III. 행정형벌제도의 과잉성
Ⅱ. RO Code 상 공인선박검사기관에 대한 위탁제도
국제사회는 이미 1993년 ‘주관청을 대신하는 단체의 승인에 관한 가이드라 인’을 결의서(Res.A.739(18))186)로서 채택하여 SOLAS, MARPOL, ICLL 등에 반 영하여 선급법인 등 공인선박검사기관을 규제하여 왔다. 그 후 1995년 ‘주관 청을 대신하는 공인선박검사기관의 검사 및 인증 기능에 관한 상세지침’을 결 의서(Res.A.,789(19))로 채택하여 더 구체화하였고 마침내 그 간의 결의내용을 체계적으로 통합정리(Code의 형태)하여 2013년 제정하고 2015년부터 효력이 발 생하게 된 것이 RO Code인 것이다.
할 수 없다. 국제선급연합회 정관(Charter)에서도 선급법인의 정의는 ‘정부공인을 받을 것’을 자격요건으로 하고 있다. 즉, 국제선급연합회 정관에서 선급법인의 정의는 5가지 요소를 모두 갖춘 단체로서 1)자체 기술규칙 발간, 2)기술규칙에 따른 적합성 평가, 3) 선박등록부(선명부)의 공시, 4)독립성의 유지, 5)SOLAS Chapter XI-1, Regulation 1의 기국정부의 공인을 받아 국제해사기구 데이터베이스(Global Integrated Shipping Information System)에 등재될 것 등을 모두 충족시켜야 한다(이상 IACS, Charter, Annex 4 Definition). 또한 국제선급연합회 정관 서문 제1조 1항에서도 선급법인의 목 적은 선급서비스(classification service)와 정부검사서비스(statutory service)를 제공하 는 것이라고 명시하고 있다(이상 IACS, Charter, Preamble 1.1).
186) RO Code는 2013년 제정되어 2015년 발효되기 이전에 이미 IMO는 1993년 Res.A.739(18) "Guidelines for the Authorization of Organizations Acting on Behalf of the Administration" 및 1995년 Res.A.,789(19) "Specifications On the Survey and Certification functions Of Recognized Organization Acting on Behalf of the Administration"에 대한 결의서를 통하여 SOLAS, MARPOL, ICLL 협 약에서 강제화함으로써 공인선박검사기관을 통일적으로 규제하기 시작하였다. 2013년에 들어와 마침내 위 결의서의 내용을 최신화하고 공인선박검사기관에 관한 모든 적용가능 한 요건들을 모아 하나의 단일한 법규정으로 통합한 것이 RO Code인 것이다.
<http://www.imo.org>, 검색일: 2017.3.15.
1993년 결의서가 있기 전에는 각국은 선박검사단체를 자국의 기준에 따라 각 자 ‘승인 또는 공인’한 것에 불과하였기 때문에 그 인정기준이 상이할 수밖에 없었고 특히 편의치적 국가처럼 제도가 미비한 나라에서는 기준미달의 선급법 인이나 소위 이해관계자의 상업적 임의검사를 수행하는 단체들을 선정하게 되 는 현상이 발생할 수 있는 상황이었다. 다만, 1966년 ICLL에서, 1998년 SOLAS 에서 선급법인의 선급규칙을 협약차원에서 선박에 적용되는 기술표준으로 인정 하였기 때문에 기국정부는 국제선급연합회 회원인 선급법인을 중심으로 정부검 사권을 부여하여 왔을 뿐이었다.
1993년 및 1995년 결의서의 탄생은 단적으로 해상 안전과 환경보호의 실질적 인 이행주체인 선급법인 등 공인선박검사기관의 중요성을 의미하는 것이라 하 겠다. 그리고 공인선박검사기관에 관한 자격기준과 기국의 지휘감독을 강제화 하고 규범화한 RO Code는 기준미달 선급법인 및 검사기관으로부터 해상을 보 호하기 위한 국제사회의 결단으로 평가할 수 있다. RO Code에 의해 기국의 인 정을 받은 검사단체는 Recognized Organization(공인선박검사기관)으로 명명되 고 그 평가(assessment), 승인(authorization), 감독(oversight), 그리고 책임 (responsibility)187) 등이 명확화 및 통일화된 것이다.188)189) RO Code의 발효에 의해 공인선박검사기관의 정의는 ‘기국의 평가를 받은 단체로서 본 RO Code의 Part 2의 요구사항을 충족하는 단체’190)로 확립되게 되었고 특정 국가가 국가사 무를 위탁이나 대행을 주었다고 모두 공인선박검사기관이 되는 것이 아니고 RO Code의 기준을 충족하는 단체이어야 한다. 다만, RO Code의 특색은 상당 한 분량의 규정을 공인선박검사기관의 품질관리시스템 확보에 할애하고 있으며 참조규정에서도 국제표준화기구 등의 민간품질표준을 명시하고 있어서 ‘민간단 체의 자율적 품질유지의 생태계’를 존중하고자 하는 부분이 있다.191)
RO Code의 구성은 아래에서도 설명되는 바와 같이 첫째, 총칙규정으로서
187) 이는 RO Code 서문에서 밝힌 세 번째 입법목적이다. 즉, “clarifies the responsibilities of organizations authorized as ROs for a flag State and overall scope of authorization”라고 하여 RO의 책임과 권한범위를 명확히 한다는 것이다. 이는 현재 국내 선박안전법 등 해사관련법령에서 필요한 부분이다.
188) RO Code 서문에서 밝힌 바와 같이 이 협약은 각 국가들에게 조화롭고 투명하며 독립적 인 절차를 제공함으로써 국제적으로 공인선박검사기관에 대한 일관된 규범을 제공할 뿐 만 아니라 효과적이고 효율적인 방법으로 기국정부가 공인선박검사기관을 평가하고 승인 할 수 있도록 지원하는 규범의 역할을 하고 있다.
189) RO Code Part 2, section 4.3.
190) Ibid., section 1.1.
191) RO Code Part 1, section 6.
RO Code의 목적, 적용범위, 구성, 기국의 권한의 위탁, 정보의 공유, 참조규 범192) 등을 제시(Part 1)하였고, 둘째, 공인선박검사기관이 기국을 대신하여 법 정증서발급 및 검사서비스를 수행할 때 충족해야 하는 강제요건과 선박검사단 체를 공인할 때 기국이 지켜야 하는 강제요건(Part 2)을 수립하였으며, 셋째, 임 의규정, 즉 가이드라인으로서 공인선박검사기관에 대한 기국의 감독사항(Part 3) 등을 제안하는 것을 기본 골격으로 하고 있다.193)
2. 정부검사권의 승인형식 – 위탁(Delegation)으로 통일화
기국정부와 공인선박검사기관의 법률관계를 특정 짓는 용어가 SOLAS, MARPOL, ICLL, Polar Code, MLC 등에서는 empower(권한부여), entrust(위 탁), authorize(승인), recognize(인정), delegate(위탁) 등으로 각 문맥에 따라 다 양하게 표현하여 왔던 것을 RO Code에서는 'delegation194) of authority', 즉
192) 참조규범(Reference) 조문은 RO Code 의 규범적 원천, 연관 규범, 참고 규범 등을 열거 함으로써 RO Code의 성질을 파악할 수 있도록 도움을 준다는 점에서 상당히 의미 있는 입법기술이다.
193) Part 1 은 목적, 범위, 구성, 권한의 위탁, 참조규범 등 총6개 조문, Part 2 는 개념정 의, RO의 일반요건(일반사항, 자체규칙, 독립성, 중립성, 윤리성, 역량성, 책임성, 투명성 등), 경영과 조직(일반사항, 품질/안전/오염예방 목적성, 문서화, 품질매뉴얼, 문서관리, 기록관리, 품질관리체계 및 절차 계획, 조직요건, 기국정부 및 타 공인선박검사기관 과의 협의절차, 경영진 검토절차), 인적 물적 자원의 구비, 법정 인증 및 서비스 절차, 성과측 정/분석/개선, 품질관리시스템 인증, 공인선박검사기관 인정 등 8개 조문, Part 3 은 기 국의 RO 감독에 관한 감독프로그램 구축 등 7개 조문, Appendix 1 RO의 기술직원의 훈련과 자격요건 11개 조문, Appendix 2 기국정부를 대신하는 RO의 검사와 인증 기능 에 관한 구체적 요건 3개 조문, Appendix 3 RO 위탁계약의 기본요소 등 넓게 잡아 36 개의 조문으로 구성된 방대한 분량의 RO 기준에 관한 국제협약이다.
194) Delegation이 국내 정부조직법상 ‘위탁’에 해당한다고 볼 수 있는 미국법상의 법률용어 표현 예는 다음과 같다: 미국 연방통합법률 3 U.S.C. §301 General authorization to [delegate] functions; publication of [delegations]; 3 U.S.C. §302 Scope of [delegation] of functions; 46 U.S.C. §3316(b)(1) 'The Secretary may [delegate] to the American Bureau of Shipping or another classification society recognized by the Secretary...'; 46 U.S.C. §80506 [Delegation] of authority 등에서 국내법상
‘위임 또는 위탁’에 해당하는 법률용어로 delegation을 공식적으로 사용하고 있다. 미국 연방법규명령 46 C.F.R. §8.320(b)(“The Coast Guard may [delegate] issuance of the following international convention certificates to a recognized classification society”); 46 C.F.R. §8.320(c)(“The Coast Guard will enter into a written agreement with a recognized classification society authorized to issue international convention certificates. This agreement will define the scope, terms, conditions and requirements of that [delegation]. Conditions of these agreements are presented in § 8.130”) 에서도 국제협약증서 발급을 공인선박검사기
‘권한의 위탁’으로 명확하게 표시하였다.195) 이는 국내법상 정부가 민간단체 등 에 선박검사 등 사무에 대한 권한의 위탁으로 이해하여도 큰 무리가 없다. RO Code는 기국정부가 국제협약 및 내국법상 법정증서와 검사관련 서비스를 수행 하기 위하여 공인선박검사기관에게 권한을 위탁(delegate)할 수 있다고 하고 (Part 1. section 4.1)196), 다만 그 위탁 사무의 범위는 공인선박검사기관의 역량 내로 한정되어야 함을 명확히 하였다(section 4.2).197)198)
3. 공인선박검사기관 정보의 국제적 공유
기국은 공인선박검사기관을 선정하여 정부검사권을 수행할 권한을 부여한 경 우에는 그 선정 목록을 국제해사기구 사무총장에게 제시하고 기탁함으로써 공 인선박검사기관 정보가 이해관계자들에게 공유되어 기국마다 공인선박검사기관 에게 위탁한 권한의 구체적인 책임과 조건을 타 기국정부도 알 수 있도록 공개 하고 있다.199) 그에 따라 국제해사기구는 해사안전위원회(Maritime Safety Committee; 이하 “MSC”)와 해양환경보호위원회(Marine Environment Protection Committee; 이하 “MEPC”)의 제안200)에 따라 정부가 정부검사권을
관에 위탁하는 사항 및 미해안경비대(USCG)와 공인선박검사기관 사이의 계약에서 위탁 의 범위 등이 결정된다는 내용에서 delegation을 사용하였다.
195) RO Code Part 2. section 1.2에서는 delegation of authority는 계약 등에서 구체적으 로 정하는 바에 따라 법령상의 인증 및 서비스를 정부를 대신하여 수행하는 공인선박검 사기관에 대한 권한의 위탁이라고 하고, 계약에 포함될 요소는 RO Code의 appendix 3 에서 정하고 있다.
196) RO Code Part 1. section 4.1 ("A flag State may delegate authority to an organization recognized as complying with the provisions of this Code to perform, on its behalf, statutory certification and services under mandatory IMO instruments and its national legislation").
197) RO Code Appendix 2. 참조.
198) RO Code와 동일하게 정부검사권의 위탁형식으로서 delegation을 취하는 나라로는 미국 을 들 수 있다. 미국은 연방통합법전 Title 46(해운) 편, Part B(선박검사와 규칙) Chapter 33(검사 일반) section 3016에서 정부가 일정한 자격을 갖춘 자국선급 및 기타 외국의 선급법인에게 정부의 선박검사 권한(authority)를 위탁(may delegate)할 수 있다 고 규정하고 있다. 한편 연방통합법전 Title 46 Section 3316의 시작조항인 section 3316(a)은 미국연방정부가 미국선급(American Bureau of Shipping)에게 국내 관공선 에 대한 선급검사 독점권을 부여하면서 미국정부의 대리인(its agent)으로 지정하고 있다 는 점에서, 일응 위탁(delegation)의 법률관계가 내부적으로 민법상 위임계약유사의 관계 를 설정시키고 외부적으로는 한국법상 대리유사의 법리, 즉 영미법상 대리의 법리(law of agency)로 해석할 수 있는 단초를 제공하고 있다.
199) RO Code Part 1, section 5.
200) MSC/Circ.1010; MEPC/Circ. 382.
부여하여 정부를 대신하여 선박검사를 실시하는 공인선박검사기관 정보는 국제 해사기구가 직접 운영하는 온라인시스템201)을 통하여 공시하고 있다. 이 공시는 기국정부와 국제해사기구에 의해 공동으로 책임 있는 관리가 이루어지고 있다. 4. 공인선박검사기관의 자격요건
1) 일반요건
공인선박검사기관의 일반적 요건은 아래와 같다.
첫째, 공인선박검사기관에 대한 기국정부의 권한의 위탁(delegation of authority)은 높은 수준의 서비스 제공역량 그리고 RO Code 및 내국법령에 대 한 준수역량을 입증 받아야 한다.202) 둘째, 공인선박검사기관은 선박의 설계, 건 조 및 인증, 그리고 관련된 핵심엔지니어링 시스템에 관한 자체 규칙을 제정, 공개 및 조직적으로 유지를 하여야 하며 이들은 영문으로 제공되어야 하고 공 개된 기준을 개정할 수 있는 적합한 연구역량을 갖추어야 한다.203) 셋째, 법정 인증 및 서비스에 관련하여 (적합성) 판단의 독립성 및 완전성과 상충할 수 있 는 어떠한 활동에도 참가할 수 없다.204) 넷째, 공인선박검사기관의 직원은 법정 인증과 서비스를 수행하기 위한 판단에 영향을 미칠 수 있는 모든 압력으로부 터 자유로워야 하고 외부의 사람이나 기관이 검사 등 서비스의 결과에 영향을 미치는 것을 예방하기 위한 절차가 이행되어야 한다.205) 다섯째, 윤리적 행위원 칙이 포함된 윤리강령의 적용을 받아 권한의 위탁과 관련된 고유한 책임 (inherent responsibility)을 부담하여야 한다.206) 여섯째, 자격을 갖추어 훈련되 고 승인받은 검사원을 통하여 법정 인증과 서비스를 수행하여야 한다.207) 일곱 째, 법정 검사의 품질에 영향을 미치는 업무를 수행하는 직원의 책임, 권한, 자 격조건, 상호관계를 문서로 정의하여야 한다.208) 여덟째, 기국정부를 대신하여 공인선박검사기관이 수행한 법정 인증과 서비스에 관련된 모든 정보에 대한 접 근과 공개의 원칙을 반영한 투명성을 갖추어야 하고, 공인선박검사기관이 인증
201) Global Integrated Shipping Information System (GISIS) <https://gisis.imo.org>.
202) RO Code Part 2, section 2.1.
203) Ibid., section 2.2.
204) Ibid., section 2.3.
205) Ibid., section 2.4.
206) Ibid., section 2.5.
207) Ibid., section 2.6.
208) Ibid., section 2.7.
한 선박의 상태에 대한 정보는 일반인에게 이용 가능하여야 한다.209)
2) 품질요건
RO Code Part 2는 위의 일반요건 8가지 이외에 공인선박검사기관의 경영과 조직에 관한 사항(품질, 안전, 오염예방 정책, 문서화, 품질 매뉴얼, 문서관리, 기록관리, 품질기획, 조직, 정보공유, 경영진 검토사항 등), 인적 물적 자원의 구 비(인원, 물적 시설, 근무환경 등), 법정 인증 및 서비스 프로세스, 성과측정 및 개선, 품질관리시스템 인증 등 주로 품질체계와 관련하여 상당히 구체적으로 공인선박검사기관 인정조건을 요구하고 있다. 그 중 주요한 요점들은 아래와 같다.
첫째, 품질관리 시스템을 개발하고 이행하며 지속적으로 그 효력을 개선하여 야 한다.210) 둘째, 조직의 크기, 구조, 경험, 역량 등은 기국이 승인한 법정 인증 및 서비스의 유형과 정도에 비례하여야 하며, 공인선박검사기관은 적시 적합한 서비스 제공을 위한 기술적, 행정적 경영적 역량을 갖추고 있음을 증명하여야 한다.211) 셋째, 공인선박검사기관을 인정한 기국정부와 협의절차를 갖추고 선박 등록(classification of ships), 항해부적합 선박 사례, 검사기한 초과 등 선박정보 등을 제공 가능하여야 한다.212) 넷째, 공인선박검사기관은 규칙개발과정에 기국 의 참여를 허용하여야 한다.213) 이 규정에 의해 선급법인의 선급규칙은 더 이상 순수한 민간 표준에 머무는 것이 아니라 정부의 참여에 의한 공적 표준의 성질 을 덧입게 되었다고 평가할 수 있다.214) 다섯째, 법정 인증 및 서비스에 관련된 적합성 문제를 포함한 기국정부의 피드백 등에 관하여 기국정부와 협의할 수 있는 효과적인 시스템을 구축하여야 한다.215) 여섯째, 공인선박검사기관 상호 간 법정 인증과 서비스에 관한 프로세스의 통일화의 관점에서 관련 경험을 공 유하고 협력하여야 한다.216) 일곱째, 자국선박이외의 타국 선박에 대하여는, 어
209) Ibid., section 2.8.
210) Ibid., section 3.1.
211) Ibid., section 3.8.
212) Ibid., section 3.9.2.
213) Ibid., section 3.9.2.2.
214) 표준에 대한 국제법상의 논의를 엿볼 수 있는 문헌으로는 United States, “Intellectual Property and Standard-Setting,” OECD Competition Committee on 17-18 December 2014, DAF/COMP/WD(2014)116 참조(본 문서는 미국정부가 표준개발행위 에 대한 미국의 경쟁법정책을 OECD 경쟁위원회에 제출한 문서로서 표준개발행위의 일 반적 성격, 표준개발행위의 친경쟁적 이익 그리고 반경쟁적 위해 등을 제시하고 있다).
215) RO Code Part 2, section 3.9.2.3.
떤 기국도 공인선박검사기관을 강제하여 협약 및 국제해사기구 강행규범을 초 과하는 선급규칙 및 법령상 인증절차를 적용하도록 요구할 수 없다.217) 여덟째, 특정 선박이 특정 공인선박검사기관으로부터 탈급하여 다른 공인선박검사기관 으로 입급된 경우 탈급 공인선박검사기관은 부당한 지연 없이 입급 공인선박검 사기관에게 해당 선박의 과거 검사기록에 대한 접근을 허용해야 한다.218) 아홉 째, 공인선박검사기관은 설계, 건조, 선박기자재 등 검사에 대한 광범위한 경험 과 법정 인증과 서비스를 효과적으로 수행할 수 있는 역량 등을 문서화 할 수 있어야 한다.219) 열 번째, 공인선박검사기관은 관여하는 건조, 수리, 및 개조의 규모, 입급 선대의 규모와 구성 등에 비례하는 상당한 경영적, 기술적, 그리고 지원 및 연구 인력을 상시 구비하여야 한다.220) 열한 번째, 공인선박검사기관은 지리적·지역적 서비스를 제공하기 위한 자격을 갖춘 직원을 배치하여야 하 고221) 법정 인증과 서비스를 제공할 때 오로지 전속 검사원이나 심사원 (exclusive surveyors and auditors)만을 사용하여야 한다.222) 열두 번째, 공인선 박검사기관의 규칙․절차 개발 및 검토 과정에 기국 정부와 이해당사자들의 참 여를 허용하여야 한다.223)224)
216) Ibid., section 3.9.3.1.
217) Ibid., section 3.9.3.3. (“No flag State shall mandate its ROs to apply to ships, other than those entitled to fly its flag, any requirement pertaining to their classification rules, requirements, procedures or performance of other statutory certification processes, beyond convention requirements and the mandatory instruments of the IMO.”) 이 규정은 EU Regulation 391 Article 10(1) 을 정면으로 겨냥하여 IMO에서 EU의 입법에 대한 제동을 건 것으로서 EU 등의 지역적 입법이 非EU국가의 관할권 침해현상을 제한하고 억제하기 위해 RO Code는 이와 같은 조항을 삽입하기에까지 이르는 것으로 평가되고 있다.
218) RO Code Part 2, section 3.9.3.4. 이 규정에 의해 공인선박검사기관 간 선박 정보, 선 박검사 방법 및 결과 등에 대한 공유시스템이 확립되었다고 볼 수 있다.
219) RO Code Part 2, section 4.1.2.
220) Ibid., section 4.2.1.
221) Ibid., section 4.2.3. 이 규정에 따라 공인선박검사기관은 전세계 대륙마다 선박이 입출 항하는 항구의 주변에 선박검사원을 근무시켜 상시 선박검사 수요에 대응토록 하여야 한 다. 세계 각국에 선박검사원을 배치시키는 것은 국제적인 지리적 검사서비스 시스템을 갖추는 문제로서 상당한 재무적 경영적 부담을 초래하는 요건인 것이 분명하다. 이런 점 에서, 공인선박검사기관의 선박검사는 국가부담경감적인 공공성을 갖는 것이라고 할 수 있다.
222) RO Code Part 2, section 4.2.4.
223) Ibid., section 5.2.2.
224) 선급규칙은 정부, 조선소, 선박부품업체, 설계자, 엔지니어링업체, 선주, 선박관리사, 시험업 체 등 다수의 이해관계자들의 경제적 기술적 정책적 다양한 상충적 이해가 상쇄작용 (trade-offs)을 통과하면서 통합되어 만들어지는 통합적 산출물이며 공공재라고 할 수 있다.