농지제도의 전개 과정과 특징 5

2.1.농지개혁을 토대로 1952년에 농지법 제정:자작농 창설

일본은 제2차 세계대전의 패전국으로서 1945년 8월부터 1952년 4월의 샌프 란시스코 강화 조약이 발효되기까지 7년간 ‘연합국(군)최고사령관 총사령부 (GHQ-SCAP)’의 간접 통치하에 있었다.즉,연합국군은 직접 통치를 행하지 않 고 일본 정부가 최고사령관의 지령과 권고에 따라 정치를 하는 방식이었다.

당시 연합국군 총사령부의 가장 큰 과제는 일본의 군국주의를 다시는 부활 하지 못하게 하는 것이었다.이른바 ‘지주적(地主的)토지소유제’를 해체시키 고 농촌 민주화를 도모하기 위한 가장 중요한 정책이 농지개혁이었다.

연합국군 총사령부는 1946년부터 농지개혁을 신속히 그리고 철저하게 추진 하였는데,농지개혁 방식은 우리나라와 마찬가지로 ‘유상몰수·유상분배’방식 을 취하였다.농지개혁을 위한 법률로서 ‘농지조정법’⁶과 ‘자작농창설특별조치 법’이 제정되었다.부재지주의 소작지를 매도하도록 하였으며,자작농에 대해 서도 농지의 소유상한(도부현 3ha,북해도 12ha)을 두었다.

농지개혁이 마무리되어가는 시점인 동시에 점령군 관할에서 벗어나게 된 1952년에 일본 정부는 ‘농지법’(법률 제229호)을 제정하였다.농지법은 농지개 혁의 성과를 집대성한 제도적 장치로서,제1조(목적)에 “이 법률은 농지가 그 경작자 자신이 소유하는 것이 가장 적당하다고 인정하여 경작자의 농지취득을 촉진하고 그 권리를 보호하여 기타 토지의 농업적 이용관계를 조정함으로써 경작자의 지위 안정과 농업 생산력의 증진을 도모하는 것을 목적으로 한다.”고

5이 내용은 윤석환,「일본 농지법의 변화과정과 배경」(2010년 한국농업법학회 세미 나 발표자료,2010.12.18.)을 기초자료로 하여 부분 보완하였다.

6지주‧소작 관계를 조정하여 소작쟁의를 억제하고，또한 농지의 권리관계를 통제하 여 농업생산 증진을 도모하고자 1938년 제정된 법률.제2차대전 후 대폭 개정하여 자작농창설특별조치법과 함께 농지개혁의 양대 기본법이 되었으며,1952년에 농지 법 제정으로 폐지되었다.

규정하였다.즉,농지법에서 ‘자작농주의(自作農主義)’를 표방함으로써 당시 기본법농정에서도 자작농 체제를 유지하는 것이 중요한 정책 목표로 자리잡게 되었다.

농지법에 포함된 ‘소작지 등의 소유제한’,‘소작권의 보호’,‘경작 목적의 농 지권리 이동통제’등은 자작농주의를 유지시키기 위한 제도적 장치의 대표적 인 예이다.특히,제3조의 농지 등의 경작 목적에 의한 매매,임대차 등의 권리 설정은 도도부현지사 또는 시정촌농업위원회의 허가를 받아야 하고,허가를 받 지 않고 이루어지는 매매나 임대차는 무효가 되도록 하는 등의 자작농 체제를 유지하기 위한 내용을 담고 있다.

한편,농지개혁이 마무리된 1950년대 들어 일본의 고도경제 성장이 시작되 었다.이웃한 한국전쟁을 계기로 일본경제는 빠르게 부흥의 길로 들어서게 되 었으며,농업도 점차 생산력을 회복하게 되었다.이 시기의 중요한 변화는 산업 화에 따른 농업 노동력의 유출,즉 이농 현상이 나타나기 시작했다는 점이다.

다만,가족 전체가 농촌을 떠나는 ‘거가이농(擧家離農)’보다는 거주지를 농촌 에 두되 영농은 하지 않는 ‘재촌탈농(在村脫農)’이 증가하였으며,이러한 현상 으로 인하여 농가의 겸업화가 빠르게 진행되었다.

산업화의 진전에 따른 이농 현상으로 인하여 농업경영주와 노동력은 고령화 되면서 신규로 취농하려는 후계인력은 매우 취약한 상황에서 ‘청부경작(請負 耕作)’이라는 불법 경작방식이 확대되었다.반면에 농업생산기반 정비,농기계 와 제초제의 보급 등으로 농업 생산력이 크게 향상되면서 가족농의 경작 가능 면적도 빠르게 확대되었다.이러한 여건 변화 속에서 일본 정부는 자작농주의 구현을 표방하였던 농지제도의 골간을 전환하지 않을 수 없게 되었다.

이러한 농업 여건의 변화를 배경으로 1961년에 ‘농업기본법’이 제정되었다.

농업기본법은 기존의 식량증산 일변도의 농업정책에서 전환하는 계기가 되었 으며,예를 들어 농‧공 간의 소득 격차 해소,성장 농산물의 선택적 확대,농업 구조개선을 통한 생산성 향상 등의 농정의 목표로 부각되었다.

2.2.1970년의 농지법 개정:농지임대차 허용

농지개혁에 의한 자작농 창설과 아울러 ‘식량관리법’(1942년 제정)에 의한 쌀 정부수매 제도는 농가의 생활안정과 농업생산 증대의 배경이 되었다.여기 에 화학비료와 농기계 보급으로 쌀 생산량이 빠르게 증가하면서 1967년에 쌀 자급을 실현하고 이후 생산과잉 시대를 맞게 되었다.

또한 일본 경제가 고도경제성장 후기에 진입하면서⁷지가 상승으로 농지의 자산적 보유 성향이 높아지는 가운데 농지임대를 억제하는 권리이동 통제가 농지유동화의 커다란 제약 요인으로 작용하게 되었다.따라서 농업의 수익성을 향상시키기 위한 영농규모 확대의 필요성이 강하게 제기되었고,정부는 농지의 임대차를 대폭 허용하는 제도 개선을 추진하였다.

1970년에 농지법이 대폭 개정되는데,법 제1조(목적)에 지금까지는 없었던

“토지의 농업상의 효율적인 이용을 도모하기 위하여”라는 문구가 추가되었다.

이는 기존의 소유권 이동을 중심으로 한 자작농 정책에서 소유권 이외에 이용 권(임대차)까지 포함하는 농지유동화의 촉진을 농지법의 중요한 목적의 하나 로 명시하였다는 의미를 갖는다.이를 계기로 일본의 농지법은 ‘농지의 효율적 이용’이라는 목적에 대응하는 체제를 갖추게 된다.

당시의 농지법 개정은 임대차 억제에서 임대차 촉진으로 전환하였다는 데에 커다란 의미가 있다.이를 계기로 농지정책이 농지의 권리이동을 촉진하여 농 업경영규모가 확대되도록 하는데 중점이 두어지게 된다.구체적으로 임대차에 의한 농지 유동화를 촉진하기 위하여 농지 권리이동 제한의 완화,소작지 소유 제한의 완화,농지소유 상한 취득면적의 폐지 등의 규제 완화가 이루어졌다.또 한 통제소작료 제도가 폐지되고 표준소작료로 대체되었으며,1962년 농지법

7일본경제가 비약적으로 성장한 시기는 일반적으로 1954년 12월부터 1973년 11월까 지 19년간으로 잡고 있다.일부 문헌에서는 고도경제성장 제1기(설비투자 주도형) 를 1954년 12월부터 1961년 12월까지로,고도경제성장 전환기를 1962년 1월부터 1965년 10월까지,고도경제성장 제2기(수출‧재정주도형)를 1965년 11월부터 1973년 11월까지로 구분하기도 한다.

개정시 도입된 농업생산법인의 요건도 완화되는 등 가족농의 틀에 억매이지 않고 영농규모가 큰 경영체가 성립될 수 있는 제도적 장치가 마련되었다.

이렇게 농지법이 개정되어 그 동안 유지되어 온 농지제도가 자작지주의에서

‘차지용인주의(借地容認主義)’로 바뀐 것은 1970년대 농정 기조의 대전환이라 고도 말할 수 있다.그러나 농지제도의 근간인 허가주의는 견실하게 존속되어 경작자의 농지취득을 촉진하고 경작자의 지위 안정을 위하여 농지의 권리이동 에 대한 농업위원회 및 도도부현지사의 허가를 받아야 하는 ‘농지 등 권리이동 의 통제’(제3조)규정은 여전히 유지되었다.

2.3.1980년의 농용지이용증진법 제정:임차농 장려

기존의 농지법의 ‘경작권 보호’규정에는 임차권의 대항력(제18조),법적갱 신(제19조),해약의 제한(제20조),소작료 정액 금납(제22조),최고액 통제(제21 조),소작료가 수확물의 일정 비율을 넘는 경우의 감액 청구권(제24조)등이 있 었다.이러한 엄격한 경작권 보호를 위한 통제 규정이 있었기 때문에 “농지를 한 번 빌려주면 되돌려 받을 수 없다”는 인식이 팽배하여 농지유동화가 활성화 되지 못하는 원인으로 간주되었다.

1970년대 후반 들어 경제성장에 따라 농업 내부에서도 전업농의 안정적 발 전이 요구되었으며,농촌사회 전반적으로 효율적이고 경쟁력 있는 농업경영체 를 어떻게 육성할 것인가 하는 인식이 확산되었다.이러한 배경으로 농지 유동 화를 통한 농업구조조정이 쉽게 이루어질 수 있도록 제도를 획기적으로 정비 하였는데,그 첫 번째 시도가 1975년에 ‘농업진흥지역 정비에 관한 법률’의 개 정에 의한 ‘농용지이용증진사업’의 도입이다.이어 1980년에는 이 사업을 제도 화하는 ‘농용지이용증진법’을 제정하여 권리의 내용을 임대차 외에 경영 수위 탁 및 소유권까지 확대하였고,농지의 권리 취득자로서 개인과 농업법인 이외 에 농지보유합리화법인과 농업자연금기금으로까지 확대하였다.

농지이용증진사업은 농지의 매매와 임대차에 대하여 농지법 제3조의 허가를 필요로 하지 않고,농지의 임대차 등을 추진(이용권의 설정)하는 것으로,농용

지이용증진계획에서 정하는 임대차 기간이 지나면 농지는 다시 소유자에게 반 환되기 때문에 안심하고 임대할 수 있는 제도이다.이것은 실질적으로 농지임 대차 관계이지만,농지법 적용에서 제외되도록 하여 소작지의 소유제한이나 해 약 제한 등의 규제를 받지 않음은 물론이고,반환 시에도 이작료(離作料)를 청 구 받지 않기 때문에 농지 소유자가 반환에 대한 불안감 없이 안심하고 농지를 임대할 수 있도록 한 제도이다.

이와 같이 농용지이용증진사업에 의한 농지임대차는 임대차 관계나 임차료

이와 같이 농용지이용증진사업에 의한 농지임대차는 임대차 관계나 임차료