4.1. 임차인 보호 중심의 임대차관리 제도는 실패 가능성이 높음
과거, ｢농지임대차관리법｣은 ｢농지법｣이 도입되면서 1994년 폐지되었다.
당시 ｢농지임대차관리법｣은 임차료 상한 설정과 서면계약에 의한 최소 임 대차 기간 3년 보장 등 임차인 중심의 보호규정으로 지주 및 임대인의 반 발이 커지면서 시행이 유보되었다. 그 후 1990년 시행령이 제정되었지만, 집행의지의 부족으로 시행에 어려움을 빚었다.
4.2. 농지임대차를 규율할 수 있는 별도의 법률 제정 필요
현행 ｢농지법｣에 농지임대차 관련 내용을 규율하고 있는데, 상가건물이 나 주택의 경우는 별도의 특례법을 두고 있다.
우리나라는 1994년에 ｢농지개혁법｣, ｢농지의 보전 및 이용에 관한 법률
｣, ｢농지임대차관리법｣, ｢농어촌발전특별조치법｣, ｢지력증진법｣ 등 여러 법률에 분산 규정되어 있는 관련 법령들을 ｢농지법｣으로 통합하였다. 그러 다 보니 ｢농지법｣ 안에 농지임대차를 금지한다는 내용과 임차인을 보호한 다는 규정이 혼재되어 있는 등 상충되는 규정들이 존재한다. 따라서 농지 임대차를 통한 유동화 촉진 등을 위한 내용을 ｢농지법｣에 담기가 어렵다. 앞서 보았듯이 일본의 경우도 농지유동화를 적극적으로 촉진하기 위해서
｢농지법｣과 함께 ｢농용지이용증진법｣을 제정하여 운영하고 있다. 따라서 우리나라도 가칭 ｢농지임대차관리법｣을 별도 법률로 제정하여 완결된 농 지임대차 체계를 확립할 필요가 있다.
4.3. 자작농 체제에서 부분적 차지농주의 전환 필요
우리나라와 일본, 대만은 모두 미국에 의해 농지개혁을 통한 자작농체제 를 확립한 공통적인 경험이 있다. 하지만 일본과 대만은 이후 경제발전으 로 농지가격이 상승하여 농지매입에 의해 소유규모 확대가 사실상 어렵게 되면서, 임차에 의한 경영규모의 확대를 꾀하게 되었다. 즉, 별도의 법률 제정을 통해 자작농주의 ｢농지법｣에서 차지농주의의 전환되었다.
일각에서는 상속·이농, 농업인 고령화, 농지가격 상승 등으로 비농업인 의 농지소유 및 임대가 증가하고, 토지이용형 농업에서 자본이용형 농업으 로 전환되면서, 소유와 이용 결합을 강조하는 ‘경자유전 원칙'에서 소유와 이용 분리를 강조하는 용자유전(用者有田) 원칙으로 전환하자는 주장이 제 기되기도 한다. 하지만 공공성과 공급제한성이 아주 높은 자원인 농지는 경제재(효율성 강조)이면서 정치재(형평성 강조)로서, 안정적 영농을 통한 지속가능한 농업기반 확보와 투기 방지를 위하여 자작농주의는 여전히 유 의미한 원칙이라고 할 수 있다. 따라서 농업인의 안정적·효율적 농지 이용 을 위한 기본이념으로 ‘경자유전 원칙’은 유지하면서, 농지이용상 발생하 는 문제점을 최소화하는 방안으로 제도를 보완·운영할 필요가 있다. 예를 들어 상속·이농 등으로 비농업인의 농지소유 및 임차지가 증가하고, 토지 이용형 농업에서 자본이용형 농업으로 전환되면서, 특정 구역에서의 임대 차를 허용하는 방식과 장기임대차 정착 도모 등에 관한 제도적 보완이 필 요하다.
4.4. 농지임대차를 양성화할 수 있는 제도적 유인장치가 부족
현재 자작농 지원을 통한 ‘영농의 장려’ 목적으로 8년 이상 자경농지에 대해서 양도소득세 감면 제도를 운영하고 있다. 이 제도는 자경농민 지원 이라는 취지로 제도가 설계되었지만 제도 운영상 많이 부작용을 야기하고 있다. 특히, 농지임대차와 관련해서는 농지소유주가 자경농 혜택을 편취(8 년 자경 시 양도세 면제)하기 위해 임차농이 실제 경작하고 있으나 농지소 유자가 직접 자경하는 것처럼 허위 등록하고 각종 보조금(직불금, 비료·농 약·농자재 등)을 지급받는 문제가 발생하고 있다. 이와 같이 농지임대차 계 약이 양성화되지 못하고 개인 간 음성적 계약에 머물면서 농지이용상의 문 제가 야기되고 있다.
이러한 문제를 해소하기 위해서는 자경농 육성에 한정된 각종 세제상의 혜택을 단순히 자경농지에 한정하기보다는 농지소유자의 임대 등을 포함 하여 농지의 이용효율성을 높이는 경우에도 세제상의 인센티브를 제공하 는 것이 바람직하다.
1. 농지임대차 현황
현재 우리나라에서 농지임대차 현황과 관련하여 공식적으로 발표되는 자 료는 통계청에서 매년 발표하는 ‘농지임대차 조사 결과’이다. 이는 통계청 의 농가경제 표본농가를 대상으로 매년 농지임대차 현황을 조사한 내용을 기반으로 하고 있지만, 표본이 3,000여 농가에 불과하다. 통계청의 농지임 대차조사의 장점은 현재 통계적으로 대표성을 확보하고 있다는 장점이 있 지만, 시·군 단위 분석이 어렵고 필지별 농지정보를 파악하기 어렵다는 단 점이 있다. 따라서 이러한 농지임대차와 관련한 단점을 해소하기 위해서 본 연구에서는 농업총조사와 농업경영체 DB 원자료를 통해 기존 통계청 농지임대차 조사에서 파악하기 힘든 농지임대차 현황(지역별, 품목별 등) 을 분석하였다.
1.1. 임차농가 비율
<표 3-1>의 임차농가 비율에 의하면, ｢농지법｣ 도입 이전인 1995년 이 후 자작농 비율은 28.3%(42.5만 호)에서 41.0%(44.6만 호)로 증가하여, 경 자유전의 원칙이 일정 부분 유지되고 있는 것처럼 나타났다. 임차농가는 동 기간 71.3%(107.0만 호)에서 58.6%(63.8만 호)로 감소하였다.
임차농가의 대부분이 ‘자작+임차’의 형태로, ‘순임차’ 형태의 농가 비중
1.2. 임차료율 및 지불 형태
임차료율은 2004년에 16.8%에서 2015년 13.9%로 조금 감소하였다. 다 만, 논의 경우는 최근 임차료율이 증가하는 추세인데, 2004년 23.8% 수준 에서 2015년에는 32.3%까지 상승하였다. 밭의 경우에는 동 기간 9.5% 수 준에서 6.3%로 임차료 수준이 낮아졌다<표 3-2>.
임차료 지불 형태를 보면, 과거에는 현물 지불 방식이 많았는데(1995년 63.3%에서 2015년 28.8%로 감소), 최근에는 현금 지불 형태가 많아지고 있다(동 기간 28.4%에서 55.2%로 증가). 또 다른 특징으로 무상임차 형태 가 과거(1995년)에는 8.3% 수준에 불과하였으나, 2015년에는 16.0% 수준 까지 증가하고 있다<표 3-3>.
<표 3-2> 임차료율(무상임차지 포함) 추이
단위: %
연도 전 체 논(일모작) 논(이모작) 밭
2004 16.8 23.8 16.3 9.5
2005 16.0 23.6 15.2 9.4
2006 15.8 24.4 15.5 9.3
2007 16.4 25.8 15.0 8.6
2008 16.8 22.5 16.5 10.8
2009 15.5 29.1 17.6 7.6
2010 13.3 32.3 19.6 5.5
2011 14.4 27.9 20.2 7.3
2012 14.4 29.1 22.7 6.9
2013 12.1 28.1 14.0 6.0
2014 13.1 29.9 14.6 6.0
2015 13.9 32.3 14.5 6.3
자료: 통계청 홈페이지(각 연도). “농지임대차조사.”
<표 3-3> 임차료 지불 형태
<표 3-4> 경영체 DB를 통한 시·도별 농지임대차 비율
단위: ha, % 구분 자경(A) 임차(B) 공동소유(C) A/(A+B+C) B/(A+B+C) C/(A+B+C)
서울 357 198 3 64.0 35.5 0.5
부산 3,479 1,784 131 64.5 33.1 2.4
대구 5,221 1,630 111 75.0 23.4 1.6
인천 11,631 5,928 40 66.1 33.7 0.2
광주 4,725 4,211 11 52.8 47.1 0.1
대전 2,505 1,151 16 68.2 31.3 0.4
울산 6,559 3,036 122 67.5 31.2 1.3
세종 4,661 2,980 18 60.9 38.9 0.2
경기 93,248 47,774 369 66.0 33.8 0.3
강원 53,454 43,409 107 55.1 44.7 0.1
충북 50,092 44,705 545 52.5 46.9 0.6
충남 118,492 98,645 450 54.5 45.3 0.2
전북 90,931 123,984 407 42.2 57.6 0.2
전남 140,215 181,588 110 43.6 56.4 0.0
경북 130,597 108,528 1,094 54.4 45.2 0.5
경남 87,283 73,543 487 54.1 45.6 0.3
제주 28,385 21,962 216 56.1 43.4 0.4
자료: 농림축산식품부(2015). 농업경영체 DB 원자료 분석.
1.4. 품목류별 농지임차율
<표 3-5>의 품목류별 농지임차 비율을 살펴보면, 쌀의 경우 임차 비율이 52.2%로 과반수 이상이 농지임차를 통해 농지이용이 이루어지고 있다. 가 장 임차 비율이 낮은 품목류는 과일류로 임차 비율이 29.5% 수준이다.