IV. 소결: 선급규칙의 공규범화 기반 정부책임 강조형 민간위탁
Ⅰ. EU 공통규칙과 RO의 의무
전문화된 기술역량, c)엄격한 품질관리 등을 보유할 필요가 있음을 규정하고 있 다(지침 서문 단락 9번).
제3절 EU 공통규칙상 선박검사의 민간위탁
I. EU 공통규칙과 RO의 의무
규칙 서문(단락 23번)도 마찬가지로 이 규칙의 목적은 선박 검사와 인증(증서 발행)을 위탁받은 단체들이 지켜야 하는 의무사항을 확립하는 것이며 그것이 회원국들에 의해서는 충분히 달성될 수 없기 때문에 그 작업의 규모로 인하여 EU공동체가 그 의무사항들을 보충성의 원칙(subsidiarity)에 따라 채택할 수 있 음을 밝히고 있다.411)
규칙 서문(단락 3번)은 선박검사기관은 EU공동체 전지역에 걸쳐서 검사서비 스를 제공할 수 있어야 하고 선박검사기관들 간 동등한 수준의 안전 및 환경보 호 서비스를 제공하면서도 서로 경쟁할 수 있어야 한다412)고 규정하고 있다.413) 그리고 이를 위해 필요한 전문적 활동기준(professional standards for their activities)이 통일되게 정립되고 EU공동체 전체에 걸쳐 적용되어야 한다414)고 규정하고 있다. 그리고 이러한 이 규칙의 목적은 국제해사기구와 적절한 협조 를 통하여 그리고 필요시 IMO 조치사항에 근거하거나 또는 IMO 조치를 보완하 는 조치를 통하여 달성될 수 있다415)고 하고 있다.
따라서 EU 공통규칙은 첫째, EU공동체 내 활동하고 있는 공인선박검사기관 의 자격과 기준을 통일화(統一化)시킴으로서 전반적인 해상 안전과 환경보호를 강화시키고자 한 것으로 볼 수 있다. 규칙 서문(단락 6번)도 회원국이 공인선박 검사기관을 최초 승인할 때 본 규칙에 규정된 최소기준 충족여부에 대한 평가 는 회원국과 더불어 EU 집행위원회에 의해 보다 효과적으로 조화롭고 일원화 된 방식으로 달성될 수 있음을 나타내었다. 그러므로 EU에서는 공인선박검사기 관의 자격과 기준의 충족여부는 회원국과 EU집행위원회 모두가 관여하는 매 우 엄격한 안전감시체제가 구축된 것이다. 둘째, 더 구체적으로는 규칙 서문(단 락 5번)에서 나타난 바와 같이 공인선박검사기관 최소기준이 선박의 안전과 선 박으로부터 오염방지를 제고하는 관점에서 제정되어야 함416)을 분명히 함으로 써 공인선박검사기관의 본질이 안전(安全)과 환경(環境)보호라는 공익에 있음을
411) EU 공통규칙 서문 (단락 23번)은 회원국이 수행할 수 없는 사항에 대해 EU공동체가 입법 행위를 한다는 보충성의 원칙을 밝히고 있을 뿐만 아니라 비례의 원칙에 의해 이 규칙이 그 목적을 달성하기 위하여 필요한 수준을 넘어서는 안됨을 추가적으로 규정하고 있다.
412) Regulation (EC) No 391/2009, Whereas paragraph (3) 전단.
413) 여기에서 공인선박검사기관은 상호 경쟁하는 관계에 있는 민간단체로서의 성질과 더불어 안전과 환경보호라는 공익적 목적을 동등한 수준으로 달성할 수 있는 공익단체로서의 성 질을 모두 가지고 있음을 보게 된다.
414) Regulation (EC) No 391/2009, Whereas paragraph (3) 후단.
415) Ibid., Whereas paragraph (4).
416) Ibid., Whereas paragraph (5).
드러내었다. 셋째, 규칙상의 공인선박검사기관 최소기준을 1994년 EU 지침 (Directive 94/57/EC)상의 최소기준 보다 더 강화(强化)된 방식으로 규정하는 것 이었다.417)
3) EU 공통규칙의 연혁
EU 공통규칙은 EU 공통지침과 마찬가지로 EU 의회 및 이사회가 EU 집행위 원회의 입법제안(proposal), EU 경제사회위원회(European Economic and Social Committee)의 의견, 지역위원회(Committee of the Regions)의 의견 등을 수렴하 여 2009년 4월 23일 앞에서 소개한 EU 공통지침과 함께 채택한 강제규범이다.
EU 공통규칙은 그 뿌리를 EU 공통지침과 같이 1994년 11월 22일 제정된 1994 년 EU 이사회 지침(Council Directive 94/57/EC418))에 두고 있으며 2009년에 EU 공통지침과 함께 EU 공통규칙이 분리되어 하나는 지침(Directive)로 다른 하나 는 규칙(Regulation)으로 각각 제정된 것이다.419) 1994년 EU 이사회 지침에 대 해서는 EU 공통지침에 관한 부분에서 설명하였다.
2. EU 공통규칙 서문(序文)의 기본사상과 공인선박검사기관
1) 선박검사 위탁시 고려사항: 실제적인 검사품질과 안전역량
EU 공통규칙 서문(단락 7번)은 선박검사의 위탁은 오로지 공인선박검사기관 의 품질과 안전성과에만 기초하여 부여되어야 한다고 규정하고 있다.420) 그리 고 위탁의 범위는 항상 해당 공인선박검사기관의 실제적인 역량에 따라야 하며 더 나아가 공인선박검사기관의 법적 지위와 법인구조도 고려하여야 한다.421) 이때 법인구조에 상관없이 모든 공인선박검사기관은 전세계에 걸쳐 검사서비스 를 제공하여야 하고 그 법인격은 전세계적으로 연대책임(joint and several liability)을 부담하여야 한다.422)
417) Ibid. (“The minimum criteria laid down in Directive 94/57/EC should therefore be strengthened”).
418) Council Directive 94/57/EC of 22 November 1994 on common rules and standards for ship inspection and survey organisations and for the relevant activities of maritime administrations; OJ L 319, 12.12.1994, p. 20.
419) Regulation (EC) No 391/2009, Whereas paragraph (2).
420) bid., Whereas paragraph (7).
421) Ibid. 422) Ibid.
2) 정부검사와 국제협약의 불가분성
EU집행위원회는 국제협약, 의정서, 규약(또는 코드), 결의서 등의 개정에 따 라 그 개정내용을 EU 공통규칙에 포함하기 위한 규칙 개정에 관한 권한을 갖 는다.423) 구체적으로는 규칙 부속서 I 에 규정된 최소기준의 개정, 공인선박검 사기관 입급선박의 안전과 환경오염방지에 관한 선급규칙과 절차 그리고 성과 의 효율성(effectiveness)을 측정하는 기준의 개정 등에 관한 권한이 EU 집행위 원회에 있다.424)
3) 선박검사에 대한 최종적인 책임주체
공인선박검사기관이 자신의 의무를 이행하지 못할 경우 신속하고 효과적이며 비례적인 방식으로 해결되어야 하는 것이 가장 매우 중요한 사항이다.425) 이를 위해서는 초기 단계 안전이나 환경에 대한 일체의 잠재적 위협을 제거하고자 하는 관점에서 모든 결함사항을 교정하는 것이 필요하다.426) EU 집행위원회는 공인선박검사기관이 필요한 예방적 및 구제적 조치를 취하도록 요구할 권한을 갖고 또한 교정적 조치로서 벌금 등(fines and periodic penalty payments)을 부 과할 수 있다.427) 단, 이러한 경우에도 기본권은 보장되어야 하며 공인선박검사 기관이 자신의 관점을 절차 내 제시할 수 있도록 하여야 한다.428)
따라서 공인선박검사기관이 제대로 작동하지 못하는 사정이 발생한 경우 회 원국 차원뿐만 아니라 EU 집행위원회 차원에서 직접적으로 각국의 공인선박검 사기관에 대해 예방적 조치나 사후적 구제조치를 직접 명령하고 필요시 제재를 가할 수 있는 것이다. 더 나아가 EU집행위원회의 공인선박검사기관에 대한 예 방조치, 구제조치, 벌금부과 등이 효과가 없거나 해당 공인선박검사기관이 안전 이나 환경에 대한 수용할 수 없는 위협을 보이는 경우에는 아예 정부검사권 위 탁을 철회하는 결정이 공동체 전체의 차원, 즉 EU집행위원회에 의해 내려질 수 있다.429) 이는 위탁에도 불구하고 정부검사권이 가진 본래적 정부사무적 성격
423) Regulation (EC) No 391/2009, Whereas paragraph (9).
424) Ibid.
425) Regulation (EC) No 391/2009, Whereas paragraph (10).
426) Ibid. 427) Ibid. 428) Ibid.
429) Ibid., Whereas paragraph (11).
을 보여준다. 그리고 정부검사권의 위탁에 의해 권한이 검사단체에게 이전되는 것이 아니라 여전히 정부도 일정한 권한을 보유함으로써 비상사태에 효율적으 로 대처할 수 있는 특수한 민간위탁 관계임을 나타낸다.
한편 EU 공통규칙 서문(단락 22번)은 유럽해사안전국(EMSA)이 본 규칙의 적 용을 위해 필요한 지원을 제공해야 한다고 규정하고 있다.
4) 공인선박검사기관에 대한 지속적이고 사후적인 감사 필요성
공인선박검사기관이 EU 공통규칙을 준수하도록 지속적인 사후적 감사가 보 다 효과적으로 조화롭고 일원화된 방식으로 이루어질 필요가 있으며 그에 따라 EU집행위원회는 회원국과 함께 공동체를 대신하여 사후적 감사를 하게 된 다.430) 공인선박검사기관의 활동에 대한 감사의 일부로서 EU 집행위원회 검사 관은 선박국적에 관계없이 선박과 선박 문서에 대하여 접근권을 갖는다. 그에 따라 공인선박검사기관이 규칙상의 최소기준을 준수하는지 여부를 확인하게 된 다.431)
공인선박검사기관이 신속하게 자신의 규칙, 절차, 내부 통제상의 문제점을 확 인하고 이를 정정할 수 능력은 공인선박검사기관이 검사하고 인증하는 선박의 안전에 결정적이다.432) 그 능력은 품질평가인증단체(상업적 또는 정치적 이해로 부터 독립적인)의 감사 등을 통하여 향상될 수 있다.433)
5) 선급규칙 통일화의 중요성
공인선박검사기관의 규칙과 절차는 안전을 제고하고 사고와 해양오염을 방지 하는 핵심요소이다.434) 공인선박검사기관들은 서로 다른 자신들의 규칙과 절차 를 통일화435)하는 프로세스를 개시하였고436) 그 프로세스는 EU 공동체 입법에 의해 격려되고 지원되어야 하는데 그 이유는 해사 안전 뿐만 아니라 유럽 조선
430) Ibid., Whereas paragraph (12).
431) Ibid., Whereas paragraph (13).
432) Ibid., Whereas paragraph (14).
433) Ibid., Whereas paragraph (14).
434) Ibid., Whereas paragraph (15).
435) 이 규칙의 원문은 harmonisation으로 직역하면 “조화롭게 함”이지만 기술규칙이나 법령 등은 서로 간 차이나 격차를 좁히는 것은 오히려 “통일화”라는 표현이 보다 적합한 것으 로 보이고 그에 따라 이 논문에서는 “통일화”라고 표현하기로 한다.
436) 그 대표적인 것이 국제선급연합회의 이중선체 유조선과과 산적화물선에 관한 공통규칙 (CSR)이다.
산업의 경쟁력에도 긍정적인 영향을 가지기 때문이다.437)
상선에 관한 설계, 건조, 정기적 검사에 관한 공인선박검사기관의 규칙을 통 일화(harmonization)하는 것은 하나의 지속적인 과정이다.438) 그러므로 자체적인 규칙을 보유할 의무 또는 자체 규칙을 보유할 수 있는 입증된 역량은 규칙 통 일화의 과정의 맥락에서 이해되어야 하며 공인선박검사기관의 활동에 대한 장 애가 되어서는 안 된다.439)
6) 선급규칙 최신화 유지의무과 일관된 적용성
공인선박검사기관은 자신의 기술기준을 최신화하고 이를 일관되게 적용할 의 무를 지는데 이는 공동체 내 안전규칙을 통일화하고 국제규칙의 일관된 시행을 보장하기 위한 것이다.440) 공인선박검사기관들의 기술기준이 동일하거나 매우 유사한 경우에는 자재, 설비 및 구성부품 등에 관한 증서의 상호인정(mutual recognition)이 고려되어야 하며 대신에 가장 엄격한 기준(the most demanding and rigorous standards)을 적용하여야 한다.441)
7) 인증책임의 개별성과 독자성
각 공인선박검사기관은 자신이 인증한 부분에 대해서 독자적으로(solely and exclusively) 책임을 지는 것이 원칙이지만, 공인선박검사기관과 제조업자의 책 임은 양자 간 동의한 조건442)에 의하거나 또는 각 개별 사건별로 적용되는 법 령443)에 따르게 된다.444) 이 부분은 제10조의 선급기자재 인증에 관한 상호인정 과 상충하는 것이 사실이다. 왜냐하면, 인증기관은 원칙적으로 자신이 인증한 부분에 대해서만 책임을 지는 것이지만 상호인정이 이루어진 경우 원인증기관 (자발적 인증)과 2차인증기관(법에 의한 상호인정) 중 누가 책임을 져야 하는지 불분명하다는 문제가 발생하기 때문이다.
437) Regulation (EC) No 391/2009, Whereas paragraph (15).
438) Ibid., Whereas paragraph (16).
439) Ibid.
440) Ibid., Whereas paragraph (17).
441) Ibid.
442) 통상적으로 선급법인의 선급규칙은 조선소나 선주와의 검사계약시 검사상의 하자로 발생 한 손해에 대하여 민사책임을 검사수수료의 10배 이내로 한정하고 있다.
443) 예를 들어 협약검사나 법령에 따른 검사 등 정부검사의 경우 EU 공통지침과 마찬가지로 한국의 선박안전법도 국가배상청구와 구상권을 규정하고 있다.
444) Regulation (EC) No 391/2009, Whereas paragraph (18).
8) 공공재로서의 선박검사정보와 그 공유성
이해당사자들 간 정보의 투명성과 교환 그리고 정보에 대한 공중의 접근권은 해상 사고를 방지하기 위한 근본적인 수단이기 때문에 공인선박검사기관은 자 신에게 입급된 선박상태에 관한 모든 관련된 법령상의 정보를 항만국 통제 주 관청에 제공하여야 하고 그 정보가 일반 공중에게도 접근가능토록 하여야 한 다.445) 특히 필요한 수리를 회피하기 위하여 선급을 변경하는 것을 방지하기 위하여 공인선박검사기관들은 선급변경 선박의 상태에 관하여 모든 관련된 정 보를 공인선박검사기관 상호 간 교환하여야 하고 필요시 기국 정부를 관련시켜 야 한다.446) 본 규칙 서문(단락 20번)은 EU공통규칙에서 공인선박검사기관을 사 실상 선급법인과 동일한 것으로 법상 취급하고 있음을 여실히 보여준다. 위에 서 살펴본 선박검사에 관한 정보의 공공재 성격 때문에 조선소, 기자재 공급업 자, 선주 등 해사 이해관계자들의 지적재산권의 보호 때문에 통상적인 상거래 및 당사자 간 계약상 합의된 서비스를 방해할 수 없다고 규정하고 있다.447)