“행정학 개론”
제10장
인사행정이란 무엇인가?
1. 인사행정의 의의
1) 인사행정의 개념
• 인사행정이란 정부활동 수행에 필요한 인적 자원의 효율적 관 리라고 할 수 있다. 기업의 ‘인사관리’와는 인적 자원의 효율적 관리를 목표로 한다는 점에서는 유사하지만, 행정의 공공성으 로 봉사성과 형평성이 추구되고, 법령의 제약이 강하며, 정치 권력의 영향을 받는다는 점에서 차이가 있다.
• 인사행정은 정부조직에 필요한 인력을 충원하고 관리하는 활 동인데 이러한 인력의 충원과 관리를 정부부문을 대상으로 하 는 행정학에서는 인사행정이라고 하는데 비해서, 민간부분을 대상으로 하는 경영학에서는 인사관리라고 한다. 정부의 인사 행정이나 경영의 인사관리는 모두 조직에 있어서의 인력관리 에 관한 기능이라는 점에서 공통성을 갖는다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
• 경영의 ‘인사관리’와 비교해서 현대정부의 ‘인사행정’에는 공 공행정의 특수성으로 인한 여러 가지 특이성이 있다. 예컨대 임용에 있어서 기회균등과 공평의 원칙이 특별히 강조되고, 신분이 원칙적으로 보장되며, 정치적 중립성이 강조되는 한편 노동운동이 제한되고 있다. 다시 말하면 정부의 인사행정은 법률에 의해 엄격한 규제를 받고 공공의 감시와 통제를 많이 받는다.
2) 인사행정의 목표
• 인적 자원을 효율적으로 관리하여 행정의 목표를 달성할 수 있도록 하고, 아울러 조직운영의 민주화 등 인사행정체제를 발전시키는 것이 인사행정의 목표가 된다.
3) 인사행정과정
• 인력계획 ⇒ 공직구조형성 ⇒ 임용 ⇒ 능력발전 ⇒ 동기부여
⇒ 통제
제1절 인사행정의 의의와 발달
2. 인사행정제도의 발달
• 인사행정의 내용은 역사적으로 변천되어 왔다.
이를 공무원제도(관료제도)의 발달을 중심으로 살펴보면 다음과 같다.
☞ 시대별 공무원의 성격
▷ 절대군주국가시대 : 군주의 사용인
▷ 입헌군주국가시대 : 의회 다수당이 사용인 ⇒ 엽관주의 인사행정 기초제공
▷ 현대민주국가시대 : 공공의 봉사자
제1절 인사행정의 의의와 발달
1) 직업공무원제(절대관료제)
• 젊은 인재들을 공직에 유치하여 그들이 공직에 근무 하는 것을 명예롭게 생각하면서 평생 공무원으로 근 무하도록 하는 인사제도이다.
• 유럽 절대군주국가시대에 강력한 상비군을 유지할 재원조달을 담당하는 관료조직 필요했기 때문에 등 장하였다. 즉 전제군주제의 2대지주로서 상비군과 관료제가 지적되고 있는데 여기에서 말하는 절대관 료제는 이와 같이 전제군주제의 2대지주의 하나로서 발달한 관료제를 뜻한다. 전제군주제하에서 관리들 은 일종의 특권층을 형성했을 뿐만 아니라 비교적 신분의 보장을 누렸다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
• 절대관료제는 관료가 특권층을 형성했고 또 관리의 임용이 우리 나라의 과거제도에서 볼 수 있던 것과 같은 경쟁시험을 통해서 이루어진 경우가 많았다는데 특색이 있다. 물론 이때 의 경쟁시험은 사회의 특정계층 출신자에게만 응시자격을 한정했지만 그 범위 내에서는 치열한 경쟁을 시켰다는 점에 서, 제한적인 것이기는 하나 오늘날의 실적제 인사제도의 단 서적 형태를 여기서 찾아 볼 수 있다.
• 직업공무원제도의 요건으로는
① 공직에 대한 높은 사회적 평가,
② 젊은 사람의 채용,
③ 공정한 능력발전의 기회제공,
④ 보수의 적정,
⑤ 인력수급을 위한 정원관리방안 강구 등을 들 수 있다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
2) 엽관주의(정당관료제)
• 엽관주의(spoils system)는 정당에의 충성도나 공헌도를 관직 에의 임용기준으로 삼는 인사행정제도로서 인사권자(군주 등) 의 개인적인 신임이나 친소관계를 기준으로 공무원을 임용하 는 정실주의(patronage)와는 구별된다.
☞ 엽관(獵官) : 관직을 얻으려고 갖은 방법으로 노력함.
• 1829년 미국 잭슨(A. Jackson) 대통령 취임 이후 서부의 개척 민에게 공직을 개방함으로써 본격적으로 도입하게 되었다. 국 왕에게 봉사함으로써 특권적 지위가 보장되었던 절대관료제 대신에 그때 그때에 국민의 지지를 얻어 집권하게 된 정당이 그 정당에 충실한 관리를 임명하는 것을 특징으로 하는 정당 관료제는 미국의 엽관제도에 의하여 대표된다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
• 미국의 엽관제도와 영국의 정실주의가 혼돈되기 쉬우므로 주의할 필요가 있다. 영국의 정실주의도 미국의 엽관제도와 함께 정당관료제에 포함시키는 것이 일반적이지만 영국의 정실주의는 공직임명이 정실에 따라 행하여 졌다는 점에서 는 미국의 엽관제도와 비슷하나 ‘교체의 원칙’이 적용되지 않 았다는 점에서 엽관제도와 근본적인 차이가 있다.
• 1688년의 명예혁명을 계기로 중산계급이 군주와의 투쟁에 서 승리를 거두면서 관료들은 군주의 절대적 지배권에서 벗 어나 국민의 대표기관인 의회의 지배하에 놓이게 된 것을 영 국의 정실주의는 상징한다는 의미에서 이를 정당관료제에 포함시키지만, 국민 누구나가 교대해서 관직을 맡을 수 있어 야 한다는 의미의 ‘관료제의 민주화’에 기초를 둔 미국의 엽 관제도와는 그 특징을 달리한다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
• 엽관제도는 선거 때마다 선거에서 이기는 정당의 당원들이 나 그 정당의 지지자들이 관직에 임용되는 제도인데, 이 경 우에 관직은 선거에서 승리한 정당의 전리품(spoils)처럼 취 급되었다는 의미에서 이를 ‘spoils system’이라고 속칭하게 되었는데 이를 번역한 것이 ‘엽관제도’라는 용어이다.
• 이러한 엽관제도는 선거를 통한 정권교체가 있을 때마다 대 폭적인 공무원의 인사교체를 특징으로 하는 것이므로 공식 적으로는 ‘교체임용주의’(doctrine of rotation)라고 호칭되었 다.
• 이러한 엽관주의는 행정이 단순하던 입법국가시대에는 가능 하였으나, 행정이 복잡하고 전문화되면서 행정의 능률을 저 하시켰으며 1881년 가필드(J. A. Garfield) 대통령의 암살 이 후 1883년 펜들턴법(Pendleton Act)의 제정으로 실적주의로 전환하였다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
• 엽관주의는 정부관료제의 민주화에 많은 공헌을 한 것으로 평가되 고 있는데, 엽관주의의 장점을 보면 다음과 같다.
① 특권적인 정부관료제를 일반대중에게 공개함으로써, 민주정치의 발달과 행정의 민주화에 공헌한다.
② 정당에 대한 공헌도나 충성도를 임용기준으로 삼음으로써, 정당의 대중화와 정당정치의 발달에 공헌한다.
③ 선거를 통하여 집권한 정당에 정부관료제를 예속시킴으로써, 정부 관료제가 특권집단화하는 것을 방지하고 국민의 요구에 대한 관료 적 대응성(bureaucratic responsiveness)을 향상시킨다.
④ 국민에 의하여 선출된 정치지도자의 국정지도력을 강화하여 줌으 로써, 국민의 지지를 받는 선거공약이나 공공정책의 실현을 용이 하게 해준다.
• 이러한 장점 가운데도 엽관주의는 내재적인 특성과 사회경제적 환 경의 변화로 인하여 많은 폐단을 야기하였으며, 그 결과 실적주의의 수립을 위한 개혁운동이 전개되었다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
• 이러한 장점 가운데도 엽관주의는 내재적인 특성과 사회 경제적 환경의 변화로 인하여 많은 폐단을 야기하였으며, 그 결과 실적주의의 수립을 위한 개혁운동이 전개되었다.
• 엽관주의의 부작용으로 제기되고 있는 것들을 살펴보면 다음과 같다.
① 소수의 간부에 의한 정당의 과두적(寡頭的 ) 지배를 촉 진하여 공직의 사유화, 상품화 경향을 야기함으로써, 매 관매직이나 뇌물 수수 등의 정치적, 행정적 부패를 초래 한다.
② 사회가 복잡해지고 다원화되어 감에 따라 행정업무의 처리에도 전문성과 능률성이 요구되기 시작하였으나, 능력 이외의 요인을 임용기준으로 함으로써 이러한 변 화에 대응하지 못하고 행정의 비능률성을 일으킨다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
③ 정권이 바뀔 때마다 대규모적인 인력 교체가 일시 에 이루어질 경우 행정의 계속성, 일관성, 안정성 등이 훼손될 수 있다.
④ 공직에의 취임이나 신분의 유지가 전적으로 소속 정당이나 집권자에 대한 충성에 의존하므로 행정의 정치적 중립성과 공정성을 보장할 수 없다.
⑤ 자본주의가 발달하고 사회가 다원화되어 감에 따 라 정당의 국민대표성이 약화되어, 더 이상 특정한 정당이 국민의 전체적인 이익을 대변하기를 기대할 수 없게 되었다. 따라서 국민대표성을 상실한 정당 에게 정부관료제를 예속시키는 것은 정부관료제를 특정한 정당이나 소수 정당 간부의 특수 이익을 위 한 도구로 전락시킬 우려가 있다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
3) 실적주의 공무원제
• 실적주의(merit system)는 공직에의 임용기준을 실적, 즉 개인의 능력, 자격, 적성 등에 두는 제도로서 행정이 복잡 화․전문화되고 엽관주의의 폐해가 극심해지자 등장하게 되었다.
• 관료제의 민주화라는 이념 하에 엽관제도를 실시했던 미 국에서도 급격한 경제발전으로 행정기능이 양적으로 확 대되고 질적으로 복잡해지면서 공무원들의 전문적 지식 과 기술이 필요하게 됨에 따라 엽관제도는 이러한 새로 운 행정수요에 대응할 수 없게 되었다.
• 뿐만 아니라 엽관제도에 의해 임용된 공무원들은 행정능 률을 저하시킬 뿐만 아니라 정치적인 배경을 믿고 행정 질서를 문란시킴으로써 부정부패를 초래하였다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
• 이러한 배경하에 엽관제도를 개혁하기 위한 운동이 미 국에서 일어나게 되었는데 이와 같은 개혁운동이 오늘 날의 행정학을 성립시키는 계기가 되었다. 즉, 근대 행 정학의 성립에 가장 크게 기여한 것으로 알려진 윌슨 (Woodrow Wilson)의 「행정의 연구」라는 논문에서 제 창된 정치행정이원론은 정부의 인사운영에 있어서 정 당적, 즉 정치적 간섭을 배제할 수 있는 이론적인 근거 를 제공함으로써 엽관제도의 타파를 촉진시켰던 것이 다.
• 이러한 실적주의 공무원제도는 1883년 독립적 인사위 원회 설치, 공개경쟁채용시험, 공무원의 정치활동 금지 를 규정한 펜들턴법(Pendleton Act)과 1939년 공직에 대한 정당의 지배와 공무원의 정치활동 금지를 규정한 해치법(Hatch Act)에 의해 도입되었다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
• 인사행정을 정치적 간섭으로부터 보호하기 위해서 등장한 것이 실적주의 공무원제이다. 실적주의 공 무원제는 엽관제도하에서 공무원에게 가해진 정당 적 구속을 될 수 있는 대로 배제하고 공무원은 ‘정 당의 봉사자’가 아니라 ‘전체의 봉사자’라는 점을 강 조한다.
• 또한 공무원의 정치적 중립과 신분보장을 중요시하 며 공무원의 임용은 공개경쟁시험에 의하여 이루어 져야 한다고 주장하는데 특징이 있다.
• 다시 말해서 실적주의 공무원제는 공개경쟁시험(능 력에 의한 임용), 공무원의 정치적 중립 및 공무원 의 신분보장을 3대요소로 한다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
• 실적주의 공무원제는 미국에서 행정학이 발달해 가는 과정에서 과 학적 관리법이나 그에 뒤이은 인간관계론에서의 연구 등에 의해 그 내용이 확대, 발전되었다.
① 과학적 관리법은 인사행정의 절차를 과학적으로 연구하여 표준화 함으로써 인사행정의 능률을 도모하도록 하는데 기여하였다. 특히 시험기술과 직무분석기술의 발전은 능률지향적인 과학적 인사행 정의 소산이었다.
② 인간관계론의 입장에서는 과학적 인사행정이 기계적 또는 기술적 능률만을 추구해서 인사행정의 경직화와 비인간화를 초래한데 대 한 반성으로 이른바 사람중심의 인사행정을 강조하게 되었다. 이 에 따라 인사행정담당자들은 직원들의 심리적 안정감과 귀속감 그 리고 성취감을 제고할 수 있는 활동을 수행하는 역할을 중요시하 게 되었다. 그 결과 평소 직원들과 긴밀한 접촉을 유지하는 일선감 독자들의 인사행정과정에서의 역할을 증대시킴으로써 인사행정에 있어서의 분권화가 촉진되었고 또 동기부여를 위한 사기진작제도 등의 도입을 가져왔다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
(1) 영국의 실적주의 발달과정
• 정실임용을 극복하고 실적주의를 확립하고자 하는 개혁운동은 먼 저 영국에서 일어났다. 1853년 11월 트레베랸(Trevelyan)과
Northcote(노스코트)의 공무원제도 재편성에 관한 보고서가 발표 되자 이에 대한 비판이 여러 방면, 특히 당시의 정실주의의 수혜자 였던 공무원에게서 맹렬하였으며 단지 신흥계급인 중산층만이 우 호적이었다. 이러한 Trevelyan·Northcote보고서의 개혁내용이 부분 적이나마 처음으로 결실을 보게된 것은 1885년 5월 21일 추밀원령 (Order in Council)에 의해서였다. 이의 주요 내용은 다음과 같다.
• 첫째, 각 성에서 독립한 중앙시험기관으로서 인사위원회를 설치한 다.
• 둘째, 인사위원회는 각 성의 지원자에 대한 자격조건여부를 테스 트하고 이를 증명하는 증명서를 발행하여 이것이 임명의 전제조건 이 된다.
• 셋째, 각 성이 시행하는 시험의 표준에 관하여는 각 성이 인사위원 회와 협의한다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
• 이와 같은 미온적인 개혁이 있은 후 약 20년이 지난 1870년에는 근대 공무원제도의 출발점이라고 할 수 있 는 추밀원령이 발표됨으로써 공무원제도에 대한 개혁 이 실현을 보게 되었다. 1870년의 추밀원령의 주요내용 은 다음과 같다.
• 첫째, 공무원의 임명은 원칙적으로 공개경쟁시험에 의 한다.
• 둘째, 서기직은 제1계급과 제2계급으로 분류한다. 제1 계급은 최고학부를 졸업한자로 임명하며, 최고직위까지 승진이 허용되고, 그들의 임무는 행정부의 지도적 지위 에 서게 된다. 제2계급은 기계적·반복적이며 책임이 그 리 중요하지 않은 사무를 담당한다.
• 셋째, 재무성의 인사행정상에 관한 통제권을 확대한다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
• 그러나 Trevelyan·Northcote의 보고서 이후 공무원제도 에 가장 근본적이고 획기적인 영향을 미친 것은 1966년 2월에 설치된 풀톤위원회(Fulton Committee)이다. 이 위원회는 1968年에 발행된 보고서를 통해 많은 공무원 제도의 개혁안을 제시하였는바 그 중 내용을 보면 다음 과 같다.
• 첫째, 재무성의 공무원제도에 대한 지배는 종식되어야 하며, 공무원제도에 대한 책임은 수상직속하의 인사성 (Civil Service Department)에 이관되어야 한다.
• 둘째, 전문직이나 일반직을 막론하고 전문성이 제고되 어야 한다.
• 셋째, 공무원분류구조가 개편되어야 한다.
• 넷째, 공무원대학(Civil Service College)이 설립되어야 한다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
• 다섯째, 공무원의 경력관리에 있어서 능력·재능·자격 등의 보 다 많은 요소가 적용되어야 한다.
• 여섯째, 정부와 사기업간에 좀더 활발한 인사교류가 이루어 져야 한다.
• 이와 같은 풀톤위원회의 보고서가 발표되자 많은 논란이 있 었으나 풀톤위원회의 많은 건의가 받아들여졌다.
① 이리하여 1968년 11월에는 인사성(Civil Service Department) 이 설치되었으며,
② 1970년 6월에 공무원대학(Civil Service College)이 설비되었 고,
③ 1971년에는 공직 내에 있어서 종래의 글라스(Class)에 의한 행정계급·집행계급·서기계급이 하나의 행정그룹
(Administration Group)으로 통합되었다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
(2) 미국의 실적주의 발달과정
• 미국에서의 공무원제도 개혁에 관한 소리는 엽관주의의 폐해가 극 단에 이른 1860년대 이전에도 있었다. 그러나 이를 타파하고, 실적 주의를 확립하려는 움직임은 1865년 로우드 아일랜드 출신의 하원 의원 젠키스(T. A. Jenkes)가 공무원제도의 개혁에 관한 법률안을 의회에 제출함으로 본격화되었다. 그는 영국식에 의한 인사위원회 의 설치를 주장하였지만 그의 법안은 실현되지 못했다. 그는 이에 굴하지 않고 1867년에 다시 공무원제도의 개혁에 관한 상세한 보 고서를 제출하였다.
• 이러한 그의 개혁정신은 1871년 커티스(G. W. Curtis)와 슐츠(C.
Schultz) 등에 의하여 제출된 연방공무원의 모집과 채용에 관한 법 률안의 토대가 되었으며, 이 법률에 의거하여 그랜트(U. S. Grant) 대통령은 커티스를 위원장으로 하는 7인의 인사위원회를 설립하였 다. 이 위원회는 미연방정부에 있어서 처음으로 설치된 중앙인사 행정기관이었으나 1875년에 해체되고 말았다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
• 그러나 이러한 공무원제도의 개혁운동은 계속되어 1876년 에는 공무원이 정치적 목적을 위해 금전이나 재산 등의 수수 를 금하는 법률안이 제정되었으며, 1877년에 개혁론의 열렬 한 지지자였던 헤이스(R. B. Hayes) 대통령은 이튼(D. B.
Eaton)을 위원장으로 하는 인사위원회를 부활시켰다.
• 한편, 공무원제도의 개혁운동은 민간운동으로 전개되어 1877년에는 뉴욕 공무원제도개혁협회가 창설되고, 1881년 에는 커티스를 중심으로 한 국가 공무원제도개혁연맹
(National Civil Service Reform League)이 조직되기도 하였 다.
• 이러한 일련의 개혁운동을 위한 협력과 1881년 엽관주의 운 동의 실패자에 의한 가필드(J. A. Garfield) 대통령의 암살, 그 리고 1882년 하원선거에서 민주당의 승리는 1883년의 펜들 톤법을 제정케 하는 주요 계기가 되었다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
• 1883년의 펜들톤법의 주요 내용은 다음과 같다.
• 첫째, 공무원의 임면에 관한 정치적 자의를 방지하기 위 하여 독립기관으로서 인사위원회를 설치한다. 인사위원 회는 대통령이 임명하고 상원의 위임을 받은 3인의 위 원으로 구성된 합의제기관이며, 3인의 위원 중 2인 이 상은 동일정당에 소속하는 것을 금한다.
• 둘째, 임용은 해당직위에 적합한 능력의 유무를 평가하 는 공개경쟁시험에 의한다.
• 셋째, 임명과정의 일부로서 시보기간을 둔다.
• 넷째, 능력을 상실한 제대군인에 대한 특혜를 인정한다.
• 다섯째, 공무원은 정당자금의 공급과 정치행동을 금한 다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
• 여섯째, 인사위원회는 인사행정의 개선을 위한 조사의 권한 을 가지며 이에 대한 연례보고서를 대통령을 거쳐 의회에 제 출한다.
• 일곱째, 이 법은 워싱톤에 있는 각 성뿐만 아니라 50명 이상 의 직원을 가진 지방소재의 세관에도 적용된다. 그러나 실적 주의의 적용을 받는 분류직(classified service)의 범위를 확대 하거나 축소하는 것은 대통령의 권한에 속한다.
• 펜들톤법이 실시된 이후에도 미국의 실적주의는 1920년 퇴 직법(Retirement Act), 1923년의 분류법(Classification Act), 1933년의 해치법(Hatch Act) 등의 법제적인 보완을 거쳐 발 전해 오다가 1978년에는 공무원제도개혁법(Civil Service Reform Act)을 제정·실시하였다. 이로써 미국의 공무원제도 는 실적주의에 입각한 현대적 공무원제도로 확립하게 되었 다.
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(3) 실적주의와 엽관주의의 조화
• 실적주의는 현대행정국가에 있어 인사행정의 기본원칙으로 발전해 왔으나 초기의 실적주의발달과정에서 반엽관주의 내 지 소극적 인사행정은 근래에 이르러 다음과 같은 점에서 반 성이 나타나고 있다.
① 인사행정에 있어 엽관주의적 폐해의 극복에만 치중한 나머 지 인사행정의 소극성을 초래하였다.
② 엽관주의적 요소의 배척과 과학적·합리적 인사행정만을 강 조한 나머지 인사행정의 경직성을 초래하였다. 엽관주의적 요소를 방지하기 위하여 인사권을 중앙인사기관에 지나치게 집중시킴으로써 인사행정의 집권화를 가져왔다.
③ 인사행정에 있어 객관적인 절차나 법규에 지나치게 집착한 나머지 인사행정의 형식화를 초래하였다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
④ 현대행정국가에서는 이상과 같은 요인의 반성과 다음과 같은 점 등으로 실적주의를 인사행정의 기초로 하면서 엽관주의를 적절히 가미할 필요성 이 나타나고 있다.
⑤ 조직운영의 효율성을 확보하기 위해 고위정책결 정자는 행정수반과 정치적 이념을 같이하는 사람 으로 임명하여야 한다.
⑥ 관료제에 대한 민주적인 통제를 실현하기 위하여 고위직에는 엽관주의에 의한 임면이 요구된다.
⑦ 정책의 큰 변동과 정책의 강력한 실현을 위해 이 에 찬동하는 고급공무원이 필요하므로 엽관주의 에 의한 임명이 요구된다
제1절 인사행정의 의의와 발달
• 이러한 여러 가지 이유로 엽관주의의 존속은 선진국에서도 불가결 한 것으로 생각되고 있다. 그러므로 초기 인사행정의 발달과정에 서와 같이 엽관주의를 배제함으로써 실적주의를 재수립할 것이 아 니라 실적주의의 결함을 제거하고 실적주의를 조장·확대함으로써 인사행정을 적극적·총체적·분권적으로 운영하여 균형적·전체적 발 전을 도모하려는 적극적 인사행정이 요구된다.
• 적극적 인사행정의 주요 내용을 보면 다음과 같다.
① 적극적인 모집방법을 통하여 유능한 인재를 공직에 유치한다.
② 재직공무원의 능력발전을 위하여 교육훈련·근무성적평정·승진·인 사이동 등의 방법을 적극적으로 활용한다.
③ 중앙인사행정기관의 기능을 각 부처로 분산시킨다.
④ 인사행정의 지나친 과학주의로 인간성을 상실한 기계화된 인간이 되지 않도록 한다.
⑤ 공무원들의 심리적 안정감과 근무의욕을 높이기 위하여 인사상담 제도, 제안제도, 고충처리제도, 공무원단체 등의 제도적 방법을 활 용하고 적극적으로 의사전달과 리더십을 이용한다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
4) 대표관료제
• 사회 주요집단의 인구비례에 따라 관료를 충원 하고 그들을 모든 계급에 비례적으로 배치함으 로써 정부관료제가 모든 계층․집단에 공평하게 대응하게 하는 제도이며, 이것은 관료들이 자신 의 출신집단의 가치나 이익을 정책과정에 반영 시킬 것이라는 가정에 기반을 두고 있다.
• 즉 정치체제를 통해 그 자신의 이익을 대표할 수 없는 소수집단의 이익을 관료집단을 통해 대표 할 수 있다는 점에서 의의가 있다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
3. 공무원제도의 유형
1) 직업공무원제
• 직업공무원제는 일단 공직에 임용되면 그것을 평생의 직업으 로 알고 장기간 근속하도록 조직, 운영되는 인사제도를 말한 다.
• 이러한 직업공무원제는 동양과 유럽에서 오랜 전통을 가지고 현재에도 강하게 뿌리박고 있으나 미국에서 발달되지 못한 이 유는 미국의 공무원제도가 다른 직업에 종사하던 사람이 공무 원직에 비교적 용이하게 들어올 수 있는 개방형을 기본으로 한데 있다. 이 때문에 내부승진의 기회가 적어짐으로써 직업 공무원제의 발달을 어렵게 한 것이다.
• 이와 함께 미국에서는 공무원에 대한 사회적 평가가 낮았기 때문에 유능한 젊은이들의 공무원 임용이 어려웠다는 점도 직 업공무원제가 확립되지 못한 이유로 지적되고 있다
제1절 인사행정의 의의와 발달
2) 폐쇄적 공무원제와 개방적 공무원제
• 폐쇄형은 승진의 기회가 생겼을 때에 내부승진에 의 해 이를 충원하고 외부로부터 수평적으로 들어오지 못하게 되어 있는 제도를 말한다. 이러한 폐쇄형은 공무원의 사기를 높이고 일체감을 강화함으로써 직 업공무원제를 확립하는데 기여하는 제도라고 할 수 있다. 또한 현직 공무원의 경험을 충분히 이용할 수 있다는 것도 이 제도의 장점으로 들 수 있다.
• 한편 폐쇄형은 외부로부터 새로운 인재의 유입가능 성을 막기 때문에 공무원집단을 침체시키고 또 집단 이 폐쇄성을 띠면 외부의 변화에 둔감하고 특권집단 화할 가능성이 있게 된다는 점 등에서 폐쇄형은 단 점을 갖는다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
• 이에 비해서 개방형은 공무원의 사기를 떨어뜨림으 로써 직업공무원제의 확립에 저해요인이 되지만, 다 른 한편 새로운 바람과 사고방식을 공무원집단에 유 입시켜서 변화에 적응하는 공무원집단의 모습을 지 니게 하는데 기여하는 장점을 갖는다.
• 일반적으로 영국을 위시한 유럽 각국의 공무원제도 는 폐쇄형인데 비해서 미국의 공무원제도는 개방형 이라고 말하여지는데, 이것은 어디에 중점이 두어져 있느냐 하는 것을 뜻하는 것으로 어느 나라에서나 개방형 또는 폐쇄형을 순수한 형태로 채택하는 경우 는 없다. 우리 나라의 경우에는 공무원법의 정신에 비추어 볼 때 원칙적으로 폐쇄형을 채택하고 있다고 할 수 있다.
제1절 인사행정의 의의와 발달
1. 중앙인사기관 1) 설치의 필요성
• 오늘날 대부분의 국가에서는 정부의 전 인사행정을 통합 관리하는 중앙인사기관을 설치하고 있다.
• 이러한 중앙인사기관이 설치되는 이유로는
• 첫째, 실적주의 공무원제의 실시에 필요한 공정성을 확보하기 위한 것이다. 즉 각 행정기관에서 인사문제 를 따로 다루게 되면 정치 또는 정실에 의한 개입이 나 영향을 받기가 상대적으로 쉽기 때문에 이를 배 제하기 위해서는 인사행정에 있어서의 공정성과 중 립성을 유지할 수 있는 권한을 가진 중앙인사기관의 설치가 필요하다고 생각된 것이다.
제2절 인사행정기관
• 둘째, 정부 전체로서의 인력개발정책을 통일적으 로 추진하기 위해서는 인사행정의 할거주의를 막고 통일성을 확보하여야 하기 때문에 중앙인 사기관이 필요하다고 생각된 것이다.
• 셋째, 인사행정의 전문화를 위하여 인사전담기관 의 설치가 필요하다는 점이다. 그리고 인사문제 를 중앙인사기관이 통일적으로 통합, 관리함으로 써 직업공무원제를 강화할 수 있다는 것도 설치 이유 중의 하나로 들 수 있다.
제2절 인사행정기관
2) 중앙인사기관의 형태
• 중앙인사기관은 각국의 정치적, 사회적 또는 역사적 요인에 따라 그 형태가 다른데 대체로 다음과 같은 유형으로 나눌 수 있다.
• 첫째, 일반행정조직에서 분리되어 있고 행정수반으로부터 독립적 지 위를 누리는 합의제형만이 존재하는 경우이다. 이러한 유형은 1978 년 이전의 미국과 1965년 이전의 일본에서 찾아볼 수 있다. 그러나 오늘날에는 정부의 인사행정이 이와 같은 특징을 갖는 독립 합의형 중앙인사기관에 의해서만 수행되는 나라는 없다.
• 둘째, 독립 합의형과 비독립 단독형이 이원적으로 존재하는 경우이 다. 예컨대 현재 미국에는 중앙인사기관이 독립적인 합의제기관인 실적주의제도보호위원회(Merit System Protection Roard)와 대통령 직속기관인 인사관리처(Office of Personnel Management)로 이원 화되어 있다. 일본의 경우에도 중앙인사기관이 독립적인 합의제기관 인 인사원과 총리직속 인 총리부 인사국으로 이원화되어 있다.
제2절 인사행정기관
• 셋째, 독립성이 있는 합의형 중앙인사기관은 없 고 단독제기관인 중앙인사기관만이 있는 경우이 다.
• 우리 나라의 경우에는 단독제기관인 안전행정부 와 합의제기관인 소청심사위원원회가 중앙인사 기관의 역할을 하고 있다.
• 중앙인사기관이 단독제이고 행정수반의 지휘, 감 독을 받는 경우에는 행정수반이 행정전반에 관 한 지휘권을 확립하는 데는 도움이 되나, 다른 한편 인사행정에 있어서 정치 또는 정실에 의한 결정이 내려지기 쉽다는 문제점이 있다.
제2절 인사행정기관
3) 중앙인사기관의 기능
• 중앙인사기관의 기능도 나라마다 다른데 대체로 다음과 같은 기능을 수행한다.
• 첫째, 의회에서 제정하는 법률의 범위내에서 인 사행정 전반에 관한 규칙을 제정하는 준입법적 기능을 수행한다.
• 둘째, 중앙인사기관은 임용, 훈련, 승진, 보훈, 분 류 등에 관한 업무를 인사법령에 따라 집행한다.
제2절 인사행정기관
• 셋째, 중앙인사기관은 각 부처 인사기관의 인사업무 처리에 대한 감사․통제기능을 갖는다. 이러한 감사 기능은 인사행정이 분권화되는 경우 그 중요성이 높 아진다.
• 넷째, 위법 또는 부당한 인사처분에 대한 공무원으로 부터의 소청을 재결할 수 있는 준사법적 기능을 수 행한다.
• 우리 나라에서도 중앙인사기관인 안전행정부와 소 청심사위원회가 이상과 같은 기능을 대부분 수행하 고 있으며, 감사기능에 관해서는 조사결과, 위법 또 는 부당한 사실이 밝혀지면 관계기관장에게 시정을 요구할 수 있고 관계공무원을 징계위원회에 회부할 수 있다.
제2절 인사행정기관
2. 부처인사기관
• 인력운영기관(Operating Personnel Agency)이라 고도 불리는 부처인사기관은 정부 각 기관의 인 사업무를 담당하는 기관이다.
• 부처인사기관은 각 부처의 장이 수행하는 인사 관리기능을 보좌한다. 우리 나라의 각 부처에서 는 부처장과 직결되어 있는 총무과가 인사행정 의 주축을 이루고 있다. 또한 각 부처마다 보통 징계위원회와 공무원 교육훈련기관이 인사기능 의 일부를 담당하고 있다.
제2절 인사행정기관
• 인사행정은 참모적 기능으로서 각 부처에 분산되어 있었다.
그러나 실적제 도입 초기 엽관주의의 폐해를 극복하기 위해 인사기능을 중앙정부의 권한으로 집권화시켰다. 영국의 경우 에는 1870년 추밀원령에 의해 실적주의 인사행정을 확립하기 위하여 재무성이 인사행정에 대한 통제권을 강화하기 시작하 면서부터, 그리고 미국의 경우에는 1883년 펜들턴법이 통과되 고 인사위원회가 설치되면서 인사행정의 집권화가 시작되었 다. 우리나라의 경우에는 1963년 제정된 국가공무원법에 의해 인사행정의 집권화가 강화되었다.
• 부처인사기관은 소속 기관장에 대하여 인사행정의 참모역할 을 수행하고 중앙인사기관에서 정한 인사정책을 집행하며, 소 속기관의 인사업무를 계획하고 집행하면서, 해당 부처 각 계 선조직의 인사업무를 지원하고 통제하는 기능을 수행한다.
제2절 인사행정기관
3. 지방자치단체의 인사기관
• 우리 나라 지방자치단체에서는 인사업무를 총무 과(또는 인사과)에서 주로 담당하고 있다.
• 지방자치단체의 부단체장을 위원장으로 하는 합 의형의 인사위원회가 있으며,
• 지방공무원의 징계, 기타 그 의사에 반하는 불이 익 처분에 대한 소청을 심사․결정하기 위하여 시, 도에 임용권자별로 지방공무원소청심사위원회 및 교육소청심사위원회를 두고 있다.
제2절 인사행정기관
• 정실주의(patronage)란 사람을 공직에 임용함에 있어 실 적 이외의 요인, 즉 정치적 요인뿐만 아니라 혈연, 지연, 학연 등 개인적인 친분, 기타의 온정관계 등을 기준으로 행하는 것을 말한다.
• 엽관주의(spoils system)란 공직에의 임명을 정당에 대한 공헌도와 충성도에 따라 행하는 것을 말하는데 이것은 복수정당제도와 긴밀한 관계를 가지며 정권이 바뀔 때마 다 공무원들도 따라서 바뀌는 것을 전제로 한 것이다.
• 이 경우 관직은 선거에 승리한 정당의 전리품처럼 이해 되어, 특정의 정당에 대한 정치적 봉사에 대한 보상으로 본다. 그러므로 엽관주의적 인사행정에서는 정권이 바뀌 면 기존의 재직자들은 자리를 내놓아야 한다는 교체임용 주의(doctrine of rotation)의 관념이 지배적이었다.
보론 : 정실주의와 엽관주의
1) 영국의 정실주의
• 영국은 인사행정의 발달과정에 있어 19세기 중엽에 이르기까지 두 경향의 정실주의가 공존하고 있었다. 하나는 국왕에 의한 은혜적 정실주의이고, 다른 하나는 내각책임제의 발달 이후 의회의 유력 한 정치가에 의한 정치적 정실주의였다.
• 영국은 절대군주제가 확고한 단계로 들어서기 시작한 튜더왕조 부 터 스튜어트왕조 까지만 해도 유럽 국가들에서와 같은 체계화된 인사제도는 없었다. 당시의 국왕은 총애하는 신하와 반항적인 의 회를 조정하기 위하여 자기편의 의원에게 고위관직이나 고액의 연 금 등을 은혜적으로 부여하였던 것이다.
• 이런 국왕에 의한 은혜적 정실주의는 1688년의 명예혁명을 계기로 국왕에 대한 의회의 우월성이 나타나면서 의회의 도전을 받기 시 작한다. 이에 따라 의회는 국왕이 관직이나 연금 등으로 의원을 매 수 하든가 국왕의 관료가 의원이 되는 것 등을 금지하는 입법을 제 정하게 되는데 이런 입법조치를 통하여 국왕에 대한 의회의 우위 성이 현실적으로 확립된다.
보론 : 정실주의와 엽관주의
• 영국정부는 1714년 조지 1세의 하노버 왕조가 시작 되면서부터 내각책임제의 형태를 취하게 되었고, 이 때부터 관리에 대한 실권은 점차 의회의 다수당에 의하여 장악되었으며, 그들은 선거운동의 공로자들 에게 관직과 연금을 부여하게 된다.
• 이에 따라 국왕에 의한 은혜적 정실주의는 의회의 유력한 정치가들에 의한 정치적 정실주의로 변하여 졌고, 이것은 의회주의 및 양당제도의 확립과 더불어 더욱 촉진되었다. 따라서 정치적 정실주의가 은혜적 정실주의를 대신하여 관계의 주류를 이루게 되었다.
이런 경향의 정실주의는 19세기 중엽에 이르기까지 계속되어 왔다.
보론 : 정실주의와 엽관주의
2) 미국의 엽관주의
• 미국에서는 건국초기부터 인사제도의 엽관주의적 운영이 정당한 것 으로 인식되어 왔다. 특히 제3대 대통령 토마스 제퍼슨은 그의 제1 차 임기 동안에 대통령임명직의 25%를 자파당원인 민주공화당원들 로 교체했는데 이때부터 정당에 대한 공헌도가 관직임면의 기준이 되는 엽관주의가 미국에서 널리 행해지기 시작한다.
• 제5대 대통령인 먼로 때에는 관직의 임기를 대통령의 그것과 같이 4 년으로 하는 임기4년 법이 제정되면서 엽관주의적 인사행정이 제도 화되었다.
• 이런 엽관주의적 인사행정은 1829년에 제7대 대통령 잭슨 때에 와 서 본격화된다. 그는 엽관주의를 민주주의의 실천적인 정치원리로 생각하고 1829년 12월 그의 연두교서를 통해 '모든 관직의 내용은 누구나 용이하게 그 임무를 수행할 수 있을 정도로 간단 명백하며, 또 그렇게 하도록 창설된 것이다. 나는 공직을 오랫동안 보유하는 것은 그 경험에 의하여 얻은 것 이상으로 상실하는 것이 많다는 것 을 의심치 않는다'고 한다.
보론 : 정실주의와 엽관주의
• 이러한 그의 공직관으로 엽관주의는 연방정부뿐 만 아니라 주정부와 지방자치단체까지도 널리 적용되었고, 공인된 조직의 정치원리로 받아들여 진다. 이런 엽관주의적 인사행정은 1845년 제8 대 대통령인 포크 대통령때 부터 남북전쟁이 끝 난 1865년까지의 약 20년 동안이 가장 철저하게 성행했다.
• 이후 미국의 엽관주의적 인사행정은 많은 개혁 운동을 통하여 실적주의의 확립을 모색하는 방 향으로 변화하고 있다.
보론 : 정실주의와 엽관주의
• 1831. 11. 19 미국 오하이오 오렌지 근처 ~ 1881. 9. 19 뉴저지 엘버른.
• 미국 제20대 대통령(1881. 3. 4~9.
19).
• 1833년 아버지가 죽자 가필드의 가족 은 궁핍한 생활을 하게 되었다. 어머 니는 소규모 농장을 계속 운영하면서 자녀들을 인근 학교에 보냈다. 가필드 는 오하이오 주 하이럼에 있는 서부 예비교양학교를 거쳐 윌리엄스대학 을 다녔다. 1856년 졸업 후에는 오하 이오의 모교로 돌아와 교사가 되었고 뒤에 교장직을 맡았다. 토지공유원칙 의 옹호자였던 그는 새로이 구성된 공화당을 지지했으며 1859년에는 오 하이오 주의회에 진출했다.
