III. 민간위탁 대상사무로서의 선박검사와 그 성질 해석
Ⅳ. 소결: 정부의 온건 관리형 특수한 민간위탁
634) OFPP Policy Letter 11-01, at §Appendix B.
EU 공통지침과 EU 공통규칙이 SOLAS Ch.II-1, Reg.3-1에 따라 선급규칙에 따른 검사를 정부검사로 의제하고 그 위에 다시 각 회원국이 선급법인 등 공인 선박검사기관에게 정부검사권의 위탁(delegation)을 제도화한 것과 같이 미국도 동일하다. 미국도 국가사무 의제형 특수한 민간위탁을 제도화하였다고 볼 수 있다. 연방법규명령집에서 선급규칙을 정부규칙과 동등한 것으로 의제하고 그 위에 미국 연방통합법률집과 연방법규명령집은 정부의 선박검사사무에 대하여 공인선박검사기관에게 ‘위탁’(delegation)을 허용하고 있으며 선박검사의 특성에 고유한 관리감독 규정을 두고 있다. 대체적으로 수탁자의 오랜 민간 선박검사 전문단체로서의 국제적으로 인정된 지위와 자격을 인정하고 이를 최소한의 민 간위탁 유지조건 등으로 받아들이면서도 수탁자의 재량권을 존중하는 것에 상 당한 분량을 할애하고 있다.
1. 선박검사에 대한 정부의 민간위탁 허용
미국정부도 국내외 선급법인 등 공인선박검사기관에게 선박에 대한 정부검사 (증서발급권한 포함)를 위탁(delegate)635)하고 있다. 위탁의 범위는 도면승인, 검 사행위, 그리고 검사증서 발급행위 등을 할 권한636)을 부여함으로써 선박검사에 대한 전반적인 재량권이 부여된다고 할 수 있다. 이때 선박검사에 관한 ‘위탁’
에 해당되는 대한 표현은 미국법상 행정청의 행정기관 사이의 위임이나 위탁 그리고 사인에 대한 상사적 기능의 위탁 등에 상응하는 공통언어인 ‘delegation’
을 사용하고 있다. 따라서 한국법상 대행제도와는 달리 일반적인 권한의 이전 을 의미하는 ‘민간위탁’과 유사한 개념으로 보인다. 이 점에서 미국법상 선박검 사는 민간위탁이 가능한 상사적 사무 또는 본래적 정부기능 밀접관련사무로 최 소한의 해석이 가능하게 된다. 또한, 미국법상 공인선박검사기관은 연방법률에 근거한 정부검사의 수탁기관으로서의 지위를 가지고 자신의 명의와 자신의 책 임으로 정부검사를 하게 되는 명확한 지위에 있다고 해석이 가능할 것 같다. 다만, 정책레터(OFPP Policy Letter 11-01)에서 구체적으로 적시된 바와 같이 선 박검사사무가 상당히 본래적 정부기능과 밀접히 연관되거나 그에 접근한 사무
635) 46 U.S.C. § 3316.
636) Ibid.
로 본다면 행정청도 높은 수준의 관리감독책임 이 있다고 볼 수 있다. 이런 이 유에서 어떤 민간위탁에 관한 규정637)보다도 선급법인과 같은 공인선박검사기 관에 관한 연방법령(연방법률 및 연방통합법규명령)에 많은 규정이 존재하는 것 으로 보인다.638) 이는 EU 공통지침 및 EU 공통규칙과 상응하는 분량이다.
2. 사적 성격과 공적 성격의 이중성
연방법령은 공인선박검사기관이 행한 선박검사행위 및 발급된 정부의 선박검 사증서는 정부의 행정청이 행한 것으로 간주하고639), 선급법인의 선급규칙은 행 정청의 기술규칙과 동등한 것으로 인정하고 있다.640) 따라서 선급법인 등 공인 선박검사기관이 자체 보유한 민간규칙에 근거하여 선박을 검사하게 되면 그 검 사의 효력은 정부가 직접 검사한 것과 같은 효력이 발생하고 그에 근거하여 발 행하는 정부증서 또한 연방법령을 만족시키게 되는 것이다. 또한 선급법인 등 의 가장 중요한 민간 선급규칙의 개발행위에는 정부공무원의 참여를 허용해야 한다고 규정하고 있어 전통적인 사적 부문이 공적 부문과 교차하는 이중성을 인정하는 것을 시사한다.641) 이러한 현상은 미국만의 특성은 아니고 한국과 일 본의 선박안전법642)에서도 동일하게 발견된다. 그 이유는 공적 기능이 형성되기
637) 공인선박검사기관에 대한 위탁규정과 비교할 때 콘테이너 및 그 설계에 대한 최초승인 등에 대한 정부권한의 위탁을 규정하고 있는 연방통합법률(46 U.S. Code § 80506 - Delegation of authority)은 극히 적은 수의 규정을 가지고 있다. 특이한 점은 본 연방 통합법률에서 수탁자는 공공기관(public agency), 민간단체(private agency), 비영리법인 (nonprofit organization) 등 모든 자(any person)에게 위탁을 허용하고 있다는 점이다.
638) 연방통합법률 Title 46, Subtitle 2, Part B ‘선박검사와 규칙(inspection and Regulation of Vessels)는 다시 10개의 Chapter 로 구성되어 있으며 Chapter 33 ’검사일반 (inspection generally)은 18개의 조문을 통해 선박검사에 관한 기본사항을 대부분 다루고 있다. 특히 section 3316조는 선급법인(classification society)를 제목으로 하여 매우 상 세하게 규정하고 있어 미연방정부에서 취하는 선급법인에 대한 접근방식을 일목에 확인할 수 있을 정도의 수준이다. 또한 연방행정규칙에서는 46 C.F.R. Part 8에서 매우 상세하게 규정을 두고 있다.
639) 46 C.F.R. §8.130.
640) 46 C.F.R. §8.250.
641) 46 C.F.R. §8.130 (19)(“Allow the Commandant (CG-DCO-D) to Participate in the development of class rules”).
642) 대한민국 선박안전법 제73조; 日本 船舶安全法 제8조 (“제25조의 69 및, 제25조의 72에 준용할 제25조의 47 규정에 의하여 국토교통대신의 등록을 받은 선급협회(이하 선급협회 라 함)의 검사를 받아, 선급에 등록된 선박 중 여객선(여객정원이 12명 이상인 선박을 뜻 함.)이 아닌 것은 그 선급을 소유하는 동안 제2조 제1항 각 호에 기재한 사항, 만재흘수 선 및 무선전화 등에 관하여, 특별검사 외의 해당관청의 검사(국토교통성령에 따라 정해
이전에 이미 선박검사라는 사적 기능이 오래 전부터 존속하여 왔었기 때문에 정부에서 사무를 위탁하지만 새로운 업무를 부여하는 것이 아니라 이미 사적 부문이 수행하던 기능과 효과와 체계를 법상 정부의 기능으로 수용하여 인정하 는 법 기술을 사용할 수밖에 없기 때문이라고 이해된다. 따라서 정부의 선박검 사에 관한 국가사무가 그 적용규칙에서부터 그 규칙의 적용결과에 이르기까지 사인에게 의존하는 구조는 수탁자의 재량권을 넓게 인정할 수밖에 없는 관계를 정당화 하는 사실이기도 하다. 결국 미국의 선박검사 위탁도 국가사무 의제형 특수한 민간위탁이라는 분류화가 가능하다.
3. 계약에 기한 법률관계
선박검사 관련 특정 사무를 수행할 권한(authority)을 위탁(delegate) 하되 정 부와 사인 사이의 위탁관계는 계약을 체결643)하도록 하여 정부와 사인 간 법률 관계를 구체화 하도록 하고 있다.644) 또한 그 위탁계약에 포함되거나 계약이 준 수하여야 기본적인 항목은 26가지가 상세하게 연방통합법규명령에 규정되어 있 다.645) 한편, 연방통합법률은 관공선 검사 등에 대해 미국선급을 ‘Agent’임을 명시하여646) 국가와 공인선박검사기관 사이의 법률관계가 주인-대리인 관계의 대리유사법리가 적용될 여지를 연방법률에 표현하고 있다는 점이 주목할 만하 다. 문맥과 규정전체의 취지를 볼 때, 연방법상 공인선박검사기관은 부여받은 권한의 범위 내에서 일정한 의사결정의 재량권과 권한을 보유한 것으로 이해되 고647) 한편, 언제든지 일정한 기준에 미달하는 경우에는 기 승인된 위탁관계가 해지될 수 있고648) 안전감소 판단 시 개별 기 발행 선박검사증서에 대한 정부 의 취소권을 규정649)하고 있다.
민간위탁에 대하여 계약에 기한 법률관계의 설정방식은 한국법상 ‘행정권한 의 위임 및 위탁에 관한 규정’ 제13조 제1항에서도 “행정기관은 민간수탁기관 이 선정되면 민간수탁기관과 위탁에 관한 계약을 체결하여야 한다”고 하여 계
진 것은 제외)를 받아 합격한 것으로 간주한다”).
643) 46 C.F.R. §8.320.
644) 46 C.F.R. §8.130.
645) 46 C.F.R. §8.130.
646) 46 U.S.C. §3316(a).
647) 46 U.S.C. §3316(b).
648) 46 C.F.R. §8.260.
649) 46 U.S.C. §3316(f).
약으로 민간위탁에 관한 제반사항을 결정하도록 하는 것은 동일하다.650) 4. 온건 감독주의
미연방법상 선박검사 민간위탁은 법령상 요건 미달시 법률관계 해지가 가능 한 ‘비확정적 권한의 이전’651) 관계로 볼 수 있고 정부는 정책레터(OFPP Policy Letter 11-01)상의 관리감독책임을 부담한다. 정부와 사인 간 내부적으로는 정부 에게 일정한 권한이 유보되어 양자 간 권한이 공유(共有)된 관계로 해석이 가능 할 것 같다. 행정청의 공인선박검사기관에 대한 감독의 정도는 엄격하기 보다 는 온건한 수준에 보다 가까운 것으로 보인다. 공인선박검사기관이 오랜동안 시장에서 확립하고 영위하여 온 제도와 시스템이 있기 때문에 미연방법령에서 는 선급법인의 전통적인 기능과 성격을 반영하여 정부공인(recognition)652)을 하 고, 선급법인이 이러한 최소한의 수준을 유지하는 한 위탁관계가 존속할 수 있 도록 하고 있다는 점에서,653) 선박검사에 관한 정부와 사인간의 위탁관계는 통 상적인 위탁과 달리 기 형성된 민간단체의 공공적 기능654)을 존중하는 방식으 로 규정되어 있다고 볼 수 있을 것 같다. 또한 일본의 선박안전법과 같은 재무 제표, 수시 경영현황 보고, 수시 정부의 현장방문권 이나, 한국의 선박안전법과 같은 검사원에 대한 공무원의제나 중과의 행정형벌 규정, 검사원 해임요구권 등은 규정된 것으로 보이지 않아 미국연방법령상 공인선박검사기관에 대한 위 탁은 다른 민간위탁 보다도 특히 온건(moderate) 감독주의655)를 채택한 것으로 추정된다.
이상 국제협약, EU법령, 미국법령, 선박안전법 간 선박검사 위탁제도는 아래
<표 3>과 같이 정리가 가능하다.
650) 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정’ 제13조 2항 및 제14조 651) 46 C.F.R. §8.130(c).
652) 46 C.F.R. §8.230(a)는 23가지 미국의 공인선박검사기관 요건을 명시하고 있는데 자체 선급규칙의 보유, 30년이상 선급법인으로서 활동 등 선급법인의 전통적인 본질, 성격, 자 격, 수준 등을 그대로 인정하고 있다.
653) 46 C.F.R. §8.200; 46 C.F.R. §8.220.
654) IACS Charter, §1.1.
655) Donnelly, op. cit., p.391.
<표 3> 국가별 정부검사권 민간위탁 핵심조문 비교
RO Code 등
관련 국제협약 EU 법령 미국 법령 한국 법령
선급규칙의 공규범 의제
SOLAS Ch.II-1, Reg.3-1 ICLL Annex I,
Reg.1
Directive 2009/15/EC 서문
단락 23번, 단락 9번, Art. 11(1) 서문 단락 10번
“입법적 기여”
46 C.F.R. §8.250
-선급검사의 정부검사
의제
- - 46 C.F.R.
§8.130(a)
선박안전법 제73조656)
정부검사권의 대행 또는
위탁
RO Code Part 1 section 4.1
“delegate authority...on
its behalf”
III Code section 18 "delegation of authority:..on
its behalf"
Directive 2009/15/EC 서문
단락 7번
“delegate”, Art. 3(2)
“entrust”, Art. 2(h)
“delegate powers”
46 U.S.C. §3316
“delegate...
authority”
46 C.F.R. §8.100
"on behalf of"
선박안전법 제60조
“대행”
정부의 선급규칙 제정 참여
RO Code Part 2 section 3.9.2.2
Directive 2009/15/EC Art.
11(3)
46 C.F.R. §8.130
(19), (20), (21)
-정부의 최종책임
III Code 서문 단락 7 “primary
responsibility"
UNCLOS Art. 94
Directive 2009/15/EC 서문
단락 5번, 6번,15번,Art. 3 Regulation (EC)
No 391/2009, 서문 단락 10번
3 U.S.C. §301 46 U.S.C.
§3316(a) OMB Circular
A-76, Attachment
A(§B.1.c.)
-RO를 통한 주권침해
금지
RO Code Part 2, section 3.9.3.3 RO Code Part 2,
section 8.1 III Code section
19
Directive 2009/15/EC 서문
단락 20번657)
-
-검사원 처벌
-없음. 단, 기관처벌에
대해서 Directive 2009/15/EC 서문
단락16번 Regulation (EC)
-선박안전법 제83조 “거짓
또는 부정한 방법”
656) 일본 선박안전법 제8조와 같은 취지임.
657) EU 회원국의 주권존중 규정.
658) Regulation (EC) No 391/2009, Article 6(3)에 따르면 기관에 대한 벌금의 부과를 허용 하되 법익침해(안전 및 환경)의 정도를 고려하되 재발방지 효과, 사건의 경중, 공인선박 검사기관의 경제적 여력 등에 비례할 것을 요구하고 있다. Regulation (EC) No 391/2009, Whereas paragraph (10)에 따르면 벌금을 부과하더라도 공인선박검사기관 의 기본권 보장과 항변 등 적법절차를 보장하고 있다. 이에 EU 입법례에서 공익적 기능 을 수행하는 선급법인에 대한 입법적 배려가 존재함을 엿볼 수 있다.
No. 391/2009 Art. 6(1)(a),(b)
및 6(2)에서 기관에 대한 과태료와 벌금
규정658) 뇌물 등 관련
검사원 공무원의제
- - - 선박안전법
제82조
제 5장 선박검사 위탁제도의 국내적 법률관계
이하에서는 정부조직법, 행정권한의위임및위탁에관한규정, 선박안전법 상 민 간위탁에 대한 규정이 연혁적으로 어떠한 변화를 거쳐 왔는지 살펴보고자 한 다. 물론 정부조직법 제6조 제3항의 민간위탁 근거조항에 상응하는 동일한 내 용이 지방자치법 제104조(사무의 위임) 제3항659)에 규정되어 있으나 민간위탁제 도에 관한 한 지방자치법상 민간위탁조항은 정부조직법상 규정에 후속입법화 되고 있다는 점에서 별도로 연혁조사에서는 제외하였다.
제1절 민간위탁과 선박검사 대행에 관한 국내법령 연혁검토