농업경영기 반강화촉진법’으로 명칭을 변경하고 경작자를 폭넓게 인정하는 ‘인정농업자’

제도를 보강하였다.따라서 농지법의 원칙을 준수하면서도 농업경영기반강화 촉진법을 통하여 유연성을 높인 것으로 해석할 수 있다.

둘째,농지의 필지 분산 및 영세농 구조를 해소하기 위하여 ‘농지이용집적’

을 촉진하는 각종 사업을 펼치고 있는 점이다.

일본 농업의 영세성은 근본적으로 영세한 농지 소유자의 분산된 필지에서 기인한다고 할 정도로 필지 분산의 문제가 심각하다.이에 농지의 이용 측면에 서나마 집단화의 유리성을 찾아보려는 목적으로 시작한 것이 1975년부터 시작 한 농지보유합리화사업이다.즉,유동화되는 농지를 농지보유합리화법인이 일 시 보유하다가 집단화가 가능한 전업농에게 매도·임대하는 방법으로,이른바 경작자가 아닌 주체에게 일시 소유를 허용한 조치이다.특히 시정촌이 농지이 용집적계획을 수립하여 농지법의 임대차 조항의 적용 제외(예:10년 미만의 임 대차도 법정갱신 부적용)를 받게 한다거나,농지이용개선사업을 통하여 전업농 가에게 농지의 집적과 경작지의 집단화를 도모할 수 있도록 하고 있다.

셋째,최근에 리스(lease)방식으로 농업생산법인 이외의 일반기업에 대해서 도 농지임차경영을 허용하고 있는 점이다.

일본에서도 최근 농촌사회의 이슈가 되고 있는 것이 농지의 유휴화 문제이 다.농업인의 고령화,세대교체 진행,후계자 부족 등으로 경작 포기지가 증가 하는 상황에서 정부가 내놓은 대책이 농업생산법인에 대한 예외 조항이다.

2005년에 농업경영기반강화촉진법을 개정하여 농업생산법인 이외의 법인(일

반 주식회사,NPO 법인 등)에 대해서도 리스 방식으로 농지의 권리를 취득할 수 있도록 허용하였다.다만,시정촌이 농업경영기반강화 기본구상에서 정한 구역,즉 경작 포기지나 경작 포기가 우려되는 농지가 상당히 존재하는 지역으 로 시정촌이 농업경영기반강화를 위하여 작성하는 ‘기본구상’에서 정한 구역 에 한정된다.이들 특정법인이 시정촌과 농업경영을 확실히 수행한다는 협정을 체결하게 되면,시정촌 또는 농지보유합리화법인으로부터 농지를 임차하여 경 작할 수 있다.