III. 행정형벌제도의 과잉성
Ⅲ. SOLAS, MARPOL, ICLL 등의 선박검사 위탁제도
국제협약상 광의의 선박검사의 법원(法源)은 1982년 UNCLOS, SOLAS, RO Code, MARPOL, ICLL, ICTM259), ISPS Code260), POLAR Code261), MLC 등이
258) RO Code Part 2, section 8.1.
259) ICTM은 국제항해에 종사하는 선박의 톤수측정에 관한 통일된 원칙과 규칙을 수립하는데 목적을 두고 있으며 1969년 6월 23일 채택되어 1982년 7월 18일 발효하였고 2013년 12월 10일 Res.A.1084(28)에 의해 개정되었다.
260) ISPS Code는 2002년 12월 12일 채택되어 2004년 7월 1일부터 효력을 발효하였고 2005년 5월 20일 개정은 2009년 1월 1일부터 효력이 발생하고 있다.
261) POLAR Code는 서문에서 밝혔듯이 극지수역운항이 기존의 SOLAS, MARPOL 및 기타 IMO 국제협약선박 등을 넘어서는 추가적인 시스템, 운항, 기타 요구를 부여함에 따라 기존의 IMO 국제협약을 보충하기 위하여 제정되었다. 2014년 11월 21일 Res.MSC.385(94) 및 2015.5.15 Res.MEPC.264(68)에 의해 채택되어 2017년 1월 1일부 터 효력이 발생하였다.
다.
이들 국제협약은 정부를 선박검사의 주체이며 책임주체임을 명시하고 있다. 다만, 검사의 광범위한 업무범위, 고도의 기술전문성 그리고 지속적으로 변동하 는 협약상 규칙의 이해도 등을 고려하여 정부가 지정한 개인이나 인정한 단체 에게 정부검사를 위탁할 수 있음을 규정하고 있다. 이들 국제협약에서 언급되 고 있는 인정단체의 기준은 앞에서 제시한 RO Code에 구체화되어 있으며 각 국이 인정한 단체 중 RO Code의 요건을 충족한 자는 공인선박검사기관으로 명명할 수 있다. 위 다수의 국제협약에 상응하여 대한민국도 위 협약들에 비준 또는 가입하여 그 협약의 국내적 효력을 인정하면서 동시에 선박안전법, 해사 안전법, 해양환경관리법, 선박법, 선원법 등을 제정하여 협약의 변동사항을 별 도의 국내법 안에 흡수 및 반영하여 국내 해사법체계를 구축 및 관리하여 오고 있다.262)
2. SOLAS상 선박검사권과 공인선박검사기관
SOLAS 규정의 적용 및 면제 관련, SOLAS는 주관청263) 직원이 직접 선박검 사를 수행해야 한다264)고 명시함으로써 국가사무로서의 선박검사의 수행주체는 정부임을 명확하게 나타내는 국제협약이라고 볼 수 있다. 다만, 주관청은 주관 청이 공인한 단체나 지명한 검사원에게 선박검사를 ‘entrust’(위탁)할 수 있 다265)고 하여 이러한 국가사무로서의 선박검사는 민간을 포함한 제3자를 통한 이행이 가능한 사무이며 위탁의 법적 근거를 제공하고 있어서 국내법상 행정권 한법정주의와 조화되고 있다. 이에 관한 구체적인 구조는 아래와 같다.
262) 기술발전과 정책변동에 따른 해상 안전 및 환경에 관한 협약의 잦은 개정내용을 국내적 으로 즉각적인 수용이 곤란한 점을 고려하여 선박안전법 제16조에서는 조약과 선박안전 법이 다른 규정이 있는 때에는 그 규정에 의한다고 하여 협약규정의 우선 적용을 명시하 고 함으로써, 국내 입법절차상의 지연으로 미처 협약내용이 국내 관련법령에 수용되지 아니하였다고 하더라도 협약적용대상 선박은 직접 협약규정에 따라 필요한 조치를 하도 록 하고 있다. 이상, 이윤철·김진권·홍성화, 「해사법규」, 부산 : 다솜출판사, 2016., 16면.
마찬가지로 해양환경관리법 제4조(국제협약과의 관계)도 “해양환경 및 해양오염과 관련하 여 국제적으로 발효된 국제협약에서 정하는 기준과 이 법에서 규정하는 내용이 다른 때 에는 국제협약의 효력을 우선한다. 다만, 이 법의 규정내용이 국제협약의 기준보다 강화 된 기준을 포함하는 때에는 그러하지 아니하다”라고 규정하고 있다.
263) SOLAS Chapter I, Part A, Regulation 2(b)에 의하면, 주관청이라 함은 선박이 그 국가의 국기를 게양할 자격을 가진 국가의 정부’를 말한다고 하여 즉 기국정부를 가리킨다.
264) SOLAS Chapter I, Part B, Regulation 6(a).
265) Ibid., Regulation 6(a) 후단.
1) 국가사무로서의 선박검사에 대한 주관청의 책임
SOLAS는 선박검사 관련 주관청 공무원의 이행의무266), 검사의 완전성과 유 효성에 대한 주관청의 보증책임, 그에 따른 조치의무267), 증서에 대한 주관청의 책임268) 등을 규정하고 있다. 따라서 정부검사권이 공인선박검사기관 등 제3자 에게 위탁된 경우라 할지라도 선박검사의 완전성과 유효성 그리고 발행증서에 대한 궁극적 책임주체는 기국정부라는 것이 SOLAS의 입장이라고 볼 수 있 다.269)270)
2) 정부의 선박검사권 위탁과 재량행위
선박검사는 국가사무로서 주관청의 책임이다. 다만, SOLAS는 주관청이 지정 검사원 또는 공인선박검사기관에게 검사를 위탁(entrust)271)할 수 있다(may)고 규정하고 있다.272) 이는 공인선박검사기관을 통한 검사가 의무사항이 아니라 정
266) Ibid., Regulation 6(a) (“선박의 검사는 현 규칙의 강제 및 면제에 관하여 주관청의 직 원에 의해 수행되어야 한다”).
267) Ibid., Regulation 6(d) (“모든 경우에 있어서, 주관청은 선박검사의 완전성과 유효성을 충분히 보증하고 본 보증의무를 충족시키기 위해 필요한 조치를 이행하여야 한다”).
268) Ibid., Regulation 12 (a)(viii) (“이 규칙상의 증서는 주관청 또는 주관청이 공인한 개인 이나 단체가 발급하거나 인정되어야 하며 모든 경우에 있어서 주관청이 해당 증서에 대 한 완전한 책임을 부담한다”).
269) 이는 UNCLOS의 입장과 같은 것으로서 UNCLOS 제94조 제3항에서도 해상안전을 확보하기 위하여 선박의 건조, 장비 및 감항성에 관한 조치를 취해야 함을 명시하고 있다.
270) SOLAS, Article I(b) (“체약국 정부는 인명의 안전이라는 관점에서 선박의 사용목적에 적합하도록 하기 위하여 법령을 제정하고 이 협약의 효력보장을 위해 필요한 모든 조치 를 취할 것을 약정한다”).
271) 노스캐롤라이나 항소심 판결(Court of Appeals of North Carolina)로서 Van Sumner, Inc. v. Pa. Nat. Mut. Cas. Ins., 329 S.E.2d 701, 703 (N.C. Ct. App. 1985)에서는
"Entrust"의 단어의 의미를 확정해야 하는 사건에서 Black's Law Dictionary 478 (5th ed. 1979)을 인용하면서 그 의미로서 ‘상대방과의 신뢰(확신)의 관계가 수립된 이후에 무 엇인가를 타인에게 건네주는 것’(To give over to another something after a relation of confidence has been established), ‘무엇인가를 타인에게 신뢰로 맡기는 (신탁하는) 것’(To deliver to another something in trust), 또는 ‘타인의 관리, 이용 및 처분에 대한 특정 신뢰(확신)로 무엇인가를 맡기는 것’(to commit something to another with a certain confidence regarding his care, use and disposal of it)을 인정하였다. 그러므로 SOLAS에서 사용한 entrust는 국내 법률용어상 ‘위탁’으로 번역해 도 큰 무리가 없으며 수탁자에게 일정한 권한이 부여된다는 의미가 공인선박검사기관에 게 부여된 권한과 의무에 관한 조문들의 내용과 합치한다. SOLAS의 entrust가 선박안 전법상 업무의 대행과는 거리가 있다는 점에서 선박안전법이 상정하는 공인선박검사기관 과의 관계와는 차이가 있다.
272) SOLAS Chapter I, Regulation 6조 (a)항 후단 (“주관청은 선박검사를 해당 목적을 위
부의 ‘재량사항’임을 밝히고 동시에 공인선박검사기관와의 관계를 수탁자에게 일정한 권한을 부여하는 국내법상 ‘위탁’ 또는 위탁유사의 관계로 설정하였다는 점에서 중요성을 갖는다. 또한 위탁의 상대방으로서 지정 검사원이나 공인선박 검사기관 등 정부 이외에 사인(私人)도 정부검사권을 위탁관계에 의한 수행할 수 있음을 암시하고 있다.
3) 공인선박검사기관의 권한
SOLAS는 선박검사를 위하여 검사원을 지정하거나 공인선박검사기관을 선정 한 주관청에게 선박검사의 수탁자의 지위를 명확히 하도록 요구하고 있다는 점 에서 시사하는 점이 크다. 대표적으로 공인선박검사기관 등은 최소한 선박에 대한 수리를 요구할 수 있는 권한(수리요청권)과 해당 항만국이 요청할 때 선박 검사를 실시할 수 있는 권한(검사실시권) 등을 부여받아야 한다(shall)고 명시하 고 있다.273) 더 나아가, 주관청은 위탁되는 권한의 구체적인 책임과 조건을 지 정 검사원이나 공인선박검사기관에게 통지하여야 한다274)고 규정하고 있다. 한 편, 정부와 공인선박검사기관 사이의 권한의 불분명을 해소하기 위하여 양자 간의 법률관계를 구체화하는 조치를 정부에게 의무화하고 있다275)는 점은 주의 할 필요가 있다. 또한 주관청, 지정 검사원, 또는 공인선박검사기관이 항만국 정부에 요청한 때에는 해당 항만국 정부는 SOLAS 규정상 그들(주관청, 지정 검사원, 공인선박검사기관)의 의무이행에 필요한 지원을 제공하여야 한다(對항 만국정부 지원요청권).276)
4) 공인선박검사기관의 의무
SOLAS에서 공인선박검사기관은 위의 수리요청권과 검사실시권 등의 권한 이 외에 선박상태가 부적합한 경우에는 여러 가지 의무를 갖는데 그 의무는 선주
하여 지정한 검사원 또는 주관청이 인정한 단체(공인선박검사기관)에게 위탁할 수 있다”).
273) Ibid., Regulation 제6조 (b)항(“An Administration...shall as a minimum empower any nominated surveyor or recognized organization to...”)라고 표현하여 선박검사 를 위탁받은 공인선박검사기관 등이 ‘선박수리요청권’ 및 ‘항만국 요청시 선박검사실시 권’을 보유함을 명시하고 있다.
274) Ibid., Regulation 제6조 (b)항 후단.
275) 반면 국내 선박안전법상 공인선박검사기관의 지위는 의무 중심적으로 구성되어 있기 때 문에 RO Code, SOLAS 등의 규정을 참조하여 ‘업무의 대행’제도와 상충하지 않는 범위 내 에서 보완적 개정이 필요한 것으로 사료된다.
276) SOLAS Chapter I, Regulation 6조 (c)항 중간.
등 피검사자의 입장에서는 공인선박검사기관의 권한의 성격을 아울러 갖는다. 첫째, 지정 검사원이나 공인선박검사기관의 판단 상 선박의 상태나 장비가 증 서의 기재내용과 상당히 불일치하거나 선박 및 승선 인원에 대한 위험 없이 항 해하기에 적합하지 않은 경우, 공인선박검사기관 등은 즉시 시정조치를 요구하 여야 하고(‘부적합상태 즉시 시정조치 요구의무’)277), 정당한 절차에 따라 주관 청에게 이를 통지(‘부적합상태 對주관청 통지의무’)하여야 한다.278) 둘째, 만일 위 시정조치가 취하여지지 않은 경우에는 당해 증서는 철회되어야 하고 철회사 실은 지체 없이 주관청에 통지되어야 한다(‘증서철회권 및 對주관청통지의무’
).279) 셋째, 만일 위 시정조치가 취하여지지 않은 선박이 다른 당사국의 항구에 있는 때에는 항만국 정부의 해당기관에도 철회사실을 지체 없이 통지하여야 한 다(‘증서철회사실 對항만국통지의무’).280)
5) SOLAS와 선박안전법상 공인선박검사기관 관련규정의 비교
SOLAS에 상응하는 국내법규인 선박안전법은 위에서 살펴본 바와 같이 SOLAS Chapter I, Regulation 6과 동일한 법적 지위와 효력을 가짐에도 불구 하고 일정한 차이를 두고 있다. 첫째, 선박안전법은 SOLAS에서 인정한 공인선 박검사기관의 권한은 별도로 명기하지는 않고 대신에 공인선박검사기관에 대한 선박안전법상 규정인 선박안전법 제60조 제1항과 제2항은 검사등 업무의 대행 이라는 표제 하에 ‘검사업무의 범위’ 등 의무중심으로 열거하고 있다. 둘째, 선 박안전법 제61조는 대행업무 차질이 발생하거나 발생 우려가 있는 경우 정부가 직접 수행하거나 제3자를 새로이 대행시킬 수 있다고 하여 정부의 개입권을 규 정하고 있다. 셋째, 선박안전법 제72조는 대행검사기관으로부터 검사를 받은 자 가 불복하는 경우에 해양수산부장관에게 재검사 등을 신청할 수 있음을 규정하 고 있다고 하여 최종적인 책임주체가 정부임을 간접적으로 암시하고 있다. 넷 째, 선박안전법 제73조는 선급등록선박은 선박시설 및 만재흘수선에 한하여 선 박안전법에 따른 선박검사를 받아 이에 합격한 것으로 의제하여 SOLAS Ch.II-1, Reg.3-1과 같은 효과를 내고 있다. 그러므로 SOLAS가 위탁이라는 법형 식에 기초하여 수탁기관으로서 공인선박검사기관에게 일정한 권한을 부여하면
277) Ibid., Regulation 6조 (c)항 상단.
278) Ibid.
279) Ibid., Regulation 6조 (c)항 중간.
280) Ibid.
서도 정부의 책임을 강조하였다면 국내 선박안전법은 ‘업무의 대행’이라는 법형 식으로 단순화하여 공인선박검사기관의 정부에 대한 기속적 성격을 나타내고 있다.
6) 공인선박검사기관의 RO Code 요건충족 의무화
SOLAS Chapter XI-1은 ‘해상안전강화를 위한 특별규정’이라는 표제로 그 Regulation 1에서 ‘공인선박검사기관에 대한 승인’을 규정281)하여 SOLAS 뿐만 아니라 RO Code의 요구사항에 따르도록 함으로써 공인선박검사기관의 인정기 준을 국제적으로 통일화하고 그 요건을 강화하고 있다. 따라서 각국 정부는 SOLAS 규칙을 적용하기 위하여 RO Code의 요건에 충족되는 공인선박검사기 관을 인정할 의무를 진다.
7) 선급법인의 기술규칙의 공적 규범화
통상적으로 해상산업이 아닌 일반산업계에서는 선급규칙과 같은 자발적 성격 의 민간합의표준282)이 정부의 강제규범으로 국제협약 차원에서 인정받는 것은 이례적인 현상이다. 그러나 최소한 SOLAS Chapter II-1, Regulation 3-1는 선급 법인이 자체적으로 제정하여 적용하고 있는 사실상의 민간표준인 소위 ‘선급규 칙’을 국제협약차원에서 공규범화하여 RO Code의 요건을 충족하는 선급법인의 선급규칙의 구조적, 기계적, 전기적 요건에 따라 선박이 설계, 건조 및 관리될 수 있음을 명시283)하고 있다. 그러므로 선급규칙은 SOLAS상에서는 더 이상 민
281) SOLAS Chapter XI-1, Regulation 1은 주관청이 선급법인을 포함하여 Chapter I, Regulation 6 에서 언급된 공인선박검사기관에 대하여 SOLAS규정과 MSC.349(92) 결 의로 국제해사기구가 채택한 RO Code에 따라서 승인하여야 한다고 규정하고 있다.
282) 미국연방통합법률 15 U.S.C. §4301(a)(7)에 따르면 표준개발활동이란 ‘자발적 합의표 준’(voluntary consensus standard)을 개발, 제정, 개정, 수정, 재발행, 해석 기타 유 지하거나 또는 그 표준을 적합성평가활동에 사용(using such standard in conformity assessment activities)하기 위하여 표준개발기관이 취하는 모든 행위를 의미하고 표준 개발기관의 지적재산권 정책에 관한 행위들까지 포함한다.
283) SOLAS, Chapter II-1, Regulation 3-1 (“In addition to the requirements contained elsewhere in the present Regulations, ships shall be designed, constructed and maintained in compliance with the structural, mechanical and electrical requirements of a classification society which is recognized by the Administration in accordance with the provisions of Regulation XI-1/1, or with applicable national standards of the Administration which provide an equivalent level of safety.”- 번역: SOLAS 요구사항 이외에, 선박은 Chapter XI-1, Regulation 1의 RO Code에 따라 주관청이 승인한 선급법인의 구조적, 기계적 그리고 전기적 요건 또는 그에 상응하는 안전수준을 규정한 주관청의 해당 자국기준에 적합하