선행연구 검토 - 농촌 지역사회기반(community-based) 복지시스템 구축 방안 연구

2.1. 지역사회복지의 개념

최근 지역사회복지는 중앙정부의 관료제적 행정체계에 의거한 하향식 공급 방식에 대한 대안으로 주목받고 있다. 기존의 제도적 복지로 회귀하 기 어려운 상황에서 신자유주의 물결 속에서 돌봄 등의 사회서비스 공급을 시장으로 확대하면서 나타나는 문제들에 대한 대안적 접근으로 지역사회

복지에 주목하는 것이다(김영종 2012).

그동안 지역사회복지에서는 실천의 범위를 개인이나 집단이 아닌 지역 사회로 보고, 지역사회 안의 노인, 장애인, 아동 등 사회복지대상자에게 서 비스가 제공되는 공간적 개념으로 지역사회를 이해하는 경향이 있었다(김 정섭·조미형 2013). 이러한 맥락에서 지역사회복지의 개념을 개입 대상의 범위에 따라 다음과 같이 구분하였다. 개입의 대상을 지역사회에 거주하는 개인으로 보는 협의의 지역사회복지는 지역사회보호나 사례관리와 같이 지역사회 구성원의 욕구나 문제해결에 초점을 두고 이루어지는 휴먼서비 스이다(홍현미라 외 2010). 그리고 광의의 개념에서는 지역사회 자체를 개 입의 대상으로 보고 지역사회의 체제와 환경변화, 제도 개선 등을 통한 거 시적 측면에서 개입하는 것을 말한다(Homan 1994; 2012; 홍현미라 외 2010; 홍현미라 2013 재인용). 하지만 최근의 연구에서는 지역복지에서 지 역사회는 개입의 대상이 아닌 주체가 되어야 함을 강조한다. 히라노 타카 유키(2008)는 지역사회복지를 대상별 복지제도의 지역 보급과 함께 자발적 인 사회복지를 아우르는 광의의 개념으로 정의하고, 주민이 주체가 되어 대상별 복지제도의 사각지대를 보충하는 자발적 복지는 협의의 지역사회 복지로 정의하였다. 김형용(2013)은 지역사회기반 서비스를 근린 생활공간 을 공유하는 당사자들이 조직하고 참여하여 함께 문제를 해결해 나가는 방 식으로 공급되는 서비스로 정의하고 있다.

또한, 지역사회복지는 사용되는 맥락에 따라 세 가지의 각기 다른 개념 적 지향을 갖는다(김영종 2012). 첫째, 지역사회보호(community care)는 시 설보호에 대응하는 개념으로 노인·장애인 등 돌봄이 필요한 이들이 지역사 회를 떠나지 않고 그 안에서 살아갈 수 있도록 지원한다는 맥락에서 도입 된 것이다. 둘째, 지역사회개발(community development)은 마을만들기 등 의 사업을 통해 나타난 개념으로 지역사회(주민)가 주체가 되기 위한 공동 체(community) 회복·구축이라는 맥락에서 도입되었다. 셋째, 지역사회협약 (community compact)은 복지의 분권화 과정에서 지역과 중앙정부와의 협 약관계를 강조하는 개념이다. 지역사회에서 필요로 하는 자원을 지원하는 방식으로 중앙정부와 지자체의 관계, 민간기관과 공공기관 간의 관계, 주

민조직화를 통한 지역공동체 형성 등이 포함된다.

각 개념이 사용되는 맥락에는 차이가 있지만, 기저에 흐르는 공통된 지 향은 지역사회와 주민의 입장에서 지역사회와 주민의 참여를 통해 문제와 욕구를 발견하고, 해결방안을 찾아 나가도록 지원한다는 것이다. 지역사회 복지는 지역사회를 대상으로 필요로 하는 서비스를 제공하는 것이 아니라, 지역사회 주민 스스로 지역사회의 문제 및 욕구를 파악하고, 해결방안을 모색하는 과정에 개입하는 것이다(김형용 2013; 김정섭·조미형 2013).

2.2. 농촌 지역사회복지에 대한 이해

사회복지제도나 정책이 농촌지역의 특성을 고려하지 않고 수행되었을 때 농촌의 배제 현상은 여전히 존재할 것이다. 동일한 조건으로 정책이 추 진되었을 때 도시에 비해 불리할 수밖에 없는 농촌지역의 특성이 있다. 불 리한 서비스 접근성, 낮은 인구밀도와 소수의 정책수혜자, 사업체의 영세 성, 경제활동인력의 특수성(여성 다수, 계절제 근무 등), 지자체의 낮은 재 정자립도와 인적 자원, 사회자본과 민간 부문 인적자원 부족 등이 이에 해 당된다(조미형 외 2013). 즉, 농촌성(rurality)을 고려하면, 농촌에 대한 이 해가 있는 전문 인력이 요구되고, 서비스 제공을 위한 물리적 접근 비용이 나 시설 운영비용 등에 대한 부담이 커진다는 어려움이 있다(김영란 2011).

농촌사회복지(rural social work)는 광의의 개념에서 ‘농촌사회 구성원이 면 누구나 당할 수 있는 위험이나 문제를 농촌사회의 집합적 노력을 통해 예방, 완화 그리고 해결함으로써 바람직한 상태의 삶을 유지하는 것’이라 고 정의할 수 있다.² 다시 말하면, 농촌사회의 위험이나 문제는 무엇인지,

2 사회복지학개론서(김성천 외 2010: 43)에 의하면, 사회복지(social welfare)는 “현 대사회에서 사회 구성원 누구나가 당할 수 있는 위험 혹은 문제를 사회의 집합 적 노력을 통해 예방, 완화, 그리고 해결함으로써 바람직한 상태의 삶을 유지하 는 것”이다.

농촌사회의 집합적 노력은 어떻게 해야 하는지, 농촌사회 구성원에게 바람 직한 상태의 삶³은 어떤 것인지 등의 질문에 대한 답이 곧 농촌사회복지가 될 것이다(조미형 2013).

농촌사회복지는 ‘환경 속의 인간(person in environment)’이라는 사회복 지실천의 기본적인 관점 이외에 농촌 환경과 인간 행동에 영향을 미치는 또 다른 시스템들과의 상호작용을 중요하게 다뤄야 한다(Daley & Avant 2014). 농촌지역에서의 사회복지실천(rural practice)은 농촌 지역사회 속에 서 그리고 농촌 지역사회와 함께 하는 사회복지(social work)이고, 또한 농 촌 지역사회에 거주하는 사람들과 함께하는 사회복지인 것이다(Daley &

Avant 2004; Ginsberg 2011; Daley & Avant 2014 재인용). 따라서 농촌지 역 사회복지실천은 클라이언트와 이중적 관계를 형성해야 한다. 클라이언 트이면서 동시에 이웃인 것이다. 지역사회복지사이면서 동시에 지역사회주 민인 것이다(Bosch & Boisen 2011).

정신건강, 보건의료, 가족과 아동, 교육, 교정 등이 사회복지실천에서 하 나의 맥락적 상황(context)을 제공하는 것처럼 농촌성(rurality)은 농촌사회 복지를 위한 맥락적 상황이 된다(Daley & Avant 2014). 농촌사회복지는 물리적 환경과 사회·문화적 혹은 농촌 생활세계 관점으로부터 농촌 인구집 단이나 지역사회의 문제로 접근하여야 한다. 또한 ‘환경 속의 인간’ 관점으 로부터 농촌 환경적 맥락에서 발생하는 행동이나 문제를 함께 고려한 미시 적인 개입이 필요하다. 농촌에서는 부문이나 사람보다는 장소(place)에 기 반을 두고, 상황에 적합한(tailored) 정책을 구현해야 한다는 것이 공통된 견해이다(Irwin, et al. 2010).

농촌 주민들은 도시 구성원들과는 또 다른 욕구를 지니고 있다. 아동, 노 인, 장애인 등 대상자별 혹은 생애주기별로 복지서비스에서 채워야 할 공 통의 욕구가 있을 것이다. 하지만 공통의 욕구 이외에 농촌지역이 안고 있 는 접근성 문제처럼 농촌 주민의 생활에 영향을 미치는 도시와는 다른 환

3 서울시는 시민복지기준선이라는 서울시민으로서 인간다운 삶을 살아가기 위한 최저기준선을 도입하였다.

경적 요인으로 인해 발생하는 욕구가 있을 것이다. 이 부분에서 농촌 생 활에 대한 이해를 토대로 한 농촌지역사회 복지서비스 전달체계 구축이 필 요하다. 홍현미라(2008)의 연구에 의하면, 일부 서비스 참여율이 저조한 것 은 농촌 주민들의 생활과 문화, 인식 등에 대한 이해 없이 공급자 중심으 로 접근했기 때문이다. 예를 들면, 농번기에는 농사일을 하는데 직접적인 도움이 될 수 있는, 고된 농사일로 쌓인 피로를 해소하고 근골격계질환 등 을 완화할 수 있는 보건의료서비스가 필요하다. 문화서비스는 시간의 여유 가 있는 농한기에 주로 제공해야 한다. 차량을 이용한 이동복지관 운영, 경 로당 프로그램 지원 등 찾아가는 서비스 제공 시 처음에는 물리치료와 같 은 단순서비스에도 주민의 만족도가 높지만, 전문성 있는 의료서비스를 제 공하지 않는다면 주민들의 이용 빈도는 점점 저조해질 수밖에 없다.

사회복지분야에서 제도나 서비스로부터 소외된 계층을 대상으로 한 개 입이나 연구는 활발하게 진행되고 있지만, 소외된 ‘지역’을 대상으로 한 접 근은 찾아보기 어렵다. 소외된 지역이라 함은 산업화와 도시화 과정에서 밀려난 농어촌, 도서·산간 지역 등으로 사회복지서비스공급체계가 전무할 뿐만 아니라, 기초생활인프라도 제대로 구축되지 않는 지역을 말한다(홍현 미라 2008). 농촌지역에는 노인인구 거주 비율이 월등히 높고, 취약계층의 비율도 상대적으로 높아서 사회복지뿐만 아니라 보건과 의료 등의 사회서 비스 욕구가 도시보다 높다. 그러나 지역적으로 배제되어 있어 이들의 사 회문제 노출정도는 더욱 심각하다.

농촌지역에 대한 연구의 부족은 농촌 지역사회복지 사각지대를 만드는 데 기여한 측면이 있으며, 이러한 지역에 대한 정보 부족은 사회복지서비 스 공급을 위한 개입을 힘들게 하고 있다(김영란 2006; 이광모 외 2008;

홍현미라 2008). 농촌지역에서는 어떠한 욕구가 있는지, 무엇을 가지고 실 천할 것인지, 어떻게 접근해야 하는지 등에 관한 정보가 부족하고 실험적 시도를 한 경험도 제한적이다.

2.3. 농촌 지역사회의 특수성

도시지역과 달리 농촌지역이 안고 있는 문제가 있다. 인구 고령화, 서비 스 접근성, 인적 및 물적 자원의 부족 등을 들 수 있다(강혜규 외 2013). 첫 째, 인구 고령화 문제에 있어서 농촌지역에는 노인인구 비율의 급격한 증 가와 함께 단독가구와 여성노인 비율이 높아지고 있다. 또한 수명의 증가 로 65세 이상부터 90세 이상에 이르는 노인까지 연령분포가 넓어지면서 노인집단의 특성이 다양해지고 있다(조미형 외 2013a). 2010년 인구총조사 에 의하면, 면 지역은 65세 이상 노인 인구 비율이 33.4%에 이르고, 이들

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