농작물재해보험과 타 농가경영안정정책간의 효율적 연계방안에 관한 연구

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(1)C2008-18 | 2008. 6.. 농작물재해보험과 타 농가경영안정정책간의 효율적 연계방안에 관한 연구. 최 경 환 김 용 렬. 연 구 위 원 부연구위원.

(2) 연구 담당 최 경 환 김 용 렬. 연구위원 연구총괄, 제1장~제6장 집필 부연구위원 제3장, 제4장, 제5장 집필.

(3) i. 머 리 말. 농작물재해보험이 도입 8년째로 접어들었다. 처음에 사과와 배 두 품목을 대 상으로 시작하여 2008년 현재 15개 품목으로 확대되었다. 내년에는 벼를 포함 시킬 계획으로 준비중이다. 그동안 태풍, 우박, 동상해와 같은 재해로 피해를 입은 많은 과수 농가들이 농작물재해보험을 통해 재기할 수 있었다. 이제 농작 물재해보험은 정착단계에 접어들었으며 농가경영안정정책에서 중요한 역할을 담당하고 있다. 사과와 배의 가입률(재배면적 기준)이 60%에 육박하고 있는 것 이 이를 말해 준다. 그러나 우리 농업을 둘러싼 대내외 여건은 이러한 성과에 안주할 겨를이 없 다. DDA, FTA 등의 진행과 아울러 시장개방에 따라 심화될 것으로 예상되는 농가소득 불안정 문제를 해결할 방안을 강구해야 하기 때문이다. 그동안 농가소득 불안정 문제를 해소하기 위한 정책들이 다양하게 추진되었 다. 농가소득을 안정시키기 위하여 쌀소득등보전직불제, 과수산업소득보전직 불제, 조건불리지역직불제 등의 직불제가 도입되었으며, 계약재배, 약정출하, 자조금제도 등 가격안정을 위한 정책들도 시행되고 있다. 한편으로는 농가단위 소득을 안정시키기 위한 소득안정계정 또는 소득안정직불제의 도입이 검토되 고 있다. 앞으로 농작물재해보험이 확대 발전하는 과정에서 이러한 다양한 농가경영 안정정책들과의 연계방안을 모색하여 정책적 효과를 배가할 수 있는 방안을 강구할 필요가 있다. 이 연구에서는 농작물재해보험이 여타의 농가경영안정정책들과의 관계를 어 떻게 설정하고 확대․발전하는 것이 바람직한지를 모색해 보았다. 이 연구는 이러한 시도의 단초를 제공했다는데 의의가 있으며, 앞으로 다양한 검토를 통 해 보다 구체적인 방안들이 마련될 필요가 있다. 끝으로 이 연구를 수행하는데 물심양면으로 도움을 주신 농림수산식품부 농.

(4) ii 업금융과 및 농업정책자금관리단의 관계자 여러분께 감사드린다. 아울러 바쁜 중에도 귀중한 원고를 집필해 주신 김태균, 임송수 두 교수님, 그리고 연구 수 행과정에서 유익한 조언을 해주신 농림수산식품부 관련 실․과의 관계자 여러 분에게도 감사드린다. 2008. 6. 한국농촌경제연구원장 최 정 섭.

(5) iii. 요. ○. 약. 이 연구에서는 농작물재해보험의 본격적 확대를 앞두고 있는 상황에서 관련 농가경영안정정책들과의 역할 관계를 미리 파악하여 보완책을 마련함으로 써 농작물재해보험의 효율적 추진과 아울러 관련 정책간의 시너지효과를 극 대화하는 방안을 강구하였음.. □ 농가경영안정정책으로서의 농작물재해보험. ○. 농가경영안정정책은 농가경영을 불안정하게 하는 일체의 요인을 제거하거 나 완화하는 정책이라고 할 수 있음.. ○. 농가경영안정정책은 수단적인 측면에서 ① 위험원인 제거정책(생산기반 정 비 및 용수대책, 재해방지 시설, 재해에 강한 품종 개발․보급, 검역 및 방역 체계 확립, 식품안전성 관리 체계, 안정적 수출․수입 정책(예: SSG) 등), ② 위험대처능력 향상 정책(위험분산, 위험회피수단 제공, 유통협약․명령 등), ③ 보상 및 보험(재해보상, 재해보험, 작물보험, 소득보험 등), ④ 구조조정 정책(고령 농업인 은퇴제도, 경영이양제도, 농업인 면허제, 농가등록제, 생산 조정 정책, 농업인 파산제도 등)으로 구분할 수 있음.. ○. 현재 우리나라 농업정책의 근간이 되고 있는 농업․농촌종합대책(2004)에서 농업경영안정정책 또는 농가소득안정정책이 중요한 정책수단으로 자리잡고 있음.. ○. 농작물재해보험은 농업생산 과정에서의 각종 자연재해로 인한 생산량 감소.

(6) iv 에 따른 경제적 손실을 보전함으로써 농가의 경영불안정을 완화하는 제도로 서 다양한 농가경영안정정책중의 하나임. - 농작물재해보험은 생산량 감소 부분에 대하여는 대처할 수 있으나 가격 변동에는 대응하지 못한다는 단점이 있음. - 이러한 단점을 보완하기 위하여 보험 이외에 가격위험에 대응하는 각종 정책이나 수입을 보장하는 정책들이 동원되고 있음. □ 주요 농가경영안정정책의 현황. ○. 농작물재해보험 - 농작물재해보험은 농업생산 과정에서의 각종 자연재해로 인한 생산량 감 소에 따른 경제적 손실을 보전함으로써 농가의 경영불안정을 완화하는 제도로서 다양한 농가경영안정정책중의 하나임. - 자연재해에 의해 초래되는 생산량 감소와 이에 따른 경제적 손실을 보전 하기 위하여 동질적인 위험에 직면한 농업인들이 다수 결합하여 보험료 를 갹출하여 공동으로 대처하는 제도임. - 현재 15개 품목(시범사업 포함)을 대상으로 하고 있으며, 2011년까지 30 개 이상 품목으로 확대할 계획임. - 운영비 전부와 농가부담보험료의 50%를 국가에서 부담하며, 국가재보험 제도도 운영하는 정책보험임.. ○. 농업재해지원대책 - 농업재해로 인해 손실을 입은 농어가의 생계유지와 복구비 일부를 지원 하기 위함. - 농어가의 부담은 없으며, 국가가 당년도 예산을 재원으로 하여 사유재산 재난복구지원기준에 따라 지원함. - 지원 수준이 손실액에 비해 너무 낮아 농어업인의 불만이 많으며, 대규모 재해가 발생할 때마다 지원수준의 상향 조정 요구가 제기되고 있음..

(7) v. ○. 풍수해보험 - 소방방재청이 관장하고 민영보험사가 운영하는 정책보험으로서 보험가 입자가 부담하여야 하는 보험료의 일부를 국가 및 지자체에서 보조함으 로써 국민은 저렴한 보험료로 예기치 못한 풍수해(태풍, 홍수, 호우, 해 일, 강풍, 풍랑, 대설)에 대해 능동적으로 대처할 수 있도록 하는 재난관 리제도임. - 현재 주택, 온실, 축사를 대상으로 하고 있으며, 점차 대상을 확대할 예정임. - 풍수해보험과 재난복구지원은 배타적으로 적용됨.. ○. 직접지불제 - 농가의 소득안정을 위해 국가가 직접적으로 농가에게 지원하는 제도로서 정책의 목적에 따라 다양한 형태의 직접지불제가 실시되고 있음. ․ 경영이양직불제, 친환경농업직불제, 쌀소득등보전직불제, 조건불리 지역직불제, 과수산업소득보전직불제 등 - 농가소득안정과 직접 관련이 있는 직불제는 쌀소득등보전직불제와 과수 산업소득보전직불제라고 할 수 있음.. ○. 농가소득안정제도 - 재해보험과 직불제 등과 같이 특정 품목에 대한 소득안정만으로는 농가소 득을 안정시키기 어렵다는 관점에서 검토되는 것이 농가소득안정제도임. - 우리나라도 이러한 제도를 도입하기 위하여 선진국의 사례를 벤치마킹하 여 우리 실정에 맞는 제도를 모색하고 있음.. ○. 가격위험최소화정책 - 농산물 가격 변동에 적극적으로 대응하여 가격변동을 최소화하기 위한 정책으로 과실계약출하사업, 채소수급안정사업, 유통명령제, 자조금제도 등이 있음..

(8) vi. ○. 농업경영체등록제 - 농업경영체등록제는 직접적으로 농가경영안정을 목적으로 하는 것은 아 니지만, 직접지불제 등의 농가경영안정정책이나 기타 농업정책의 기반 을 구축하는 제도임.. □ 농작물재해보험과 타 농가경영안정정책들간의 관련성 분석 ○. 농가경영안정정책들간의 효과성 분석 - 현재 시행되고 있는 농가경영안정정책들을 모두 활용할 수 있다는 전제 하에서 벼 농가와 사과 농가의 소득보장 효과를 시산해 보았음. - 단위면적당 조수익이 벼보다 높은 사과의 경우 재해지원금이나 총지원금 이 피해액 대비 95%를 넘는 경우가 없음. 그러나 벼의 경우 사과보다 95%가 넘는 경우가 더 많이 발생하였음. 따라서 벼보다 소득이 낮은 작 물의 경우 95%를 넘는 경우가 더 많이 발생할 것으로 예상됨.. ○. 농작물재해보험 확대와 타 농가경영안정정책들과의 관계 - 먼저, 농작물재해보험은 대상품목을 확대하고, 대상재해를 확대하며, 상 품을 다양화하며, 관련 보험제도들을 통합하는등 대다수 농가가 경영안 정수단으로 활용할 수 있도록 확대, 발전해감. - 현재 농업재해지원제도와는 상호 배제 규정을 적용하지 않고 있으나, 각 제도의 취지나 풍수해보험의 사례 등을 고려할 때, 농작물재해보험을 확 대하는 과정에서 이 문제를 면밀히 검토할 필요가 있음. - 농작물재해보험이 확대되는 과정에서 풍수해보험과의 관계정립이 필요 함. 특히 현재 풍수해보험이 대상으로 하고 있는 축사와 온실을 어디에 서 다루어야 할지에 대한 정리가 필요함. - 현재 농작물재해보험과 직접지불제는 직접적으로 연계되고 있지는 않음. ․ 다만, 직접지불제와 농작물재해보험이 동시에 실시될 경우 상호보완 관계를 유지할 수 있는 방안을 모색할 필요가 있음..

(9) vii - 농가단위 소득안정직불제는 도입되지 않아 농작물재해보험과의 직접적 연관성을 파악할 수는 없음. 다만, 그동안 축적된 농작물재해보험의 데 이터는 소득안정직불제의 도입에 중요한 자료가 될 수 있을 것임. □ 외국의 사례 ○. 농업보험을 농가경영안정의 중요한 safety net으로 활용하고 있음.. ○. 수량감소만을 보장하는 작물보험보다 생산량 위험과 가격위험을 동시에 감 안하는 수입보험의 도입이 확대되는 경향임.. ○. 개별 품목의 생산량이나 수입을 보장하는 형태에서 개별 농업경영체의 수입 을 보장하는 보험 또는 제도의 도입을 시도하고 있음.. ○. 정부의 직접지불프로그램과 농작물재해보험간, 보험과 소득안정계정과의 연 계를 강화하는 경향임.. ○. 미국의 경우 자연재해에 대한 보상 시 재해보상비와 재해보험금을 연계시킴.. ○. 미국은 2008 Farm Bill을 통해서 수입보전직접지불(ACRE)를 새로 도입하였 음. ACRE는 필수사항이 아닌 선택사항이지만 이를 통해 농가의 농업수입에 대한 안전망을 강화하였다고 볼 수 있음.. ○. 일본은 구조개혁에 의한 경쟁력 향상과 국제규범에의 합치성 확보 등을 목 표로 설정하고 소득안정정책(품목횡단적 경영안정정책)을 전업농에 한정하 고 있음.. ○. 일본은 농업재해보상제도(농업보험)와 소득안정정책(품목횡단적 경영안정.

(10) viii 정책 또는 품목별 경영안정정책)을 연계시키되, 농가가 농업재해보상제도를 경영안정의 주요 수단으로 활용하도록 유도하고 있음. - 전업농의 경우 품목횡단경영안정정책과 농업공제(재해보험)에 동시에 가 입하는 것을 권장함. ○. 캐나다는 농가소득안정을 위해 소득안정계정을 계속 발전시키고 있음.. □ 농작물재해보험과 타 농가경영안정정책들간의 효율적 연계방안. ○. 농가경영안정정책의 발전방향 - 농작물재해보험은 확대․발전하면서 관련 보험제도들을 통합하고(농어 업재해보험), 보험이 정착되는 품목에 대해서는 수입보험이나 농가단위 소득보전직불제 도입 등을 고려함.. ○. 농가경영안정정책의 기본원칙 - 농가경영안정정책은 합법성, 효율성, 공정성, 형평성, 지속성 등의 원칙 에 맞도록 추진되도록 해야 함.. ○. 농업보험의 합치성 - 농업보험은 우선 국내 관련법들과의 관계를 적절하게 정리할 필요가 있음. ․ 농업재해지원제도, 풍수해보험 등 - 국제법 측면에서는 WTO 규정과의 합치성을 고려할 필요가 있음. ․ 농업보험에 대하여는 앞으로 허용보조로 분류될 것으로 예상되며, 이 를 최대한 활용하되, 만일의 경우 품목불특정 허용보조를 활용하는 방안을 고려할 필요가 있음.. ○. 농작물재해보험과 타 농가경영안정정책들간의 효율적 연계방안 - 농작물재해보험을 관련 보험제도들을 통합하여 농어업재해보험으로 확.

(11) ix 대발전시킴. ․ 통합에 따른 관리운영조직의 재편을 고려함. ․ 보험제도가 정착되어 자료가 충분히 축적된 품목과 농가에 대하여 수입보험 또는 농가단위 소득안정제도의 도입을 검토함. - 농작물재해보험과 직불제의 연계 방안에 대하여 다각도의 검토가 필요함. ․ 쌀의 경우 쌀소득등보전직불제(고정 + 변동)가 실시되는 상황에서 재 해보험을 도입하는 것이 바람직한지 여부를 분석해 본 결과, “쌀소득 등보전직불제(고정 + 변동) + 재해보험”보다는 “쌀소득등보전직불제 (고정) + 수입보험”이 이론적으로는 더 정책적 효율성이 높은 것으로 나타났음. ․ 과수의 경우에는 현재 실시중인 재해보험과 계약출하 사업을 통합하 여 수입보험으로 대체하는 것이 정책적 효율성 측면에서 더 우월한 것으로 나타남. ․그러나 실제로 정책을 시행하려고 할 때는 어느 것이 더 실현가능성이 있는지에 대한 검토를 토대로 정책을 채택하는 것이 바람직할 것임. - 다양한 형태의 경영안정정책으로 인한 지원(보조)이 해당 농가의 평균수 입을 초과하지 않도록 기준을 설정할 필요가 있음. - 농가경영안정정책간에 농가의 참여를 상호 연계하는 방안을 강구함. ․ 정책 참여는 농가의 자유의사이므로 강제할 수는 없으며, 강력한 유 인체계를 구축함. - 가능한 한 정책간에 자료나 정보를 공유하고, 유사한 업무도 협조체계를 구축함. ․농작물재해보험 시행과정에서 수집․축적된 자료를 체계적으로 정리 하여, 타 농가경영안정정책의 기초자료로 활용토록 함..

(12) x ABSTRACT. An Efficient Linkage between Crop Insurance and Farm Management Stabilization Programs. This study focused on examining the relation between crop insurance and farm management stabilization programs and maximizing synergy effects among them. The crop insurance in Korea was launched in 2001 for only two commodities, apple and pear. The number of insured commodities rose to 15 crops in 2008, and rice will be included beginning 2009. The Ministry of Food, Agriculture, Forestry and Fisheries has a plan to expand insured crops from 15 in 2008 to over 30 by 2011. The crop insurance is one of various farm management stabilization programs to compensate the economic loss incurred by agricultural production reduction caused by natural disasters and to lessen the risks to farm. The farm management stabilization programs related to crop insurance in Korea are Assistance Program for Agricultural Disaster, Flood Insurance, Direct Payments, Farm Income Stabilization Program, and Price Risk Minimization Programs. We examined the effects of the farm income protection on rice and apple farms, assuming that farms may be supported by all farm management stabilization programs. In the case of apple farms, disaster assistance payments (insurance payment+assistance program for agricultural disaster) and total assistance payments were not over 95% of lost values of apples. In the case of rice farms, however, there existed cases of assistance payments exceeding 95% of lost values, thus implying that overpayments may happen more often to crops with incomes lower than that of rice. Therefore, the government should prepare for this situation because it may cause moral hazard and budget mismanagement. Developed countries such as the USA, Japan, and Canada are using the crop insurance as a safety net for stabilizing the farm management and enlarging the revenue insurance by considering the relationship between various farm assistance payments and crop insurance. We suggested that crop insurance and other related insurances should be combined into the agriculture and fisheries insurance. Hence, the.

(13) xi adminstration structure of the insurance should also be restructured. The government should introduce the revenue insurance and farm income stabilization programs for commodities that the insurance will have been revitalized and that have a lot of data. We studied also the linkage between crop insurance and direct payments. As for rice, we investigated the relationship between the rice income direct payment(fixed + variable) and the crop insurance. The results indicated that the combination of the fixed rice income direct payment and the revenue insurance is better than the separate implementation of the rice income direct payment(fixed + variable) and the crop insurance. With respect to orchard, the revenue insurance is better than the independent implementation of the crop insurance and the contracted shipping program. But the results are based on merely theoretical calculations. In order to execute these programs we have to examine the feasibilities because neither the data nor the circumstances for revenue insurance is not sufficient. Researchers: Kyeong-hwan Choi and Yong-lyoul Kim Research period: 2007. 12. - 2008. 6. E-mail address: kyeong@krei.re.kr and kimyl@krei.re.kr.

(14) xiii. 차. 례. 제1장 서 론 1. 연구의 필요성과 목적 ················································································· 1 2. 선행연구의 검토 ·························································································· 4 3. 연구의 범위와 내용 ····················································································· 7 4. 연구방법 ········································································································ 8 제2장 농가경영안정정책의 틀 1. 농가경영안정정책의 의의 ··········································································· 9 2. 농가경영안정정책의 유형 ········································································· 11 3. 농업‧농촌종합대책에서의 농가소득안정정책 체계 ································ 12 4. 농가경영안정정책으로서의 농작물재해보험 ··········································· 14 제3장 주요 농가경영안정정책의 개요 1. 농작물재해보험 ·························································································· 18 2. 농업재해지원제도 ······················································································· 22 3. 풍수해보험 ·································································································· 32 4. 직접지불제 ·································································································· 38 5. 농가단위 소득안정직불제 ········································································· 52 6. 농업경영체등록제 ······················································································· 53 7. 가격위험감소정책 ······················································································· 62 제4장 농작물재해보험과 타 농가경영안정정책간의 연관성 분석 1. 농가경영안정정책의 효과성 분석 ···························································· 65 2. 농작물재해보험 확대와 타 농가경영안정정책간의 관계 ······················· 72.

(15) xiv. 제5장 외국의 사례 1. 미국 ············································································································· 81 2. 일본 ··········································································································· 102 3. 캐나다 ······································································································· 116 4. 시사점 ······································································································· 123 제6장 농작물재해보험과 타 농가경영안정정책간의 효율적 연계방안 1. 농가경영안정정책의 발전방향 ································································ 125 2. 농가소득안정정책의 기본원칙 ································································ 128 3. 농업보험의 합치성 ··················································································· 129 4. 농작물재해보험과 타 농가경영안정정책간의 효율적 연계방안 ········· 138. 부록 1: 농업보험 관련 조치의 WTO 규범 합치에 관한 연구 ··················· 152 2: 농작물재해보험과 가격안정 정책간의 연계 ···································· 182 참고 문헌 ··········································································································· 203.

(16) xv. 표 차 례. 제2장 표 2-1. 농업․농촌 종합대책상의 농가경영안정정책 기본계획(2004.2) ·· 13 표 2-2. 농업․농촌 종합대책상의 농가경영안정정책 조정안(2007.3) ······ 14 표 2-3. 우리나라의 농가경영안정정책의 유형 ············································ 16 제3장 표 3-1. 중앙정부 재난지원대상 기준 ··························································· 28 표 3-2. 재해구호 및 복구의 내용 ································································ 29 표 3-3. 재난지원금 지원기준지수의 예: 농작물(2007년) ·························· 31 표 3-4. 풍수해보험 상품 종류 ···································································· 34 표 3-5. 경영이양보조금 연령별 지급기간 ··················································· 39 표 3-6. 쌀소득등보전직접지불금의 지급제한 및 등록제한 ······················· 44 표 3-7. 조건불리지역직접지불제 제재기준. ·············································· 47. 표 3-8. 조건불리지역직접지불제 제재집행 및 사후관리. ······················· 47. 표 3-9. 경관보전직접지불제 제재기준 ························································· 49 표 3-10. 직불사업 현황, 2007 ······································································ 60 표 3-11. 직불성 사업 현황, 2007 ································································· 60 제4장 표 4-1. 농가경영안정정책들의 적용 예: 벼 ················································ 68 표 4-2. 농가경영안정정책들의적용 예 : 사과 ············································ 70 제5장 표 5-1. 미국의 직접지불 단가 ······································································ 82.

(17) xvi 표 5-2. 미국의 담보설정시장융자단가 ························································· 82 표 5-3. 미국의 가격보전직접지불의 목표가격 ············································ 83 표 5-4. 일본의 공제사업 종류. ······························································ 102. 표 5-5. 일본의 농작물공제의 인수방식 ····················································· 104 표 5-6. 일본의 농작물공제의 당연가입기준 ·············································· 105 표 5-7. 일본의 농작물공제의 주요 인수방식 ············································ 106 표 5-8. 일본의 과수공제 가입요건 완화 전후 비교. ························· 115. 표 5-9. 일본의 과수공제 손해평가 개선 전후 비교. ······················· 116. 표 5-10. 일본의 과수공제 보험요율 개선 전후 전후 비교. ············· 116. 제6장 표 6-1. WTO 농업협정의 보조 분류 ························································· 130 표 6-2. 정책조합간 생산자부담(정부보조 포함) 비교 ······························ 140 표 6-3. 정책조합간 생산자후생 및 정책적 효율성 비교 ························· 142 표 6-4. 정책조합간 생산자부담(정부보조 포함) 비교 ······························ 145 표 6-5. 정책조합간 정책적 효율성지수 비교 ············································ 146.

(18) xvii. 그 림 차 례. 제1장 그림 1-1. 농업재해대책의 발전방향 ····························································· 3 제3장 그림 3-1. 농작물재해보험의 위험분산 모델(재보험 체계) ························ 21 그림 3-2. 직접지불제 종합 ············································································ 51 그림 3-3. AgriX 농업경영체등록DB 구성체계(안) ····································· 61 제4장 그림 4-1. 규모별 총조수익 대비 총지원금 비율(벼) ································· 68 그림 4-2. 규모별 총조수익 대비 총지원금 비율(사과) ······························ 70 제5장 그림 5-1. 미국의 수입보전직접지불금 ························································· 87 그림 5-2. IFRP의 구성과 적용 예(옥수수) ·················································· 98 그림 5-3. 일본의 농업재해보상제도의 기구 ·············································· 103 그림 5-4. 일본의 농작물공제의 수량보상방식 ·········································· 104 그림 5-5. 일본의 재해수입공제방식 ··························································· 105 그림 5-6. 품목횡단적 경영안정대책 개요 ················································· 110 그림 5-7. 품목횡단적 경영안정대책의 보전방법 ···································· 111 그림 5-8. 생산조건격차 파악방법 ······························································ 111 그림 5-9. 판매수입변동 파악방법 ······························································ 112 그림 5-10. 경영안정대책의 대상품목 ························································· 112 그림 5-11. 캐나다 농업소득안정제도(CAIS) ············································· 119.

(19) xviii 그림 5-12. 캐나다 CAIS에 대한 농가와 정부의 출연금 부담 비율 ······ 121 그림 5-13. 캐나다 CAIS의 적립금 산출 예(기준생산소득 10만 달러) · 121 제6장 그림 6-1. 농가경영안정정책의 발전방향 ··················································· 127 그림 6-2. WTO 농업협정상 농업보조금 분류체계 ·································· 131 그림 6-3. 소득보험/소득안전망의 WTO 분류 ··········································· 136 그림 6-4. 자연재해 보험의 WTO 분류 ····················································· 137.

(20) 1. 제. 1. 장. 서 론. 1. 연구의 필요성과 목적. ○. 지구온난화로 인한 이상 기상의 빈번한 발생과 농산물 시장개방으로 인한 농산물가격의 불안정으로 농가소득의 불안정성은 심화되고 있음.. ○. 그동안 국가마다 다양한 형태의 농산물가격지지정책들을 통해 농가소득 안 정을 도모해 왔음. 그러나 WTO 협정으로 가격지지정책은 더 이상 유용한 수단으로 활용하기 어려운 실정임.. ○. 우리나라는 각종 자연재해로 인한 생산량 감소에 따른 농가의 경제적 손실을 보전하기 위하여 1970년대말부터 농작물재해보험제도 도입을 검토해 왔음. - 그러나 1980년대말까지 검토해 왔던 벼에 대한 농작물재해보험은 시행 이 유보되었음.. ○. 2001년에는 전업화와 상업화가 상대적으로 진전된 사과와 배를 대상으로 농 작물재해보험이 시작됨. - 처음에는 보험설계에 필요한 기초자료의 절대적인 부족과 농업인들의 보.

(21) 2 험에 대한 인식 부족 등으로 정책 추진에 어려움이 있었음. - 그러나, 2000년대 초반 수 차례의 거대재해의 발생은 농작물재해보험의 필요성을 부각시키는 계기가 되었음. - 처음에는 사과와 배 두 품목에 한정되었으나 대상품목이 계속 늘어나 2008년 현재 15개 품목으로 확대되었음. ○. 농작물재해보험이 확대되면서 농가의 중요한 경영안정수단으로 자리잡아가 고 있음. - 규모화․전업화가 진행될수록 농가의 재해 취약성은 심화되어 농작물재 해보험에 대한 관심이 증대하면서 대상 품목의 확대와 상품의 다양화에 대한 요구가 급증하고 있음.. ○. 한편, 2006년부터 국가재난안전관리체계상의 사유재산피해지원제도(농업재 해지원)는 기존의 ‘재해구호 + 복구비 일부지원’ 체계에서 ‘재해구호 + 재해 보험’의 이원체계로 기본방향을 설정하여 추진하고 있음. - 2010년부터는 복구비 지원의 상한을 대폭 하향조정하고 재해보험(농작 물재해보험, 풍수해보험 등)을 실질적인 복구수단으로 활용할 예정임. - 농업재해대책에서 농작물재해보험이 차지하는 비중을 높여 재해농가에 게 실질적인 도움이 되도록 준비할 필요가 있음.. ○. 농작물재해보험은 수량감소에 따른 손실을 보전하는 데에는 효과가 있으나 가격 변동(위험)으로 인한 농가소득 불안정을 해소하는 데에는 한계가 있어 농작물재해보험 이외에도 다양한 농가 경영안정정책들이 추진되고 있음. - 가격변동과 생산량변동에 동시에 대응할 수 있는 경영안정정책(또는 소 득정책)에 대한 관심이 고조되고 있음. - 농가소득을 직접 지원하는 직접지불제에서부터 농가의 소득안정을 목표 로 하는 소득안정계정에 이르기까지 국가의 사정에 따라 그 형태는 다 양함..

(22) 3. 그림 1-1. 농업재해대책의 발전방향 농. 미 가 입. 가 Y1. 가 입. 재해보험. 재해구호 (B1). 재해구호 (B2). 확대 재해보험(공제) (A). 확대. 실 시. 재해구호(B3). 미 실 시 작. 목 ( X1 ). 자료: 최경환 외. 2001. 「농업재해대책의 실태와 발전방향」한국농촌경제연구원.. ○. 다양한 농가경영안정정책들이 시행되면서 정책간의 효율적인 연계를 통해 효과를 배가시키는 것이 중요한 관심사로 대두되고 있음. - 정책간의 조정 작업과 역할 분담이 중요한 과제로 제기되고 있음.. ○. 이 연구에서는 농작물재해보험의 본격적 확대를 앞두고 있는 상황에서 관련 농가경영안정정책들과의 역할 관계를 미리 파악하여 보완책을 마련함으로 써 농작물재해보험의 효율적 추진과 아울러 관련 정책간의 시너지효과를 극 대화하는 방안을 강구하려고 함..

(23) 4. 2. 선행연구의 검토. ○. 그동안의 연구들은 농작물재해보험의 확대와 타 농가경영안정정책들간의 연관 관계를 직접 다루었다기 보다는 농작물재해보험의 단점을 보완하는 대 체방안을 강구하는 측면에서 주로 이루어졌다고 할 수 있음. - 이러한 연구들을 몇 가지 살펴보면 다음과 같음.. ○. Ana R. Rios and George F. Patrick(2003)은 미국 인디애나주의 3개 지역을 대상으로 한 실증연구를 통해 수익보험이 작물보험보다 농가의 소득안정에 더 효과가 있으며, 재해보험과 다른 위험관리수단인 선물거래 등을 동시에 사용하는 것이 효과적인 위험관리 방법이 될 수 있는 것을 밝혔음.1. ○. 김태균 외(2003)는 역선택과 도덕적 해이를 방지하고 농작물 보험을 효과적 으로 도입하기 위하여 지역보험(area-yield crop insurance; group risk crop insurance program) 형태의 도입을 검토할 필요가 있다고 주장하였음. 또한, 출하가격 불안정이 사과 재배 시 가장 큰 애로사항으로 나타난 것은 수입보 험의 수요가 존재하는 것을 보여주는 것으로 수입보험 도입에 대하여도 검 토할 필요가 있다고 주장하였음.. ○. 최경환 외(2004)는 단기적으로는 품목 확대와 대상재해 확대 등으로 농작물 재해보험을 확대해나가되, 장기적으로는 수입보험 도입을 검토할 필요가 있 다고 주장하였음.. ○. 최경환 외(2005)는 국가적 재해대책 차원에서의 사유재산피해에 대한 지원 의 기본방향을 『재해구호 + 재해보험』의 이원체계로 할 것을 제안하였음.. 1 김충실 외. 2006. p.59..

(24) 5 따라서 재해로 인한 농작물 및 농업용시설에 대한 실질적인 복구는 재해보 험을 통해 이루어지는 것이 바람직하다고 주장하였음.. ○. 이득주 외(2005)는 수도작에 대한 시범사업 시행방안을 검토함과 아울러, 농 작물재해보험의 위험분산기법에 대한 전반적인 검토를 통해 기존의 특정위 험방식 외에 전위험방식(all risks)의 도입을 검토하였음. 특히 농작물재해보 험 규모가 커질 경우 금융시장을 활용하는 방안으로 대재해 채권(Cat. Bond) 의 활용에 대하여 검토하고 날씨파생상품에 대하여도 검토하였음.. ○. 농림부․농협품목개발추진단(2006)은 농업재해 관련 보험제도가 주관부처 별로 분산되어 있어 제도 운영의 효율성이 낮다고 보고, 농업보험으로의 통 합을 주장하였음.. ○. 김석현 외(2006)는 현행 상품의 개선을 통해 농작물재해보험을 개선할 필요 가 있다고 주장하면서 시장가격변동위험이 심각한 경우 조수입보험 또는 소 득보험의 도입을 검토할 필요가 있다고 주장하였음.. ○. 오내원 외(2001)는 농업소득의 불안정 요인과 실태를 살펴보고 농가단위 소 득안정프로그램의 도입을 구상하였음. - 조정농업수입과 인정농업경영비 개념을 도입하였음.. ○. 박성재 외(2006)는 대외개방의 충격을 흡수하면서 경쟁력을 갖춘 농업으로 전환하기 위해서는 농가의 소득변동 위험을 줄여주는 제도적 장치의 마련이 시급하다고 보았음. - 경영위험 대책으로는 재해대책, 품목별 가격안정화 또는 보험, 직불제 등 지원제도가 있지만 농업소득을 안정시키기에는 미흡하며 농가단위 소득 안정정책 수단이 필요하다고 보았음..

(25) 6 - 미국, 일본, 유럽, 캐나다의 관련제도들을 검토한 결과, 캐나다의 CAIS나 NISA를 변형하여 도입하는 방안을 검토하였음. ○. 박동규 외(2004)는 「중장기 직접지불제 확충 방안 연구」는 시장개방에 대 응하여 중장기적 직접지불제 확충방안을 강구하기 위하여 각종 직불제의 성 격을 명확하게 하면서 직불제 간의 역할분담과 보완성을 제시하고 있음.. ○. 오내원 외(2008)는 그동안 검토되었던 농가단위 소득안정계정은 이론상으로 는 여러 가지 장점이 있으나 개별 농가의 농업소득 파악이 어렵기 때문에 당분간 시행이 어렵다고 보고, 차선책으로 소득안정직불제의 도입을 검토하 였음. - 평균소득을 파악할 수 있는 품목은 소수(경종 7개, 축산 6개)에 불과하여 농업소득을 지표로 설정하는 것은 시기상조이며, 농업조수입을 기준으 로 하는 것이 현실적이라고 판단함. - 이 소득안정직불제가 시행되면 해당 품목에 대한 가격안정정책은 폐지하 는 것을 원칙으로 하되, 개인 또는 지역적으로 닥치는 자연재해, 질병피 해는 고려하지 않으므로 주요 품목에 대한 재해보험은 지속적으로 확대 될 필요가 있다고 보았음.. ○. 보험개발원(2007)은 농업관련 정책성 보험(공제)은 서로 다른 법률적 근거와 운영주체를 가지고 있고 재난지원제도로서 개념이 혼재된 복잡한 성격을 띠 고 있는데, 수요자의 이익 및 편의성을 제고할 수 있도록 농업관련 보험은 통합운영이 필요하다고 주장하고 농업관련 보험의 통합 및 활성화 방안과 농업재해보험의 운영방안을 제시하였음.. ○. 선행 연구들은 농작물재해보험의 확대, 직불제 확대, 농가단위 소득안정정책 등에 대하여는 부문별로 검토하였으나, 보험과 재해대책 및 직불제 등을 연 계하여 종합적으로 다루지는 않았음..

(26) 7. 3. 연구의 범위와 내용. ○. 농가경영안정 정책 현황 - 각 정책별 취지와 목표, 내용, 장단점 등. ○. 농작물재해보험과 농가경영안정정책들간의 연관성 분석 - 농업재해지원대책 - 풍수해보험 - 소득보전직접지불제 - 농가단위 소득안정제도 - 가격위험감소정책 ․ 채소수급안정사업, 계약재배안정화사업, 과실계약출하사업, 유통명령 제 등과의 관계. ○. 외국 사례 - 미국, 일본, 캐나다 등 선진 외국사례 분석. ○. 농작물재해보험과 타 농가경영안정 정책들간의 상호 연계방안 - 농작물재해보험의 발전방안 ․ 대상품목 및 대상재해의 확대 ․ 관련 보험제도의 통합 - DDA 논의동향 및 WTO 규정과의 정합성 - 수입보험의 도입 가능성 검토 - 각종 농가경영안정정책들과의 상호 연계방안.

(27) 8. 4. 연구방법. ○. 문헌 및 자료 검토 - 농가경영안정정책 관련 연구 및 정책 자료 - 농작물재해보험 관련 연구 및 정책 자료 - 지자체의 관련 자료 - 외국의 사례 자료. ○. 전문가 의견 수렴 - 관련 전문가 간담회 실시 - 전문가 원고 의뢰 ․ 농업보험과 WTO 규정과의 합치성 관련 분야(고려대 임송수 교수) ․ 농작물보험과 가격안정정책과의 연계 분야(경북대 김태균 교수). ○. 중앙 정부 및 지자체 담당자 의견 수렴 - 농림수산식품부 농업금융과를 비롯하여 협동조합과, 소득정책과, 소득지 원과, 농산경영팀 등의 관계자 의견 수렴(중간보고 및 최종보고시) - 지자체 관련 업무 담당자의 의견 수렴 ․ 경북 봉화군, 청송군(2007년도 우박 피해가 심했던 지역) - 농가 의견 수렴(해당 지역 농협 농작물재해보험 담당자 포함) ․ 경북 봉화군 및 청송군의 2007년도 농작물재해보험 수혜 농가 의견 수렴.

(28) 9. 제. 2. 장. 농가경영안정정책의 틀. 1. 농가경영안정정책의 의의. ○. 농가경영이란 문자 그대로 해석한다면 농업을 주업으로 하는 농업인이 가계 를 꾸려 가는 일체의 행위라고 할 수 있음. - 즉, 농가가 경제활동을 통해 소득을 확보하고 가계 유지를 위해 필요한 비용을 지출하며, 이러한 일련의 과정을 지속해 가는 것을 농가경영이라 고 할 수 있음.. ○. 이러한 관점에서 농가경영안정정책은 농가경영을 불안정하게 하는 일체의 요인을 제거하거나 완화하는 정책이라고 할 수 있음.. ○. 농가경영을 불안정하게 하는 요인은 소득확보 측면이나 지출 측면에서 다양 하게 존재하며, 관점에 따라 여러 가지로 유형 구분이 가능함. - 물적(재산적) 위험과 인적 위험으로 대별할 수 있으며, 이들을 다시 세분 할 수 있음. - 위험이 발생하는 분야를 기준으로 하면, 생산위험, 가격(시장)위험, 제도 적 위험, 인적 위험으로 구분할 수도 있음..

(29) 10 - 이러한 각종 위험에 대처하기 위해서는 생산정책, 가격정책, 금융정책 및 사회복지정책 등 다양한 접근이 가능함. ○. 여기에서는 농가경영안정정책중 농작물재해보험과 직접 관련되는 정책들을 중심으로 살펴볼 것이기 때문에 농가가계지출부분보다는 농가소득 확보 측 면의 정책들을 검토대상으로 함.. ○. 농가소득의 구성은 일반적으로 “농업소득 + 농외소득 + 이전소득 + 비경상 소득”으로 설정할 수 있음. - 농업소득 = 농업총수입 - 농업경영비 - 농외소득 = 겸업소득 + 사업이외소득. ○. 농가소득을 안정시키기 위한 정책은 다음과 같이 구분할 수 있음.2 - 가격조정정책, 농외소득정책, 직접지불정책, 농업경영안정정책, 소비자정책 등 - 과거에는 가격정책이 주류를 이루었으나 점차 DDA협상 등의 영향으로 직불제를 중심으로 한 소득정책으로 전환하고 있음. - 아울러 시장 개방으로 생산 및 가격위험이 커짐에 따라 농업경영안정정 책(예: 보험, 자조금, 소득안정계정)의 중요성이 커지고 있음.. ○. 농업정책의 초점이 되는 농가경영안정정책은 결국 농업경영안정정책에 있음. - 따라서 이 연구에서는 연구제목과의 일관성을 유지하기 위하여 농가경영 안정정책이라는 용어를 사용하기로 하지만, 그 내용은 농가소득정책, 농 가농업소득정책, 농업경영안정정책을 의미하는 것임.. 2 이태호. 2007. “농가소득정책의 선진방향”. 「농가소득정책의 선진화 과제」 D234-9. 한국농촌경제연구원..

(30) 11. 2. 농가경영안정정책의 유형. ○. 농가경영안정정책도 기준에 따라 다양하게 분류할 수 있으나 수단적인 측면 에서 접근하면 다음과 같이 구분할 수 있음3. ① 위험원인 제거정책 - 생산기반 정비 및 용수대책 - 재해방지 시설, 재해에 강한 품종 개발․보급 - 검역 및 방역체계 확립 - 식품안전성 관리 체계 - 안정적 수출․수입 정책(예: SSG) - 정책 위험 및 시장내생적 위험 감소 정책(공적 정보 및 공적 정보의 통로 제공, 정보의 비대칭성 최소화 등) ② 위험대처능력 향상 정책 - 위험분산 : 경영다각화, 복합영농, 다양한 작목 제시, 다양한 금융수단 제공 - 위험회피수단 제공 : 선물시장, 계약재재, 밭떼기(call option) 거래 - 유통협약․명령(물량통제, 품질규제, 시장지원활동) ③ 보상 및 보험 - 재해보상 - 재해보험, 작물보험, 소득보험 ④ 구조조정 정책 - 고령 농업인 은퇴제도, 경영이양제도 - 농업인 면허제, 농가등록제. 3 이태호. 2007..

(31) 12 - 생산조정 정책 - 농업인 파산제도. 3. 농업‧농촌종합대책에서의 농가소득안정정책 체계. ○. 현재 우리나라 농업정책은 2004년에 수립된 농업․농촌종합대책을 기반으 로 하여 추진되고 있음.. ○. 여기에서는 「농업․농촌 종합대책」에서의 농업경영안정정책 또는 농가소 득안정정책의 위치와 내용을 살펴보기로 함.. ○. 당초 기본계획(2004.2)에서는 정책분야를 크게 농업정책, 소득정책, 농촌정 책으로 구분하였음(표 2-1 참조). - ‘소득정책’이 세 가지 농정분야의 하나로 자리매김하고 있음.. ○. 소득정책은 ‘농업인의 소득 및 경영안정’을 목표로 하며, 정책수단은 직불제 확충, 경영안정장치 강화, 농외소득 증대 등임. - 구체적인 정책(사업)은 직접지불제 대폭 확충, 농작물재해보험 확대, 사 전 재해 예방 및 사후 회생 지원 강화, 가격하락 대비 자율적 수급조절체 제 정착, 농촌관광 활성화, 향토산업 육성, 다양한 일자리 창출 등임.. ○. 종합대책 조정안(2007.3)은 소득정책 분야를 농업정책분야에 포함하고, 최근 크게 부각되고 있는 농식품 분야를 새롭게 포함하여 세 가지 농정분야의 한 축을 형성하고 있음(표 2-2 참조). - 소득정책이 농업정책 분야에 포함되면서 농업경영안정을 추구하고 있음 을 보다 명확히 하였다고 할 수 있음..

(32) 13 - 농가경영안정정책을 달성하기 위하여 첫째, 농가단위 소득안전망 구축을 목표로 농업경영체등록제를 실시하며, 둘째, 경영안정시스템 강화를 위 하여 재해보험을 확대하고, 경영회생지원을 강화하며, 셋째, 직접지불제 를 개편하여 농가 특성(유형)에 맞게 지원이 되도록 하는 것 등임.. 표 2-1. 농업․농촌 종합대책상의 농가경영안정정책 기본계획(2004.2) 분야. 정책. 목표. 사업(정책) ㅇ시장 지향 구조조정 추진 (생략). 농업 정책. ㅇ시장지향적 구조 개편 ㅇ친환경 ․고품질농업 ㅇ새로운 성장동력 확충. 농업의 체질 강화. ㅇ친환경․고품질농업으로 발전 (생략) ㅇ농업의 새로운 성장 동력 확충 (생략) ㅇ사람과 숲이 어우러진 녹색공간 확충 (생략) ㅇ직접지불제 대폭 확충 ㅇ농가 경영 위험 관리 시스템 강화. 소득 정책. ㅇ직불제 확충. 농업인의. ㅇ경영안정장치 강화. 소득 및. ㅇ농외소득 증대. 경영안정. ․농작물재해보험 확대 ․사전 재해 예방 및 사후 회생 지원 강화 ․가격하락 대비 자율적 수급조절체제 정착 ㅇ 다양한 농외소득원 적극 발굴 ․농촌관광 활성화 ․향토산업 육성 ․다양한 일자리 창출 ㅇ범정부적 농촌지원 시스템 본격 가동. 농촌 정책. ㅇ농촌지역 개발 ㅇ사회안전망 강화 ㅇ복지인프라 확충. (생략) 농촌 복지증진 ㅇ농촌형 사회안전망 확충 (생략) 및 지역개발. ㅇ교육․의료 등 기초복지인프라 확충 (생략) ㅇ농촌지역개발 활성화 (생략). 자료 : 농림부. 2004.2.23. 농업․농촌 종합대책..