우리나라의 농지제도는 1950년 농지개혁 이후 지금까지 ‘경자유전 원칙' 과 자작농 체제를 기본이념으로 하고 있다. 하지만 1994년 ｢농지법｣이 제 정되기 전까지 자작농 체제는 점점 약화되고 농지임대차는 확대되었다. 1970년에 전체 농지의 17.8%였던 임차농지 면적은 1995년에는 42.2%까지 증가하였으며, 임차농가 비율은 30%에서 71.3%까지 급증하였다. 동 기간 자작지 규모는 줄고 임차지는 계속 늘었다<그림 1-1>.
1996년 ｢농지법｣이 시행되면서 농업인과 농업법인만이 농지를 소유할 수 있게 되었고, 1996년 이후 취득한 농지의 임대차는 농지법 제23조 제1 항이 정하는 경우에만 인정되고 원칙적으로 금지되었다. 채광석·김홍상 (2014) 연구에 의하면, ｢농지법｣상 임대규제 대상 면적은 전체 농지 면적 의 최소 40.4%에서 최대 57.4%가 되는 것으로 나타났다.
이와 같이 전체 농지의 과반 정도가
｢
농지법｣
의 규율을 받는 것으로 추 정되고 있지만, 불법적 농지소유 및 임대차는 해소되지 않고 있다. 2008년 전국의 3개 법정리를 사례조사한 김수석 외(2008) 연구에서 비합법적 농지 임대차 비율이 42~57% 정도임을 밝혔다.<그림 1-1> 호당 평균 경작 면적 추이(1970∼1995)
단위: ha
자료: 통계청(각 연도). “농가경제조사.”
우리나라 ｢헌법｣에 규정된 ‘경자유전의 원칙’은 농지소유자가 농업인일 때 농지가 농업 목적에 맞게 가장 효율적으로 이용될 수 있다는 믿음에 기 초한다. 그래서 투기적 농지소유와 지주·소작제를 방지하기 위해 농업인만 이 농지를 소유할 수 있도록 하는 원칙이 농지개혁 이후 농지제도의 기본 을 이루며 계승되어 왔다.
하지만 농가 인구의 감소와 노령화로 농지이용에 있어 소수의 농가에 농 지가 집중되고 있다. 또 농지가격은 수익지가를 크게 상회하여 농지매입의 경제성이 낮다. 즉, 임차농지의 경제성이 충분하여 임차를 통한 경영규모 확대가 가능한데, 현행 농지제도는 경자유전을 원칙으로 삼고 있다. 자작 농주의를 유지할 것인가? 차지농주의로 전환할 것인가? ‘경자유전 원칙'을 폐기할 것인가, 유지할 것인가? 아니면 절충주의나 제3의 길을 찾을 것인 가 등에 대해서 과거부터 계속 논의가 있어 왔다(김수석 외 2008). 다만, 과거에 비해 농지취득 사유가 다양해지고, 농지소유자와 임차인의 성격도 다양화되고 있는 상황에서 단지 농지임대차 허용 여부만을 정할 것이 아니
라 소유 형태와 목적별로 농지임대차 허용 방식을 달리하는 것도 충분히 검토가 필요하다.
농지이용에 있어 전체 농지의 과반 이상이 임대차 농지인 상황에서 경자 유전의 원칙만을 고집할 수 없는 것이 현실이다. 또한, 우리 농업은 이제 농산물의 생산에 그치는 것이 아니라 가공·유통·체험 및 관광이 융·복합된 6차산업으로 변모하고 있다. 경제·사회 변화에 따라 농지소유 및 이용 주 체의 경영 형태와 행동 양식 등도 변화하게 된다. 이에 따라 기존 제도도 변화된 구조에 적합하게 변하지 않으면 안 된다.
｢헌법｣ 제121조 2항에서는 “농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용 을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법 률이 정하는 바에 의하여 인정된다.”라고 명시하고 있다. 또한, ｢농지법｣
제1조에 “이 법은 농지의 소유·이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로 써 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업생산 성 향상을 바탕으로 농업경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국 토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 한다.”라고 명시하고 있다.
｢헌법｣에 규정된 ‘경자유전 원칙'은 우리나라 농지 정책의 가장 중요한 이념이다. 다만, 변화된 농업여건을 감안해 지금의 ‘경자유전 원칙'이 농지 의 효율적 이용을 저해하지 않고 우리 농업 발전에 장애물이 되지 않도록 그 본래 취지와 뜻을 살리기 위한 수단을 강구할 필요가 있다.1 특히 2016 년은 ｢농지법｣이 시행된 지 20년이 되는 해이다. ｢농지법｣이 시행된 후 우 리 농촌은 대대적인 이촌향도(離村向都) 현상이 발생하면서 농촌에 거주하 지 않는 자가 농지를 소유하는 경우가 많아졌다. 더욱이 65세 이상 고령농 가가 농업인구의 절반을 차지하고 있고, 대부분이 후계농업인을 보유하지 못한 상황에서 상당수의 농지가 임대될 수밖에 없다.
이와 같이 농지임대차는 지속적으로 증가할 것으로 예상된다. 따라서 농 지임대차를 단순히 허용 또는 금지의 차원을 떠나 어떻게 합리적으로 이용 할 것인가를 검토할 시점이 도래하였다.
1 박석두. 2014년 6월 3일 서울경제 기고문. “경자유전 원칙, 탄력적으로 운영해야.”
본 연구는 임대차농지 비율이 50%(2015년 통계청 기준 50.9%)에 달한 상황에서 전국적인 농지임대차 실태 파악이 전무하다는 문제인식에서 출 발하였다.2 농지임대차 실태조사를 통해 농지 권리이동(임대차 중심, 일부 소유관계 파악 등) 및 이로 인해 발생하는 문제점 등을 파악하고, 이를 토 대로 농지이용 효율화 관점에서 농지임대차 제도의 개선 방안을 제시하고 자 한다.