농촌 지역사회기반(community-based) 복지시스템 구축 방안 연구

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(1)연구보고 R726 | 2014. 12.. 농촌 지역사회기반(community-based) 복지시스템 구축 방안 연구. 조 미 형. 부연구위원. 박 대 식. 선임연구위원. 남 승 희. 초청연구원.

(2) 연구 담당 조미형 박대식 남승희. 부연구위원 선임연구위원 초청연구원. 연구 총괄, 1~6장 집필 FGI 참석 및 사례조사 자료 분석.

(3) i. 머 리 말. 인적·물적 자원의 부족, 불리한 서비스 접근성 등 농촌 지역이 안고 있 는 문제는 여전히 개선되지 않고, 노인, 장애인, 다문화가족 등 복지 욕구 를 가진 취약계층은 증가하고 있다. 하지만 이들에게 사회안전망 역할이 필요하다는 것에는 공감하더라도 규모의 경제 논리에 따라 배제되고 있다. 지역사회기반 복지시스템은 농촌주민이 지역사회를 떠나지 않고 거주할 수 있도록 지원하는 것이다. 주민이 발견한 욕구나 문제를 지역사회보호라 는 차원에서 마을단위에서부터 해결하기 위한 방안을 주민 스스로 찾아보 고, 해결이 어려운 경우 읍·면사무소 등 공공기관에 도움을 요청하면, 공공 기관이나 사회서비스기관에서는 지역사회 상황에 맞춰 서비스를 이용할 수 있도록 전달체계를 구축하는 것이다. 본 연구는 농촌 지역의 전반적인 사회복지 수요와 공급 현황, 지역사회 복지 전달체계의 문제점을 파악함으로써 농촌에 적합한 지역사회기반 복 지시스템의 구축 방안을 제시하고자 추진되었다. 이 연구의 결과가 농촌 지역사회복지 전달체계 개선을 위한 정책 개발에 참고가 될 것으로 기대된 다. 연구에 도움을 주신 외부 전문가 여러분과 초점집단인터뷰조사에 응해 주신 통합사례관리사, 사회복지전담공무원, 복지관의 사회복지사 선생님들 께 감사드린다. 2014. 12.. 한국농촌경제연구원장 최 세 균.

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(5) iii. 요. 약. 연구의 배경 급변하는 사회복지환경 속에서 농촌 현장을 들여다볼 때, 농촌지역이 안 고 있는 문제는 여전히 개선되지 않고 있다. 농촌지역은 사회안전망 역할 의 필요성에 공감할지라도 규모의 경제 논리에 따라 배제되는 것이다. 대 상별로 보면 농촌 지역 내에서도 소수인 아동·청소년, 장애인 등이 해당될 것이며, 발생 빈도로 보면 폭력이나 학대 등 특수한 욕구에는 개입하지 못 하고 있다. 지역사회기반 복지시스템이란 농촌주민이 지역사회를 떠나지 않고 거주하면서 필요로 하는 서비스나 자원을 이용할 수 있는 전달체계를 말한다. 지역사회보호 차원으로 볼 때, 주민이 욕구나 문제를 발견하면 주 민 스스로 마을단위에서부터 해결방안을 찾아보고 이용 가능한 국가와 사 회의 제도적 지원을 동원하고, 그래도 해결이 어려운 경우 공공기관에 도 움을 요청할 수 있어야 한다.. 연구방법 이 연구에서는 농촌 지역사회복지 관련 국내외 문헌 고찰과 기초지자체 단위에서의 복지 관련 통계 자료를 수집·분석하였다. 또한 농촌지역 사회 복지전담공무원·통합사례관리사·사회복지사를 대상으로 초점집단면접(FGI) 3회, 전문가 심층면접 등을 통해 수집한 자료를 분석하였다. 이상의 분석결. 과와 국내외 사례 조사 결과를 토대로 농촌 지역사회기반 복지시스템 구축 방안을 도출하였다.. 연구결과 및 시사점 농촌 지역사회복지 수요 현황을 살펴본 결과, 도농복합시는 군 지역보다 는 도시지역과 유사한 양상을 보였다. 군 지역의 경우 복지 수요계층은 많.

(6) iv. 은 반면, 지역사회에서 이용할 수 있는 사회복지시설은 여전히 부족한 것 으로 나타났다. 희망복지지원단 통합사례관리 대상자임에도 불구하고 여전 히 문제가 해결되지 않거나, 대상자로서 자격요건을 충족하지 못하여 제도 권 내로 들어오지 못하는 주민의 문제는 숙제로 남아 있다. 복지관에서 제 공하고 있는 서비스는 제한된 서비스 이용자에게만 제공되는 포괄성의 문 제가 있다. 무엇보다 농촌지역에서는 서비스 이용을 위한 이동에 소요되는 비용과 시간으로 인해 서비스 이용 자체가 제한받고 있다. 그리고 공공과 민간 시스템 운영 차원에서의 문제점이 발견된다. 희망복지지원단과 읍·면 사무소에서는 행정전달체계 안에서 기존의 행정업무와는 성격이 다른 통 합사례관리를 수행하는데 고충이 있는 것으로 나타났다. 복지관에서는 인 력 수급의 어려움으로 인해 서비스 제공에 제약이 있으며, 지역사회 안에 서 공공과 민간의 협력체계가 미흡하여 서비스 통합이나 효율적 자원 활용 이 되지 않고 있다. 이상의 연구 결과를 토대로 농촌 지역사회기반 복지시스템 구축 방안을 제안하였다. 첫째, 읍·면 단위를 중심으로 한 지역사회기반 복지시스템을 1차 지원체계로 구축한다. 이를 위해서는 읍·면사무소 사회복지담당공무원의 역할을 행정업무지원이 아닌 주민에게 정보를 제공하고 안내하는 복지코 디네이터와 지역사회로 들어가 주민과 소통하는 지역사회복지활동가로 전 환해야 한다. 둘째, 읍·면 단위에서 해결할 수 없는 문제나 욕구들에 대해 서 시·군에서 2차 지원체계 역할을 담당하고, 그래도 부족한 부분은 시·도 나 중앙정부에서 메워 주는 3차 지원체계를 구축해야 한다. 주간보호 등의 돌봄 기능이 지역사회 안에서 해결되도록 지원하여야 하며, 치료·재활 등 의 전문서비스를 이용할 수 있도록 광역 차원이나 인근 도시지역과의 연계 가 필요하다. 농촌지역의 특성상 서비스를 이용하기 위한 이동을 별도의 독립적인 서비스로 인정해야 한다. 그리고 지역마다 주변 여건 등 상황이 다르기 때문에 농촌지역 전체를 하나의 특성으로 묶지 말고 지역적 특성을 고려한 전달체계가 구축되어야 한다. 또한 중앙정부나 시·도 차원에서 제 도나 정책을 개선하고, 교육 및 슈퍼비전 등 역량강화를 지원해야 할 것이 다. 셋째, 장기적으로 지역사회기반 복지시스템이 지속가능하기 위해 경제.

(7) v. 활동과 복지서비스를 연계할 수 있는 방안을 검토하고, 마을공동체를 회복 하기 위한 주민역량강화 교육 등에 공공과 민간 사회복지기관이 나서야 할 것이다..

(8) vi ABSTRACT. Measures to Establish the Community-based Welfare System in Rural Areas Background of Research In the fast-changing social welfare environment, rural areas’ issues have not been improved as ever. In spite of the need to strengthen the social safety net, rural areas are excluded by the logic of economy of scale. The community-based welfare system refers to a sustainable delivery system that rural residents can utilize necessary services or resources living in their community. Locals try to find ways to solve problems on community-care at the level of their village, and ask public institutions including eup (town) and myeon (township) offices for help if problem-solving is difficult by themselves. Public agencies or social service organizations should establish the delivery system that prevents residents from leaving their community and provides them with needed services.. Method of Research This study reviewed the domestic and foreign literature related to rural social welfare; collected and analyzed statistical data on welfare of basic local governments; conducted 3 Focus Group Interviews targeting social workers in rural areas, in-depth interviews and case research at home and abroad; and drew plans to establish the community-based welfare system in rural areas.. Research Results and Implications According to the current state of demand for social welfare in rural regions, urban-rural complex cities show more similar aspects to cities than gun (county). Gun areas have many people with demand for welfare, but.

(9) vii. still lack social welfare facilities in a community. Case management of Hope Welfare Supporters temporarily solves simple problems through service connection. However, in case of some of the beneficiaries professional services are not available so problems reoccur. Additionally, we discovered Hope Welfare Supporters’ operational problems of output-oriented management or inconsistency with the evaluation system in social work of public administration. Private welfare centers also have an issue that they provide services centered on users of their programs, not encompassing all residents. The biggest difficulty in running welfare service centers is securing experts in the region, and the centers’ role should be established reflecting the community’s demand and changes in the environment of the social welfare system. We proposed measures to create the community-based welfare system in rural areas on the basis of the above research results. First, the community-based welfare system centered on eup-myeon units should be established as the primary support system. For this, eup-myeon offices’ social welfare officials’ role needs to be shifted from administration support to the organization of welfare coordinators. Second, si-gun should play a role of the secondary support system for needs and problems that eup-myeon cannot solve, and for the rest, the tertiary support system at the province level (si-do) is necessary. It is required to support care functions including day care and the connection with nearby cities or at the metropolitan level is needed for professional services such as therapy and rehabilitation. Given rural regions’ features, the movement for using services should be recognized as the independent service. Third, it is required to review plans to connect economic activities and welfare services for the community’s sustainable welfare system in the long term, and public and private social welfare organizations should provide education to increase residents’ capabilities to recover the community. The central government and provinces should improve the institution and policies and support enhancing capacities by strengthening training and supervision. Researchers: Cho Mihyoung, Park Dae-shik and Nam Seung-hee Research Period: 2014. 1. ～ 2014. 10. E-mail address: mihyoung@krei.re.kr.

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(11) ix. 차. 례. 제1장 서론 1. 연구의 필요성 및 목적 ········································································· 1 2. 선행연구 검토 ························································································ 3 3. 연구내용 및 방법 ················································································ 10 제2장 농촌 지역사회복지 수요 및 공급 현황 1. 농촌 지역사회복지 수요 현황 ··························································· 15 2. 농촌 지역사회복지 공급 현황 ··························································· 20 3. 소결: 농촌 지역사회복지 수요 및 공급의 문제점 ·························· 38 제3장 농촌 지역사회복지 전달체계의 문제점 1. 지역사회복지 전달체계 개요 ····························································· 41 2. 공공 부문: 희망복지지원단과 읍·면 복지를 중심으로 ··················· 44 3. 민간 부문: 복지관을 중심으로 ·························································· 62 4. 소결: 농촌 지역사회복지 전달체계의 문제점 요약 ························ 73 제4장 농촌지역사회 복지시스템 사례 1. 읍·면에서 주민에게로 이어지는 전달체계 구축 사례 ···················· 75 2. 지속가능한 지역사회복지시스템 구축 사례 ····································· 80 3. 농촌지역 복지관 사례 ········································································ 85 4. 지역만들기와 결부한 지역복지 사례 ················································ 90 제5장 농촌 지역사회기반 복지시스템 구축 방안 1. 기본 방향 ····························································································· 95 2. 농촌 지역사회기반 복지시스템 구축 방안 ······································· 96.

(12) x. 제6장 요약 및 결론 1. 연구 결과 요약 ·················································································· 113 2. 결론 및 함의 ····················································································· 117. 부록 1. 83개 군 지역별 복지수요 및 공급 현황 ·································· 121 부록 2. 읍·면지역 지역아동센터 설치 현황 ·········································· 206 부록 3. FGI 개요 ······················································································ 209 부록 4. 완주군 희망지기 운영 조례 ······················································· 215 부록 5. 완주군 두레농장 운영 현황 ······················································· 216 참고 문헌 ···································································································· 217.

(13) xi. 표 차례. 제2장. 표 2- 1. 시·군·구별 인구 변화 ···························································· 16 표 2- 2. 국민기초생활수급자 현황 ······················································ 17 표 2- 3. 노인 단독가구 현황 ······························································· 18 표 2- 4. 장애인 현황 ············································································· 18 표 2- 5. 결혼이민자 및 다문화가족 자녀 현황 ································· 19 표 2- 6. 사회복지 공급 유형 및 내용 ················································ 21 표 2- 7. 복지관 현황 ············································································· 22 표 2- 8. 군 지역 복지관 리스트 ·························································· 23 표 2- 9. 노인복지시설 현황 ································································· 26 표 2-10. 재가노인복지시설 현황(1) ····················································· 27 표 2-11. 재가노인복지시설 현황(2) ····················································· 28 표 2-12. 노인장기요양기관 현황 ·························································· 29 표 2-13. 장애인지역재활시설 및 직업재활시설 현황 ························ 30 표 2-14. 정신보건센터/사회복귀시설/정신요양시설 현황 ·················· 30 표 2-15. 농촌지역 성폭력·가정폭력 상담소 현황 ······························ 32 표 2-16. 농촌지역 지역아동센터/아동공동생활가정/한부모가족시설 현황 ································································································· 33. 표 2-17. 농촌지역 사회서비스 전자바우처 사업 현황(1) ················· 35 표 2-18. 농촌지역 사회서비스 전자바우처 사업 현황(2) ················· 36 표 2-19. 지자체의 사회복지담당 공무원 현황 ··································· 37 표 2-20. 지자체 사회복지예산 비율 ···················································· 38 표 2-21. 장애인 수 대비 주간보호시설·직업재활시설 비율 ············· 40.

(14) xii. 제3장. 표 3- 1. 희망복지지원단 주요업무와 사회복지관 사업 내용 비교 ····· 43 표 3- 2. 농촌 지역사회복지의 문제점 요약 ······································· 74 제4장. 표 4- 1. 정선군종합사회복지관 프로그램 현황 ································· 89 부 록. 부표 1- 1. 자료별 출처 ······································································· 121 부표 1- 2. 부산 기장군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 123 부표 1- 3. 대구 달성군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 124 부표 1- 4. 인천 강화군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 125 부표 1- 5. 인천 옹진군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 126 부표 1- 6. 울산 울주군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 127 부표 1- 7. 경기 연천군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 128 부표 1- 8. 경기 가평군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 129 부표 1- 9. 경기 양평군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 130 부표 1-10. 강원 홍천군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 131 부표 1-11. 강원 횡성군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 132 부표 1-12. 강원 영월군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 133 부표 1-13. 강원 평창군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 134 부표 1-14. 강원 정선군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 135 부표 1-15. 강원 철원군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 136 부표 1-16. 강원 화천군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 137 부표 1-17. 강원 양구군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 138 부표 1-18. 강원 인제군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 139 부표 1-19. 강원 고성군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 140 부표 1-20. 강원 양양군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 141 부표 1-21. 충북 청원군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 142.

(15) xiii. 부표 1-22. 충북 보은군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 143 부표 1-23. 충북 옥천군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 144 부표 1-24. 충북 영동군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 145 부표 1-25. 충북 증평군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 146 부표 1-26. 충북 진천군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 147 부표 1-27. 충북 괴산군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 148 부표 1-28. 충북 음성군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 149 부표 1-29. 충북 단양군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 150 부표 1-30. 충남 금산군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 151 부표 1-31. 충남 부여군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 152 부표 1-32. 충남 서천군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 153 부표 1-33. 충남 청양군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 154 부표 1-34. 충남 홍성군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 155 부표 1-35. 충남 예산군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 156 부표 1-36. 충남 태안군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 157 부표 1-37. 전북 완주군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 158 부표 1-38. 전북 진안군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 159 부표 1-39. 전북 무주군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 160 부표 1-40. 전북 장수군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 161 부표 1-41. 전북 임실군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 162 부표 1-42. 전북 순창군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 163 부표 1-43. 전북 고창군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 164 부표 1-44. 전북 부안군 복지수요 및 공급 현황 ··························· 165 부표 1-45. 전남 담양군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 166 부표 1-46. 전남 곡성군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 167 부표 1-47. 전남 구례군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 168 부표 1-48. 전남 고흥군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 169 부표 1-49. 전남 보성군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 170 부표 1-50. 전남 화순군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 171.

(16) xiv. 부표 1-51. 전남 장흥군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 172 부표 1-52. 전남 강진군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 173 부표 1-53. 전남 해남군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 174 부표 1-54. 전남 영암군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 175 부표 1-55. 전남 무안군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 176 부표 1-56. 전남 함평군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 177 부표 1-57. 전남 영광군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 178 부표 1-58. 전남 장성군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 179 부표 1-59. 전남 완도군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 180 부표 1-60. 전남 진도군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 181 부표 1-61. 전남 신안군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 182 부표 1-62. 경북 군위군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 183 부표 1-63. 경북 의성군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 184 부표 1-64. 경북 청송군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 185 부표 1-65. 경북 영양군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 186 부표 1-66. 경북 영덕군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 187 부표 1-67. 경북 청도군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 188 부표 1-68. 경북 고령군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 189 부표 1-69. 경북 성주군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 190 부표 1-70. 경북 칠곡군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 191 부표 1-71. 경북 예천군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 192 부표 1-72. 경북 봉화군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 193 부표 1-73. 경북 울진군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 194 부표 1-74. 경북 울릉군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 195 부표 1-75. 경남 의령군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 196 부표 1-76. 경남 함안군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 197 부표 1-77. 경남 창녕군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 198 부표 1-78. 경남 고성군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 199 부표 1-79. 경남 남해군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 200.

(17) xv. 부표 1-80. 경남 하동군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 201 부표 1-81. 경남 산청군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 202 부표 1-82. 경남 함양군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 203 부표 1-83. 경남 거창군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 204 부표 1-84. 경남 합천군 복지수요 및 공급 현황 ····························· 205 부표 3- 1. 농촌지역 통합사례관리자 FGI 참여자 일반 사항 ········ 209 부표 3- 2. 군 지역 사회복지담당공무원 FGI 참여자 일반 사항 ·· 212 부표 5- 1. 완주군 두레농장 운영 현황(’13) ···································· 216.

(18) xvi. 그림 차례. 제1장. 그림 1- 1. 지역사회기반 복지시스템 개념 구성 ······························· 11 제5장. 그림 5- 1. 지역사회기반 복지시스템 구성도 ····································· 96.

(19) 서. 론. 1. 연구의 필요성 및 목적. 지난 10여 년 동안 급속하게 변화하는 사회복지환경 속에서 농촌 현장 을 들여다볼 때, 중앙정부에서부터 주민에게로 이르는 수직적 전달체계상 의 문제를 해결하는 방식으로는 농촌지역이 안고 있는 문제가 여전히 개선 되지 않고 있다. 그동안 농촌은 도시와 달라서 인구의 대부분이 거주하고 있는 도시에 기반을 둔 제도나 정책은 농촌에서 제대로 작동할 수 없기 때 문에 농촌에 적합한 사회복지전달체계가 필요하다는 주장이 있어 왔다(김 영란 2007; 2011; 이광모 외 2008; 홍현미라 2008; 박대식 외 2012; 이태 수·이미진 2012). 하지만 농촌에 적합한 사회복지전달체계가 무엇인지에 대해서는 아직까지 연구가 부족한 실정이다. 농촌 지역사회 문제는 무엇이고, 이를 해결하기 위해 지원되어야 하는 자원·서비스는 무엇인지, 나아가 지역사회 내에서 해결 가능한 것인지 ‘현 실성’ 있는 접근이 필요할 것이다. 기본적인 욕구(소위 매슬로우의 욕구단 계이론에서 의·식·주 등의 생리적 욕구와 안전에 대한 욕구 등이 해당됨) 를 해결하는 사회안전망 역할을 하는 시스템은 도시와 농촌이라는 지역적 특성에 관계없이 필요하다. 사회안전망 역할의 필요성에 공감할지라도 규 모의 경제 논리에 따르면, 지역사회에 속한 1∼2명의 문제를 가진 사람을 위해 최소한 20∼30명 규모의 시설과 서비스를 운영하기는 어렵다. 그러면 농촌지역에서는 1∼2명의 기본적인 문제를 어떻게 해결할 것인가? 대상별. 1장. 제.

(20) 2 서론. 로 보면 농촌지역 내에서도 소수인 아동·청소년, 장애인 등이 해당될 것이 며, 발생 빈도로 보면 폭력이나 학대 등 특수한 욕구인데 어떻게 개입할 것인가? 농촌지역이 가지고 있는 문제를 해결하기 위해서는 농촌지역사회의 특 성에 대한 이해가 전제되어야 한다. 넓은 지역에 분산되어 거주하고 있어 서 야기되는 서비스 접근성의 문제와 함께 최근 고령화가 급속하게 진행되 면서 서비스의 욕구를 가진 인구는 늘어나고, 서비스를 제공할 수 있는 인 력은 줄어들고 있다. 이러한 환경변화 속에서 ‘지역사회보호’가 또 하나의 중요한 이슈가 된다. 평생 살아온 지역에서 여생을 건강하게 보내기 위해 서는 어떻게 해야 할 것인가? 보호가 필요한 사람을 지역사회로부터 분리 시켜 시설 거주서비스를 제공하는 것은 시설 운영 시 투입되는 비용에 대 한 부담이나 이용자의 집단 거주에 대한 거부감 등이 문제로 제기되었다. 시설 집단 거주에 대한 대안으로 지역사회 안에서 거주하도록 하면서 필요 한 서비스를 제공해야 한다는 관점에서 지역사회기반 서비스의 필요성이 강조되어 왔다. 현재 농촌의 인적·물적 자원의 현실을 감안할 때, 지역사회 안에서 주민이 참여하는 자발적 복지시스템이 가능한 범위는 어디까지인 지, 공적 자원은 어느 부분에 얼마나 투입되어야 하는지 질문이 던져진다.1 본 연구에서 ‘지역사회기반 복지시스템’은 농촌주민이 지역사회를 떠나 지 않고 거주하기 위해 필요로 하는 서비스나 자원을 이용할 수 있는 전달 체계를 말한다. 이러한 체계는 주민이 문제를 발견하고, 해결방안을 찾아 나갈 수 있어야 지속가능할 것이다. 일차적으로 제도나 정책이 규정한 욕 구나 문제가 아닌, 주민이 주체가 되어 살고 있는 지역사회의 욕구나 문제 를 파악해야 한다. 지역사회보호라는 차원에서 파악한 욕구나 문제를 마을 단위에서부터 해결하기 위한 방안을 주민 스스로 찾아보고, 해결이 어려운. 1. 공적 자원이 투입되는 과정에서 오히려 주민의 자발성을 훼손하는 현상들이 여 기저기서 나타나고 있다. 예를 들면, 독거노인돌보미가 파견되면서 이웃들의 발 길이 끊기고, 자원봉사활동이 일자리사업으로 전환되면서 서로 감사하는 마음 과 보람을 주고받던 관계는 이용자와 제공자 관계로 바뀌었다..

(21) 서 론. 3. 경우 읍·면사무소 등 공공기관에 도움을 요청한다. 공공기관이나 사회복지 서비스기관에서는 가능한 한 지역사회에서 분리되지 않고 필요한 서비스 를 이용할 수 있는 전달체계를 구축해야 하는 것이다. 농촌지역에서는 일정 부분 공공의 자원 투입 없이 자발적으로 지역사회 에서 문제를 해결할 수 있는 시스템을 구축하는 것은 어려울 수 있다. 하 지만 공적 자원이 투입될 때 농촌지역의 특수성을 반영하지 못한 공급자 중심의 방식이 아니라, 농촌지역과 지역 주민, 그리고 그들의 생활에 대한 이해를 토대로 지원할 수 있는 방식을 찾아야 한다. 이 연구의 목적은 농촌 지역사회기반 복지시스템의 범위 및 역할을 정 의하고, 이를 토대로 농촌복지정책의 개선방안을 모색하고, 나아갈 방향 을 제시하는 데 있다. 첫째, 농촌 지역사회 단위의 사회복지 관련 자료 수 집 및 현황 분석을 통해 농촌 지역의 전반적인 사회복지 수요와 공급 현 황을 제시한다. 수집된 자료는 이후 정책 수립 시 근거자료로 활용할 수 있도록 한다. 둘째, 농촌 지역사회복지 전달체계의 문제점을 공공과 민간 으로 구분하여 파악하고, 국내외 지역복지 사례를 조사한다. 셋째, 농촌 지역사회기반 복지시스템의 구축 방안을 제시하고자 한다. 서비스 대상자 의 욕구에 따라 필요한 서비스가 효율적·효과적으로 제공될 수 있는 방안 을 제안한다.. 2. 선행연구 검토. 2.1. 지역사회복지의 개념 최근 지역사회복지는 중앙정부의 관료제적 행정체계에 의거한 하향식 공급 방식에 대한 대안으로 주목받고 있다. 기존의 제도적 복지로 회귀하 기 어려운 상황에서 신자유주의 물결 속에서 돌봄 등의 사회서비스 공급을 시장으로 확대하면서 나타나는 문제들에 대한 대안적 접근으로 지역사회.

(22) 4 서론. 복지에 주목하는 것이다(김영종 2012). 그동안 지역사회복지에서는 실천의 범위를 개인이나 집단이 아닌 지역 사회로 보고, 지역사회 안의 노인, 장애인, 아동 등 사회복지대상자에게 서 비스가 제공되는 공간적 개념으로 지역사회를 이해하는 경향이 있었다(김 정섭·조미형 2013). 이러한 맥락에서 지역사회복지의 개념을 개입 대상의 범위에 따라 다음과 같이 구분하였다. 개입의 대상을 지역사회에 거주하는 개인으로 보는 협의의 지역사회복지는 지역사회보호나 사례관리와 같이 지역사회 구성원의 욕구나 문제해결에 초점을 두고 이루어지는 휴먼서비 스이다(홍현미라 외 2010). 그리고 광의의 개념에서는 지역사회 자체를 개 입의 대상으로 보고 지역사회의 체제와 환경변화, 제도 개선 등을 통한 거 시적 측면에서 개입하는 것을 말한다(Homan 1994; 2012; 홍현미라 외 2010; 홍현미라 2013 재인용). 하지만 최근의 연구에서는 지역복지에서 지. 역사회는 개입의 대상이 아닌 주체가 되어야 함을 강조한다. 히라노 타카 유키(2008)는 지역사회복지를 대상별 복지제도의 지역 보급과 함께 자발적 인 사회복지를 아우르는 광의의 개념으로 정의하고, 주민이 주체가 되어 대상별 복지제도의 사각지대를 보충하는 자발적 복지는 협의의 지역사회 복지로 정의하였다. 김형용(2013)은 지역사회기반 서비스를 근린 생활공간 을 공유하는 당사자들이 조직하고 참여하여 함께 문제를 해결해 나가는 방 식으로 공급되는 서비스로 정의하고 있다. 또한, 지역사회복지는 사용되는 맥락에 따라 세 가지의 각기 다른 개념 적 지향을 갖는다(김영종 2012). 첫째, 지역사회보호(community care)는 시 설보호에 대응하는 개념으로 노인·장애인 등 돌봄이 필요한 이들이 지역사 회를 떠나지 않고 그 안에서 살아갈 수 있도록 지원한다는 맥락에서 도입 된 것이다. 둘째, 지역사회개발(community development)은 마을만들기 등 의 사업을 통해 나타난 개념으로 지역사회(주민)가 주체가 되기 위한 공동 체(community) 회복·구축이라는 맥락에서 도입되었다. 셋째, 지역사회협약 (community compact)은 복지의 분권화 과정에서 지역과 중앙정부와의 협. 약관계를 강조하는 개념이다. 지역사회에서 필요로 하는 자원을 지원하는 방식으로 중앙정부와 지자체의 관계, 민간기관과 공공기관 간의 관계, 주.

(23) 서 론. 5. 민조직화를 통한 지역공동체 형성 등이 포함된다. 각 개념이 사용되는 맥락에는 차이가 있지만, 기저에 흐르는 공통된 지 향은 지역사회와 주민의 입장에서 지역사회와 주민의 참여를 통해 문제와 욕구를 발견하고, 해결방안을 찾아 나가도록 지원한다는 것이다. 지역사회 복지는 지역사회를 대상으로 필요로 하는 서비스를 제공하는 것이 아니라, 지역사회 주민 스스로 지역사회의 문제 및 욕구를 파악하고, 해결방안을 모색하는 과정에 개입하는 것이다(김형용 2013; 김정섭·조미형 2013).. 2.2. 농촌 지역사회복지에 대한 이해 사회복지제도나 정책이 농촌지역의 특성을 고려하지 않고 수행되었을 때 농촌의 배제 현상은 여전히 존재할 것이다. 동일한 조건으로 정책이 추 진되었을 때 도시에 비해 불리할 수밖에 없는 농촌지역의 특성이 있다. 불 리한 서비스 접근성, 낮은 인구밀도와 소수의 정책수혜자, 사업체의 영세 성, 경제활동인력의 특수성(여성 다수, 계절제 근무 등), 지자체의 낮은 재 정자립도와 인적 자원, 사회자본과 민간 부문 인적자원 부족 등이 이에 해 당된다(조미형 외 2013). 즉, 농촌성(rurality)을 고려하면, 농촌에 대한 이 해가 있는 전문 인력이 요구되고, 서비스 제공을 위한 물리적 접근 비용이 나 시설 운영비용 등에 대한 부담이 커진다는 어려움이 있다(김영란 2011). 농촌사회복지(rural social work)는 광의의 개념에서 ‘농촌사회 구성원이 면 누구나 당할 수 있는 위험이나 문제를 농촌사회의 집합적 노력을 통해 예방, 완화 그리고 해결함으로써 바람직한 상태의 삶을 유지하는 것’이라 고 정의할 수 있다.2 다시 말하면, 농촌사회의 위험이나 문제는 무엇인지,. 2. 사회복지학개론서(김성천 외 2010: 43)에 의하면, 사회복지(social welfare)는 “현 대사회에서 사회 구성원 누구나가 당할 수 있는 위험 혹은 문제를 사회의 집합 적 노력을 통해 예방, 완화, 그리고 해결함으로써 바람직한 상태의 삶을 유지하 는 것”이다..

(24) 6 서론. 농촌사회의 집합적 노력은 어떻게 해야 하는지, 농촌사회 구성원에게 바람 직한 상태의 삶3은 어떤 것인지 등의 질문에 대한 답이 곧 농촌사회복지가 될 것이다(조미형 2013). 농촌사회복지는 ‘환경 속의 인간(person in environment)’이라는 사회복 지실천의 기본적인 관점 이외에 농촌 환경과 인간 행동에 영향을 미치는 또 다른 시스템들과의 상호작용을 중요하게 다뤄야 한다(Daley & Avant 2014). 농촌지역에서의 사회복지실천(rural practice)은 농촌 지역사회 속에. 서 그리고 농촌 지역사회와 함께 하는 사회복지(social work)이고, 또한 농 촌 지역사회에 거주하는 사람들과 함께하는 사회복지인 것이다(Daley & Avant 2004; Ginsberg 2011; Daley & Avant 2014 재인용). 따라서 농촌지. 역 사회복지실천은 클라이언트와 이중적 관계를 형성해야 한다. 클라이언 트이면서 동시에 이웃인 것이다. 지역사회복지사이면서 동시에 지역사회주 민인 것이다(Bosch & Boisen 2011). 정신건강, 보건의료, 가족과 아동, 교육, 교정 등이 사회복지실천에서 하 나의 맥락적 상황(context)을 제공하는 것처럼 농촌성(rurality)은 농촌사회 복지를 위한 맥락적 상황이 된다(Daley & Avant 2014). 농촌사회복지는 물리적 환경과 사회·문화적 혹은 농촌 생활세계 관점으로부터 농촌 인구집 단이나 지역사회의 문제로 접근하여야 한다. 또한 ‘환경 속의 인간’ 관점으 로부터 농촌 환경적 맥락에서 발생하는 행동이나 문제를 함께 고려한 미시 적인 개입이 필요하다. 농촌에서는 부문이나 사람보다는 장소(place)에 기 반을 두고, 상황에 적합한(tailored) 정책을 구현해야 한다는 것이 공통된 견해이다(Irwin, et al. 2010). 농촌 주민들은 도시 구성원들과는 또 다른 욕구를 지니고 있다. 아동, 노 인, 장애인 등 대상자별 혹은 생애주기별로 복지서비스에서 채워야 할 공 통의 욕구가 있을 것이다. 하지만 공통의 욕구 이외에 농촌지역이 안고 있 는 접근성 문제처럼 농촌 주민의 생활에 영향을 미치는 도시와는 다른 환. 3. 서울시는 시민복지기준선이라는 서울시민으로서 인간다운 삶을 살아가기 위한 최저기준선을 도입하였다..

(25) 서 론. 7. 경적 요인으로 인해 발생하는 욕구가 있을 것이다. 이 부분에서 농촌 생 활에 대한 이해를 토대로 한 농촌지역사회 복지서비스 전달체계 구축이 필 요하다. 홍현미라(2008)의 연구에 의하면, 일부 서비스 참여율이 저조한 것 은 농촌 주민들의 생활과 문화, 인식 등에 대한 이해 없이 공급자 중심으 로 접근했기 때문이다. 예를 들면, 농번기에는 농사일을 하는데 직접적인 도움이 될 수 있는, 고된 농사일로 쌓인 피로를 해소하고 근골격계질환 등 을 완화할 수 있는 보건의료서비스가 필요하다. 문화서비스는 시간의 여유 가 있는 농한기에 주로 제공해야 한다. 차량을 이용한 이동복지관 운영, 경 로당 프로그램 지원 등 찾아가는 서비스 제공 시 처음에는 물리치료와 같 은 단순서비스에도 주민의 만족도가 높지만, 전문성 있는 의료서비스를 제 공하지 않는다면 주민들의 이용 빈도는 점점 저조해질 수밖에 없다. 사회복지분야에서 제도나 서비스로부터 소외된 계층을 대상으로 한 개 입이나 연구는 활발하게 진행되고 있지만, 소외된 ‘지역’을 대상으로 한 접 근은 찾아보기 어렵다. 소외된 지역이라 함은 산업화와 도시화 과정에서 밀려난 농어촌, 도서·산간 지역 등으로 사회복지서비스공급체계가 전무할 뿐만 아니라, 기초생활인프라도 제대로 구축되지 않는 지역을 말한다(홍현 미라 2008). 농촌지역에는 노인인구 거주 비율이 월등히 높고, 취약계층의 비율도 상대적으로 높아서 사회복지뿐만 아니라 보건과 의료 등의 사회서 비스 욕구가 도시보다 높다. 그러나 지역적으로 배제되어 있어 이들의 사 회문제 노출정도는 더욱 심각하다. 농촌지역에 대한 연구의 부족은 농촌 지역사회복지 사각지대를 만드는 데 기여한 측면이 있으며, 이러한 지역에 대한 정보 부족은 사회복지서비 스 공급을 위한 개입을 힘들게 하고 있다(김영란 2006; 이광모 외 2008; 홍현미라 2008). 농촌지역에서는 어떠한 욕구가 있는지, 무엇을 가지고 실 천할 것인지, 어떻게 접근해야 하는지 등에 관한 정보가 부족하고 실험적 시도를 한 경험도 제한적이다..