농지의 효율적 이용을 위한
농지임대차 관리 방안
The Management of Leases for Efficient Use of Farmlandwww.krei.re.kr
연구보고 R777 농지의 효율적 이용을 위한 농지임대차 관리 방안 등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2016. 10. 발행인︱김창길 발행처︱한국농촌경제연구원 우) 58217 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500 인쇄처︱동양문화인쇄포럼 I S B N︱978-89-6013-977-0 93520 ∙ 이 책에 실린 내용은 출처를 명시하면 자유롭게 인용할 수 있습니다. 무단 전재하거나 복사하면 법에 저촉됩니다. 이 도서의 국립중앙도서관 출판예정도서목록(CIP)은 서지정보유통지원시스템 홈페이지(http://seoji.nl.go.kr)와 국가자료공동목록시스템(http://www.nl.go.kr/kolisnet)에서 이용하실 수 있습니다. (CIP제어번호 : CIP2017000865)
김홍상︱선임연구위원︱제5장, 제6장 집필
머 리 말
1996년 ｢농지법｣ 시행 이후 현재까지 농업경영 목적으로 취득한 농지를 제외하고는 임대차를 금지하고 있다. 하지만 2015년도 통계청 농가경제조 사 자료에 의하면 실제로는 임대차 농지는 전체 농지의 과반수 이상이고, 임차농도 전체 농가의 59.3%를 차지하는 것으로 나타나, 법과 현실의 괴리 가 발생하고 있다. 이에 일각에서는 소유와 이용 결합을 강조하는 ‘경자유 전 원칙'을 폐기하자는 주장도 제기되고 있다. 현행 ｢농지법｣에서는 ‘임대차 확인’, ‘임대차 최소 기간(3년)’ 등을 명시 하고 있으나, 임대차의 전반적인 관리에 한계를 보이고 있다. 임차농이 실 제로 경작하고 있으나 각종 보조금을 농지소유주가 편취하거나, 장기간 안 정적 경영 및 투자가 필요한 시설농업이나 과일농가의 경우에도 불안정한 농지임차로 안정적 영농계획 수립에 애로가 발생하고 있다. ‘경자유전 원칙'은 ｢헌법｣에 명문으로 규정되어 있다. 다만, 변화된 농업 여건을 감안해 ‘경자유전 원칙'이 우리 농업 발전에 장애가 되지 않으면서 그 본래 목적이 달성될 수 있도록 적절한 수단을 강구할 필요가 있다. 이 연구의 목적은 농지임대차를 단순히 허용 또는 금지의 차원이 아니라 보다 근본적인 관점인 ‘경자유전 원칙'에 입각하여 농지의 효율적 이용을 위한 임대차 활용 방안을 제시하는 데 있다. 이 연구는 농림축산식품부, 한 국농어촌공사의 협조를 통해 이루어졌다. 이 연구가 농지임대차 제도 개선 의 기초 자료로 활용되기를 바라며, 연구 수행에 도움을 주신 농림축산식 품부 농지과와 한국농어촌공사 관계자에게 감사드린다. 2016. 10. 한국농촌경제연구원장 김 창 길요 약
연구 배경 ○ 1950년의 농지개혁 이후 현재까지 농지제도는 경자유전 원칙과 자작농 체제를 기본이념으로 하고 있음. ○ 하지만 농지개혁 직후 8.1%에 불과하던 임차 농지면적은 1995년에 42.2%까지 증가하게 되었고, 1996년 농지법이 시행되면서 1996년 이후 취득한 농지는 법률이 정하는 예외적인 경우를 제외하고는 임대차가 원 칙적으로 금지되고 있음. ○ 경자유전 원칙은 헌법에 규정된 우리 농업의 가장 중요한 제도임. 다만, 변화된 농업여건을 감안해 우리 농업 발전에 걸림돌이 되지 않도록 그 취지와 본래 뜻을 살릴 필요가 있음. ○ 농지문제를 ‘농업생산성 제고와 농지의 합리적 이용’으로 인식한다면 농지임대차에 있어서도 단순히 허용·금지의 차원을 떠나 농업생산성을 제고하고 어떻게 합리적으로 농지를 이용할 수 있을 것인가를 고려해서 경자유전 원칙에 입각한 농지임대차 활용방안을 도모할 필요가 있음. 연구 방법 ○ 농지소유 및 농지임대차 실태를 파악하기 위해 기존 통계청의 농지임대 차 조사결과뿐만 아니라 농업총조사 및 농업경영체DB 원자료 분석을 통해 기존 농지임대차 조사에서 파악하기 힘든 현황(지역별, 품목별 등) 을 파악하였음.○ 전국 23개 법정리를 대상으로 전국적인 농지이용(소유, 임대차 등) 실태 조사를 실시하였음. 조사는 한국농촌경제연구원, 농림축산식품부, 한국 농어촌공사, 해당 지자체의 협업을 통해 진행되었음. - 한국농촌경제연구원에서는 설문조사지 작성, 조사자 교육 및 결과분 석 등을 담당하였고, 농림축산식품부는 지자체 및 농어촌공사 등의 자료 및 조사 편의를 협조하였고, 한국농어촌공사는 전국 23개 조사 대상지의 경작자 및 소유자를 대상으로 직접 방문조사하였음. ○ 부재지주의 설문조사는 리서치 전문기관을 활용하여 진행하였음. 주요 조사내용으로는 임대 사유, 임대 계약방식·계약기간·임대료율, 임대차 관리 정책, 경작자 영농현황 등임. 농지임대차 변동 요인 ○ 농지임대차는 농지개혁 이후 특정시기(1970~1975)를 제외하고는 지금 까지 계속 증가하고 있음. <농지임대차율 변화 추이>
○ 농지임대차는 1970년 후반부터 크게 증가하였는데, 농지임대차의 증가 요인을 크게 제도적 측면과 경제적 측면으로 구분할 수 있음. ○ 제도적 측면의 핵심은 농지개혁법 도입 이후 1996년 농지법이 도입되 기 전까지의 농지법이 부재하여 농지임대차가 증가한 것임. 2010년 기 준 비농업인 소유 농지비율은 약 41.7%로 이는 1985년 조사 19.3%에 비해 두 배 이상 증가한 수치임. 우리나라와 비슷한 일본의 경우는 2015년 기준 임차농지 비율이 30.9% 수준이고, 이 중에서 토지소유 비 농가에 의한 임대면적이 약 절반 정도를 차지하고 있음. 우리나라의 경 우는 비농민 소유농지가 전체 임차농지의 약 85%에 이르기까지 증가된 것은 이와같이 제도적 측면에서 비농민의 농지소유를 제대로 규제하지 못하였기 때문임. ○ 농지매입을 통해 발생하는 수익가치가 농지임차를 통해 발생하는 농업 수익보다 낮음. 따라서 일반적으로 농업인이 농지의 자산 가치 상승이 없다면, 농지매입을 통한 규모확대보다는 임차를 통한 규모 확대가 보 다 더 경제성이 높다 할 수 있음. 농지이용 현황 및 임대차 관행 ○ 농지법에서 예외적으로 허용하는 임대차의 사례는 전체 조사대상 임대 차 농지의 42%를 차지하고 있음. 그리고 60세 이상인 재촌지주의 농지 를 임차하여 경작하는 경우도 전체 임차농지의 10.1%에 달함. 현행 농 지법상 재촌지주라고 하더라도 영농에서 은퇴하지 않고 농지를 임대하 는 것은 농지법상 임대차 금지에 해당됨. 향후 재촌지주에 의한 농지임 대 공급물량은 더 확대될 수 밖에 없기 때문에 재촌지주의 농지임대를 제도적 틀 안에서 관리하는 것이 중요해지고 있음. ○ 농지임차에 있어 여러 고려사항 중 농기계 이용의 편리성이 가장 중요 도가 높게 나타났고, 다음으로 생산기반정비(경지정리) 여부의 중요도
가 높게 나타났음. 이는 본인 농지와의 인접정도(농지효율적 이용 측면) 과 빌리는 기간(안정적 이용 측면)보다 좀 더 중요하게 고려하는 것을 의미함. ○ 부재지주를 대상으로 한 농지취득 계기를 묻는 질문에 상속에 의한 농 지취득이 53.9%와 증여에 의한 농지취득이 12.2%로 전체 부재지주 취 득 농지의 66.1%가 상속 및 증여에 의해서 부재지주에게 유동화되고 있음. 매매에 의한 농지취득은 33.9% 수준임. ○ 부재지주가 소유하고 있는 농지 중 과반수 이상은 농업인에게 임대되고 있고, 휴경 중인 농지도 15.9% 수준임. 2015년 우리나라 전체 휴경면적 비율이 2.3%인 수준을 감안하면 부재지주가 소유하고 있는 농지는 재 촌지주가 소유하고 있는 농지에 비해 매우 비효율적으로 이용되고 있다 는 것을 알 수 있음. 주요국의 농지임대차 제도 운용 시사점 ○ 농지이용에 대한 주된 규율이 농지임대차 제도를 통해 이루어지고 있 고, 농지임대차에 대한 제도적 정비가 잘 되어 있음. 일본, 독일, 프랑스 모두 농업구조개선 차원에서 농지임대차 관리기구가 개입하고 있음. ○ 일본과 독일은 농지유동화를 촉진하기 위해 과거 임차농 보호 중심의 제도에서 임대인과 임차인의 형평성을 도모하는 방향으로 제도 개선이 이루어지고 있음. 농지임대차 제도개선의 기본 방향 ○ 농지임대차를 자경만큼 중요하고 정상적인 농지이용행위로 인정하고 여기에 상응하는 체계적 제도 확립이 우선되어야 함.
○ 농지임대차 거래에 있어 강력한 경작권 보호 규정을 둘 경우 농지유동 성이 크게 저해되기 때문에, 직접적 규제 수단는 최소화하고 인센티브 방식을 통해 임차인을 보호할 수 있는 정책 전환이 필요함. ○ 농지 임대차에 있어 농업생산성 제고와 농지 이용의 합리화 도모할 수 있는 적극적인 정책사업이 필요함. <요약 및 시사점 1> 농지임대차관리법 도입 ○ 농지임대차에 있어서 농지소유자와 경작자 간의 합리적인 이용 질서를 확립하기 위해서는 농지임대차 계약 제도를 도입해야 함. ○ 현행 농지법에 농지임대차 관련 내용을 규율하고 있는데, 상가건물이나 주택의 경우는 별도의 특례법(상가건물임대차보호법, 주택임대차보호 법)을 제정하고 민법에 대한 특례를 규정하고 있음. - 농지는 국가적인 특수자산으로서 농지법 이외의 별도 법률을 제정할 필요가 있음. - 일본의 경우도 농지유동화를 적극적으로 촉진하기 위해서 농지법과 함께 농용지이용증진법을 제정하여 운영하고 있음. ○ 우리나라도 가칭 ｢농지임대차관리법｣을 제정하여 완결된 농지임대차 체계를 확립이 필요함. - 다만, 상가건물임대차보호법이나 주택임대차보호법처럼 임차인의 보 호를 강화하는 일반적인 법률 목적보다는 농지를 효율적으로 유동화 시키는 것을 주요 목적으로 할 필요가 있음. 따라서 법률명도 ｢농지 임대차보호법｣보다는 ｢농지임대차관리법｣ 또는 ｢농지임대차법｣ 등을 고려할 수 있음.
<요약 및 시사점 2> 농지임대차 신고제도 도입 ○ (가칭) 농지임대차관리법이 실효성 있게 운용되기 위해서는 농지임대차 를 관리하는 제도가 필요함. 현재 농지의 거래와 임대차를 포함하는 농 지 전반에 대한 관리가 이루어지지 못하고 있음. ○ 표준임대차계약서 등을 활용하고, 이를 신고제로 등록하게 함. 다만, 농 지임대차 신고는 의무규정으로 하고, 신고한 임대차계약에 한해 「농지 임대차관리법」상의 권리와 의무를 갖게 함. 농지임대차 신고는 직불제 등 각종 인센티브와 연결시키도록 함. <요약 및 시사점 3> 농지유동화 촉진 ○ 농지임대차 규제를 일부 완화하는 방안으로 재촌 농지소유자에게 농지 임대차를 허용하는 것이 필요함. ○ 농지임대차 시장을 왜곡하는 8년 자경농지의 양도소득세 감면제도를 폐지하고, 농업진흥지역 내 농지의 장기보유특별공제 제도를 도입함. ○ 시장·군수·자치구청장이 ‘지역특화발전특구(농업)’ 지정 또는 ‘농지이용 계획’을 수립하여 농지 이용증진사업 구역으로 지정할 경우 합법적인 농지 임대가 가능하도록 함. ○ 현재 농지유동화를 촉진하기 위해서 한국농어촌공사의 농지은행사업을 통해서만 가능한 비농업인의 농지소유를 지역·품목 농협(농작업대행 서 비스 가능)을 통한 농지의 전부위탁경영 허용을 검토하여, 농지이용 효 율성을 제고함.
ABSTRACT
The Management of Leases for Efficient Use of
Farmland
Research Background
Korea’s farmland system has been based on the land-to-the-tillers princi-ple and the basic ideology of owner-farmer systems since the farmland re-forms of 1950. However, the leased farmland area that was 8.1% immedi-ately after farmland reforms increased to 42.2% in 1995. With the enact-ment of the 1996 Farmland Act, farmland acquired after 1996 is prohibited from being leased out unless there are exceptions prescribed by law. The land-to-the-tillers principle is the most important system of the agri-culture industry in Korea that is prescribed by the constitution. However, considering the changed farming conditions, it is necessary to come up with plans to protect its goal and purpose while not hindering agricultural development in Korea.
If the farmland issue is perceived as ‘improvement of agricultural pro-ductivity and rational utilization of farmland’, it is necessary to go beyond simply allowing or prohibiting farmland leasing, and come up with uti-lization plans of farmland leasing for the efficient use of farmland based on the principle of land-to-the-tiller from the perspective of improving agri-cultural productivity and on how to rationally use farmland.
Research Method
In order to investigate the state of farmland ownership and farmland leasing, not only the farmland leasing survey results of Statistics Korea, but also those that are difficult to identify with existing farmland lease surveys (by region, by item) were identified by analyzing the raw data of
agricul-tural census and agriculagricul-tural farm DB.
National farmland usage (ownership, lease, etc.) surveys on 23 admin-istrative regions called ri were carried out. This study was carried out with the cooperation of the Korea Rural Economic Institute, Ministry of Agriculture, Food and Rural Affairs, Korea Rural Community Corporation, and the respective local governments. The Korea Rural Economic Institute was in charge of drafting questionnaires, training surveyors, and analyzing results. The Ministry of Agriculture, Food and Rural Affairs cooperated with providing convenience for material and surveys with local govern-ments and the Korea Rural Community Corporation, while the Korea Rural Community Corporation visited tillers and owners of 23 areas subject to surveys around the nation to conduct surveys.
A survey on absent landlords was carried out using research agencies. The main contents of the survey were reason for leasing, lease contract method/contract period/lease rate, lease management policies, and tiller farming statuses.
Analysis of farmland lease change elements
Farmland leasing has continuously increased except during a specific pe-riod (between 1970 and 1975) since farmland reforms. Farmland leasing in-creased greatly from the late 1970s and the factors for inin-creased farmland can be roughly divided into system aspects and economic aspects.
The key point of the system aspect is that following the farmland reform act and prior to when the 1996 farmland act was introduced, there was no farmland act resulting in an increase of farmland leasing. The rate of farm-land owned by non-farmers in 2010 was approximately 41.7%, which is about twice the amount of 19.3% of 1985. Japan, which was similar to Korea, had leased farmland rates of 30.9% in 2015, and about half of the leased areas was from non-farms that owned the land. The reason why non-farming owners accounted for about 85% of the total leased farmland in Korea was because the system was unable to properly regulate farmland ownership of non-farmers.
The revenue value generated through farmland purchase is lower than the agricultural revenue generated from farmland leasing. Therefore, unless
increases in farmland assets (rise in farmland prices) are expected by the farmer, it is more economical to expand the scale through leasing than by purchasing the farmland.
Farmland usage status and leasing practices
Leasing cases that allow exceptions according to the farmland act ac-counted for 42% of the leased farmland that was examined in this study. In addition, 10.1% of the leased farmland was cases where farmland was leased from resident landowners over the age of 60 for tilling. According to the current farmland act, even if it is a resident landowner, it is illegal to lease farmland without retiring from farming. As it is highly likely for farmland lease supplies by resident landowners to increase in the future, it is becoming important to manage farmland leasing of resident landowners within a systematic frame.
Of the various factors to consider in farmland leasing, convenience of using farming machines was found to have the highest importance, and it was followed by production base arrangement (farmland arrangement). This represents that it should be considered with more importance than the prox-imity of farmland (efficient use of farmland) and leasing period (stable use). For questions to absent landlords on how farmland was acquired, 53.9% was through inheritance, and farmland acquisition as gifts was 12.2%, showing that 66.1% of all absent landlords acquired farmland through in-heritance and gifts. Acquisition of farmland through sales was 33.9%. Of the farmland owned by absent landlords, over half of all farmland is leased to farmers, while 15.9% is left fallow. When considering that the total fallow area percentage of Korea in 2015 is 2.3%, it is evident that compared to farmland owned by resident landowners, farmland owned by absent landlords is being used very inefficiently.
Implications of farmland leasing system operations of other countries
Most regulations and rules on farmland usage are comprised through farmland leasing systems, and systems are well provided for farmland
leasing. In Japan, Germany and France, farmland leasing administration or-ganizations intervene for the sake of agricultural structure reforms. In order to promote fluidity in farmland, Japan and Germany changed the direction of systems that focused on leased farm protection in the past towards system reforms for fairness for both the lessor and leaseholder.
Farmland leasing system reform plans
Farmland lease contract systems must be introduced to establish rational usage order between the farmland owner and tiller regarding farmland leasing.
For the (tentatively named) farmland leasing management act to be oper-ated effectively, a system that manages farmland leasing is necessary. As plans to partially soften regulations on farmland leasing, it is neces-sary to allow farmland for resident farmland owners.
The eight-year self-cultivation farmland’s transfer income tax exemption policy that distorts the farmland leasing market should be abolished, and a special long-term ownership deduction policy for farmland in agricultural promotion areas should be introduced.
Researchers: Chae Gwangseok, Kim Hongsang and Yoon Sungeun Research period: 2016. 1. ~ 2016. 10.
차 례
제1장 서론 1. 연구의 필요성과 목적 ···1 2. 선행연구 검토 ···4 3. 연구 내용과 방법 ···7 제2장 농지임대차 제도 변화 과정과 현황 1. ｢농지임대차관리법｣ 도입 전후의 임대차 제도 변화 ···11 2. ｢농지법｣ 도입 이후의 임대차 제도 변화 ···17 3. 현행 우리나라의 농지임대차 관련 법률 내용 ···18 4. 정책적 시사점 ···24 제3장 농지임대차 현황 및 변동 요인 분석 1. 농지임대차 현황 ···27 2. 농지임대차 증가 요인 분석 ···33 3. 지역별 농지임대차 면적 비율 결정 요인 분석 ···39 4. 농가별 농지임대차 요인 분석 ···41 5. 정책적 시사점 ···46 제4장 농지이용 현황 및 임대차 관행 1. 농지임대차 실태조사 개요 및 기초통계 ···49 2. 농지임대차 실태조사 결과 ···58 3. 정책적 시사점 ···69 제5장 외국의 농지임대차 관리 제도 1. 일본 ···73 2. 독일 ···793. 프랑스 ···82 4. 시사점 ···83 제6장 농지임대차 관리 방안 1. 농지임대차 관리의 필요성 ···85 2. 농지임대차 제도 개선의 기본 방향 ···87 3. 농지임대차 제도 개선 방안 ···91 부록 1. 농지임대차 제도 개선 전문가 토론회 토론문 ···97 2. 재촌지주 대상 농지이용 현황조사 ···109 3. 부재지주 대상 농지이용 현황조사 ···120 참고문헌···129
표 차례
제2장 <표 2-1> ｢농지임대차관리법｣ 도입 이전의 임차농지 및 임차농가 추이··· 12 <표 2-2> ｢농지개혁법｣ 및 농지법령 주요 내용 비교 ···13 <표 2-3> 관행 임차료율 분포(1985년 기준) ···13 <표 2-4> 임차농지 비율 추이 ···18 <표 2-5> 주요국의 농지임대차 기간 비교 ···23 제3장 <표 3-1> 임차농가 비율 추이 ···28 <표 3-2> 임차료율(무상임차지 포함) 추이 ···29 <표 3-3> 임차료 지불 형태 ···30 <표 3-4> 경영체 DB를 통한 시·도별 농지임대차 비율 ···31 <표 3-5> 경영체 DB를 통해 본 품목별 임대차 비율 ···32 <표 3-6> 2010년 농지이용 현황 ···35 <표 3-7> 연도별 농업수입, 비용, 농지가격 변화 ···37 <표 3-8> 농업수입에 영향을 미치는 요인 분석 ···39 <표 3-9> 지역별 농지임대차 면적 비율에 영향을 미치는 요인 분석 ··· 41 <표 3-10> 농가별 농지임차 면적에 영향을 미치는 요인 분석 ··· 43 <표 3-11> 농가별 농지임대 면적에 영향을 미치는 요인 분석 ··· 45 제4장 <표 4-1> 시·도별 조사 지역 분류 ···51 <표 4-2> 조사 대상 필지 수 ···52 <표 4-3> 조사 기관별 협조체계 ···53 <표 4-4> 조사 대상 지역 내 농지임차 비율 ···54<표 4-5> 22개 법정리 지역의 농지취득자격증명 발급 내역 현황 ··· 57 <표 4-6> 농지임차 이유 ···58 <표 4-7> 농지임차 계기 ···59 <표 4-8> 재배작목별 임대차 계약 형태 ···59 <표 4-9> 재배작목별 임대차 기간 ···60 <표 4-10> 임차농지의 농지소유자 특성 ···61 <표 4-11> 영농은퇴 시 농지처분 계획 ···61 <표 4-12> 재배작목별 농지임차 시 고려사항(5점 척도) ··· 62 <표 4-13> 임차농지의 토지개량 투자 여부 및 이유 ···63 <표 4-14> 일방적 계약해지 경험 여부 ···63 <표 4-15> 농지임대 이유 ···64 <표 4-16> 농지임대 계기 ···65 <표 4-17> 부재지주의 농지취득 계기 ···66 <표 4-18> 부재지주 소유 농지의 농지이용 현황 ···66 <표 4-19> 부재지주 소유 농지의 계약 형태 ···67 <표 4-20> 부재지주 소유 농지의 임대차 계약기간 ···68 <표 4-21> 임대수탁사업에 대한 인지도 ···68 <표 4-22> 농지임대수탁사업에 참여하지 않는 이유 ···69 제5장 <표 5-1> 농지 임대자에 대한 지원(기구집적협력금) ··· 77 <표 5-2> 프랑스 ｢농촌임대차법｣상의 특징 ···83 제6장 <표 6-1> 재배작목 농가유형별 농지임대차 관리 방향 의견 ··· 87 <표 6-2> 비농업인 대상 농지임대차 관리 방향 의견 ···88 <표 6-3> 현 수준에 임차인 보호가 더 필요한지 여부 (농업인 대상) ···90
<표 6-4> 현 수준에 임차인 보호가 더 필요한지 여부 (비농업인 대상) ···90 <표 6-5> 농지임대차 최소 임대차 보장기간(비농업인 대상) ··· 93 <표 6-6> 농지임대차 신고·관리 제도의 도입 필요성 (농업인 대상) ···94 <표 6-7> 농지임대차 신고·관리 제도의 도입 필요성 (비농업인 대상) ···94
그림 차례
제1장 <그림 1-1> 호당 평균 경작 면적 추이(1970∼1995) ···2 제3장 <그림 3-1> 농지임대차율 변화 추이 ···33 <그림 3-2> 비농업인에 대한 농지상속 ···36 <그림 3-3> 고정자산구입 지출 비중 변화 ···38 제5장 <그림 5-1> 농지중간관리기구의 사업체계 ···76 제6장 <그림 6-1> 우리나라의 농지임대차 제도의 문제점 ···86 <그림 6-2> 농지임대차 최소 임대차 보장기간(농업인 대상) ··· 921. 연구의 필요성과 목적
우리나라의 농지제도는 1950년 농지개혁 이후 지금까지 ‘경자유전 원칙' 과 자작농 체제를 기본이념으로 하고 있다. 하지만 1994년 ｢농지법｣이 제 정되기 전까지 자작농 체제는 점점 약화되고 농지임대차는 확대되었다. 1970년에 전체 농지의 17.8%였던 임차농지 면적은 1995년에는 42.2%까지 증가하였으며, 임차농가 비율은 30%에서 71.3%까지 급증하였다. 동 기간 자작지 규모는 줄고 임차지는 계속 늘었다<그림 1-1>. 1996년 ｢농지법｣이 시행되면서 농업인과 농업법인만이 농지를 소유할 수 있게 되었고, 1996년 이후 취득한 농지의 임대차는 농지법 제23조 제1 항이 정하는 경우에만 인정되고 원칙적으로 금지되었다. 채광석·김홍상 (2014) 연구에 의하면, ｢농지법｣상 임대규제 대상 면적은 전체 농지 면적 의 최소 40.4%에서 최대 57.4%가 되는 것으로 나타났다. 이와 같이 전체 농지의 과반 정도가 ｢농지법｣의 규율을 받는 것으로 추 정되고 있지만, 불법적 농지소유 및 임대차는 해소되지 않고 있다. 2008년 전국의 3개 법정리를 사례조사한 김수석 외(2008) 연구에서 비합법적 농지 임대차 비율이 42~57% 정도임을 밝혔다.<그림 1-1> 호당 평균 경작 면적 추이(1970∼1995) 단위: ha 자료: 통계청(각 연도). “농가경제조사.” 우리나라 ｢헌법｣에 규정된 ‘경자유전의 원칙’은 농지소유자가 농업인일 때 농지가 농업 목적에 맞게 가장 효율적으로 이용될 수 있다는 믿음에 기 초한다. 그래서 투기적 농지소유와 지주·소작제를 방지하기 위해 농업인만 이 농지를 소유할 수 있도록 하는 원칙이 농지개혁 이후 농지제도의 기본 을 이루며 계승되어 왔다. 하지만 농가 인구의 감소와 노령화로 농지이용에 있어 소수의 농가에 농 지가 집중되고 있다. 또 농지가격은 수익지가를 크게 상회하여 농지매입의 경제성이 낮다. 즉, 임차농지의 경제성이 충분하여 임차를 통한 경영규모 확대가 가능한데, 현행 농지제도는 경자유전을 원칙으로 삼고 있다. 자작 농주의를 유지할 것인가? 차지농주의로 전환할 것인가? ‘경자유전 원칙'을 폐기할 것인가, 유지할 것인가? 아니면 절충주의나 제3의 길을 찾을 것인 가 등에 대해서 과거부터 계속 논의가 있어 왔다(김수석 외 2008). 다만, 과거에 비해 농지취득 사유가 다양해지고, 농지소유자와 임차인의 성격도 다양화되고 있는 상황에서 단지 농지임대차 허용 여부만을 정할 것이 아니
라 소유 형태와 목적별로 농지임대차 허용 방식을 달리하는 것도 충분히 검토가 필요하다. 농지이용에 있어 전체 농지의 과반 이상이 임대차 농지인 상황에서 경자 유전의 원칙만을 고집할 수 없는 것이 현실이다. 또한, 우리 농업은 이제 농산물의 생산에 그치는 것이 아니라 가공·유통·체험 및 관광이 융·복합된 6차산업으로 변모하고 있다. 경제·사회 변화에 따라 농지소유 및 이용 주 체의 경영 형태와 행동 양식 등도 변화하게 된다. 이에 따라 기존 제도도 변화된 구조에 적합하게 변하지 않으면 안 된다. ｢헌법｣ 제121조 2항에서는 “농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용 을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법 률이 정하는 바에 의하여 인정된다.”라고 명시하고 있다. 또한, ｢농지법｣ 제1조에 “이 법은 농지의 소유·이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로 써 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업생산 성 향상을 바탕으로 농업경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국 토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 한다.”라고 명시하고 있다. ｢헌법｣에 규정된 ‘경자유전 원칙'은 우리나라 농지 정책의 가장 중요한 이념이다. 다만, 변화된 농업여건을 감안해 지금의 ‘경자유전 원칙'이 농지 의 효율적 이용을 저해하지 않고 우리 농업 발전에 장애물이 되지 않도록 그 본래 취지와 뜻을 살리기 위한 수단을 강구할 필요가 있다.1 특히 2016 년은 ｢농지법｣이 시행된 지 20년이 되는 해이다. ｢농지법｣이 시행된 후 우 리 농촌은 대대적인 이촌향도(離村向都) 현상이 발생하면서 농촌에 거주하 지 않는 자가 농지를 소유하는 경우가 많아졌다. 더욱이 65세 이상 고령농 가가 농업인구의 절반을 차지하고 있고, 대부분이 후계농업인을 보유하지 못한 상황에서 상당수의 농지가 임대될 수밖에 없다. 이와 같이 농지임대차는 지속적으로 증가할 것으로 예상된다. 따라서 농 지임대차를 단순히 허용 또는 금지의 차원을 떠나 어떻게 합리적으로 이용 할 것인가를 검토할 시점이 도래하였다. 1 박석두. 2014년 6월 3일 서울경제 기고문. “경자유전 원칙, 탄력적으로 운영해야.”
본 연구는 임대차농지 비율이 50%(2015년 통계청 기준 50.9%)에 달한 상황에서 전국적인 농지임대차 실태 파악이 전무하다는 문제인식에서 출 발하였다.2 농지임대차 실태조사를 통해 농지 권리이동(임대차 중심, 일부 소유관계 파악 등) 및 이로 인해 발생하는 문제점 등을 파악하고, 이를 토 대로 농지이용 효율화 관점에서 농지임대차 제도의 개선 방안을 제시하고 자 한다.
2. 선행연구 검토
2.1. 농지소유 및 이용 구조 측면
오호성(1980)은 “농업정책의 방향이 도·농 간의 소득격차 축소와 효율적 인 농업을 육성하는 방향으로 바뀌어야 하고 이를 농지의 효율적 이용 등 에서 문제해결의 실마리를 찾아야 한다.”라고 보고 농지제도 개선의 필요 성을 제시하였다. 상대적으로 고지가 조건하에서 농지임대차를 허용하고 농지소유의 상한에 재조정이 필요하다는 점을 제시하였다. 유병서(1984)는 농지의 소유권 이동을 통한 농지유동화는 자금 조달 문 제가 있다고 보고 이용권 이동을 위한 농지임대차 제도 확립의 필요성을 강조하였다. 또한, 이 연구에서는 농지거래를 관장하는 기구의 설립 필요 성을 제기하였다. 이정환·김은순(1986)은 농가경제조사의 표본농가 분석과 3개 부락 전수 조사 등을 통해 “농지시장은 대단히 불완전한 것이므로 정보의 제약 등으 2 현재 ｢농지법｣에 임대차가 허용되는 예외적인 규정이 있지만, 신고 또는 허가 등과 같은 관리 규정이 전무하여, 어떤 사유(법 몇 조 몇 항)로 어느 정도 임대 차가 이루어지는지 파악이 불가능하다. 참고로 일본은 농지의 모든 (법적) 권 리 이동에 대해 허가제를 실시하여, 확실한 농지이동(유동화) 방향 설정 및 체 계적이고 명확한 관리가 가능하다.로 농지의 유동(매매 혹은 임대차)을 관리하는 공적 기구 준비가 필요하 다”고 주장하였다. 이들 연구의 공통점은 농지가격 상승이 자작농적 영농규모 확대의 제약 요인으로 농지임대차가 규모 확대의 유력한 수단이며, 농지임대차의 제한 적 허용과 임차농 보호가 필요하다는 것이다. 박석두·황의식(2002)은 영농규모 확대의 필요성, 임차농에 대한 자작농 의 우월성, 전업농 육성 등 여러 측면을 고려하여 ‘경자유전 원칙'과 비농 민의 농지소유 규제를 유지하고, 농업인 간 농지임대차의 허용 및 농지임 대차 관리기구 설치 등을 제시하였다. 김홍상 외(2005)는 농지이용에서 가장 큰 비중을 차지하는 쌀의 시장 개 방 확대 이후 농지이용구조 변화를 전망하고, 관련된 다양한 문제를 해결 하기 위한 대책을 강구하였다. 지나친 ‘경자유전 원칙'의 준수는 농지의 유 동화를 저해할 수 있다. 장기적 쌀값 하락 전망 속에서 농지소유 중심에서 이용 중심으로 제도 개선이 필요한데, 이를 위해서는 농지은행의 농지임대 수탁관리사업과 연계하여 농업진흥지역, 특히 순수 농촌지역을 우선적으로 적용하도록 하여 농지시장 안정과 농업구조 개선을 동시에 도모할 필요가 있다고 제시하였다.
2.2. 농지임대차 분석
김성호 외(1988)는 1987년 농지임대차 관행총람을 발간하였는데, 전 국 1,512개 읍·면 행정기관을 동원하여 임대차 실태를 조사하여 결과를 정 리한 자료이다. 이는 일제시대인 1932년에 ‘조선소작행위조사' 이후 처음 연구된 농지임대차 관련 전국적 자료로 농지개혁 이후 그간 임대차행위의 변천과정은 물론 농지임대차 실태를 파악하는 데 유익한 연구자료가 되고 있다(채광석·김홍상 2014). 송재일(2010)은 일본이나 독일의 사례처럼 선매협의제를 도입하여, 농지 를 더욱 효율적으로 이용할 농업인에게 매매되거나 임대차할 수 있도록 해야 한다고 제안하였다. 그리고 농지임대차와 관련하여 임차인을 보호할 수 있는 특별법이 필요하다고 제안하였다. 이외에도 김수석·허주녕(2007)은 농지유동화 실태를 파악하고, 정책적 차원에서 농지유동화 관련 제도 개선 방안을 제시하였다. 김수석 외(2008) 는 사례지역 조사를 통해 농지소유 및 임대차 실태를 파악하였다. 이를 통 해 현행 ｢농지법｣이 가지는 문제점을 파악하였다. 조사 대상이 3개 지역에 한정되었지만, 토지대장과 농지원부 등을 활용하여 지역 단위의 농지소유 및 임대차 관련 분석을 시도한 연구로 본 연구에 시사하는 바가 크다. 채광석·김홍상(2014)의 연구에서는 거래당사자인 농업인 입장에서 농지 매매 및 임대차 거래에 어떤 행태를 보이는지 분석한 연구로 농지가 효율 적으로 이용되기 위해서는 농지관리 방안의 질적 전환이 필요하다고 제시 하였다. 농지매매 및 임대차시장 기능에 의해 자율적인 농지이용 효율화를 도모하지 못하기 때문에 농지이용 효율화를 위해 정부의 적극적 농지이용 조정이 필요하다고 주장하였다. HyeJung Kang(2004), 김관수·안동환(2005), 안동환·김홍상·김관수(2006) 의 연구는 농가경제조사 결과의 패널자료를 활용하여 농지임대차 시장 동 향과 특성 분석을 시도한 대표적인 연구이다. 하지만 이들 연구는 농지임 대시장의 일부인 농업인에 의해 공급되는 농지임대만 분석하였고, 농지임 대시장에서 절대 다수를 차지하는 비농업인에 의한 농지임대는 분석하지 못하였다는 한계가 있다.
2.3. 기존 연구와의 차별성
기존 선행연구들은 농지유동화 관점에서 제도 개선 방안 도출에 중점을 두고 있다. 기존 연구들이 ‘경자유전 원칙'의 폐기와 차지농주의로의 전환 등을 주장한 데 반해, 본 연구에서는 ‘경자유전 원칙'을 유지하면서 농지의 효율적 이용이란 관점에서 농지임대차를 관리하는 방안을 강구한다는 점 에서 기존 연구와의 차별성이 강조된다.특히, 1994년 ｢농지법｣ 제정 이후 처음으로 전국 단위의 농지소유 및 임 대차에 관한 체계적인 실태조사를 실시하여 문제점을 파악하고 현실성 있 는 제도 개선 방안을 제시하였다. 지금까지 개별 연구과제 중심으로 농지 임대차 및 소유 관련 일부 사례지역 조사가 있어 왔지만, 현행 ｢농지법｣하 에서 전국 단위 농지임대차 실태조사는 전무하였다. 본 연구에서는 농림축 산식품부, 지방자치단체, 한국농어촌공사 등과 연계하여 농지임대차에 관 한 대대적인 실태조사를 실시하였고, 이를 통한 농지제도의 개선 방안을 마련하였다. 특히 농지전문가 및 정책당국자들이 참여한 농지포럼 및 전문 가 토론회3 등을 통해 현실성 있는 정책 방안을 도출하였다.
3. 연구 내용과 방법
3.1. 연구 내용
제1장 서론에서는 ｢농지법｣이 시행된 지 20년이 되었고, 임대차 농지가 전체 농지의 50%를 초과하는 상황에서 농지임대차 관리의 필요성을 제시 하였다. 제2장에서는 먼저 1986년 ｢농지임대차관리법｣이 도입된 배경을 분석하 였다. 그리고 ｢농지법｣ 도입 이후 농지임대차 관련 법률 내용을 검토하여 농지임대차 관리 및 제도의 문제점을 파악하였다. 제3장에서는 제도적 측면과 경제적 측면에서 농지임대차가 증가하게 된 원인을 분석하였다. 제도적 측면에서는 ｢농지개혁법｣ 이후 ｢농지법｣이 부 재하여 발생하는 농지이용상의 문제점을 파악하였고, 경제적 측면에서는 3 한국농촌경제원이 주최하고 농림축산식품부와 한국농어촌공사가 공동으로 후 원하는 농지임대차 전문가 토론회를 12월 9일 진행하였고, 관련 토론문은 <부 록 1>을 참조.농지매입에 의한 경영규모 확대와 임차를 통한 경영규모 확대를 비교·분석 하였다. 그리고 계량 분석을 통해 지역별, 농가별 농지임대차 수요에 영향 을 미치는 요인을 분석하였다. 제4장에서는 전국의 23개 법정리를 대상으로 농지이용 현황 및 임대차 관행을 조사하였다. 직접 필지별 농지소유자 및 경작자를 대상으로 한 직 접 면담조사에서 임대차 여부 및 사유, 임대차 계약 방식·계약기간·임차료 율, 경작자 영농현황 등을 파악하여 농지임대차 관행상 나타나는 문제점을 도출하였다. 제5장에서는 일본, 독일, 프랑스 등을 중심으로 농지임대차 제도 운영 및 관리 방안을 살펴보고, 우리나라의 농지임대차 제도 운용에 필요한 시 사점을 도출하였다. 제6장에서는 농지임대차 관리의 필요성과 농지임대차 제도 개선의 기본 방향 및 개선 방안을 제시하였다.
3.2. 연구 방법
이 연구에서는 농지임대차 실태를 파악하기 위해 문헌조사, 사례지역 조 사, 부재지주 대상 설문조사, 계량 분석 방법 등을 활용하였다. 먼저, 문헌조사에서 국내외 농지임대차 제도를 비교·검토하였고, 외국 사례조사에 대해서는 전문가 원고 위탁의 방식으로 추진하였다. 다음으로, 사례지역 조사는 전국의 23개 지역을 선정하여 현장조사를 실 시하였다. 그 중에서 20개 지역은 2014년 기준 논·밭 면적 비율, 농업진흥 지역 안팎별 비율, 지대별 비율, 지역별 농지 면적 비율 등을 고려하여 조 사 대상지를 분류하였고, 3개 지역은 농림축산식품부와 언론계 전문기자의 추천을 통해 선정하였다. 사례지역 조사는 한국농촌경제연구원, 농림축산 식품부, 한국농어촌공사, 해당 지자체의 협업을 통해 진행되었다. 한국농촌 경제연구원에서는 설문조사지 작성, 조사자 교육 및 결과 분석 등을 담당 하였고, 농림축산식품부는 지자체 및 농어촌공사 등의 자료 및 조사 편의를 협조하였고, 한국농어촌공사는 전국 23개 조사 대상 지역 내 경작자 및 소유자를 대상으로 직접 방문조사를 실시하였다. 사례지역 조사를 진행하 기에 앞서 농림축산식품부와 한국농어촌공사 그리고 해당 지자체의 협조 를 받아 토지대장(소유자 관련 정보), 농지원부(경작자 정보), 경영체 DB (자경 및 임차 정보) 자료를 분석한 후 현장조사를 진행하였다. 계량 분석은 크게 농업총조사 원자료(1995, 2000, 2005, 2010)를 중심으 로 패널모형을 통한 지역별 농지임대 면적 비율 분석을 진행하였고, 농가 별 농지임대차 수요 분석은 농가경제조사 원자료(2008~2012년)를 활용하 여 분석하였다. 이외에도 농지취득자격증명, 농업경영체 DB 등의 자료를 활용하여 농지소유 및 농지임대차 실태에 대한 입체적인 분석을 실시하였다.
1. ｢농지임대차관리법｣ 도입 전후의 임대차 제도 변화
1.1. ｢농지임대차관리법｣ 도입 경과
1945년 8월 15일 해방 직후인 10월 5일에 미군정은 ｢최고 소작료 통제 령｣을 선포하고 모든 종류의 소작료를 수확량의 3분의 1로 제한하였다. 일 제강점기하에서 최고 80% 수준에 달했던 고율 소작료를 1/3 수준으로 낮 추었는데, 이는 고액·고율의 소작료가 소작인의 심한 경제적 고통과 생활 수준의 하락을 야기한다고 판단하였기 때문이다(박명호 2013).4 1948년 대한민국 정부 수립 이후 1949년에 ｢농지개혁법｣이 제정되었고, 이듬해 4월에 ‘농지개혁’이 단행되었다. 해방 직후에는 전체 농지의 2/3가 소작지로 파악되었는데, 농지개혁의 성과로 1951년 말의 소작지는 15만 8,000ha로서 전체 농지 면적의 8.1%로 감소하였다(김성호 외 1989). 농지 개혁이 자작농 체제 창설에 획기적으로 기여하였다고 말할 수 있다. 4 당시 미군정이 공포한 최소 소작료 결정의 주요 내용은 다음과 같다. 소작료율 은 현금 또는 어떤 형태로 납입하든 수곡총액의 1/3을 넘어서는 안 되고, 현재 의 소작계약의 유효기간 중 지주는 일방적으로 소작권을 해지할 수 없으며, 새 로운 소작계약에서도 소작료율은 1/3을 넘어서는 안 된다. 그리고 본령의 규정 을 위반하는 경우 군사재판소의 형벌에 처한다고 명기하였다. 소작료 3·1제 실 시는 단순히 소작료만의 문제는 아니다. 이는 한국의 토지문제 해결의 근본 대 책인 농지개혁의 첫발자국으로서의 의의를 지닌다(박명호 2013).｢농지개혁법｣에서는 농지매수와 분배 등에 관한 사항을 주로 규정할 뿐 농지개혁 이후에 발생할 수 있는 이농, 상속 및 증여 등에 의한 비농업인 의 농지소유에 대해서는 규율하지 못하였다. 이에 정부는 농지개혁으로 창 출된 자작농 체제를 유지하기 위해 수차례 ｢농지법｣ 제정을 시도하였지만, 이에 대한 입법적 조치가 늦어지면서 농지개혁 직후 8% 내외였던 임대농 지 비율이 1985년에는 30.5%까지 증가하게 되었다.5 <표 2-1> ｢농지임대차관리법｣ 도입 이전의 임차농지 및 임차농가 추이 연도 임차농지 비율 임차농가 비율 1945 66.0% 85.9% 1950 - 8% 1960 13.5% 26.4% 1965 16.4% 30.5% 1970 17.6% 33.5% 1975 13.7% 34.4% 1980 21.3% 46.1% 1985 30.5% 64.7% 자료: 한국농촌경제연구원(1987). 농지임대차관리백서. 그 후 7차에 걸친 농지입법(農地立法) 시도가 있었지만 모두 무산되고, 1986년의 8차 시도 만에 ｢농지임대차관리법｣을 제정하게 되었다. 그간의 추진 경과를 살펴보면, 제1차 및 제2차 시도는 농지개혁의 성과를 유지하 기 위한 목적으로 임대차 금지를 규정하고 있으며, 제3차 시도에서부터 기 업농 육성 등을 위해 임대차 규제를 일부 완화하기 시작하였다. 1979년 제 6차 농지입법 시도 때 처음으로 임대차 허용 문제가 제기되면서, 결국 제5 공화국 ｢헌법｣에 임대차 허용 규정이 포함되었다. 그리고 1982년에 제7차 농지입법 시도가 있었지만 좌절되고, 1986년 제8차 입법시도를 통해 비로 소 ｢농지임대차관리법｣이 제정되었다. 5 미국에 의해 자작농 창설을 위한 농지개혁이 이루어진 한국, 일본, 대만 모두 시기적으로 조금씩 다르기는 하지만 공통적으로 이후 ｢농지법｣이 제정되었다.
<표 2-2> ｢농지개혁법｣ 및 농지법령 주요 내용 비교 구분 제정 시도 기간 임대차 관련 규정 ｢농지개혁법｣ (1949. 6. 21.) ∼1949. 6. 임대차 금지 제1차 농지법안 (1958. 6.∼1959. 4.) 1958. 6.∼1959. 4. 임대차 금지 제2차 농지법안 (1961. 9. 29.) 1961. 8.∼1965. 10. 임대차 금지 제3차 농지법안 (1968. 6. 26.) 1967. 2.∼1968. 12. 임대차 규제 제4차 농지법안 (1970. 9. 1.) 1969. 10.∼1971. 6. 임대차 규제 제5차 농지법안 (1974. 7. 6.) 1971. 8.∼1977. 12. 임대차 제한 - 임차기간: 3년 - 임차료:(생산량-토지세)×0.2 내(內)의 정율제 제6차 ｢농지법｣ 요약 (1979. 10. 5.) 농경연(안) 1978. 2.∼1979. 12. 임대차 허용 - 성문계약의 당사자 신고제 - 임대면적: 농가당 2ha 이내 - 임대기간: 수도작 3년 이상 - 임대료: 평균수확량의 30% 이내 농수산부(안) 임대차 허용 - 성문계약의 당사자 신고제 - 임대면적: 농가당 2ha 이내 - 임대기간: 2년 이상 - 임대료: 보통작물은 수확량의 30% 이내, 특용·화훼작물 당사자 간 합의 자료: 한국농촌경제연구원(1987). 농지임대차관리백서. 앞서, 1979년 제6차 농지입법 시도 때 처음으로 농지임대차의 전면 허용 이 구상되었는데, 이는 그 당시 농업기계화가 어느 정도 확대되면서 ‘규모 의 경제’가 발생할 수 있다는 현실 상황을 감안한 것이었다. 더불어 당시 전체 농지의 20%가 넘는 임차지를 수수방관하기보다는 오히려 임대차 제 도 틀 안에서 관리함으로써 임차료 수준을 낮출 수 있다는 현실적 고려도 반영되었다. 1985년 당시 관행임대요율은 논의 경우 44.7%(수확량 기준), 밭에서는 32.8%(주 수입 기준)였고, 농수산부의 농가경제조사에서는 조수 익의 31% 수준(쌀)이었다. <표 2-3> 관행 임차료율 분포(1985년 기준) 단위: % 임차료 지목 10% 이하 11∼20 21∼30 31∼40 41∼50 51% 이상 평균 논 0.5 1.4 11.1 22.6 64.2 0.5 44.7 밭 5.5 17.9 37.4 18.6 20.3 0.3 32.8 자료: 한국농촌경제연구원(1987). 농지임대차관리백서.
□ 참고사항(일본과 대만의 농지개혁 이후 농지임대차 제도 변화)6 일본은 1946년부터 1951년까지 농지개혁 사업을 완료하고 1952년에 ｢농지법｣을 제정하였다. 이 당시 일본 ｢농지법｣은 소유면적 상한이 3ha 였으며, 농지의 임대차도 재촌지주에게만 허용하고 소작료를 통제하는 등의 엄격한 규제의 내용이었다. 하지만 경제발전으로 농지가격이 상승 하면서 농지매입에 의한 소유규모 확대가 사실상 어렵게 되었다. 이에 일본은 1970년 2차 ｢농지법｣을 개정하여 소유상한을 철폐하고, 소작지 소유제한을 완화하고 ‘통제소작료제’를 폐지하는 등 임대차 제도를 완 화하게 되었다. 말하자면 농지매입에 의해 경영규모의 확대가 아니라 임차에 의한 경영규모의 확대를 꾀하게 된 것이다. 더욱이 1980년에는 제3차 ｢농지법｣을 일부 개정함과 함께 ｢농용지이용증진법｣을 제정하여 농지임대차를 적극적으로 촉진하기에 이르렀다. ｢농용지이용증진법｣은 지금까지 자작농주의 ｢농지법｣의 근간이었던 경작권 보호, 권리이동 통 계, 소작권 소유제한 등에 대한 ｢농지법｣의 적용을 받지 않고, 지역 단 위로 농지유동화를 촉진(지방자치단체의 고시에 의해 권리 이동이 가 능)시키게 되었다. 이는 그동안 고수되어 온 자작농주의 ｢농지법｣에서 차지농주의의 전환을 의미한다. 대만도 ｢삼칠오감조조례(三七五減租條例 1949)｣, ｢공유지방령법(公有 地防領法 1951)｣ 및 ｢경자유기전조례(耕者有其田條例 1953)｣ 등의 농 지개혁을 실시하였고, 이를 통해 1948년 48%에 달하던 소작지가 1953 년에는 17%까지로 대폭 축소되었다(김성호 외 1987). 전체농가에서 소 작농의 비율은 1947년 41%에서 1953년 21%로 감소하였다. 대만도 일 본과 마찬가지로 1970년대에 들어서면서 대만 경제가 고도성장기로 접 어들게 되었고, 농업기계화에 따른 규모 확대가 불가피해짐에 따라 ｢농 업발전조례(1973)｣를 제정하여 임대차 규제를 완화하였다. 대만도 일본 과 같이 농지개혁 이후 철저한 자작농 체제를 유지해 오다가 점차 차지 농주의로 전환되었다.
1980년에 농수산부는 “농지의 소작제도는 법률이 정하는 바에 의하여 금지한다”는 구｢헌법｣ 제118조의 삭제를 요청하였는데, 사유는 ① 과거와 같은 예속적인 소작제 부활가능성 미비, ② 재력이 부족한 농가가 타인의 농지임차를 통해 경작할 수 있게 하기 위함이었다(한국농촌경제연구원 1987). 당시 ｢헌법｣ 제118조를 “농지의 소작제도는 법률이 정하는 바에 의 하여 금지된다. 다만 농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위한 임대차 및 위탁영농은 법률이 정하는 바에 의하여 인정한다”라고 개정하 였다. 1982년 정부는 ｢헌법｣의 임대차 허용 규정에 근거하여 ｢농지보전 및 이용에 관한 법률｣에 농지임대차 규정을 명시하려 하였으나 무산되었다. ｢농지임대차관리법｣은 1986년 3월에 발표된 ‘농어촌종합대책’에 따라 본격적으로 추진되었는데, 이 때 발표된 중요한 내용은 농지임차료 상한을 논은 20%, 밭은 10%로 설정한다는 ‘임차료 경감’ 대책이었다. 이후 공청 회 등을 통해 1986년 12월 31일 ｢농지임대차관리법｣ 제정되면서, ‘농어촌 종합대책’은 ｢농지임대차관리법｣ 제정의 시발점이 된다는 점에서 커다란 의의를 가진다(한국농촌경제연구원 1987).
1.2. 1986년 ｢농지임대차관리법｣ 도입 내용
7 1985년 말의 농지임대차 비율은 30.5%로서 매년 증가되어 왔고, 임대차 료 총액도 5,095억 원에 달하여 농촌경제에 상당한 부담을 주고 있는 실정 이어서 대책이 시급한 시기였다. 따라서 농지임대차에 관한 기본적 사항을 입법화하여 농지임대차 쌍방의 권익을 보호하고, 임차농가의 과다한 임차 료의 부담을 경감하는 동시에 농지의 합리적인 이용과 농업생산성을 높이 6 한국농촌경제연구원(1987)의 농지임대차관리백서중 일본과 대만의 농지임대 차 제도 변화를 요약 발췌한 자료이다. 7 국가법령정보센터(www.law.go.kr: 2016. 4. 20.) ｢농지임대차관리법｣의 신규제정 내 용을 발췌.기 위해 ｢농지임대차관리법｣이 도입되었다. ｢농지임대차관리법｣의 주요 내용은 다음과 같다. 임대차 계약은 서면계 약이 원칙이고, 서면으로 하지 아니한 경우에는 법정임차료의 80%를 초과 하여 정할 수 없도록 한다. 계약당사자는 계약을 체결한 날로부터 60일 이 내에 관할 시·구·읍 또는 면의 장에게 계약 내용을 신고하도록 한다. 위반 할 때는 20만 원 이하의 과태료를 부과한다. 임대차 기간은 안정적인 영농 을 위하여 3년 이상으로 하되, 특수농작물의 경우와 계약당사자에게 징집· 질병 등 특별한 사유가 있는 경우에는 그 기간을 따로 대통령령으로 정하 도록 한다. 임차료는 농지의 생산성, 농작물의 수익성 및 지역실정 등을 고 려하여 대통령령이 정하는 기준에 따라 그 상한을 지역별·농작물별·농지등 급별로 시·군의 조례로 정하도록 한다. 이 법의 실효성을 확보하기 위하여 농지소유자가 농지소재 시·읍·면의 관할구역 안에 거주하는 경우, 통작거 리·영농여건 등을 고려하여 대통령령이 정하는 기준에 해당되는 경우 및 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우에 한하여 농지의 위탁경영과 타인을 고용한 영농을 허용한다. 그리고 농지 및 농지임대차의 효율적인 관리를 위하여 시·구·읍 또는 면에 농지관리위원회8를 설치·운영하도록 한다. ｢농지임대차관리법｣은 1986년 12월 17일 국회에서 통과되었지만, 이후 지주 및 일부 계층의 반발로 시행이 유보되다가 1990년 1월 4일 ｢농어촌 진흥공사 및 농지관리기금법｣, ｢농어촌발전특별조치법｣ 등 관련 제도의 정 비와 더불어 같은 해 9월 1일부터 시행되었다. 법 시행이 늦어진 배경에는 ｢농지임대차관리법｣이 제정된 1986년에 정 부가 수차례의 공청회를 거쳐 시행령안을 마련하였으나, 일부 지주들이 제 2의 농지개혁을 단행하기 위한 사전포석이 아니냐는 불만을 제기하면서 임대한 농지를 회수하는 경우가 발생하였다(한국농촌경제연구원 1987). 게 다가 당시 ｢농지임대차관리법｣은 임차료 상한 설정과 서면계약에 의한 최 소 임대차 기간 3년 보장 등 임차인 보호 위주의 법령이라는 점에서 임대 인들의 반발이 컸다. 8 전국 1,549개 읍·면에 농지관리위원회를 설치하였다.
그 후 1994년 ｢농지법｣이 제정·공포되면서 ｢농지임대차관리법｣은 자동 폐기되었다. 이 시기에 농지제도와 관련된 법들은 모두 폐지되었고, 관련 내용은 그대로 ｢농지법｣에 포함되었다. ｢농지개혁법｣, ｢농지의 보전 및 이 용에 관한 법률｣, ｢농지임대차관리법｣, ｢농어촌발전특별조치법｣, ｢지력증 진법｣ 등 여러 법률에 분산 규정되어 있던 관련 법령들이 ｢농지법｣으로 통 합되었다.
2. ｢농지법｣ 도입 이후의 임대차 제도 변화
1994년 ｢농지법｣에 제정되면서 1995년 말까지 취득한 농지의 임대차는 허용하고 1996년 이후 취득한 농지의 임대차는 예외적인 경우를 제외하고 는 원칙적으로 금지되기에 이르렀다(박석두·황의식 2002). 1996년 시행된 ｢농지법｣에서는 ｢농지임대차관리법｣의 임대차 조항을 담 고 있는데, 서면계약원칙, 임대차 기간, 임차료 상한, 묵시의 갱신, 계약해 지의 제한, 임대인의 지위승계 등이 포함되어 있었다. 이후, 1999년 ｢농지 법｣이 개정되면서 임대차 기간 및 임차료상한제는 폐지되었다가, 임차인의 권익을 보호하기 위하여 2012년 ｢농지법｣이 재개정되면서 농지임대차 기 간 및 농지임대차 계약 확인제도가 신설되었다. 현행 ｢농지법｣에서는 법률에서 정하는 예외적 사유를 제외하고는 임대 차를 허용하지 않고 있어, 농지임대차는 일반적인 임대차와 다른 특징을 가지고 있다. 전체 농지에서 임차농지가 차지하는 비중은 1995년 42.2%에서 2015년 50.9%로 증가하였으며(<표 2-4> 참조), 비합법적 농지임대차도 확대되고 있다. 김수석 외(2008) 연구에서는 비합법적 농지임대차 비율이 42~57% 정도 되는 것으로 추정하였다. 따라서 현행 ｢농지법｣에서는 농지의 사용, 수익은 원천적으로 금지한다는 조항만 가지고 있어, 증가하고 있는 임대차 관계를 제대로 규율하지 못하고 있는 것으로 판단된다.<표 2-4> 임차농지 비율 추이 단위: 천 ha, % 구 분 전체농지 임차농지 비율 1995 1,985 838 42.2 2000 1,889 824 43.6 2005 1,824 772 42.3 2006 1,800 774 43.0 2007 1,782 763 42.8 2008 1,759 756 43.0 2009 1,737 797 45.9 2010 1,715 821 47.9 2011 1,698 803 47.3 2012 1,730 826 47.8 2013 1,711 856 50.0 2014 1,691 844 49.9 2015 1,679 855 50.9 자료: 통계청 홈페이지(각 연도). “농지임대차조사.”
3. 현행 우리나라의 농지임대차 관련 법률 내용
9 농지임대차 규정은 ｢헌법｣ 제121조 제1항에서 “국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다”라고 규정하고 있다. ‘경자유전의 원칙’과 ‘소작제도 금지의 원 칙’ 아래에서 농지임대차를 원칙적으로 금지하고 예외적으로 농지를 임대 하거나 사용대차(使用貸借)하는 경우를 두고 있을 뿐이다. 현행 농지임대차 관련 규정은 별도의 법률이 아닌 ｢농지법｣ 제3장의 농 지의 이용 중 제2절에서 ‘농지의 임대차 등에 관한 규정’으로 제23조의 9 사동천(2010)의 “농지임대차의 문제점” 중 관련 내용만을 요약 정리‘농지임대차 또는 사용대차’, 제24조의 ‘임대차·사용대차 계약 방법과 확 인’, 제24조의 2의 ‘임대차 기간’, 제24조의 3의 ‘임대차 계약에 관한 조정 등’, 제25조 ‘묵시의 갱신’, 제26조 ‘임대인의 지위 승계’, 제26조의 2의 ‘강행 규정’, 제27조의 ‘국유농지와 공유농지의 임대차 특례’ 등으로 구성 되어 있다. 이는 과거 임차인 보호 규정이 보다 두터웠던 ｢농지임대차관리법｣의 폐 지되고, 농지임대차법의 일부만이 현행 ｢농지법｣에 규정되어 있는 상황이다. □ 참고사항(｢상가건물임대차보호법｣과 ｢주택임대차보호법｣ 내용) ｢상가건물임대차보호법｣이나 ｢주택임대차보호법｣은 일반적인 임대차보 다 임차인의 보호를 강화한 법률로서, 다음과 같은 특례를 규정하고 있다. - 임대차 기간의 보장 - 차임이나 보증금의 증액의 제한 - 보증금의 월차임 전환 시 산정률의 제한 - 대항력의 부여 - 보증금의 우선변제권 인정 - 주택 임차권의 승계 - 상속법에 대한 특례 - 상가건물 표준임대차계약서 상용화
3.1. 서면계약 원칙
｢농지법｣ 제24조에 의하면, 농업경영을 하려는 자에게 임대(사용대 使用 貸)하는 경우에는 서면 계약을 원칙으로 한다. 농림수산식품부장관은 ｢농 지법｣ 제24조에 따라 임대차 또는 사용대차에 관한 표준계약서 양식을 정 하여 이를 임대차 또는 사용대차계약서의 작성기준으로 사용할 것을 권장 하고 있을 뿐(｢농지법｣시행규칙 제21조), 처벌이나 과태료 규정이 없고, 단 순한 권고사항에 불과하다(사동천 2010).□ 참고사항: 8년 자경 양도소득세 감면 자경농지에 대한 양도세 감면의 경우 1974년 도입된 이후 조금씩 개 정이 이루어져 왔지만, 감면제도의 기본 골격은 그대로 유지되고 있다. 이 제도의 도입 목적은 자작농 지원을 통한 영농의 장려로, 8년 이상 자경농지에 대해서 양도소득세를 감면하고 있다. 농지에 대한 양도소득세 감면 근거는 ｢조세특례제한법｣ 제69조와 제 70조 감면 규정이다. 감면 요건에 충족되면 양도소득세를 100% 감면하 고 있다. 하지만 자경농민 지원을 통한 영농의 장려라는 취지로 제도가 설계되 었지만 제도 운영상 많은 부작용을 야기하고 있다. 농지임대차와 관련 해서는 농지소유주가 자경농 혜택을 편취(8년 자경 시 양도세 면제)하 기 위해 임차농이 실제 경작하고 있으나 각종 보조금(직불금, 비료·농 약·농자재 등)을 농지소유주가 지급받는 문제가 발생하고 있다. 과거 ｢농지임대차관리법｣에도 서면계약이 반드시 강제되지는 않았지만, 서면계약에 의하지 않는 경우에는 그 임차료를 시·군 조례가 정한 임차료 상한의 80%를 초과할 수 없도록 규정하였다. 이는 임차인 보호에 있어서 현재보다 더 강화된 형태라 할 수 있다(사동천 2010). 임대차 계약 확인을 받으려는 당사자는 임대차 계약 증서를 시·구·읍·면 의 장에게 제출하여야 한다(｢농지법｣ 시행규칙 제21조의2). 과거 ｢농지임 대차관리법｣에서는 그 계약을 체결한 날로부터 60일 이내에 농림수산부령 이 정하는 바에 의하여 농지소재지를 관할하는 시장(구를 두지 아니한 시 의 시장을 말하며, 도농복합형태의 시에 있어서는 동지역에 한한다)·구청 장(도농복합 형태의 시에 있어서는 동(洞)지역에 한한다)·읍장 또는 면장에 게 당해 계약의 내용을 신고해야 했다. 하지만, 현재는 임대차 계약을 확인 받기 위한 계약당사자만 임대차 계약증서를 시·구·읍·면에 제출하면 된다. 이와 같이 서면계약 원칙이 단순한 권고사항에 불과하게 되면서 임대인 이 서면계약을 거부하고 구두계약으로 농지임대차 계약을 체결함으로써
임대인 본인이 직접 자경하는 것처럼 위장하는 경우가 있다. 이는 양도세 감면 등 탈세의 목적이 가장 크다고 할 수 있다. 주택임대차와 상가임대차에 있어서는 임차인이 당해 법률상 보호를 받 으려면 계약서에 확정일자를 받는 것이 유리하므로 일반적으로 계약서 작 성이 관례화되어 있다(사동천 2010). ｢농지법｣ 제24조에서 임대차·사용대 차 계약 방법과 확인에서 임대차 계약은 그 등기가 없는 경우에도 임차인 이 농지소재지를 관할하는 시·구·읍·면의 장에게 확인을 받고, 해당 농지 를 인도(引渡)받은 경우에는 그 다음 날부터 제삼자에 대하여 효력이 생긴 다라고 명시되어 있지만, 현실에서는 경제적 유인이 적어 실제로 확정일자 를 받는 경우는 거의 없다.
3.2. 임대차의 묵시적 갱신
｢농지법｣ 제25조에 의하면, 임대인이 농업경영을 하려는 자에게 임대(사 용대)하는 경우에 임대기간이 끝나기 3개월 전까지 임차인에게 임대차를 갱신하지 아니한다는 의견이나 임대차 조건을 변경한다는 뜻을 통지하지 아니하면 그 임대차 기간이 끝난 때에 이전의 임대차와 같은 조건으로 다시 임대차한 것으로 본다. 이는 ｢주택임대차보호법｣ 제6조 제1항, ｢상가건물임 대차보호법｣ 제10조 제4항과 동일하다(사동천 2010). 양 당사자 간에 임대차 종료에 관한 합의나 임대차 기간 만료로 계약을 종료시키겠다는 의사표시가 없는 한 기존의 임대차와 같은 조건의 임대차 가 연속되는 것으로 본다(사동천 2010). 그러나 과거에 비해 농업생산에 있어 고정자산 투자가 많아지면서 주택 임대차나 상가건물 임대차처럼 일정한 임대차 기간의 보장과 임차료의 구 제가 필수적이며, 이러한 제도가 입안될 때는 묵시적 계약갱신의 실익은 아주 크다고 할 수 있다(사동천 2010). 그런데 이 규정은 양 당사자가 착오나 부주의로 기간 만료를 간과한 경우 에 극히 제한적으로 재계약의 번거로움을 덜어주는 것 외에 특별히 임차인에게 유리한 규정은 아니다. 왜냐하면 주택임대차나 상가건물임대차와는 달 리 현행 농지임대차는 관행상 보증금의 수수가 없고, 계약기간도 통상 1년 으로 약정하기 때문에 특별한 실익이 없는 것이기 때문이다(사동천 2010).
