지난 10여 년 동안 농가인구는 지속적으로 감소하고 65세 이상의 인구비율은 점차 높아져 왔다. 또한, 고용노동력도 감소하고 있다. 농가인구는 2009년 3,117 천 명에서 2018년 2,315천 명(연평균 2.6%감소)으로 감소하였다. 같은 기간 농가 당 가구원 수는 2.6명에서 2.3명으로 감소하였다. 농가 중 65세 이상 비중은 2008년 34.2%에서 2018년 44.7%로 10.5%p 상승하였다. 고용노동력은 2006년 6월 196천 명에서 2014년 6월 144천 명(연평균 3.6%감소)으로 감소하였다. 참고로 같은 기간 가족노동력은 1,628천 명에서 1,101천 명(연평균 2.7%감소)으로 감소했다.
농가인구 감소 및 고령자 비율의 증가는 농업 고용환경을 변화시켜 오고 있다.
고용환경 변화는 첫째, 농업노동력 풀(pool) 자체의 감소와 둘째, 농업노동력 내의 노동력 특성(characteristics) 변화, 셋째, 농가 규모에 따른 노동력 투입 형태 차이 를 가져온다. 농가의 가구원 수 감소와 고령화는 고용노동력에 대한 수요를 증가 시켰지만, 일용근로자 수가 크게 감소하면서 고용노동력과 가족노동력 모두 감소 하고 있어, 농업노동력 풀(pool) 자체가 감소하였다. 농업노동력 특성 (characteristics) 변화는 인력 부족 문제와 함께 엮여, 내국인 중·고령 여성고용노
동력 증가와 고령 노동력 비중이 점차 증가하는 현상과 연관된다. 고용노동력 투 입시간에서 2017년 여성의 투입시간 비중은 72.7%, 일손돕기와 같은 전통적 노동 력 공급에서 여성이 차지하는 비중은 60.4%다. 또한 여성고용노동력 중 50대 여 성농업인의 평균 노동 투입시간이 농가당 평균 243시간으로 가장 높고, 농가 경영 주 중 65세 이상 비율은 2000년 32.7%에서 2018년 60.3%로 급증하였다. 이에 반 해 40세 미만 농업경영주 농가 수는 33천 호에서 8천 호까지 감소하였다(엄진영 외 2018).
농업총소득이 높은 농가일수록 고용노동력 투입비중이 증가하였다. 즉, 대규모 농가일수록 고용노동력 수요는 더욱 높아지는데, 이러한 현상들은 농업부문의 인 력 공급 부족 문제와 연결된다. 인력 공급 부족 문제는 내부 노동력 공급 유입이 적 절하게 이루어지지 않아 만성적으로 나타나고 있다. 내부 인력 유입의 대표적인 형태는 귀농인 유입과 청년농업인 유입이다. 귀농인의 경우, 2013년 10,312명에 서 2017년 12,763명으로 증가하였으나, 귀농인과 청년농업인의 유입 자체가 감소 된 농업노동력을 충당할 정도로 크지 않고, 그리고 고용노동력으로서 고용되는 인력은 일부에 지나지 않으므로 농업부문의 부족한 인력을 모두 충당할 수 없다.
실제로 농가들의 인력 부족 문제는 지속적으로 나타났는데, 엄진영 외(2018) 연구 에서 실시한 설문조사 분석 결과에 따르면, 작물재배업의 인력 부족율은 평균 27.3%, 축산업은 평균 5.7%로 나타났다.
따라서 노동력의 초과수요를 해결하기 위해, 내부 고용인력 유입을 증가시키는 정책과 함께 외부 고용인력 유입 증가 정책도 중요한 정책으로 등장하였다. 내부 고용인력 유입을 증가시키는 정책은 앞서 언급한 귀농인과 청년농업인을 고용노 동력으로 고용하는 방안과 노동수요자와 노동공급자를 연결해 주는(matching) 방안이 실시되고 있다. 외부 고용인력 유입 증가 정책은 내국인으로 채우지 못한 노동력을 외부 인력, 즉 외국인근로자 도입으로 초과 수요를 완화하는 정책인데,
고용허가제와 계절근로자제를 통해 농가는 일손부족 문제를 일부 해결하고 있 으나, 기존 연구에서는 다음과 같은 한계점을 지적하고 있다. 고용허가제의 한계 로는 초과수요 문제, 외국인력 고용체계 내의 현실과 정책 간의 괴리 문제, 표준근 로계약서상의 근무시간 계측 문제, 낮은 정책 활용도의 문제, 근무처 추가제도의 낮은 이용도 등이 지적되고 있다(엄진영 외 2017; 엄진영 외 2018). 계절근로자제 에서는 표준근로계약서에서의 근로시간과 임금 지급 문제, 고용허가제와 계절근 로자 간의 관계 설정 문제, 불법체류 방지 방안 마련 필요, 제도화(법적 근거 마련) 방안 마련 필요, 도입절차와 관리 문제 등이 지적되고 있다(이혜경 외 2018).
이러한 한계점을 지적하고 있는 관련 연구는 합법적 테두리 내의 외국인근로자 에 대한 고용 실태(최서리 외 2013; 엄진영 외 2017)만 제시하거나, 관련 정책의 단 기적 개선 방안만을 제시(엄진영 외 2018; 이혜경 외 2018)하고 있다.
하지만, 농업 현장에서는 미등록 외국인력(불법체류·불법취업) 고용이 등록 외 국인력 고용을 앞서고 있는 현실이다. 엄진영 외(2018) 연구에서 실시한 설문조사 결과에 따르면, 외국인근로자를 고용하고 있는 작물재배업 290농가의 외국인근 로자 고용 경로는 사설인력소개소 41.0%, 지인의 소개 20.7%, 지역 내 농작업팀 7.9%, 다문화가정 이주민을 통한 고용이 6.2%로 나타났다. 고용센터에서 신청한 비율은 18.3%, 계절근로자제를 통한 고용은 0.7%에 그쳤다. 최석현·김재신 (2018) 연구에 따르면 2018년 8월 기준으로 관광비자 등으로 입국하여 불법으로 취업한 외국인 규모는 전체 30만 명을 넘어 전년 대비 42.3% 폭증한 것으로 나타 났다. 농업부문의 경우, 관광비자 등으로 입국한 후, 사설인력소개소, 다문화 이주 민, 농작업팀을 통해 노동력을 제공하는 사례가 많음을 고려하면, 미등록 외국인 근로자는 급증했을 가능성이 높다. 그러나 현재 농업부문의 미등록 외국인근로자 실태, 공급 경로, 고용 형태 등에 대한 파악조차 이루어지고 있지 않다. 농업고용
부문을 포괄한 제도로, 2003년 처음 시행되었다.
2) 계절근로자제는 최소 68일에서 최대 90일(최대 5개월도 가능)까지 외국인근로자를 농번기철에 한시 적으로 고용하는 제도로, 농업부문에 한해 운용된다. 2015년 10월 시범사업을 통해 2017년 본사업 으로 추진되었다.
노동시장의 왜곡이 점차 심화되고 있다.
이러한 미등록 외국인근로자 문제를 포함한 외국인근로자 문제 중, 현장과 제 도상의 불일치 문제는 외국인력 활용에 대한 근본적인 정책 방향 제시가 없는 한, 지속적으로 반복될 가능성이 매우 높다. 따라서 현장과 제도 사이의 간극을 근본 적으로 줄일 수 있는 농업부문 외국인근로자 제도를 제시하는 것이 필요한 시점이 다.