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광역 교통 정책
광역교통계획체계 개선의 필요성
1990년대 수도권 남부의 난개발로 인한 교통혼잡 문제를 광역적 차원에서 해결 하기 위하여 1997년 「대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(이하 ‘대광법’)」이 제정되었다. 동법은 광역교통시설 지정을 통하여 지자체에 시설 확충을 위한 재 정적 지원을 가능케 하는 제도적 틀을 제공하고, 광역교통계획 수립 등 정책 추진 의 기반을 다지는 데 기여하였다.
그러나 2000년대 들어서도 계속된 신도시 개발과 생활권 확대 등으로 대도시 권의 광역교통량은 계속 증가하고 있다. 2002년부터 2011년까지 10년간 서울시 1일 내부통행량은 1.8% 증가에 그친 반면, 서울과 경기도 간 통행량은 468만 대 에서 538만 대로 14.9% 증가하였다.
최근에는 SOC 예산의 축소 및 원인자 부담 측면에서 재원을 부담하던 건설부 문의 침체 등으로 광역교통시설 확충의 한계에 직면하고 있다. 대안으로 대중교통 중심의 광역교통체계 형성을 위한 다양한 정책이 추진되었으나, 최근 이슈화된 광 역버스 입석 문제, 환승불편 등 아직도 이용불편이 제기되고 있다. 2014년 현재 수 도권의 직행좌석버스는 131개 노선에 1,600여 대로 평일 출퇴근시간 기준 11만 명 이 이용하고 있으며, 이 가운데 10%가 넘는 1만 5천여 명이 입석승객이다.1) 대중
대도시권 광역교통 계획체계 개선방향
정진규 | 국토연구원 연구위원
1) 평화방송. 2014. 수도권 광역버스 입석운행 금지 논란, 해결방안은? http://www.pbc.co.kr/CMS/news/view_body.
php?cid=515868&path=201406 (2014년 10월 13일 검색).
교통 이용자 설문조사에 따르면, 가장 불편한 점 으로 ‘매우 혼잡함(54.9%)’을 지적하였으며, 두 번 째로는 ‘시간이 오래 걸림(29.5%)’으로 응답하고 있다.2)
이러한 문제들의 근간에는 광역교통정책의 기본이 되는 광역교통계획의 체계상 문제, 특히 광역대중교통계획의 실천성 미흡이 주요 원인으 로 지적되고 있다. 따라서 현실적이고 대중교통 중심인 광역교통계획체계로의 개선이 요구된다.
광역교통계획체계 검토
1. 계획의 개요
대도시권 광역교통기본계획 수립의 근거는 대광 법 제3조이며, 대도시권의 최상위 종합교통계획 으로서 철도, 도로, 대중교통, BRT(간선급행버 스체계) 등 교통시설 및 교통운영, TSM(교통체 계관리) 등 전반적 교통계획 수립을 목적으로 한
다. 본 계획은 20년 목표의 장기계획이며, 내용 적으로 광역교통망 및 체계의 개선과 확충, 광역 교통 수요의 관리, 대도시권 광역대중교통시설 의 장기적인 확충 및 개선 등에 관한 사항 등을 포함한다. 광역교통시행계획은 기본계획의 정책 방향과 내용을 수용하여 대광법에서 규정한 광 역교통시설 중 사업추진이 시급한 우선사업에 대하여 5년간 집행 및 추진계획을 수립한다. 이 글에서는 계획의 체계 관련, 관련 계획과의 관 계 및 법적 구속력, 종합계획으로서의 적정성, 그리고 계획수립 및 추진의 주체를 중심으로 검 토하였다.
2. 관련 계획과의 관계 및 법적 구속력
광역교통계획 수립 시 국가기간교통망계획과 각 부문별 국가교통계획의 내용을 반영하며, 추가 로 제시된 주요 사업들은 이들 상위계획 수립 시 재반영되고 있다. 관련 지자체의 계획도 광역교
2) 수도권교통본부. 2013. 제4차 수도권 미래교통 발전을 위한 정책토론회 자료집. 서울: 수도권교통본부.
<그림 1> 광역교통계획과 관련 계획과의 관계
출처: 국토교통부. 2014.
국가기간교통망계획
대도시권 광역교통기본계획
대도시권 광역교통시행계획
국가 계획 지자체 계획
● 도시교통정비기본계획
● 도시철도기본계획
● 도로정비기본계획
● ITS기본계획
● 국가철도망구축계획
● 도로정비기본계획
● 대중교통기본계획
● ITS기본계획
● 연계교통체계구축계획
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광역 교통 정책
통계획 수립 시 검토하여 성격에 부합하고 타당성을 확보한 사업에 대해 선별적 으로 반영하고 있으며, 계획수립 완료 후 주요 사업을 다시 이들 계획에 반영한 다. 대광법 제4조(다른 계획과의 관계)에 따르면, 광역교통기본계획 및 광역교통 시행계획은 도시교통정비기본계획에 우선한다.
요약하면, 광역교통계획은 국가계획 중 대도시권과 관련된 내용을 반영하면 서 광역교통 개선에 필요한 추가적인 시설 및 운영사항을 포함한다고 할 수 있 다. 그러나 추가적인 내용 중 대부분의 대규모 시설은 타 계획에 의해 재검토 및 시행되며, 행정구역 경계지점의 대광법상 광역교통시설만이 광역교통시행계획 을 통해 추진된다.
광역교통기본계획은 대도시권의 공간구조 변화에 따른 광역교통 수요의 효 율적 처리, 지역연계체계 구축 등 광역대중교통망 및 광역간선도로망을 제시하 는 대도시권 광역교통정책 차원의 전략적인 기능을 담당한다. 교통망의 노선 등 구체적인 사업내용은 예비타당성 조사, 타당성 조사, 기본계획 수립, 기본 및 실 시설계 등의 과정에서 변경이 가능하다. 광역교통시행계획은 대광법상의 광역교 통시설에 대한 연도별 추진계획을 포함하고 있으며, 추진계획의 집행실적과 부 진한 사항의 사유 및 향후 대책을 포함한다. 국토교통부 장관은 필요 시 개선 권 고 및 시정 요청을 할 수 있고, 관계기관의 장은 필요한 조치를 시행하여야 한다.
관련 계획과의 연계성 및 법적 구속력을 토대로 한 광역교통기본계획과 시행 계획의 위상을 정리하면, 대광법상의 광역교통시설에 대한 계획 및 사업 모니터 링 권한은 있으나 기본계획의 내용은 대부분 관련 국가계획들과 중복되며 구속 력도 크지 않다고 볼 수 있다.
3. 종합계획으로서의 적정성
광역교통기본계획의 내용적 범위를 살펴보면, 형식적으로는 종합계획의 성격을 가지고 있으나 현실적으로는 광역철도, 광역버스, BRT, 환승체계 등 대중교통을 중심으로 한 계획으로 평가된다. 계획에 포함된 일반철도 및 도로망 계획은 국가 철도망계획 및 도로정비기본계획에서의 내용과 거의 중복된다. 광역교통시행계 획의 경우, 광역철도와 광역도로 계획이 포함되어 있으나 광역교통 예산의 한계 로 국지적인 구간 관련 내용이 대부분이다.
광역교통기본계획의 분석절차에서도 교통수요가 충분한 교통축에 대해 광역 철도, 광역버스, BRT, 환승체계 등 대중교통을 우선 검토하고 있다. 특히, 대도시
권 신규 개발지역의 경우 광역철도망 공급을 우 선적으로 검토하고 있으며, 기존 광역철도망의 경우 복복선 전철화를 통한 속도 경쟁력을 확보 하는 등 승용차 수요를 대중교통으로의 전환으 로 유도한다. 또한, 승용차와의 속도 경쟁력을 갖춘 광역급행버스의 확대를 검토하여 교통혼 잡 개선과 승용차 수요의 대중교통수단으로 전 환을 유도하고 있다. 대중교통시설을 중심으로 환승체계를 구축하여 환승시간 단축 등 양질의 환승서비스를 제공하여 대중교통 이용활성화를 도모하고 있다. 대중교통에 대한 고려 후 도로, 운영 및 관리체계 개선 등 저비용 고효율의 개 선방안을 검토하며, 마지막으로 도로 신설 및 확 장이 검토된다.
광역교통계획상의 철도망계획을 국가기간교 통망계획 및 국가철도망구축계획의 대도시권 간 선철도망의 내용과 비교하면 유사한 것으로 판 단된다. 수도권 간선철도망의 경우, ‘×자형+
□
자형’의 전국 네트워크 구축을 위하여 수도권의 서해선, 경춘선, 경전선 및 동해선, 춘천~속초 선을 연결하는 ‘
□
자형’ 네트워크를 계획하였다.도로의 경우도 대도시권 광역교통계획의 도 로망과 국가기간교통망계획 및 도로정비기본계 획의 내용과 비교하면 거의 유사한 것으로 판단 된다. 수도권 간선도로망의 경우, 국토간선도로 망(‘7×9’)과 수도권고속도로망계획(‘7×4+3R’) 을 연계·통합한 교통축을 포함한다. 광역교통 계획은 현실적으로 지자체 경계 부분의 혼잡도 로에 대한 계획이기 때문에 도시부 간선도로 개 선에 대한 대안 제시에 한계가 있다. 광역교통시 행계획에서도 대광법상의 광역도로만을 분석·
지정하고 있어, 전체 네트워크 중 국지적인 구간
<그림 2> 수도권 철도망 관련 계획 간 비교
국가기간교통망계획(제2차 수정계획)
제2차 국가철도망계획
제1차 광역교통기본계획
출처: 국토해양부. 2010; 수도권 광역경제발전위원회. 2011. 재인용.
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만을 담당하고 있다.
4. 계획수립 및 추진의 주체
광역교통기본계획은 중앙정부가 수립주체지만, 계획수립 단계에서 관련 지자체 의 계획 및 의견을 반영한다. 광역교통시행계획은 지자체가 제출한 시급한 사업 에 대하여 협의를 통해 우선사업을 결정하고 매칭펀드 개념으로 중앙정부가 예 산을 지원한다.3)
대도시권 통행은 행정경계와 무관하게 통합화되고 있지만, 교통계획체계는 분절화되어 계획수립 주체 간 이해관계가 대립하고 있다. 수도권 법정교통계획 체계의 문제점 관련 전문가 설문조사 결과에서도 전체 응답자의 51%가 ‘교통계 획 주체 다원화로 인한 이해관계 대립’을 지적하고 있다.4) 계획수립 시 단계별로 이해당사자 간 협의과정을 거치게 되어 있으나 실질적인 의견 수렴이 미흡하다.
계획의 수립체계 외에 개별 사업의 추진과정에서도 중앙정부의 역할에 한계가 있다. 국가기간교통망계획에서는 5년 단위의 중기교통시설 투자계획을 수립하고 있으나 구체적 사업추진은 도로, 철도 등 개별 시설 담당부서에서 추진한다. 마찬 가지로 광역교통계획에 의해 추진되는 사업은 광역도로, 광역철도 등 법상에 정의 한 5개 광역교통시설 사업만 추진하며, 계획주체는 중앙정부의 광역교통 관련 부 서이나 실제 사업추진은 시설별 담당부서 혹은 개별 지방자치단체에서 수행한다.
반면, 도로나 일반철도 등의 부문별 계획은 기본계획 수립부터 재원조달, 사업 추진까지 구체적 실행력이 뒷받침되는 체계를 갖추고 있다. 도로는 10년 단위의 기본계획과 5년 단위의 실행계획을 수립하며, 철도는 10년 단위 기본계획이 있고 개별 사업별로 기본계획 및 기본설계 등을 수립해 사업을 추진한다.
또한, 대도시권 내 지자체 간 갈등을 조정하는 중앙정부의 조정권에도 한계가 있으며, 사업지연 결과를 초래하기도 한다. 2010년 현재 수도권 법정 교통계획 의 사업수는 총 125개(도로 61개, 철도 64개)이며, 이 중 지연사업은 도로 17개 (28%), 철도 14개(22%)다.5) 철도 지연사업 14개의 지연사유 중 지방자치단체 등 과의 협의 지연이 9개(64.3%)로 다수를 차지하고, 나머지 5개(35.7%)는 사업성
3) 광역철도(75%), 광역도로(50%), BRT(50%), 여객 및 화물공영차고지, 환승주차장 및 환승센터(30%)에 지원(사 업비 총액 기준).
4) 김종학, 김호정, 고용석. 2012. 수도권 법정교통계획 체계의 실효성 제고방안. 안양: 국토연구원.
5) 수도권 광역경제발전위원회. 2011. 수도권 광역교통인프라 실태분석 및 확충전략 연구: 108.
부족으로 나타났다. 철도사업의 경우 대부분 사 업 및 정부지원 규모가 크고 지자체에 미치는 영 향이 크기 때문에 통과노선 및 정차역에 대한 갈 등이 빈번하다.
광역교통계획체계 개선방안
앞서 검토된 광역교통계획체계의 현황 및 문제 점을 토대로 계획의 실효성을 증진시키기 위한 두 가지 관점에서의 개선방안을 제안하고자 한 다. 첫째, 도로, 철도 등 부문별 국가계획에 의해 추진되는 사업들에 대한 검토는 최소화하고, 광 역 및 도시철도, BRT, 광역버스, 환승체계 등 대 중교통 부문을 강조하는 계획이 필요하다. 둘째, 대도시권 광역교통의 가장 큰 이슈라고 할 수 있 는 ‘출·퇴근 시 혼잡 완화’를 위한 계획이어야 하며, 이를 위하여 대중교통 중심의 계획이면서 도 최소한 주요 교통축에서는 장기적으로 도로, 철도 등을 포함한 종합계획으로서의 위상이 강
화될 필요가 있다.
1. (가칭) ‘대도시권 대중교통종합계획’ 수립 필요
현재 광역교통계획은 형식적으로는 종합교통계 획의 성격을 가지고 있으나 부문별 추진주체의 다양화로 강제성이 미흡하며, 대중교통 부문 관 련 광역 차원의 계획을 수립하지 못하고 있다. 도 로, 철도 등을 포함하여 종합계획으로서의 위상 을 향상시키는 방안에는 현실적으로 한계가 있 으며, 현재도 대중교통 중심의 계획6)인 점을 감 안하여 대중교통체계 개선을 중심으로 한 계획 으로의 개편이 필요하다.
「대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률」
에 의해 수립되는 대중교통기본계획은 국가 단 위의 ‘대중교통기본계획’과 시·군 단위의 ‘지방 대중교통계획’만을 수립토록 하고 있어, 대도시 권 차원의 종합적인 대중교통계획이 수립되지 못하고 있는 실정이다. 관련 법령에서는 특별·
6) 기본계획의 비전: 대중교통 중심의 광역교통체계 구축을 통한 녹색교통환경 구축; 시행계획의 비전: 녹색성장을 위한 광역교통체계를 구축 하여 대도시권 경쟁력 기반 조성.
<그림 3> 광역교통계획체계 개선방안
문제점 개선방안
● 도로, 철도 등 부문별 계획에서 추진 중 종합계획 실효성 미흡
● 대도시권 대중교통 종합계획 수립
● 부문 간 환승·연계체계 강화 대중교통 중심의 계획
● 대도시권 교통의 최우선 해결 과제 주요축의 출·퇴근 혼잡 심각
● 혼잡축은 부문을 초월한 종합적 관리 주요 교통축에 대한 종합계획 기능 강화
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광역 교통 정책
광역시의 지방대중교통계획은 국토교통부 장관이, 일반 시·군의 지방대중교통 계획은 도지사가 심의를 거쳐 확정토록 하고 있어 수도권의 광역적인 대중교통계 획의 종합적인 조정이 이루어질 수 없는 법체계를 가지고 있다. 이에 따라 경기도 의 경우 지방대중교통계획 수립의 법적 근거가 없고, 경기도는 2007년 ‘제1차 대중 교통종합계획’을 작성하여 31개 시·군의 지방대중교통계획 수립을 위한 상위의 방향과 지침을 제공한 바 있으나 법적 실효성이 담보되지 않았으며, 현재 ‘제2차 대중교통종합계획’의 수립이 지연되고 있다.
또한, 최근의 계획에서는 대부분 광역철도 확충계획을 중심으로 하는 시설투 자계획에 중점을 두고 있으며, 세부적인 운영개선 사항에 대한 구체적 계획내용 이 부족한 실정이다. 대광법 제3조에서는 ‘대도시권 대중교통수단의 장기적인 확 충 및 개선에 관한 사항’을 기본계획에, 동법 시행령 제5조에서는 ‘광역적인 차원 에서의 대중교통수단의 확충 및 운영개선에 관한 사항’을 시행계획에 포함토록 명시하고 있다.
따라서 대도시권 차원의 대중교통종합계획을 수립하고, 이 계획이 법적 실효 성을 확보하기 위해서는 관련 법조항의 개정을 통해 중앙정부와 관련 지자체가 계획을 공동수립하거나 대도시권 광역교통기본계획에 포함시키는 등의 개선이 필요하다.
2. 주요 교통축에서의 종합교통계획 성격 강화
교통시설 개선사업을 개별법들에 다양한 주체가 추진함에 따라 이용자들이 체감 하는 교통축상의 개선효과가 미흡하다. 수도권 통행의 광역화로 중장거리 교통축 단위 사업의 필요성이 제기되고 있으며, 통행의 완결성 측면에서 시점과 종점의 연속적인 서비스가 제공되어야 하나 계획체계 및 재원조달체계의 단절로 교통축 상의 단 구간 위주로 사업이 추진되고 있다.
예를 들어, 서울과 경기도 간 철도노선의 연계 및 환승은 수도권 여객통행을 처리하는 데 중요하므로 경기도 도시철도는 서울시 도시철도와 직결운행되어야 하나 지방자치단체 이견, 재원조달 문제 등으로 단절된 운행체계를 가지고 있다 (예: 김포 경전철과 서울 지하철 9호선). 도로사업의 경우, 교통축의 일부 구간만 을 담당하는 현행 광역도로 사업체계는 혼잡의 해소보다는 혼잡발생 지점을 전 이시키는 결과를 초래한다. 교통혼잡이 심한 도시부 도로사업에 대한 중앙정부의 제한적 개입은 도심 교통문제의 근본적 해결을 위한 제한적 요소로 작용하고 있
다(예: 올림픽대로, 동부간선도로 혼잡지속 등).
광역교통기본계획에서 대도시권 교통시설을 종합적으로 수립하고 있지만 도로정비기본계획, 국가철도망계획의 내용을 변경하거나 새로운 광 역교통축 단위의 시설을 제시하지는 못하고 있 는 실정이다. 전국 단위의 도로 및 철도계획에서 는 수도권과 지방권의 연계성 제고 관점이 크나 광역교통계획에서는 대도시권 내 지자체 간의 연계성이 중요한 문제다.
실효성 높은 계획을 수립하고 관련 계획들과 의 중복성을 개선하기 위해서 대도시권 내 출·
퇴근 혼잡 완화라는 기능의 강화가 필요하다. 이 를 위하여 최소한 주요 교통축(특히, 혼잡축)에 서는 장기적으로 광역교통 차원에서 철도 및 도 로에 대한 종합적인 계획 및 관리 기능이 강화 되어야 한다. 대도시권 내 다양한 교통시설이 공 급되고 있으나, 시설의 유형 및 등급 등을 초월 하여 직·주간 접근성 개선을 위한 종합적인 계 획이 필요하다.
따라서 기본계획은 전략계획으로 하되, 기존 상위계획의 내용을 기본으로 하면서 통행의 시·종점을 포함하는 교통축 단위의 전략을 제 공할 필요가 있다. 특히, 광역교통 혼잡축을 설정 하여 수도권 혼잡간선도로의 체계적이고 종합적 인 관리 프로그램 도입이 필요하다. 시행계획은 기본계획을 구체화(혼잡축의 우선구간 개선 등) 하여 사업별 추진계획으로 추진하는 방안이 검 토되어야 한다.
참고문헌
국토교통부. 2014. 대도시권 광역교통기본계획(2013~2020) 변경. 세종:
국토교통부.
국토해양부. 2010. 국가기간교통망계획 제2차 수정계획(2001~2020). 과 천: 국토해양부.
_____. 2012a. 대도시권 광역교통기본계획(2013~2020) 수립 연구. 과 천: 국토해양부.
_____. 2012b. 대도시권 광역교통기본계획(2013~2020) 변경 공청회 자 료. 과천: 국토해양부.
김종학, 김호정, 고용석. 2012. 수도권 법정교통계획 체계의 실효성 제고 방안. 안양: 국토연구원.
수도권 광역경제발전위원회. 2011. 수도권 광역교통인프라 실태분석 및 확충전략 연구. 서울: 수도권 광역경제발전위원회.
수도권교통본부. 2013. 제4차 수도권 미래교통 발전을 위한 정책토론회 자료집. 서울: 수도권교통본부.
이영인, 김종학, 장현호, 박찬운. 2010. 교통관련 법정계획의 체계분석에 관한 연구. 안양: 국토연구원.
평화방송. 2014. 수도권 광역버스 입석운행 금지 논란, 해결방안은?
http://www.pbc.co.kr/CMS/news/view_body.php?cid=
515868&path=201406 (2014년 10월 13일 검색).
