3.1. 연구 내용
제1장 서론에서는 ｢농지법｣이 시행된 지 20년이 되었고, 임대차 농지가 전체 농지의 50%를 초과하는 상황에서 농지임대차 관리의 필요성을 제시 하였다.
제2장에서는 먼저 1986년 ｢농지임대차관리법｣이 도입된 배경을 분석하 였다. 그리고 ｢농지법｣ 도입 이후 농지임대차 관련 법률 내용을 검토하여 농지임대차 관리 및 제도의 문제점을 파악하였다.
제3장에서는 제도적 측면과 경제적 측면에서 농지임대차가 증가하게 된 원인을 분석하였다. 제도적 측면에서는 ｢농지개혁법｣ 이후 ｢농지법｣이 부 재하여 발생하는 농지이용상의 문제점을 파악하였고, 경제적 측면에서는
3 한국농촌경제원이 주최하고 농림축산식품부와 한국농어촌공사가 공동으로 후 원하는 농지임대차 전문가 토론회를 12월 9일 진행하였고, 관련 토론문은 <부 록 1>을 참조.
농지매입에 의한 경영규모 확대와 임차를 통한 경영규모 확대를 비교·분석 하였다. 그리고 계량 분석을 통해 지역별, 농가별 농지임대차 수요에 영향 을 미치는 요인을 분석하였다.
제4장에서는 전국의 23개 법정리를 대상으로 농지이용 현황 및 임대차 관행을 조사하였다. 직접 필지별 농지소유자 및 경작자를 대상으로 한 직 접 면담조사에서 임대차 여부 및 사유, 임대차 계약 방식·계약기간·임차료 율, 경작자 영농현황 등을 파악하여 농지임대차 관행상 나타나는 문제점을 도출하였다.
제5장에서는 일본, 독일, 프랑스 등을 중심으로 농지임대차 제도 운영 및 관리 방안을 살펴보고, 우리나라의 농지임대차 제도 운용에 필요한 시 사점을 도출하였다.
제6장에서는 농지임대차 관리의 필요성과 농지임대차 제도 개선의 기본 방향 및 개선 방안을 제시하였다.
3.2. 연구 방법
이 연구에서는 농지임대차 실태를 파악하기 위해 문헌조사, 사례지역 조 사, 부재지주 대상 설문조사, 계량 분석 방법 등을 활용하였다.
먼저, 문헌조사에서 국내외 농지임대차 제도를 비교·검토하였고, 외국 사례조사에 대해서는 전문가 원고 위탁의 방식으로 추진하였다.
다음으로, 사례지역 조사는 전국의 23개 지역을 선정하여 현장조사를 실 시하였다. 그 중에서 20개 지역은 2014년 기준 논·밭 면적 비율, 농업진흥 지역 안팎별 비율, 지대별 비율, 지역별 농지 면적 비율 등을 고려하여 조 사 대상지를 분류하였고, 3개 지역은 농림축산식품부와 언론계 전문기자의 추천을 통해 선정하였다. 사례지역 조사는 한국농촌경제연구원, 농림축산 식품부, 한국농어촌공사, 해당 지자체의 협업을 통해 진행되었다. 한국농촌 경제연구원에서는 설문조사지 작성, 조사자 교육 및 결과 분석 등을 담당 하였고, 농림축산식품부는 지자체 및 농어촌공사 등의 자료 및 조사 편의
를 협조하였고, 한국농어촌공사는 전국 23개 조사 대상 지역 내 경작자 및 소유자를 대상으로 직접 방문조사를 실시하였다. 사례지역 조사를 진행하 기에 앞서 농림축산식품부와 한국농어촌공사 그리고 해당 지자체의 협조 를 받아 토지대장(소유자 관련 정보), 농지원부(경작자 정보), 경영체 DB (자경 및 임차 정보) 자료를 분석한 후 현장조사를 진행하였다.
계량 분석은 크게 농업총조사 원자료(1995, 2000, 2005, 2010)를 중심으 로 패널모형을 통한 지역별 농지임대 면적 비율 분석을 진행하였고, 농가 별 농지임대차 수요 분석은 농가경제조사 원자료(2008~2012년)를 활용하 여 분석하였다. 이외에도 농지취득자격증명, 농업경영체 DB 등의 자료를 활용하여 농지소유 및 농지임대차 실태에 대한 입체적인 분석을 실시하였다.
1. ｢농지임대차관리법｣ 도입 전후의 임대차 제도 변화
1.1. ｢농지임대차관리법｣ 도입 경과
1945년 8월 15일 해방 직후인 10월 5일에 미군정은 ｢최고 소작료 통제 령｣을 선포하고 모든 종류의 소작료를 수확량의 3분의 1로 제한하였다. 일 제강점기하에서 최고 80% 수준에 달했던 고율 소작료를 1/3 수준으로 낮 추었는데, 이는 고액·고율의 소작료가 소작인의 심한 경제적 고통과 생활 수준의 하락을 야기한다고 판단하였기 때문이다(박명호 2013).4
1948년 대한민국 정부 수립 이후 1949년에 ｢농지개혁법｣이 제정되었고, 이듬해 4월에 ‘농지개혁’이 단행되었다. 해방 직후에는 전체 농지의 2/3가 소작지로 파악되었는데, 농지개혁의 성과로 1951년 말의 소작지는 15만 8,000ha로서 전체 농지 면적의 8.1%로 감소하였다(김성호 외 1989). 농지 개혁이 자작농 체제 창설에 획기적으로 기여하였다고 말할 수 있다.
4 당시 미군정이 공포한 최소 소작료 결정의 주요 내용은 다음과 같다. 소작료율 은 현금 또는 어떤 형태로 납입하든 수곡총액의 1/3을 넘어서는 안 되고, 현재 의 소작계약의 유효기간 중 지주는 일방적으로 소작권을 해지할 수 없으며, 새 로운 소작계약에서도 소작료율은 1/3을 넘어서는 안 된다. 그리고 본령의 규정 을 위반하는 경우 군사재판소의 형벌에 처한다고 명기하였다. 소작료 3·1제 실 시는 단순히 소작료만의 문제는 아니다. 이는 한국의 토지문제 해결의 근본 대 책인 농지개혁의 첫발자국으로서의 의의를 지닌다(박명호 2013).
｢농지개혁법｣에서는 농지매수와 분배 등에 관한 사항을 주로 규정할 뿐 농지개혁 이후에 발생할 수 있는 이농, 상속 및 증여 등에 의한 비농업인 의 농지소유에 대해서는 규율하지 못하였다. 이에 정부는 농지개혁으로 창 출된 자작농 체제를 유지하기 위해 수차례 ｢농지법｣ 제정을 시도하였지만, 이에 대한 입법적 조치가 늦어지면서 농지개혁 직후 8% 내외였던 임대농 지 비율이 1985년에는 30.5%까지 증가하게 되었다.5
<표 2-1> ｢농지임대차관리법｣ 도입 이전의 임차농지 및 임차농가 추이
연도 임차농지 비율 임차농가 비율
1945 66.0% 85.9%
1950 - 8%
1960 13.5% 26.4%
1965 16.4% 30.5%
1970 17.6% 33.5%
1975 13.7% 34.4%
1980 21.3% 46.1%
1985 30.5% 64.7%
자료: 한국농촌경제연구원(1987). 농지임대차관리백서.
그 후 7차에 걸친 농지입법(農地立法) 시도가 있었지만 모두 무산되고, 1986년의 8차 시도 만에 ｢농지임대차관리법｣을 제정하게 되었다. 그간의 추진 경과를 살펴보면, 제1차 및 제2차 시도는 농지개혁의 성과를 유지하 기 위한 목적으로 임대차 금지를 규정하고 있으며, 제3차 시도에서부터 기 업농 육성 등을 위해 임대차 규제를 일부 완화하기 시작하였다. 1979년 제 6차 농지입법 시도 때 처음으로 임대차 허용 문제가 제기되면서, 결국 제5 공화국 ｢헌법｣에 임대차 허용 규정이 포함되었다. 그리고 1982년에 제7차 농지입법 시도가 있었지만 좌절되고, 1986년 제8차 입법시도를 통해 비로 소 ｢농지임대차관리법｣이 제정되었다.
5 미국에 의해 자작농 창설을 위한 농지개혁이 이루어진 한국, 일본, 대만 모두 시기적으로 조금씩 다르기는 하지만 공통적으로 이후 ｢농지법｣이 제정되었다.
<표 2-2> ｢농지개혁법｣ 및 농지법령 주요 내용 비교
□ 참고사항(일본과 대만의 농지개혁 이후 농지임대차 제도 변화)6 일본은 1946년부터 1951년까지 농지개혁 사업을 완료하고 1952년에
｢농지법｣을 제정하였다. 이 당시 일본 ｢농지법｣은 소유면적 상한이 3ha 였으며, 농지의 임대차도 재촌지주에게만 허용하고 소작료를 통제하는 등의 엄격한 규제의 내용이었다. 하지만 경제발전으로 농지가격이 상승 하면서 농지매입에 의한 소유규모 확대가 사실상 어렵게 되었다. 이에 일본은 1970년 2차 ｢농지법｣을 개정하여 소유상한을 철폐하고, 소작지 소유제한을 완화하고 ‘통제소작료제’를 폐지하는 등 임대차 제도를 완 화하게 되었다. 말하자면 농지매입에 의해 경영규모의 확대가 아니라 임차에 의한 경영규모의 확대를 꾀하게 된 것이다. 더욱이 1980년에는 제3차 ｢농지법｣을 일부 개정함과 함께 ｢농용지이용증진법｣을 제정하여 농지임대차를 적극적으로 촉진하기에 이르렀다. ｢농용지이용증진법｣은 지금까지 자작농주의 ｢농지법｣의 근간이었던 경작권 보호, 권리이동 통 계, 소작권 소유제한 등에 대한 ｢농지법｣의 적용을 받지 않고, 지역 단 위로 농지유동화를 촉진(지방자치단체의 고시에 의해 권리 이동이 가 능)시키게 되었다. 이는 그동안 고수되어 온 자작농주의 ｢농지법｣에서 차지농주의의 전환을 의미한다.
대만도 ｢삼칠오감조조례(三七五減租條例 1949)｣, ｢공유지방령법(公有 地防領法 1951)｣ 및 ｢경자유기전조례(耕者有其田條例 1953)｣ 등의 농 지개혁을 실시하였고, 이를 통해 1948년 48%에 달하던 소작지가 1953 년에는 17%까지로 대폭 축소되었다(김성호 외 1987). 전체농가에서 소 작농의 비율은 1947년 41%에서 1953년 21%로 감소하였다. 대만도 일 본과 마찬가지로 1970년대에 들어서면서 대만 경제가 고도성장기로 접 어들게 되었고, 농업기계화에 따른 규모 확대가 불가피해짐에 따라 ｢농 업발전조례(1973)｣를 제정하여 임대차 규제를 완화하였다. 대만도 일본 과 같이 농지개혁 이후 철저한 자작농 체제를 유지해 오다가 점차 차지 농주의로 전환되었다.
1980년에 농수산부는 “농지의 소작제도는 법률이 정하는 바에 의하여 금지한다”는 구｢헌법｣ 제118조의 삭제를 요청하였는데, 사유는 ① 과거와 같은 예속적인 소작제 부활가능성 미비, ② 재력이 부족한 농가가 타인의 농지임차를 통해 경작할 수 있게 하기 위함이었다(한국농촌경제연구원 1987). 당시 ｢헌법｣ 제118조를 “농지의 소작제도는 법률이 정하는 바에 의 하여 금지된다. 다만 농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위한 임대차 및 위탁영농은 법률이 정하는 바에 의하여 인정한다”라고 개정하 였다. 1982년 정부는 ｢헌법｣의 임대차 허용 규정에 근거하여 ｢농지보전 및 이용에 관한 법률｣에 농지임대차 규정을 명시하려 하였으나 무산되었다.