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방
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농업 고용환경 변화에 따른
외국인근로자 활용 정책 방안
Policy Tasks for Foreign Worker Employment amid Changes in the Agricultural Employment Environment
엄진영 박대식 조승연 김윤진 이창원 최서리 신예진 이상지
2020
R 905 | 2020. 10. |
농업 고용환경 변화에 따른
외국인근로자 활용 정책 방안
Policy Tasks for Foreign Worker Employment amid Changes in the Agricultural Employment Environment
연구 담당 엄진영︱연구위원︱연구 총괄, 제1~6장 집필 박대식︱명예선임연구위원︱제4장 집필 조승연︱부연구위원︱제1, 4장 집필 김윤진︱전문연구원︱제1, 4장 집필 이창원︱이민정책연구원 연구위원︱제5장 집필 최서리︱이민정책연구원 연구위원︱제5장 집필 신예진︱게이오대학교 졸업︱제5장 집필 이상지︱서울대학교 사회학과︱제5장 집필 연구보고 R905 농업 고용환경 변화에 따른 외국인근로자 활용 정책 방안 등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2020. 10. 발 행 인︱김홍상 발 행 처︱한국농촌경제연구원
우리나라 농업인구 감소 및 고령자 비율의 증가는 농업 고용환경을 변화시키며 농업부문의 노동력 초과수요 문제로 이어졌다. 이에 정부는 농업부문 외국 고용 인력 유입 정책을 국내 고용인력 유입 정책과 함께 중요한 과제로 다루고 있다. 대표적인 농업부문 외국 고용인력 유입 정책에는 고용허가제와 계절근로자제 가 있다. 이를 통해 농가는 일손부족 문제를 일부 해결하고 있으나 여전히 현실적· 제도적 문제들이 지적되고 있다. 또한 농업 현장에서는 미등록 외국인력 고용이 등록 외국인력 고용을 앞서는 문제도 존재한다. 그러나 외국 고용인력 유입 정책 과 미등록 외국인력 부문을 함께 검토한 연구는 부재하다. 따라서 현장과 제도 사 이의 간극을 근본적으로 줄일 수 있는 농업부문 외국인근로자 제도의 제시가 필요 한 시점이다. 이에 본 연구에서는 농업부문 미등록 외국인근로자를 포함한 외국인근로자 고 용 실태를 조사·분석하였다. 통계청 자료 분석은 물론, 데이터가 부재한 부분은 농 업인(작물재배업, 축산업), 사설인력소를 대상으로 한 설문조사로 보완하였다. 추 가적으로 농업인 심층면담을 통해 현장의견을 담았다. 또한 미국, 호주, 일본 등 주요국의 농업부문 외국 고용인력 유입 정책 연구를 수행하고 우리나라에 주는 시 사점을 도출하였다. 끝으로 조사·분석 결과 등을 바탕으로 현재 농업부문 외국인 근로자 제도의 한계를 도출하고, 이를 풀어나갈 수 있는 정책 방향을 제시하였다. 농업부문 외국 고용인력 유입 정책 추진은 농식품부뿐만 아니라, 법무부, 고용노 동부 등 범부처 차원의 폭넓은 논의가 필수적이다. 이 연구가 농업이 안고 있는 농 업 노동력 문제와 실태를 충분히 반영한 정책의 자료로 활용되기를 바란다. 2020. 10. 한국농촌경제연구원장 김 홍 상
머리말
연구 배경과 목적 ○ 농촌에서 외국인근로자를 이제 흔히 볼 수 있지만, 농업 일손이 부족하다는 기 사도 자주 보도된다. 코로나19로 인해 농촌에서 외국인근로자를 구하기 어렵 다는 목소리도 자주 들린다. 농가인구 감소와 농가 고령화 심화가 농업 고용 환경에도 영향을 미치고 있다. 농업 노동력 총량이 감소하고, 특성이 변화하 며, 농가 규모에 따른 노동력 투입 형태의 차이가 발생하여 결과적으로 농업 노동시장에서 노동력 초과수요 상태가 지속되고 있다. 이에 대응하여, 정부와 지자체는 귀농인 유입, 청년 농업인 육성 등의 내국인 농업 고용인력 유입 정 책과 고용허가제, 계절근로자제와 같은 외국인 농업 고용인력 유입 정책을 병 행하고 있다. ○ 고용허가제와 계절근로자제가 전국적으로 시행된 지 수 년이 지났지만, 농업 노동 초과수요 상태가 지속되고 있으며, 불법 체류 및 취업 상태의 미등록 외 국인근로자 고용이 성행하고 있다. 불법 및 합법적 외국인근로자 고용체계가 공존하는 농업 노동시장의 특징을 정밀하게 파악할 목적으로 이 연구에서는 농업부문 미등록 외국인근로자를 포함한 외국인근로자 고용 실태를 조사 및 분석하였다. 구체적으로 작물재배업과 축산업 품목별 외국인근로자 고용 비 중 및 경로, 고용 형태, 근로환경 등을 분석하였다. 분석결과를 토대로 현재 농 업부문 외국인근로자 고용제도의 문제점과 이에 대응할 중장기적 정책 방향 을 제시하였다. 연구 방법 ○ 농업부문 외국인근로자 고용과 관련된 국내외 선행연구를 참고하여 농업부문
요 약
외국인근로자 고용과 관련된 쟁점 및 문제점을 검토하고 개선 방안을 마련하 였다. 농업총조사, 농가경제조사 등 다양한 2차 통계자료와 계량모형을 이용 하여 외국인근로자 고용 실태 및 결정 요인을 정량적으로 분석하고 시사점을 도출하였다. 2차 통계자료에 부족하거나 미비된 사항을 보완할 목적으로 엄진 영 외(2018)에 이용되었던 설문조사 자료를 재분석하였다. 그리고 2차 통계자 료와 2018년 설문조사 자료에 부족한 부분을 보완하고 최근 농업 고용시장의 특성을 반영하기 위해 KREI 현지통신원과 인력소개소를 대상으로 설문조사 를 실시하였다. 또한, 현재 외국인근로자를 고용하고 있는 농가와 인력소개소 담당자 등을 심층면접하여 통계자료와 설문조사를 통해 파악할 수 없었던 미 등록 외국인근로자 고용 경로 및 실태, 현장과 제도와의 괴리를 알아보았다. 그리고 해외의 외국인 인력 정책을 사례 분석하여 우리나라 농업부문에 적용 할 가능성 및 타당성을 알아보았다. 연구 내용 및 주요 결과 ○ 제1장에서는 본 연구의 배경, 필요성, 목적을 서술하고 외국인력 고용과 내국 인 고용 간의 관계, 국내외 미등록 외국인근로자 고용 사례 및 법제 등을 분석 한 선행연구를 검토하였다. 본 연구에서 논의되는 농업, 외국인근로자, 지역의 범위를 설정하였다. 그리고 본 연구의 주요 내용 및 연구 방법을 설명하였다. ○ 제2장에서는 우리나라의 외국인 체류 자격에 따른 외국인 현황을 중점적으로 살펴보았다. 농업부문 외국인근로자 고용 관련 제도로 고용허가제와 계절근
○ 제3장에서는 고용허가제와 계절근로자제를 통한 외국인근로자 도입 규모를 분석하고 2010년 및 2015년 농업총조사 등 2차 통계자료 분석를 통해 작물재 배업과 축산업 품목별 외국인근로자 고용 현황을 살펴보았다. 또한, 작물재배 업과 축산농가를 대상으로 실시한 2018년 및 2020년 설문조사 자료를 활용하 여 등록 및 미등록 농업 외국인근로자 고용 실태와 코로나19로 인한 농업인력 수급 실태를 분석하고, 고용시기, 근로시간, 임금 등 농업 현장의 외국인근로 자 고용 조건 및 경로를 파악하였다. 분석 결과, 작물재배업과 축산업 모두 비 공식적 경로를 통한 외국인근로자 고용이 성행하고 있으며, 코로나19로 인해 내국인뿐만 아니라 외국인근로자 고용이 어려워진 것을 확인하였다. 또한, 농 업부문에서 외국인근로자 공급 방식이 하나의 시스템으로 작동하고 있음을 확인하였다. ○ 제4장에서는 2018년 및 2020년 설문조사 자료를 이용하여 고용허가제와 계절 근로자제 이외의 방법으로 농업 외국인근로자를 고용하는 원인을 분석하고 현 제도의 한계를 파악하였다. 농업 노동시장에서 발생하는 초과수요가 제도 이외의 방법으로 외국인근로자를 고용하는 근본 원인이며, 작물재배업과 축 산업 모두 농업 노동력 부족을 경험하고 있다는 것을 확인하였다. 세부적으로, 농업 노동력 수요 측면에서 고용허가제와 계절근로자제가 농업 현장의 탄력 적인 외국인 인력 수요를 반영하지 못한다는 점, 공급측면에서 농업부문 작업 장의 근로 조건과 이탈 방지 대책이 미흡하다는 점이 문제로 꼽혔다. 제도적으 로 고용인력 정책 수립과 전달 체계를 통합적으로 관리할 컨트롤 타워의 부재, 농업 현장의 인력 수요에 부합하지 못하는 정책, 비일관적인 불법체류 단속 정 책이 문제로 지적되었다.
○ 제5장에서는 미국, 캐나다, 호주, 영국, EU, 일본의 농업부문 외국인근로자 고 용의 역사와 현재 운용 중인 제도의 실태를 분석하여 우리나라 농업부문 외국 인근로자 고용에 적용될 정책적 함의를 찾고, 시사점을 제시하였다. ○ 제6장에서는 제1장~제5장의 논의를 토대로 농업부문 외국인근로자의 효율적 활용을 위한 정책 방향 및 방안을 제시하였다. 농업부문에 비공식적인 외국인 근로자 공급 및 수요가 존재하며 이러한 농업시장 실패가 지속되는 것은 현재 의 제도로 농업 인력 부족 문제 해결이 어렵다는 것을 의미한다. 문제 해결을 위한 정책 방향으로 ① 품목과 농가 특성에 맞는 외국인근로자 제도 세분화 설 계와 운영 필요, ② 농업 고용인력 정책 수립 및 전달체계 구축, ③ 시·군 단위의 내·외국인 포함 인력 매칭 및 센터 간 인력 교류 필요, ④ 농업 근로환경 개선, ⑤ 다양한 불법 체류 관리 정책 필요를 제시하였다. 덧붙여, 각 정책 방향에 부 합한 세부 정책 방안들도 제시하였다.
Policy Tasks for Foreign Worker Employment amid
Changes in the Agricultural Employment Environment
Background and Purpose
○ Although foreign workers are commonly seen in rural areas, newspapers still report that agricultural labor is in shortage. They say that it is not easy to find foreign workers in rural areas due to COVID-19. The decline in the number of farm households and aging in rural areas also affect the agricultural employment environment. The total amount of agricultural labor force has decreased and the characteristics have changed. Also, there has been a difference in the type of labor input depending on the size of farm households. In response, the central and local governments have implemented policies to increase domestic agricultural workforce, such as attracting returning farmers and fostering young farmers; and policies to induce foreign agricultural workers through the employment permit system and seasonal employment. Although several years have passed since the employment permit system and the seasonal labor program were implemented nationwide, excessive demand for agricultural labor continues, and the employment of undocumented foreign workers in illegal stay is prevalent. In order to precisely grasp the characteristics of the agricultural labor market, in which foreign workers are hired both legally and illegally, this study investigated and analyzed the employment status of foreign workers, including
those undocumented in the agricultural sector. Based on the analysis results, this research presented problems of the current employment system for foreign workers in the agricultural sector and the mid- to long-term policy directions to tackle them.
Research Methodology
○ We reviewed the issues and problems related to the employment of foreign workers and prepared improvement measures by referring to prior studies at home and abroad related to foreign worker employment in the agriculture sector. Using various secondary statistical data and quantitative models such as the Agricultural Census and Farmhouse Economy Survey, we analyzed the employment status and determinants of foreign workers and derived implications. In addition, in order to compensate for the shortcomings in the second statistical data and the 2018 survey data, and to reflect the characteristics of the recent agricultural employment market, we conducted a survey through local KREI correspondents and human resource agencies. In addition, through in-depth interviews with farmers currently hiring foreign workers and personnel in charge of the labor force management, we investigated the employment routes and conditions of undocumented foreign workers, which could not be identified through statistical data and surveys, and the gap between
Key Findings
○ Chapter 1 describes the background, necessity, and purpose of this study and reviews the prior studies that analyzed the relationship between foreign workers’ and Koreans’ employment, employment cases of undocumented foreign workers at home and abroad, and the relevant legislation. The chapter sets the scope of agriculture, foreign workers, and regions discussed in this study. It also explains the main contents and research methods of this study.
○ Chapter 2 focuses on the current status of foreigners by referring to the status of foreign residents in Korea. Regarding the system related to the employment of foreign workers in the agricultural sector, we analyze the principle of operating the employment permit system and the seasonal labor system, and the status of residence and requirements for each system. In particular, we deal with the Foreigner Skill Point Visa (E-7-4) and the Long-stay Seasonal Work Visa (E-8), which have been in force since January 2018, to find out the differences from the existing system.
○ Chapter 3 analyzes the size of foreign workers introduced through the employment permit system and the seasonal labor system, and examines the employment status of foreign workers by item in crop cultivation and the livestock industry through secondary statistical data analysis such as the 2010 and 2015 Census of Agriculture. In addition, using the 2018 and 2020 surveys that targeted crop and livestock farmers, the chapter analyzes the employment status of
registered and unregistered agricultural foreign workers and the supply and demand of the farm workforce amid the pandemic. Also, the chapter covers employment conditions and routes of foreign workers, including the employment period, working hours, and wages. Our analysis result confirms that both the crop cultivation and livestock industries employ foreign workers through informal channels and that COVID-19 has made it difficult to hire foreign workers as well as Koreans. In addition, our analysis confirms that the method of supplying foreign workers in the agricultural sector is operating as a system.
○ Chapter 4, using the 2018 and 2020 survey data, analyzes the causes of hiring foreign agricultural workers through methods other than the employment permit system and seasonal labor system and identifies the limitations of the current system. The chapter confirms that the excess demand in the agricultural labor market is the root cause of hiring foreign workers through methods other than the legal systems, and both crop cultivation and livestock industries are experiencing a shortage of agricultural labor. Specifically, in terms of demand for agricultural labor, the employment permit system and seasonal labor restrictions do not reflect the flexible demand for foreign workers in agricultural fields. In terms of supply, the working conditions and measures to prevent employee churn are insufficient. Issues causing
○ Chapter 5 analyzes the history of foreign worker employment in the agricultural sector in the U.S., Canada, Australia, the U.K., the E.U., and Japan, as well as the current system, to find and offer policy implications applicable to Korea’s agricultural sector.
○ Chapter 6, based on the discussions from Chapters 1 to 5, presents policy directions and measures to utilize foreign workers in the agricultural sector efficiently. The existence of informal supply and demand for foreign workers in the sector, and the continued failure in the agricultural market means that it is difficult to solve the problem of a short supply for agricultural workforce in the current system. Policy directions to overcome the failure are as follows: I) devise a foreign worker employment system customized for agricultural items in consideration of the characteristics of farm households, II) establish a policy for agricultural worker employment and build a transfer system, III) pursue workforce matching for domestic and foreigners in cities and counties and encourage labor exchanges among human resource centers, IV) improve the agricultural working environment, and V) set up policies to control foreign workers’ illegal stay. Besides, Chapter 6 presents detailed policy measures in line with the policy directions discussed above.
Researchers: Eom Jinyoung , Park Daesik , Cho Seoungyeon , Kim Younjin Research period: 2020. 1. ~ 2020. 10.
제1장 서론 ···3 1. 연구배경 및 필요성 ···3 2. 연구목적 ···6 3. 선행연구 검토 ···7 4. 연구범위 및 용어 정의 ···16 5. 주요 연구 내용 및 방법 ···18 제2장 농업부문 외국인근로자 고용 제도의 연혁과 변화 ···25 1. 우리나라 외국인 취업 체류 개요 ···25 2. 농업부문 외국인근로자 고용 관련 제도 연혁과 소개 ···30 제3장 농업부문 외국인근로자 활용 실태 ···37 1. 제도, 통계, 현장을 통해 본 농업부문 외국인근로자 수 ···37 2. 신종코로나바이러스 발생이 농업부문 외국인근로자 고용에 미치는 영향 ····52 3. 농업부문 외국인근로자 근로환경 ···57 4. 농업부문 외국인근로자 고용 경로 ···71 제4장 비공식 외국인근로자 공급 발생 원인과 제도의 한계 ···89 1. 인력 부족과 내국인의 고용 어려움 ···90 2. 수요자 측면: 외국인근로자 고용 농가 특성과 제도의 한계 ···95 3. 공급자(외국인근로자) 측면 ···104
차 례
제5장 해외 농업부문 외국인근로자 제도 ···121 1. 미국 ···121 2. 캐나다 ···124 3. 호주 ···133 4. EU ···141 5. 일본 ···149 제6장 농업부문 외국인근로자 효율적 활용을 위한 정책 방안 ···167 1. 정책 방향 ···167 2. 정책 방안 ···171 부록 1. 면접조사 대상 농가 선정과 면접조사 분석 결과 ···195 2. 설문조사 개요 및 설문조사표 ···208 3. 농업·농촌 및 식품산업 기본법 일부개정법률안(위성곤 의원 대표 발의) ··· 230 참고문헌 ···233
제1장 <표 1-1> 활용 가능 통계 내용과 장·단점 ···20 제2장 <표 2-1> 외국인 총 체류자와 불법체류자(2005~2019년) ···26 <표 2-2> 현행 「출입국관리법」에 따른 외국인 취업 체류 자격 분류 ···28 <표 2-3> 등록외국인 중 불법체류자의 체류자격(2018년) ···29 <표 2-4> 외국인 단순인력 고용 관련 제도 변천 과정 ···31 <표 2-5> 영농규모별･품목별 외국인근로자 고용허용인원 기준 ···33 <표 2-6> 농업 분야 계절노동자 허용인원 ···34 제3장 <표 3-1> 고용허가제 농업부문 외국인근로자(E-9) 도입 규모 ···37 <표 3-2> 고용허가제 농업부문 외국인근로자(E-9) 체류 현황 ···38 <표 3-3> 농업 고용허가제(E-9) 지역별, 업종별 근무 현황(2019년) ···39 <표 3-4> 계절근로자제 외국인근로자(C-4) 농업분야 도입 규모 ···39 <표 3-5> 계절근로자제(C-4) 지역별(지자체별) 농업분야 배정 현황(2019년) ···40 <표 3-6> 품목별 외국인근로자 수(2010년·2015년) ···42 <표 3-7> 작물재배업: 고용노동력이 있는 농가의 내·외국인 고용 현황 ···44 <표 3-8> 작물재배업: 제도를 통한 외국인근로자 고용과 미등록 외국인근로자 고용 현황 ···45 <표 3-9> 작물재배업: 고용 기간에 따른 외국인근로자 고용 경로 ···46 <표 3-10> 작물재배업: 품목별 제도를 통한 외국인근로자 고용과
표 차례
<표 3-13> 축산업: 고용노동력이 있는 농가의 내·외국인 고용 현황 ···50 <표 3-14> 축산업: 제도를 통한 외국인근로자 고용과 미등록 외국인근로자 고용 현황 ···50 <표 3-15> 축산업: 축종별 제도를 통한 외국인근로자 고용과 미등록 외국인근로자 고용 현황 ···51 <표 3-16> 축산업: 축종별 외국인근로자 고용자 총 인원수와 농가당 평균 고용자 수 ···52 <표 3-17> 코로나 발생 이후 내·외국인력 고용 어려움 정도 ···54 <표 3-18> 외국인근로자 고용 경로에 따른 수급 어려움 정도 ···55 <표 3-19> 코로나로 인한 외국인 입국 제한에 따른 영향도 ···56 <표 3-20> 작물재배업: 일용근로자 주요 고용 시기(월) ···58 <표 3-21> 작물재배업: 임시 및 상용근로자 주요 고용 시기(월) ···59 <표 3-22> 작물재배업: 임시 및 상용 근로자 고용 월 수 ···60 <표 3-23> 축산업: 상용근로자 고용 월 수 ···60 <표 3-24> 농업부문 일평균 근로자 노동시간 ···62 <표 3-25> 작물재배업: 품목별 일용근로자 임금(일당) ···64 <표 3-26> 작물재배업: 품목별 임시 및 상용근로자 월급 ···67 <표 3-27> 축산업: 축종별 평균 임금과 내·외국인근로자 임금 차이 ···68 <표 3-28> 미등록 외국인과 제도권 외국인근로자 임금 차이 여부 ···69 <표 3-29> 외국인근로자에게 숙박 제공과 비용 지불 ···70 <표 3-30> 외국인근로자 고용 방법(고용 경로): 일용근로자 및 임시근로자 ···72 <표 3-31> 외국인근로자 고용 방법(고용 경로): 상용근로자 ···73 <표 3-32> 지역 내 농가들의 외국인근로자 고용 방법(고용 경로) ···74 제4장 <표 4-1> 2019년 한 해 농사일에 인력 부족 여부 ···90 <표 4-2> 작물재배업 인력 부족 상위 5순위 농작업 ···91 <표 4-3> 농업 내국인 고용인력을 구하기 어려운 이유 ···92
<표 4-4> 사설인력소개소 인력 투입 작업장과 인력이 선호하는 작업장 ···92 <표 4-5> 농작업 선호도 및 선호하지 않는 이유 ···93 <표 4-6> 내국인 선호 정도와 선호하지 않는 이유 ···94 <표 4-7> 농업 근로자 고용에 따른 3개월 이상 고용된 외국인근로자 보유 여부 (프로빗 표본선택모형 평균한계효과) ···97 <표 4-8> 고용허가제와 계절근로자제를 활용하지 않는 이유 ···99 <표 4-9> 작물재배업: 미등록 외국인근로자 고용 이유 ···102 <표 4-10> 축산업: 미등록 외국인근로자 고용 이유 ···102 <표 4-11> 품목별 제도를 통한 외국인근로자 고용 가능성과 미등록 외국인근로자 고용 이유 ···103 <표 4-12> 타 산업과 농업부문 근로자 임금(일당) ···105 <표 4-13> 2018~2022 농업농촌 및 식품산업 발전계획 일자리 관련 로드맵 ···110 제5장 <표 5-1> EU 주요 농업국 계절노동자 제도 요약 ···146 제6장 <표 6-1> 농업부문 외국인근로자 고용 경로와 이용률 ···168 <표 6-2> 농업 일손부족 문제 해결 위해 필요한 정책(1순위) ···168 <표 6-3> 농업 외국인근로자 관련 정책 중요한 제도 보완 사항(1순위) ···169 <표 6-4> 농업부문 인력 부족에 효율적으로 대응하는 (외국) 인력 정책 기본 방향 ····170 <표 6-5> 농업품목 특성에 따른 외국인근로자 제도 개편안 ···177
제1장 <그림 1-1> 연구 추진 체계와 연구 방법 ···21 제4장 <그림 4-1> 작물재배업: 현장에서 외국인근로자 고용 실태와 정책 간의 괴리 ···100 <그림 4-2> ○○도청 농업담당 조직 ···111 <그림 4-3> 경기도 조직도-노동국 ···111 <그림 4-4> 농업부문 외국인근로자 고용 제도 변화 ···114 제5장 <그림 5-1> 전략특구 농업 분야 외국인근로자 파견 고용 구조 ···151 <그림 5-2> 전략특구 농업지원 사업 외국인근로자의 업무 내용 ···151 <그림 5-3> 농업부문 기능실습생의 입국~고용까지의 흐름 ···154 <그림 5-4> 농가가 농협에 농작업을 청부하는 구조 ···160 <그림 5-5> 복수농가가 농협에 농작업을 청부하는 구조 ···161 제6장 <그림 6-1> 농업 고용인력 정책 개선안 ···181 <그림 6-2> 정부, 지자체 지원 농업인력센터 개선안 ···186
그림 차례
제1장
제1장
K O R E A R U R A L E C O N O M I C I N S T I T U T E서론
1. 연구배경 및 필요성
지난 10여 년 동안 농가인구는 지속적으로 감소하고 65세 이상의 인구비율은 점차 높아져 왔다. 또한, 고용노동력도 감소하고 있다. 농가인구는 2009년 3,117 천 명에서 2018년 2,315천 명(연평균 2.6%감소)으로 감소하였다. 같은 기간 농가 당 가구원 수는 2.6명에서 2.3명으로 감소하였다. 농가 중 65세 이상 비중은 2008년 34.2%에서 2018년 44.7%로 10.5%p 상승하였다. 고용노동력은 2006년 6월 196천 명에서 2014년 6월 144천 명(연평균 3.6%감소)으로 감소하였다. 참고로 같은 기간 가족노동력은 1,628천 명에서 1,101천 명(연평균 2.7%감소)으로 감소했다. 농가인구 감소 및 고령자 비율의 증가는 농업 고용환경을 변화시켜 오고 있다. 고용환경 변화는 첫째, 농업노동력 풀(pool) 자체의 감소와 둘째, 농업노동력 내의 노동력 특성(characteristics) 변화, 셋째, 농가 규모에 따른 노동력 투입 형태 차이 를 가져온다. 농가의 가구원 수 감소와 고령화는 고용노동력에 대한 수요를 증가 시켰지만, 일용근로자 수가 크게 감소하면서 고용노동력과 가족노동력 모두 감소 하고 있어, 농업노동력 풀(pool) 자체가 감소하였다. 농업노동력 특성 (characteristics) 변화는 인력 부족 문제와 함께 엮여, 내국인 중·고령 여성고용노동력 증가와 고령 노동력 비중이 점차 증가하는 현상과 연관된다. 고용노동력 투 입시간에서 2017년 여성의 투입시간 비중은 72.7%, 일손돕기와 같은 전통적 노동 력 공급에서 여성이 차지하는 비중은 60.4%다. 또한 여성고용노동력 중 50대 여 성농업인의 평균 노동 투입시간이 농가당 평균 243시간으로 가장 높고, 농가 경영 주 중 65세 이상 비율은 2000년 32.7%에서 2018년 60.3%로 급증하였다. 이에 반 해 40세 미만 농업경영주 농가 수는 33천 호에서 8천 호까지 감소하였다(엄진영 외 2018). 농업총소득이 높은 농가일수록 고용노동력 투입비중이 증가하였다. 즉, 대규모 농가일수록 고용노동력 수요는 더욱 높아지는데, 이러한 현상들은 농업부문의 인 력 공급 부족 문제와 연결된다. 인력 공급 부족 문제는 내부 노동력 공급 유입이 적 절하게 이루어지지 않아 만성적으로 나타나고 있다. 내부 인력 유입의 대표적인 형태는 귀농인 유입과 청년농업인 유입이다. 귀농인의 경우, 2013년 10,312명에 서 2017년 12,763명으로 증가하였으나, 귀농인과 청년농업인의 유입 자체가 감소 된 농업노동력을 충당할 정도로 크지 않고, 그리고 고용노동력으로서 고용되는 인력은 일부에 지나지 않으므로 농업부문의 부족한 인력을 모두 충당할 수 없다. 실제로 농가들의 인력 부족 문제는 지속적으로 나타났는데, 엄진영 외(2018) 연구 에서 실시한 설문조사 분석 결과에 따르면, 작물재배업의 인력 부족율은 평균 27.3%, 축산업은 평균 5.7%로 나타났다. 따라서 노동력의 초과수요를 해결하기 위해, 내부 고용인력 유입을 증가시키는 정책과 함께 외부 고용인력 유입 증가 정책도 중요한 정책으로 등장하였다. 내부 고용인력 유입을 증가시키는 정책은 앞서 언급한 귀농인과 청년농업인을 고용노 동력으로 고용하는 방안과 노동수요자와 노동공급자를 연결해 주는(matching) 방안이 실시되고 있다. 외부 고용인력 유입 증가 정책은 내국인으로 채우지 못한 노동력을 외부 인력, 즉 외국인근로자 도입으로 초과 수요를 완화하는 정책인데,
고용허가제와 계절근로자제를 통해 농가는 일손부족 문제를 일부 해결하고 있 으나, 기존 연구에서는 다음과 같은 한계점을 지적하고 있다. 고용허가제의 한계 로는 초과수요 문제, 외국인력 고용체계 내의 현실과 정책 간의 괴리 문제, 표준근 로계약서상의 근무시간 계측 문제, 낮은 정책 활용도의 문제, 근무처 추가제도의 낮은 이용도 등이 지적되고 있다(엄진영 외 2017; 엄진영 외 2018). 계절근로자제 에서는 표준근로계약서에서의 근로시간과 임금 지급 문제, 고용허가제와 계절근 로자 간의 관계 설정 문제, 불법체류 방지 방안 마련 필요, 제도화(법적 근거 마련) 방안 마련 필요, 도입절차와 관리 문제 등이 지적되고 있다(이혜경 외 2018). 이러한 한계점을 지적하고 있는 관련 연구는 합법적 테두리 내의 외국인근로자 에 대한 고용 실태(최서리 외 2013; 엄진영 외 2017)만 제시하거나, 관련 정책의 단 기적 개선 방안만을 제시(엄진영 외 2018; 이혜경 외 2018)하고 있다. 하지만, 농업 현장에서는 미등록 외국인력(불법체류·불법취업) 고용이 등록 외 국인력 고용을 앞서고 있는 현실이다. 엄진영 외(2018) 연구에서 실시한 설문조사 결과에 따르면, 외국인근로자를 고용하고 있는 작물재배업 290농가의 외국인근 로자 고용 경로는 사설인력소개소 41.0%, 지인의 소개 20.7%, 지역 내 농작업팀 7.9%, 다문화가정 이주민을 통한 고용이 6.2%로 나타났다. 고용센터에서 신청한 비율은 18.3%, 계절근로자제를 통한 고용은 0.7%에 그쳤다. 최석현·김재신 (2018) 연구에 따르면 2018년 8월 기준으로 관광비자 등으로 입국하여 불법으로 취업한 외국인 규모는 전체 30만 명을 넘어 전년 대비 42.3% 폭증한 것으로 나타 났다. 농업부문의 경우, 관광비자 등으로 입국한 후, 사설인력소개소, 다문화 이주 민, 농작업팀을 통해 노동력을 제공하는 사례가 많음을 고려하면, 미등록 외국인 근로자는 급증했을 가능성이 높다. 그러나 현재 농업부문의 미등록 외국인근로자 실태, 공급 경로, 고용 형태 등에 대한 파악조차 이루어지고 있지 않다. 농업고용 부문을 포괄한 제도로, 2003년 처음 시행되었다. 2) 계절근로자제는 최소 68일에서 최대 90일(최대 5개월도 가능)까지 외국인근로자를 농번기철에 한시 적으로 고용하는 제도로, 농업부문에 한해 운용된다. 2015년 10월 시범사업을 통해 2017년 본사업 으로 추진되었다.
노동시장의 왜곡이 점차 심화되고 있다. 이러한 미등록 외국인근로자 문제를 포함한 외국인근로자 문제 중, 현장과 제 도상의 불일치 문제는 외국인력 활용에 대한 근본적인 정책 방향 제시가 없는 한, 지속적으로 반복될 가능성이 매우 높다. 따라서 현장과 제도 사이의 간극을 근본 적으로 줄일 수 있는 농업부문 외국인근로자 제도를 제시하는 것이 필요한 시점이 다.
2. 연구목적
농업부문에서 미등록 외국인근로자 고용은 현장에서 이미 만연해 있는 상황이 다. 또한, 미등록 외국인근로자를 포함한 외국인근로자에 대한 수요가 향후 감소 할 가능성은 매우 낮다. 하지만, 기존의 연구와 논의는 고용허가제 내에서의 개선, 또는 계절근로자제 내에서의 개선만을 다루고 있어, 농업부문에 미등록 외국인근 로자 고용이 만연하고 있는 현실과 차이가 나는 정책들을 제시하고 있다는 한계가 있다. 따라서 이 연구에서는 농업부문에 미등록 외국인근로자를 포함한 외국인 근로자 고용 실태를 면밀히 조사·분석하고자 한다. 구체적으로 품목별로 외국인 근로자 고용 비중, 고용 경로, 고용 형태, 근로환경 등을 분석하고자 한다. 분석 결 과를 바탕으로 현재 농업부문 외국인근로자 제도의 한계를 도출하고, 이를 풀어 나갈 수 있는 정책 방안을 제시한다. 정책 방안을 제시함에 있어 단기적 해결책이 아닌, 중장기적으로 농업인력의 안정적이고 지속적인 공급을 위한 방안을 제시하 고자 하였다.3. 선행연구 검토
3.1. 선행연구 검토
3.1.1. 외국인력 고용과 내국인 고용간의 관계 연구
관련 선행연구 대부분에서 우리나라에 인력 수요가 있고, 내국인들이 기피하는 분야는 외국인력으로 상당수 대체되었다고 판단하고 있다. 즉, 내국인력과 외국 인력 간의 일자리 자원경쟁이 크지 않고 외국인력의 내국인력 고용 잠식 등의 부 정적 영향은 그리 크지 않은 것으로 보인다. 그럼에도 중장기적인 관점에서 지속 적인 외국인력 유입으로 나타날 수 있는 따른 부정적 영향에 대응한 정책 마련은 필요하다고 보고 있다. 서정아(2019)는 최저임금 인상은 제조업 외국인력(E-9, H-2)의 고용에는 크게 영향이 없었고, 최저임금 인상으로 외국인력의 고용이 증가해 내국인력 고용을 잠식하지는 않는다고 평가하였다. 다만, 향후 최저임금 인상으로 외국인력 고용 이 증가하여 내국인 고용시장을 잠식한다면, 현행 내국인 구인노력을 강화하도록 제도를 개선하거나 외국인근로자 고용을 위한 내국인근로자 해고를 방지하는 등 의 실효성 있는 대책이 필요하다고 주장하였다. 이찬영(2018)은 2008~2015년 동안 9개 광역시·도의 154개 시·군 지역을 대상 으로 외국인근로자와 내국인근로자 간 고용 관계를 살펴보았고, 시·군 전체로는 외국인과 내국인근로자 간에 통계적으로 유의한 고용 관계는 나타나지 않는다고 보았다. 결론적으로 외국인근로자가 지역 생산현장 공백의 최소화에 일조한다고 평가하며, 중장기적인 관점으로 외국인력 유입에 따른 시·군 노동시장의 구조 분 석이 필요하다고 보았다. 최경수(2013)는 숙련도를 학력과 경력의 함수로 정의하여 숙련수준별 외국인 인력의 공급 변화가 노동시장에 미치는 영향을 추정하였다. 분석 결과 우리나라의 외국인 유입은 미숙련 청년층 노동력에 가장 큰 영향을 미치고, 이들의 임금과 고용을 낮추는 방향으로 작용하지만, 그 효과는 크지 않은 것으로 나타났다. 다만, 단순인력 도입을 확대하는 것은 경제 전반에 대한 긍정적 효과는 크지 않고, 오히 려 취약 계층에게 부정적인 효과를 미칠 수 있기 때문에 조절이 필요하다고 판단 하였다.
3.2. 미등록 외국인근로자 관련 연구
3.2.1. 농업부문
농업부문에서의 미등록 외국인근로자 문제는 현실적인 관점에서 다루고 있다. 농촌 고령화 및 인구 공동화 문제에 의한 만성적인 일손부족을 미등록 외국인을 포함한 외국인력으로 상당 부분 대체하여 왔다. 따라서 농축산업 분야에 미등록 외국인 고용 문제는 내·외국인력 고용 현실과 관련 정책에 대한 검토와 함께 다루 어지고 있다. 정숙정(2019)에 따르면 감·곶감 주산지인 경북 상주시는 지역 내 부족한 가용 인력을 미등록이주노동자로 대체하고 있었다. 결과적으로 지역민 인력시장과 이 주민 인력시장이 이원화되었고 미등록이주노동자의 유입으로 노동력의 수급은 해소되었지만, 차별적 관행도 고조되고 있다고 언급하였다. 이러한 상황에서도 이주노동자 고용을 지원하는 실효성 있는 정책은 부재하고, 정책결정자들은 묵인 을 유지함으로써 미등록이주노동자 유입에 따르는 농가의 부담을 가중시키고 있 음을 지적하였다. 양순미 외(2018)는 고용허가제로 인력을 고용하는 농가를 대상으로 질적 분석확대, 고용허가제 및 계절근로자 인력 배정 허용 기준 완화, 사업장 의무근로 기간 제도화, 비공식고용 알선을 규제하는 방안 도입 등의 개선 방안과 정책적 함의를 제안하였다.
3.2.2. 비농업부문
비농업부문은 미등록 외국인 근로에 대한 연구는 법적 지위상의 인권문제, 사 회적 차별 등을 다루면서 점진적인 미등록 외국인의 감소 및 양성화 방안에 대한 논의가 중심이 되고 있다. 이정미(2017)는 E-9 체류자격 외국인근로자를 대상으로 불법체류 의도 정도 와 그 요인을 분석하였다. 결과적으로 준거집단의 영향력과 처벌의 엄격성이 불 법체류 의도 정도와 유무에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 반면, 집행의 신뢰성 과 정책 지식·정보 수준은 외국인근로자의 불법체류 결정에 유의한 영향을 주지 못한다고 보았으며, 고용주에 대한 강력한 처벌이 불법체류자 고용에 대한 부담 감으로 불법체류자의 고용이 감소할 것이라고 언급하였다. 남기범(2017)은 일본의 미등록 외국인 사례 분석을 통해 한국의 미등록 외국인 관리정책에의 시사점을 도출하고자 하였는데, 연구자는 한·일 양국이 미등록 외 국인의 지속적인 증가 혹은 유지되는 추세를 보임에 따라 관련 치안 문제, 미등록 외국인의 인권문제, 부정적 인식의 확산 등이 중요한 문제로 인식되어야 한다고 보았다. ｢출입국관리법｣ 및 외국인근로자의 고용과 관련해 미등록 외국인근로자의 법 적 지위에 대한 연구도 수행되었는데, 조규식·이선희(2017)는 대법원 판례에 따 라 미등록 외국인근로자도 ｢근로기준법｣ 및 노조법상 근로자로 인정되며 노동조 합 설립으로 근로조건 향상을 위한 합법적 활동도 가능하나, 실제 산업현장에서 이들의 신분은 불안정하고 열악한 상태라고 보았다. 최정호(2016)는 미등록 외국인근로자도 헌법상 단결권의 주체가 될 수 있고, 이 는 기본권을 인간의 권리와 국민의 권리로 나누는 전제에 서더라도 충분히 가능하다고 보았다. 다만 강제퇴거가 되면 이들의 단결권은 보장되지 않으며, 이를 보완 할 ｢출입국관리법｣상의 문제가 여전히 해결되지 않고 있어 새로운 제도 확립이 필요하다고 보았다. 최서리 외(2014)는 한국, 유럽, 미국, 일본의 불법체류 관련 정책들의 효과와 부 작용을 비교 분석하였고, 불법체류 외국인을 분류하여 관리정책을 입안･추진할 것을 제안하였다. 구체적으로 ① 불법 입국한 외국인과 단기비자로 입국하여 취 업 허가 없이 취업 활동하는 외국인, ② 고용허가제하 비전문취업(E-9) 사증으로 입국한 외국인, ③ 장기불법체류 외국인, ④ 난민 인정 거부자, ⑤ 불법체류 외국국 적 아동으로 집단을 구분한 정부 정책 제안이 있었다. 노재철(2010)은 미등록 외국인근로자들은 불법체류 신분이기 때문에 노동현 장과 일상생활에서 불이익이 발생한다고 지적하였다. 이에 미등록을 포함한 외국 인근로자의 권리실태 개선을 위해 우리나라 사회의 일원으로 받아들여 법적 신분 을 보장하고 사회통합적인 방향으로 정책을 전환할 필요가 있다고 보았다.
3.3. 해외 사례 관련 연구
해외 사례연구는 우리와 산업 및 인구구조가 유사한 일본과 미등록 외국인 등 을 포함한 외국인근로자 유입에 오랜 역사와 경험을 가진 독일의 사례가 중심이 된다. 김명중(2015)의 연구에 의하면 일본은 연구자, 기술자 등 전문인력에 한해 외국 인 수용을 허가해 왔지만, 최근 규제완화에 의해 개호(돌봄)나 가사서비스 분야에 서도 외국인근로자를 사용할 수 있도록 정부의 방침을 바꾸고 있다. 이러한 정책 들의 궁극적 목적은 여성의 개호와 가사에 대한 부담을 줄여, 여성의 노동시장 진각종 사회, 교육 문제에 직면했다는 문제의식을 드러냈다. 이에 독일 외국인력 정 책 사례에서 주요시사점을 도출하였는데, 외국인 이민자에 대한 긍정적인 인식변 화, 다문화정책 거버넌스 구축을 위한 기본법 제정 검토, 장기적으로 전문인력 중 심의 외국인 구조 개선, 우수인력 확보 차원의 외국인력 정책 추진, 불법 외국인력 합법화 등을 검토할 필요가 있다고 언급하였다. 반면 이정언(2007)은 독일의 사례를 불법근로에 대한 강력한 조치 측면을 중심 으로 소개하였다. 독일은 자국내 외국인근로자 유입과 관련한 제도적인 장치가 있고, 불법근로 및 고용관련 법률적 제재를 더욱 강화해 왔다. 그럼에도 독일 내 외 국인 불법고용 문제가 완화되지 않자 독일 정부는 불법고용 관행을 심각한 경제범 죄로 정의하고, 강력 대응정책을 추진한다고 언급하였다. 특히, 독일정부는 저임 금·미숙련부문 노동시장과 건설부문에서의 외국인근로자의 불법고용 적발 활동 및 대응에 집중하고 있다고 언급하였다.
3.4. 외국인력 관련 법제에 관한 연구
현재 우리나라의 산업부문별 외국인근로자 고용은 고용허가제를 중심으로 하 는데, 외국인근로자의 인권침해, 숙련 외국인근로자의 계속적 고용 문제, 불법체 류, 농업부문의 외국인 인력수급 불일치와 같은 문제점이 발생하고 있다. 선행연 구들은 법률 및 제도적 관점에서 문제점의 발생 원인을 검토하고 개선 방안을 제 시하였다. 노호창(2019)은 외국인근로자의 고용과 관련된 법적 근거와 쟁점을 검토하고, 이중 핵심인 고용허가제의 제도적 문제점을 심층 분석하였다. 현재 고용허가제가 사용자를 중심으로 정립되어 있으므로 외국인근로자에 대한 세밀한 고용심사 및 평가에 어려움이 있으며, 사용자와 외국인근로자 간 대등한 계약관계 성립에 한 계를 보인다고 지적하였다. 또한, 외국인근로자의 불법체류 감소를 위해 고용허 가제의 탄력적 운용, 외국인근로자 자발적 귀국지원책의 개발, 사업자에 대한 외국인근로자 고용부담금제 등의 제도 보완책을 제시하였다. 이은채·박재영(2019)은 고용허가제에 규정되어 있는 외국인근로자의 체류 기 간 결정의 합리성과 타당성을 분석하였다. 현재 고용허가제는 외국인근로자의 재 취업 결정 및 제반 규칙개정과 관련해서 절차적 합리성이 결여되었으며, 기업의 구 조조정과 합리화를 지연시키는 하나의 원인이 될 수 있음을 지적하였다. 이에 따라 숙련기능인력으로 성장한 외국인근로자의 체류자격을 준전문인력 체류자격으로 변경하고, 이를 위한 노동시장 테스트 제도 도입 등의 대안을 제시하였다. 김두년(2014)은 우리나라 농어업인력의 계절적인 집중으로 인한 인력 부족의 심각성을 지적하였으며, 농어업분야에서 외국인력 활용을 위한 외국의 입법 사례 와 현재 우리나라의 외국인근로자 관련 법제와 문제점을 검토하였다. 외국인 근 로인력을 우리 농어업분야에 효율적으로 활용하기 위해 정확한 인력 수요의 예측 과 재외동포 유인방안이 요구되며, 중국, 몽골 등 우리나라와 농업여건이 비슷한 국가를 인력송출국가로 지정할 필요가 있다고 언급하였다. 최윤철(2018)은 고용허가제를 통해 입국한 외국인근로자에게 적용되는 법제 를 살펴보고 사법부의 판단 내용을 사례 분석하였다. 결과적으로 고용허가제를 통한 외국인근로자는 노동 기본권 사각지대에 방치될 수 있으며, 현행의 고용허 가제는 외국인근로자의 노동을 지나치게 경제적, 기능적 입장에서만 접근하고 있 다고 지적하였다. 김성률·이원식(2017)은 우리나라 외국인근로자들의 체류 자격요건과 현황을 파악하고 고용허가제 시행과정에서 발생할 수 있는 외국인근로자의 인권침해 및 차별실태를 살펴보았다. 이에 따라 외국인근로자들의 인권개선을 위해 외국인근 로자 사업장에 대한 충분한 사전정보 제공, 고용허가제의 인력 송출국과의 협조 방안 마련, 작업장 내 차별 금지를 위한 정부 차원의 대응, 외국인근로자의 주거권 보장, 외국인근로자 전용보험에 대한 사전정보 제공, 여성 외국인근로자에 대한
로자의 직업선택의 자유, 근로의 권리, 인간의 존엄성, 행복추구권 등 헌법상 보장 된 기본권을 침해하는 측면이 있으며, 특히 사업장 변경 제한과 같은 규정은 ｢대 한민국헌법｣ 제15조의 직업선택의 자유를 과도하게 제한하는 것이라 지적하였 다. 외국인 장기 근로자와 단기 근로자를 구별하여 노동허가제를 병용하는 것이 바람직하다고 주장하였다. 송재일(2016)은 농업부문에서 외국인 근로인력의 효율적 활용을 위한 현행 법 제 개선 방안 제안을 목적으로 해외의 농업 근로인력 관련 법제를 검토하고, 우리 나라의 고용허가제의 문제점과 개선 방안을 제시하였다. 현재의 고용허가제는 농 업부문에서 외국인근로자의 초과수요 충족에 미흡하며, 오히려 불법체류자 양산 과 숙련된 외국인근로자의 재취업을 방해하는 요인이 될 수 있음을 지적하였다. 이 에 대한 개선 방안으로 송출국에서의 농업부문 외국인 근로인력에 대한 검증, 농업 부문의 사업장에 대한 재정의, ｢근로기준법｣ 규정 조정 등을 제시하였다. 최홍엽(2015)은 고용허가제로 입국한 외국인근로자의 근로관계 종료 시 사용 자와 외국인근로자 간 의사표시 해석의 문제에 대해 분석하였다. 이에 대한 노동 위원회의 사례 검토 및 유형화를 통해 외국인근로자의 사업장 무단결근과 이탈 등 의 이유로 인한 고용변동에 대해 현행 판례가 외국인근로자에게 불리하다고 지적 하였다. 한인상(2011)은 우리나라와 독일의 외국인근로자 정책과 관련 법제를 검토하 고, 불법체류 외국인근로자의 현황과 관련 정책을 검토하여 우리나라의 불법체류 외국인근로자 증가 억제를 위한 제도적 개선 방안을 제시하였다. 세부적으로 불 법체류 외국인근로자의 발생 원인 해소, 현재 불법으로 체류 중인 외국인근로자 의 자발적 귀국을 지원하는 방안 마련, 합법적으로 외국인근로자를 고용하는 사 업자에 대한 인센티브 제공 등의 제도개선 방안 등을 언급하였다.
3.5. 농업부문 관련 제도 연구
3.5.1. 고용허가제
농업부문의 외국인근로자 인력수급은 고용허가제를 근간으로 하고 있으나 농 업인력의 수급불일치를 완전히 해소하지 못하며, 농업 현장에서 외국인근로자의 인권침해와 열악한 근로조건 등과 같은 비농업부문에서 발생할 수 있는 문제점들 이 유사하게 발견된다. 선행연구들은 농업 및 농업 현장의 인력수급의 특수성을 고려하고 고용허가제의 운용현황과 제반 문제 해결 방안을 제시하였다. 김연홍·이성순(2019)은 농축산업부문의 외국인근로자의 근로환경과 인권침해 의 문제점을 지적하였다. 현재 소규모 농축산업 영세사업장은 외국인근로자의 관 리의 어려움, 이들의 권익보호와 근로조건 개선을 위한 행정서비스의 부재, 체류 지원 인력 부족과 격오지 사업장 종사자의 체류 지원의 한계와 같은 문제점이 있 는데, 해결 방안으로 고용허가제 현장컨설팅의 도입의 필요성과 수행 및 효율적 운영방안을 제시하였다. 엄진영 외(2017)는 농업부문 외국인근로자 고용정책의 기반이 되는 고용허가 제와 계절근로자제를 중심으로 해당 제도와 정책집행과정을 살펴본 후 제도의 한 계와 미비점을 개선할 정책과제를 제시하였다. 외국인근로자의 고용 실태에 관련 된 통계의 미비사항, 농업 현장의 외국인근로자 수급 불일치, 외국인근로자 고용 관리감독의 미흡함 등을 지적하였으며, 이에 대해 인력계획 및 운영정책에 대한 정부 부처 간 조율의 필요성, 농업노동력 실태에 대한 통계생산방안, 농업부분 외 국인근로자 근무환경 개선 방안 등의 정책과제를 제안하였다.3.5.2. 계절근로자제
이에 따라 선행연구는 2017년부터 시행된 계절근로자제 도입의 사전적 필요성과 도입 이후의 실태분석 및 향후 제도개선 방향 등을 다루었다. 최서리·이창원(2016)은 계절근로자제도 도입의 타당성과, 시범사업 중이었던 계절근로자제도 운영현황과 문제점을 파악하였으며, 2017년부터 본격 시행된 계 절근로자제도의 운영상 중요 고려사항을 제시하였다. 이에 따라 계절근로자제의 도입 시기를 지자체가 결정하는 것이 바람직하며, 농업근로자의 임금을 낮추기 위한 수단으로 계절근로자제가 활용되어서는 안되며, 계절근로자를 고용하는 농 업경영체는 산재보험을 의무적으로 가입할 필요성 등에 대해 언급하였다. 이혜경 외(2018)는 계절근로자제도에 대한 실태분석과 향후 확대를 위한 종합 개선 방안에 대해 연구하였다. 결과적으로 고용허가제와 계절근로자제의 병행운 영 방안을 도입허용 분야와 활용기준, 인력의 도입 및 선발 방법, 외국인근로자 체 류 지원 시스템의 개선 방안 등을 제시하였다.
3.6. 선행연구와의 차별성
기존의 연구들은 농업부문에 특화해서 진행되었다기보다는 대부분 외국인근 로자 제도 전반에 걸쳐 연구가 진행되었다. 농업부문에 한정하여 관련 제도를 분 석하고 개선 방안을 제시한 연구는 최서리·이창원(2016), 엄진영 외(2017, 2018), 이혜경 외(2018), 김연홍 외(2019), 정숙정(2019) 등에 불과하며, 최근에서야 논의 가 되고 있는 실정이다. 그러나 농업부문의 경우, 미등록(불법체류) 외국인 고용이 증가하고 있으나 이 에 대한 연구는 정숙정(2019)의 연구가 유일한데 상주시의 감 작업에 투입되는 미 등록 외국인 고용 실태만을 심층면접을 통해 분석하고 있다. 미등록 외국인 고용 의 문제를 농업 전반으로 확대하여 고용 실태 및 경로가 어떠한지, 그리고 현재의 고용 실태가 정책의 미비에서 온 것인지, 아니면 정책은 갖추어졌으나 다른 사회· 경제적 이유로 인해 발생한 것인지에 대한 연구는 현재까지 진행되고 있지 못하다. 더불어 기존의 연구에서는 고용허가제 또는 계절근로자제의 틀에서 농업부문 의 외국인근로자 고용 문제를 바라보고 있어 보다 통합적이고 긴 안목을 가지고 관련 제도에 대한 논의를 이어가지 못하고 있다. 따라서 이 연구의 차별성은 첫째, 농업부문의 미등록 외국인근로자를 포함한 외국인근로자 활용 실태를 분석하는 것이다. 활용 실태는 미등록 외국인근로자를 포함한 외국인근로자 수, 외국인근 로자 근로환경, 고용 경로 등을 면밀히 분석하였다. 둘째, 농업부문의 미등록 외국 인근로자 공급 발생 원인이 무엇인지 다각도로 분석하였다. 인력 부족 문제와 함 께 내국인의 유입 가능성을 타진하였고, 이를 다시 수요자 측면에서, 외국인근로 자 측면에서, 그리고 제도적 측면에서 분석하였다.
4. 연구범위 및 용어 정의
4.1. 농업의 범위
2003년 개정된 ｢농업·농촌 및 식품산업 기본법｣에 따르면 “농업”은 농작물재 배업, 축산업, 임업 및 이들과 관련된 산업으로서 대통령령이 정하는 것을 의미한 다. 그러나 이 연구에서의 “농업”은 현행 고용허가제와 계절근로자제에서 외국인 고용이 허가되고, 고용노동력 투입이 높은 작물재배업과 축산업으로 한정된다.4.2. 외국인근로자의 범위
농업부문으로 입국한 외국인은 체류 방법에 따라 합법체류자와 미등록 외국인자5), 체류자격 외 활동자6), 소정의 의무 혹은 준수사항 위반자7) 유형으로 구분된 다(이정미 2017). 따라서 체류 자격에 따라 합법체류자와 미등록 외국인으로 구분 할 수 있다. 근로자의 정의는 ｢근로기준법｣ 제2조 1항에 따라 직업의 종류와 관계없이 임금 을 목적으로 사업이나 사업장에 근로를 제공하는 사람으로 명칭한다. 따라서 이 연구에서는 외국인 “근로자”라는 명칭을 사용한다. 본 연구에서 외국인근로자는 외국에서 입국하여 작물재배업과 축산업부문에 임금을 목적으로 사업이나 사업장에 근로를 제공하는 사람을 의미하고, 합법체류 자와 미등록 외국인(불법체류·불법취업)을 모두 포함한다.
4.3. 지역의 범위
농업부문 외국인근로자는 도시 및 농촌지역 농업에서 모두 종사할 수 있다. 이 연 구에서는 “농업부문 외국인근로자”에 초점을 두므로 지역 구분을 따로 두지 않는다. 여권상의 인적사항을 허위로 기재하거나 타인의 여권에 자신의 사진을 붙이는 수법 등으로 여권이나 사증을 위조 혹은 변조하여 입국해 체류하고 있는 자 4) 출입국관리공무원의 정상적인 출입국심사를 거치지 아니하고 임의로 입국하여 체류 중인 자를 일컫 는 용어로서, 도피 혹은 국내 취업을 목적으로 선박을 이용한 밀항을 통해 관계기관이 모르게 상륙하 여 잠입하는 자 5) 재외공관의 장 또는 출입국관리사무소장이 허가한 체류 기간을 초과하여 체류하는 자 6) 관계 당국의 허가를 받지 아니하고 입국사증 혹은 거류신고증상에 기재된 체류자격 이외의 활동에 종 사하는 자 7) 법령에 정한 등록의무 등을 이행하지 아니한 경우5. 주요 연구 내용 및 방법
5.1. 주요 연구 내용
연구의 주요 내용은 크게 여섯 개의 장으로 구성되었다. 제1장에서는 기존의 외 국인근로자 연구와 관련 논의 등을 검토하여 현재까지 진행되어 온 연구 결과와 쟁 점을 정리하고, 이를 통해 외국인근로자의 고용 실태 등을 간접적으로 파악하였다. 제2장에서는 우리나라에서 외국인이 취업을 통해 체류할 수 있는 비자의 종류 와 특징, 각 체류자격별 외국인 수, 불법체류 외국인 수 등을 행정자료 등을 통해 서술하였다. 특히, 농업부문에 적용할 수 있는 취업 체류 자격 등을 검토하였다. 이후, 농업부문에 외국인근로자 고용이 제도권 내에서 어떻게 시작되었고, 2020 년 현재까지 어떻게 진행되어 왔는지 연혁을 살펴보았다. 제3장에서는 첫 번째로 농업부문의 외국인근로자 수를 명확히 규명하고자 하였 다. 행정자료를 통해 고용허가제와 계절근로자제를 통해 입국하는 외국인근로자 수를 분석하였다. 하지만, 이는 미등록 외국인을 포함한 수치가 아니고, 각 작물별 로 근로자 고용 비중이 어떠한지 나와 있지 않아, 2차 통계자료 중 외국인 고용자 수를 유일하게 조사한 농업총조사 자료를 통해 외국인근로자 고용 현황을 분석하 였다. 2015년 자료가 현재 사용할 수 있는 가능한 자료이고, 미등록 외국인근로자 수를 포함하고 있지만, 합법과 미등록 외국인근로자를 구분할 수 없는 한계가 있 다. 이에 이 연구에서는 작물재배업 402농가, 축산업 140농가를 대상으로 설문조 사를 실시하여 농가들의 제도권 외국인근로자 고용, 비제도권 외국인(미등록 외국 인) 근로자 고용을 분석하였다. 또한, 고용 시기, 근로시간, 임금, 그리고 외국인근 로자 고용 경로 등을 조사하여 농업 현장의 외국인근로자 고용을 심층적으로 분석라 외국인근로자 고용이 어려워진 것을 확인하였다. 또한, 농업부문에서 외국인근 로자 공급방식이 하나의 시스템으로 작동하고 있음을 확인하였다. 제4장에서는 앞의 장들의 분석 결과를 바탕으로 고용허가제와 계절근로자제 이외의 방법으로 농업 외국인근로자를 고용하는 원인을 분석하고 현 제도의 한계 가 무엇인지 분석하고자 하였다. 이 연구에서 밝혀낸 원인은 무엇보다도 농업 노 동시장에서 발생하는 만성적인 일손부족과 내국인들이 농업부문 노동시장으로 진입하지 않는다는 것이다. 따라서 이러한 초과수요가 지속적으로 해결되고 있지 않고, 농가들은 제도뿐만 아니라 제도 이외의 방법으로 근로자를 고용하는 데서 문제가 발생함을 밝혔다. 더불어, 고용허가제와 계절근로자제가 농업 현장의 탄 력적인 외국인 인력 수요를 반영하지 못한다는 점, 공급측면에서 농업부문 작업 장의 근로조건과 이탈 방지 대책이 미흡하다는 점이 문제로 꼽혔다. 제도적으로 고용인력 정책 수립과 전달 체계를 통합적으로 관리할 컨트롤 타워의 부재, 농업 현장의 인력 수요에 부합하지 못하는 정책, 비일관적인 불법체류 단속 정책이 문 제로 지적되었다. 해외에서는 이러한 문제에 어떻게 대응하고 있는지를 살펴보기 위해 제5장에 서는 해외사례를 풍부하게 담았다. 미국, 캐나다, 호주, EU, 일본 사례를 담았고, 대부분의 나라에서 농업부문의 단기 고용에 대응하는 제도가 있음을 확인하였다. 특히, 가장 최근 일본의 경우, 다양한 방식으로 외국인근로자를 고용하고 있었다. 이 장에서 조사한 해외 정책 분석 결과를 마지막 장에서 정책 제언에 참고하였다. 제6장에서는 앞 장들의 분석 결과와 논의를 바탕으로 농업부문 외국인근로자 효율적 활용을 위한 정책 방향 및 방안을 제시하였다. 농업부문에 비공식적인 외 국인근로자 공급 및 수요가 존재하며 이러한 농업시장 실패가 지속되는 것은 현재 의 제도로 농업인력 부족 문제 해결이 어렵다는 것을 의미한다. 문제 해결을 위한 정책 방안으로 ① 품목과 농가 특성에 맞는 외국인근로자 제도 세분화 설계와 운 영 필요, ② 농업 고용인력 정책 수립 및 전달체계 구축, ③ 시·군 단위의 내·외국인 포함 인력 매칭 및 센터 간 인력 교류 필요, ④ 농업 근로환경 개선, ⑤ 다양한 불법 체류 관리 정책 필요를 제시하였다.
5.2. 연구 방법 및 추진 체계
농업부문 외국인근로자 고용과 관련한 국내외 문헌을 살펴보았다. 이를 통해, 기존의 논의되었던 쟁점과 제안 등을 검토하였다. 또한 농업부문 외국인근로자 및 농업인력 분석을 목적으로 행정자료, 2차 통계자료가 이용되었다. 본 연구에서 이용된 행정자료와 2차 통계자료는 경제활동인구조사, 농업총조사, 농가경제조 사, 고용허가제 조사 자료, 계절근로자제 조사 자료, 출입국 외국인 정책 통계월보 자료였다. 그러나 본 연구에 분석하고자 한 내용에 부합한 통계자료는 별로 없어, 추가적으로 설문조사를 실시하였으며, 2차 통계자료도 부분적으로 활용하였다. 본 연구에서 활용된 2차 통계자료의 내용과 장·단점이 아래의 <표 1-1>과 같다. <표 1-1> 활용 가능 통계 내용과 장·단점 통계명 수집 주체 공개 여부 연도 장점 단점 경제활동 인구조사 통계청 산업 대분류 까지만 공개 1986~ 2019 - 월별, 연간 국내 농업 노동력 변 화 파악 가능 - 농업, 임업, 어업 분리 불가능 - 표본에서 농업부문에 포함된 내 국인, 외국인 구분 불가능, 외국 인 포함 비율은 매우 미미할 것 으로 유추 - 영농형태 분석 불가능 농업 총조사 통계청 공개 2000~ 2015 - 농업면적, 작목 등 농업 관련 정 보와 농업고용(상시, 임시) 간의 개략적 관계 파악 가능 - 외국인 상시, 임시 고용 파악 가능 - 월별, 연간 농업 노동력 파악 불가능 - 외국인근로자 관련 통계는 2010년, 2015년에만 있음. 농가경제 조사 통계청 공개 2003~ 2018 - 영농형태별, 영농작업별, 면적 별 등 농가단위 노동 투입시간 파악 가능 - 임시, 상시근로자별 노동시간 파악 불가능 - 외국인근로자 불포함 - 영농형태별 정확한 노동시간 파악 불가능 고용 허가제 조사 고용 노동부, 법무부, 농협 비공개 -- 농업부문 E--9과 H--2입국 외국 인근로자 수요(신청건수), 쿼터 공급 인원 파악 가능 - 외국인근로자 지역별 배분 현황 파악 가능(농협 내부자료) - 불법체류자 파악 불가능 - 외국인근로자 고용 농가 자료 제한적 계절근로 법무부 비공개 - - 계절근로자제 시행 지자체별 신-위의 통계자료들이 농업부문에 고용하고 있는 외국인근로자 고용 실태를 충분 히 담고 있지 못하므로, 엄진영 외(2018) 연구에서 실시했던 설문조사 자료를 일 차적으로 분석하고, 2018년 자료에 미흡했던 내용을 보완하여 농가 대상으로 설 문조사를 실시하였다. 설문조사에서 충분히 드러나지 않는 내용들은 농가 또는 농업경영체, 외국인근로자 인권 활동가, 관련 전문가, 사설인력 알선업체 운영자 를 대상으로 면접조사를 진행하였다. 설문과 면접조사 결과를 바탕으로 외국인근 로자 활용 실태를 분석하였다. 또한 주요국의 외국인 고용 정책에 대한 위탁연구 를 수행하여 우리나라에의 시사점도 도출하였다. 이러한 분석 결과들을 바탕으로 비공식 외국인근로자 고용 원인을 분석하였고, 이를 완화할 정책 방안 및 방안을 전문가 협의회를 통해 검증한 후, 제시하였다. 주요 장과 주요 연구 방법을 연결한 본 연구의 추진 체계는 아래 <그림 1-1>과 같다. <그림 1-1> 연구 추진 체계와 연구 방법 자료: 저자 작성.
제2장
농업부문 외국인근로자
고용 제도의 연혁과 변화
제2장
K O R E A R U R A L E C O N O M I C I N S T I T U T E농업부문 외국인근로자 고용 제도의
연혁과 변화
1. 우리나라 외국인 취업 체류 개요
1.1. 전체 외국인 체류 현황
2005년부터 2018년까지 체류할 수 있는 비자를 받고 입국하는 외국인은 급증 하고 있다. 2005년 747,467명에서 2019년 2,524,656명으로 증가하였고, 2020년 2 월 기준 2,271,372명이다. 체류비자를 받고 입국하는 외국인 총 체류자 대비 불법 체류자 비중은 2005년 27.3%에서 2007년 21.0%, 2015년에는 10.2%까지 감소하 였으나 2017년 11.5%로 반등하면서 2020년 2월 기준 17.4%까지 증가하였다. 불 법체류자 수가 2009년부터 2012년까지 대략 17만 명대를 유지하다가 이후 20만 명대에서 2018년 35만 명으로 증가한 현상은 불법체류 단속 강화와 연결된다. 2008년 이명박 정부의 ‘불법체류자 감소 5개년 계획’에 따라 범정부적 불법체 류 관리체계를 추진하여 불법체류 단속 집행을 본격화하고, 2015년 연중 상시단 속을 실시하였다. 더불어 2016년 4월 1일부터 12월 말까지 자진 출국하는 불법체 류 외국인을 입국 금지를 면제하였고, 2017년 7월 10일부터 3개월간 한시적으로불법체류 외국인 자진 출국 촉진 기간을 운영하였다. 불법체류자 수를 낮추기 위 해 정부는 단속과 본국 귀환 등의 정책을 활용하였다. <표 2-1> 외국인 총 체류자와 불법체류자(2005~2019년) 연도 총 체류자(명) 불법체류자(명) 붑법체류율(%) 2005 747,467 204,254 27.3 2006 910,149 211,988 23.3 2007 1,066,273 223,464 21.0 2008 1,158,866 200,489 17.3 2009 1,168,477 177,955 15.2 2010 1,261,415 168,515 13.4 2011 1,395,077 167,780 12.0 2012 1,445,103 177,854 12.3 2013 1,576,034 183,106 11.6 2014 1,797,618 208,778 11.6 2015 1,899,519 214,168 11.3 2016 2,049,441 208,971 10.2 2017 2,180,498 251,041 11.5 2018 2,367,607 355,126 15.0 2019 2,524,656 390,281 15.5 2020년 2월 2,271,372 394,368 17.4 자료: 법무부. ｢출입국·외국인정책 통계월보｣ 2020년 2월호.
1.2. 외국인 취업 체류 자격
우리나라에서 외국인이 취업하려면 「출입국관리법」에 따라 규정된 취업 체류 자격을 받아야 가능하며, 외국인의 취업 활동은 체류자격에서 정해진 범위에 한 정된다. 취업 활동이 가능한 체류 자격은 현재 17개이다. 17개의 체류 자격은 우선 체류자격별 취업 활동의 제한 여부에 따라 구분될 수 있다.기술지도(E-4), 전문직업(E-5), 예술흥행(E-6), 특정활동(E-7), 비전문취업(E-9), 선원취업(E-10), 관광취업(H-1)이다. 방문취업(H-2)의 체류자격일 경우, 지정된 근무처에서 근무하는 것이 원칙이며, 체류자격의 범위에서 근무처를 변경 또는 추가할 때는 미리 법무부 장관의 허가가 필요하다. 단, 관광취업(H-1)의 경우는 관 광이 주목적이어야 하고, 입국 직후부터 관광이 아닌 취업에만 전념하는 경우는 자격이 인정되지 않는다. 그러나 예외적으로 전문적 지식·기술 또는 기능을 가진 사람으로서, 교수(E-1), 회화지도(E-2), 연구(E-3), 기술지도(E-4), 전문직업(E-5), 예술흥행(E-6), 특정활동(E-7) 체류 자격이 있는 외국인은 지정근무처 근무 제한 규정이 적용되지 않는다. 이러한 연유 등으로 E-1부터 E-7까지는 소위 전문인력 으로 분류된다.
현행 「출입국관리법」에 따르면, 농업부문에서 외국인 취업 활동이 가능한 체류 자격은 원칙상 F-2, F-4, F-5, F-6, E-9, H-1, H-2, C-4, E-8이다. 그러나 E-9, H-2, C-4(계절근로자로 입국한 외국인), E-8의 취업 체류 자격자를 제외한 다른 취업 체류 자격자들은 대부분 농업부문에서 근무하지 않는다. 위의 체류 자격 중, 농업 부문에 한정하여 특별히 신설된 취업 체류 자격은 E-8(계절근로자 장기체류)이 다. 2020년부터 시행될 예정이었으나, 신종 코로나바이러스 감염증으로 인해 외 국인 입국이 어려워지면서 시행되지 못하였다. E-8을 제외한 E-9, H-2, C-4 취업 체류 자격을 지닌 외국인근로자가 농업부문에 서 근무하고 있는 합법적 외국인근로자이다. 이들은 「외국인근로자의 고용 등에 관한 법률」, 「출입국관리법」에 의거하여 합법적인 취업 체류 자격을 얻게 된다. 법률에 규정된 취업 체류 자격에 따라 농업부문에 취업하고 있는 외국인근로자 는 취업 활동과 근무처에 제한이 있다. 2018년부터 비전문취업(E-9), 방문취업 (H-2) 비자로 농업부문에 최근 10년 이내 5년 이상 근무 중인 외국인이 숙련도 등 자 격요건을 충족할 경우 장기 체류할 수 있는 비자(E-7-4)로 변경 신청이 가능해졌다. 체류 기간으로 구분하면, 고용허가제(E-9, H-2)는 장기체류, 즉 1년 이상 고용 되는 것을 의미하며, 계절근로자제(C-4, E-8)는 1년 미만의 고용을 의미한다. C-4 는 최장 3개월, E-8은 최장 5개월 고용을 의미한다.
<표 2-2> 현행 「출입국관리법」에 따른 외국인 취업 체류 자격 분류 취업 활동 제한 여부 비자 종류 비자 명칭 근무처 제한 여부 제한 없음. F-2 거주 근무처 제한 없음. F-4 재외동포 F-5 영주 F-6 결혼이민 제한 있음. E-1 교수 전문 인력 E-2 회화지도 E-3 연구 E-4 기술지도 E-5 전문직업 E-6 예술흥행 E-7 특정활동 E-9 비전문취업 단순 기능 인력 장기 체류* 근무처 제한 있음. H-2 방문취업 E-10 선원취업 H-1 관광취업 단기 체류* C-4 단기취업(계절근로자) E-8 (신설) 계절근로자 장기(5개월)체류 주: 장기체류는 1년 이상, 단기체류는 1년 이하를 의미함. 자료: 찾기쉬운생활법령정보(https://easylaw.go.kr/CSP/CnpClsMainBtr.laf?popMenu=ov&csmSeq= 3&ccfNo=1&cciNo=1&cnpClsNo=1, 검색일: 2020. 9. 3.).
