3.1. 연구범위 및 분석틀
‘농촌 지역사회기반 복지시스템’에서 ‘농촌 지역사회’는 시·군을 중심으 로 한 다층적 구조로 설정한다. 행정구역상 군 지역과 도농복합시를 농촌 으로 정의한다.5 사회복지서비스의 경우 읍·면 단위에서 제공하기에는 보 유하고 있는 자원의 한계가 있다. 이러한 맥락에서 사례관리에서 서비스 연계가 시·군청 차원에서 이뤄지고 있지만, 기본인프라가 부족한 지역에서 는 시·군 차원에서도 자원을 충당하기가 쉽지 않다. 따라서 중앙정부에서 시·군으로 이어지는 전달체계에서 시·도가 보충적 역할을 수행해야 한다.
복지시스템6은 지역사회의 복지를 실현하기 위하여 사회복지 수요와 공
5 지방자치법 제2조제1항제2호에 의하면, 농산어촌은 시와 군 지역 중 읍·면의 전 지역과 일부 동 지역을 말한다. 본 연구에서는 서비스 전달체계(희망복지지원 단, 사회복지시설 등)가 기초지자체 중심으로 이뤄지기 때문에 읍·면을 포함하 고 있는 군 지역과 도농복합시를 농촌으로 정의한다.
6 “한 사회에서 사회복지가 요구되고 기획되고 생산되고 소비되는 제반 전달 과 정의 맥락은 시스템적 속성을 띤다.”(김영종 2010: 378) 사회복지서비스 전달
급, 그리고 서비스 공급자와 소비자를 연결하는 방식을 포함한다.7 다시 말 하면, 지역사회기반 복지시스템 구축을 위해서 욕구 및 필요서비스에 대한 파악을 토대로 다층적 지역사회 구조에서 농촌 지역사회의 특성을 고려한 수직·수평적 전달방식을 고려한다.
그림 1-1. 지역사회기반 복지시스템 개념 구성
본 연구에서는 복지시스템을 사회복지 수요·욕구와 공급, 그리고 수요를 충족시키기 위한 공급자의 전달방식으로 구분하여 살펴본다. 기본적인 욕 구와 특수 욕구를 구분하여 욕구별 해결방안으로서 공급 실태와 전달방식 을 살펴보았다.
과정 자체를 ‘시스템’으로 이해할 수 있는 것이다. 사회복지서비스 전달체계 (delivery system)는 지역사회의 서비스 공급자들 사이, 혹은 서비스 공급자와 소 비자 사이에 존재하는 조직체계라고 정의한다(Gilbert & Terrell 2005).
7 시스템이란 “필요한 기능을 실현하기 위하여 관련 요소를 어떤 법칙에 따라 조 합한 집합체”를 말한다(국립국어원 표준국어대사전).
3.2. 연구내용 및 방법
3.2.1. 연구내용본 연구의 주요 내용은 크게 네 부분으로 구성된다. 농촌 지역사회복지 수요 및 공급 현황, 농촌 지역사회복지 전달체계의 문제점, 농촌 지역사회 복지 사례 조사, 그리고 농촌 지역사회기반 복지시스템 구축 방안 등이다.
제2장에서는 공표된 자료를 재분석하는 2차 자료 분석을 통해 농촌지역 의 복지수요와 사회복지시설을 중심으로 한 복지공급 현황을 살펴본다. 제 3장에서는 초점집단면접 결과 분석을 통해 희망복지지원단을 중심으로 한 공공 부문과 복지관을 중심으로 한 민간 부문 전달체계의 문제점을 분석한 다. 제4장에서는 읍·면에서 주민에게로 이어지는 전달체계, 지속가능한 지 역사회복지시스템, 농촌지역 복지관, 지역만들기와 결부한 지역복지 사례 등으로 구분하여 농촌 지역사회복지 사례를 살펴본다. 제5장에서는 이상의 연구 결과를 토대로 농촌 지역사회기반 복지시스템 구축 방안을 제안한다.
3.2.2. 연구방법
이 연구에서는 농촌지역사회복지 관련 국내외 문헌 고찰, 기초지자체 단 위에서의 사회복지 관련 통계 자료 수집·분석, 초점집단면접(Focus Group Interview: FGI), 심층인터뷰, 국내외 사례 조사 등을 진행하였다.
첫째, 농촌지역(군, 도농복합시)을 대상으로 기초지자체별 사회복지 수요 및 자원 현황을 파악하였다. 사회복지 수요는 노인, 장애인, 다문화가정, 국민기초생활수급자 현황 등을 파악하고, 사회복지 자원은 지자체별 재정 자립도, 사회복지예산, 사회복지시설 현황 등을 살펴보았다.
둘째, 설문조사나 계량화된 수치로는 설명하기 어려운 부분은 FGI와 심 층인터뷰 등을 통해 파악하고자 하였다. 그동안 농촌은 다르다, 도시에 비 해 열악하다 등의 일반적인 현상 파악에서 한 단계 더 들어가 농촌이 어떻 게 다른지, 도시 중심의 사회복지제도나 정책이 농촌에서는 어떠한 문제가
있는지 구체적으로 살펴보았다. FGI는 집단의 동질성이 확보될 때, 논의가 활발해질 수 있기 때문에 군 지역 사회복지전담공무원, 통합사례관리사, 민간 사회복지사 등 3개의 집단으로 구분하여 각 1회씩 총 3회 진행하였 다. 각 집단별로 4∼9명씩 구성하여, 진행시간은 2시간 정도 소요되었다.
사전에 논의 주제에 관한 개방형 질문을 작성하여 미리 배포하였고, 관련 질문에 대해 고민을 한 후에 FGI에 참석하도록 유도하였다(부록3 참고).
또한 전문가 심층인터뷰를 통해 농촌 지역사회기반 복지시스템의 방향을 설정하는 데 도움을 받았다. 농촌지역에서 사회복지사로 오랫동안 일해 온 전문가나 농촌복지에 관심이 있는 교수·연구자 등을 대상으로 3회의 심층 인터뷰를 진행하였다. FGI와 심층인터뷰 결과 분석은 질적 연구방법의 과 정을 거쳤다.
조사방법 조사대상
FGI 공공 읍·면 사회복지전담공무원 1회
통합사례관리자 1회
민간 사회복지기관 관리자 1회
전문가 심층인터뷰 학계 및 현장 전문가를 대상으로 1:1 심층인터뷰 3회
셋째, 지자체 중에서 지역사회기반 복지시스템이 작동하고 있는 사례를 방문 면접 조사하고, 추가적인 자료를 수집하였다. 국내 사례로는 완주군, 거창군, 정선군, 김제시 등을 분석하였고, 일본 고치현 사례는 문헌조사를 통해 살펴보았다.
1. 농촌 지역사회복지 수요 현황
1.1. 농촌지역 인구 구성 현황
2012년 기준으로 군 지역의 경우 주민등록 인구는 450여 만 명, 전체 인 구의 8.8%이고, 도농복합시는 1,340여 만 명, 26.3%이다. 군 지역과 도농 복합시 인구를 합치면 1,790여 만 명으로 전체 인구의 35.1%에 해당한다.9 군 지역의 경우 2005년에 비해 2012년에는 총 1만 6천 명이 증가하였으 나, 전체 인구에서 차지하는 비율은 9.2%에서 8.8%로 감소하였다. 연령대 별로 18세 미만은 11만 8천 명이 감소하고, 65세 이상은 16만 2천 명이 증 가하였다. 이러한 연령대별 인구 증감으로 인해 2005년 유사하던 18세 미 만 아동(18.5%)과 65세 이상 노인 비율(18.9%)이 2012년에는 15.8%(약 71 만 명)와 22.4%(약 100만 명)로 아동에 비해 노인 비율이 훨씬 높아졌다.
도시지역은 65세 이상 10.1%, 18세 미만 18.9%인 것에 비하면, 농촌지역 의 고령화가 심각함을 알 수 있다.
8 이 장절은 2차 용역으로 수행된 “농촌지역 사회복지 수요 및 자원 현황 분석 연 구”(연구책임자: 김태완) 과정에서 수집한 자료의 일부를 사용하여 분석하였다.
9 이들 중에서 도농복합시의 동 지역에 거주하는 인구를 제외한 읍·면 지역 인구 비율은 전체 인구의 18.0%(2010년 기준)이다(성주인·채종현 2012; 성주인 외 2012 재인용).
반면, 도농복합시는 2005년에 비해 2012년에는 126만 8천 명이 증가하였 으며, 전체 인구 중에서 차지하는 비율도 24.9%에서 26.3%로 증가하였다.
2012년도 기준으로 연령대별 인구 구성에 있어 18세 미만 아동이 차지하는 비율이 도시지역(18.9%)에 비해 높아서 20.5%이며, 65세 이상 노인은 12.2%로 도시지역(10.1%)과 큰 차이가 없는 것으로 나타났다. 도농복합시 의 연령대별 인구 구성은 군 지역보다 도시지역과 유사한 양상을 보인다.
구분 전체 18세 미만 65세 이상
’05 ’10 ’12 ’05 ’10 ’12 ’05 ’10 ’12
인구
전체 48,782 50,516 50,948 11,150 10,156 9,692 4,325 5,506 5,980 도시 32,169 32,955 33,051 7,427 6,600 6,230 2,257 3,018 3,330 소계 16,614 17,560 17,898 3,724 3,557 3,462 2,067 2,488 2,650 농촌 시 12,133 13,076 13,402 2,897 2,817 2,752 1,221 1,519 1,642 군 4,480 4,484 4,496 827 740 710 846 970 1,008 구성
비율
도시 65.9 65.2 64.9 23.1 20.0 18.9 7.0 9.2 10.1 농촌 시 24.9 25.9 26.3 23.9 21.5 20.5 10.1 11.6 12.2 군 9.2 8.9 8.8 18.5 16.5 15.8 18.9 21.6 22.4
표 2-1. 시·군·구별 인구 변화
단위: 천 명, %
주: 18세 미만 및 65세 이상의 비율은 시·군별 인구대비 비율.
자료: 안전행정부(2005; 2010; 2012). 주민등록인구통계.
1.2. 취약계층 현황
1.2.1. 국민기초생활수급자 현황
국민기초생활수급자 규모는 2007년에 비해 2012년에 13만 명(9.0%) 감소하였다. 감소율을 살펴보면, 도시지역은 2.8%(△2만 2천 명)인데 비 해 농촌지역은 16.7%(△10만 8천 명)로 지역별 차이가 큰 것으로 나타 났다.10
2012년 기준으로 연령대별 수급자 비율을 비교하면, 군 지역의 경우 65세
이상 노인 중에서 수급자 비율은 6.5%이고, 18세 미만 아동·청소년은 4.3%이며, 도농복합시는 각각 6.4%와 2.6%, 도시지역은 6.4%와 2.9%이 다. 노인의 수급자 비율은 지역에 따른 차이가 없으나, 아동·청소년 수급자 비율은 도시나 도농복합시에 비해 군 지역이 높은 것으로 나타났다.
군 지역의 경우, 수급자의 36.3%가 노인이고, 16.8%는 아동·청소년이다 (2012년 기준).
구분 전체 18세 미만 65세 이상
’07 ’10 ’12 ’07 ’10 ’12 ’07 ’10 ’12
인구
전체 1,444 1,458 1,314 346 317 248 382 391 376 도시 796 828 774 201 185 146 186 201 206 소계 648 630 539 146 132 101 196 190 170 농촌 시 412 413 359 100 92 71 111 112 104 군 235 217 180 46 40 30 85 78 65 구성
비율
도시 2.5 2.3 22.4 18.9 24.3 26.6 농촌 시 3.2 2.7 22.3 19.8 27.1 29.1 군 4.8 4.0 18.4 16.8 35.9 36.3
표 2-2. 국민기초생활수급자 현황
단위: 천 명, %
자료: 보건복지부(2007; 2010; 2012). 국민기초생활보장수급자 현황.
1.2.2. 노인 단독가구 현황
농촌지역 노인 단독가구는 2000년 약 28만 가구에서 2010년 약 44만 가 구로 증가하였다(조미형 외, 2013a). 다음의 <표 2-3>에 의하면, 동부에 비 해 읍·면부에 노인 단독가구 비율이 높음을 알 수 있다. 특히 면부에는 노 인인구 중 25.7%가 단독가구인 것으로 나타났다. 이들 중 절반 이상은 75 세 이상이고, 85세 이상 노인도 8.8%에 이르고 있다.
10 2010년 사회복지통합관리망이 도입되면서 부양의무자 기준 등으로 인해 수급 자에서 탈락한 농어촌지역 노인이 증가하였다.
노인인구 중
단독가구 비율 전체 연령대별
65∼74세 75∼84세 85세 이상 전체 1,066,365 19.7 100.0 53.7 39.3 7.0 동부 625,639 17.3 63.7 58.3 35.8 5.8
전체 2,104,859 2,510,178 2,511,641 236,799 271,958 284,801 도시 1,203,689 1,427,981 1,426,449 125,994 146,115 153,079 소계 901,170 1,082,197 1,085,192 110,805 125,843 131,722
1.2.4. 결혼이민자 및 다문화가족 자녀 현황
군 지역에 거주하는 결혼이민자가 2만 5천 명을 넘었다(2012년 기준).
2006년 8,782명에서 2012년 2만 5,682명으로 3배 정도 증가한 것이다. 전 체 272만 4천여 가구 중 0.9%에 해당하는 수치이다.
구분 결혼이민자1) 다문화가족 자녀 수2) 다문화가족 자녀 연령대별(’12)
’06 ’10 ’12 ’06 ’10 ’12 0∼6세 7∼13세 14∼17세
인구
전체 65,006 181,671 220,267 25,147 121,917 168,318 104,429 45,980 15,296 도시 41,047 120,931 138,925 11,792 68,155 90,880 54,899 25,837 8,604 소계 23,959 60,740 81,342 13,355 53,762 77,438 49,530 20,143 6,692 농촌 시 15,177 39,696 55,660 6,058 33,784 49,873 32,115 12,678 4,329 군 8,782 21,044 25,682 7,297 19,978 27,565 17,415 7,465 2,363 구성
비율
도시 1.0 1.5 2.7 1.1 0.5
농촌 시 1.2 1.8 3.4 1.2 0.6
군 2.7 3.9 7.2 2.8 1.2
표 2-5. 결혼이민자 및 다문화가족 자녀 현황
단위: 명, %
단위: 명, %