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2. EU 직불제의 현황
본고에서는 현행의 EU 공동농업정책 내의 직불제의 모습을 살펴보고, 2013년 이후 개혁 구상의 내용에 대해 소개한 후 그 구상에 대해서 어떤 비판들이 제기되고 있는 지를 살펴보고자 한다. 이를 통해서 EU 직불제를 중요한 참고 대상으로 삼고 있는 우 리 농업정책에 주는 시사점은 무엇인지를 생각하고자 한다.
중평균(혼합방식)한 것으로 하는가에 따라서 달라진다.
따라서 어떤 구체적 농지에 대한 지불단가는 두 가지 요인, 즉 2003년 이전에 그 농 지에 지불되던 지급액수와 그 국가가 선택한 단가 결정방식에 따라서 달라진다. 2003 년 이전에 농지에 지불되던 평균적 지급액수는 작목에 따라서 달랐으므로 현재 단일지 불제도 하에서의 단가는 농가별, 지역별로 다르다. 특히 국가별 평균 단가의 격차도 매우 크다. 즉, EU 회원국 전체의 평균적인 단가는 ha당 300유로 수준이지만 폭넓은 분포를 보이며, 150유로에서 200유로 수준으로 매우 낮은 국가들(발트 3국, 루마니아)이 있는 가 하면 400유로 이상으로 높은 국가들(몰타, 네덜란드, 벨기에, 이탈리아)도 존재한다.
둘째, 단일지불제도의 혜택을 받기 위해서는 ‘대응의무’를 이행해야 하며, 그 의무를 이행하지 않은 것이 드러나면 그 위반의 심각성에 따라서 단일 지불 수급액이 감액된 다. 대응의무는 크게 ‘법적관리의무(Statutory Management Requirement, SMR)’와 ‘우수농 업환경조건(Good Agricultural and Environmental Condition, GAEC)’으로 구성된다.2) 이 중 전자(SMR)는 단일지불제도의 시행 이전부터 존재해 오던, 모든 농민에게 적용되는 법 적 규정들로 구성되어 있으며, 환경, 식품안전, 동물 및 식물 건강 및 동물 복지와 관련 된 18개 규정으로 이루어져 있다. 이 의무는 단일 지불 수급을 받는 생산자는 물론 그 렇지 않은 생산자들도 준수해야 하는 사항들이다. 후자(GAEC)는 다섯 가지 정책목표 즉 토양침식방지, 토양유기물질과 토양구조의 보존, 최소한의 경관 유지 및 생활공간 악화 방지, 물의 보호와 관리를 위해서 부과되는 것이며 단일 지불 수급 생산자에게만 적용되는 의무이다. 이러한 대응의무의 준수를 위해서는 통상적인 농민의 생산관련 지 식 및 노하우를 넘어서는 지식이 필요하므로 그러한 지식의 공급과 지원을 위해서 EU 는 각 회원국들이 농가지도체계(Farm Advisory System)를 구축하는 것을 의무화하였다.
2.2. 단일면적지불제도
단일면적지불은 2004년부터 2007년 사이에 EU에 새롭게 가입한 12개국이 선택할 수 있는 제도이며, 단일지불제도에 비해서 단순화된 제도이다3). 이들 신규 회원국들 에서는 단일지불제도 시행의 전제가 되는 과거의 직불제, 수급 토지, 토지 거래 및 이 용에 관한 추적 시스템 등이 미비하기 때문에 보다 단순한 제도를 적용하게 된 것이 다. 매년 국가별로 설정된 지원금 총액을 2003년 농지면적으로 나누어서 단가를 산출 하여 적용한다.
2) Council Regulation (EC) No 27/2009.
3) European Union, DG for Agriculture and Rural Development.
2.3. 직불제의 예산규모
EU의 직불제는 EU의 농업예산을 구성하는 양대 예산, 즉 유럽농업보증기금(EAGF) 와 유럽농촌발전기금(EAFRD) 중 전자에 의해 그 재원이 마련된다.4) 직불제의 지불규 모는 약 397억 유로(2010년 결산기준)이며, 이것은 EU의 농업총생산액과 견주어 볼 때 11 %이며, 부가가치액과 견주어 볼 때 28 %에 달한다. 또한, 농림수산고용인구 1인당 직불액은 EU-27개국 기준 3,800유로이며 이것은 1인당 GDP의 약 16% 수준이다. 이것 은 우리나라의 직불제 중 EU의 직불제와 유사하게 시장가격과 무관하게 면적비례로 지불되는 정책수단들 - 즉 쌀소득보전 고정직불, 친환경농업 직불, 조건불리지역 직불, 경관보전 직불, 밭농업 직불제 - 의 예산규모가 약 8,000억 원 규모로 농업생산액의 약 2%, 부가가치액의 약 4%인 것과 대조를 이룬다.
구분 직불총액 농림수산고용인구
1인당 직불 (A) A/1인당 GDP 직불/산출 직불/
부가가치
단위 백만유로 유로/인 % % %
EU-27 39,676 3,793 15.5 11.2 27.6
EU-15 34,803 6,457 24.0 11.6 28.3
자료: European Union, DG for Agriculture and Rural Develoment (2011a,c), Eurostat 홈페이지.
표 1 EU의 직불제 예산 규모 (2010년 기준)
특히 우리나라의 경우 농업종사자 1인당 직불액은 약 33만원으로 1인당 GDP의 약 1.3%에 불과하다. 이와 같이 직불제 예산 규모가 크기 때문에 그 제도가 과연 효율적 이고 형평성을 만족하는가라는 문제는 EU 농업정책은 물론, EU 정책 전반이 유럽 사 회에서 그 정당성을 인정받을 수 있는가에 매우 큰 영향을 주게 된다.
3. 2013년 이후를 위한 개혁안
EU 집행위원회는 2013년 이후의 공동농업정책의 개혁을 준비하는 작업을 2009년부 터 시작하여5) 2011년에 그 구상을 구체적으로 반영한 법안을 제시하였고, 이를 사회 적 논의와 입법절차를 거쳐 2014년부터 발효시킬 계획이다. 이 개혁안의 배경과 전반
4) 유럽농업보장기금의 일부는 직불제 이외의 정책수단(주로 농산물 시장개입)에 사용된다.
5) 그 과정에서 대해서는 이명헌(2013)을 참조.
적 내용은 이상만(2012)과 임송수(2012)에 이미 잘 소개되어 있으므로 여기서는 직불제 를 중심으로 그 요점만 간추려 정리한다.
3.1. 개혁안의 배경
EU 집행위원회가 사전적인 의견수렴 과정을 거쳐 2010년 11월에 제시한 정책구상
‘2020년을 향한 공동농업정책’6)에는 2013년 이후의 공동농업정책을 구상하는 기본적 문제의식이 제시되어 있다. 특히 여기서 EU 농업이 직면하고 있는 도전으로 세 가지, 즉 식량안보 문제, 환경과 기후변화, 지역적 균형 유지가 제시되었다. 식량안보와 관련 해서는 세계적 식량수요의 상승 경향을 지적하면서 EU가 자신의 식량 수요뿐 아니라 세계수요 충족에 기여해야 한다고 강조하고 있다. 이를 위해서 EU 농업이 생산능력을 유지하고 개선할 필요가 있다는 입장을 제시하고 있다. 또한 농산물 시장의 불확실성 과 불안정성이 커질 것이라고 전망하고 있다. 환경 및 기후변화와 관련해서는 농업이 이 문제의 개선을 위해서 기여할 수 있는 잠재력이 있지만, 많은 경우 농업생산 방식 이 동시에 환경, 자원과 지속가능성에 부정적 영향을 미치고 있음을 지적하면서, 이 영역에서 농업의 긍정적 기여를 이끌어내는 노력이 필요하다는 견해를 밝히고 있다.
지역적 균형 문제와 관련해서는 농촌지역의 추동력으로 농업 이외의 요인이 중요해지 고 있지만, 아직도 많은 농촌지역의 활기와 잠재력을 결정하는 요인으로써 농업의 경 쟁력과 동력이 중요하다고 밝히고 있다.
이러한 의식 위에서 정책수단별로 개혁의 기본적 방향성이 제시되고 있는데, 그 중 에서 직불제와 관련해서는 분배상의 형평성 개선, 정책의 녹색화를 통한 목적 지향성 (targeting) 개선, 단순화가 중요 원칙으로 제시되고 있다. 이와 같은 방향성의 제시는 우선 앞에서 언급한 농업이 직면한 도전에 대한 대응이라고 볼 수 있다. 그러나 동시 에 이해 관계자들과 학계의 비판, 즉 현재의 정책체계가 농가 간, 국가 간 형평성 측 면에서 문제가 있고, 정책의 존재이유가 불분명하고, 제도가 지나치게 복잡하다는 비 판에 영향을 받았다는 점도 분명하다.
3.2. 개혁안의 주요 내용
앞에서 언급한 2010년의 정책구상은 2011년 제시된 7개의 EU 법규 제정제안(Legal proposal)들을 통해서 구체화되었다. 이 제안들은 공동농업정책 전반에 걸친 개혁안을
6) European Commission(2010).
2013년 상황
새로운 분포 2020년 평균
유로/ha
그림 1 EU 직불의 국가별 지급단가 평균의 분포
구체적으로 제시하고 있는데 그 중에서 직불제 체계의 수정이 가장 중요하다고 할 수 있다. 그 내용의 핵심은 직불제를 기본지불, 녹색지불, 단순지불로 삼원화(三元化)한다 는 것이다.
우선 ‘기본 지불(Basic Payment Scheme)'은 현행의 단일지불제도보다 완화된 대응의무 하에서 지급되는 지불이다. 여기서 개혁을 통해서 달성하고자 하는 중요한 변화는, 지 역적, 국가적 편차가 큰 단위면적당 지불단가를 균등화하는 방향으로 조절하는 것이 다. 위에서 언급한 것처럼 현재 직불단가는 2003년 이전 각 농지에 지급되던 지급액을 기초로 한 것이므로 농가단위 또는 지역단위로 서로 다르고, 그 결과로 국가 간에도 그 평균치가 큰 차이를 보인다. 개혁안은 이 편차를 줄이도록 되어 있지만, 현재 존재 하는 차이를 일거에 없애지는 못하고 부분적으로 완화하는 내용만을 담고 있다. 즉, 개혁안은 국가단위 또는 지역단위로 면적당 지불단가를 단일화하면서7), 현재의 EU 평균 지불단가의 90%를 기준으로 현재 그보다 낮은 단가를 지급하고 있는 경우 그 격 차의 1/3만큼의 단가를 인상하는 것을 목표로 제시하고 있다(아래 그림 참조). 장기적 으로는 2020년 이후 지급단가를 완전히 단일화하는 방안을 논의할 것으로 제시하고
7) European Union, DG for Agriculture and Rural Development(2011b).
있다8). 또한 법적관리의무와 우수농업환경조건을 현행의 18개 및 15개에서 각각 13개 및 8개로 줄임으로써 기본지불에 관해서는 대응의무를 단순화하고 있다9).
다음으로 ‘녹색지불(Green Payment)’은 기본지불에 추가하여 기후와 환경에 기여하는 활동에 대하여 추가적으로 면적당 일정액을 지급하는 정책이며, 이번 개혁안에서 가장 크게 부각되고 많은 논쟁을 불러일으킨 정책이다. 우선, 각 회원국은 배정받은 직불 및 시장개입 예산 - 즉, 이른바 ‘제 1 지주(支柱, pillar)’라 불리는 ‘유럽농업보증예산’ - 의 30%를 이 프로그램에 할당하게 되어 있는데, 이것은 농업의 친환경기능과 관련한 EU 의 예산을 획기적으로 증대시키는 것이다. 현재의 체계에서도 이른바 ‘제 2 지주’로 불 리는 ‘유럽농촌개발예산’의 틀 속에서 농업환경 수단(agri-environmental measures)에 대한 예산이 있지만 그 규모가 연간 30억 유로에 그치는 것이었다. 반면 개혁안에 제시된 것 과 같이 제 1 지주의 30%라고 하면 연간 128억 유로가 되는 것으로, 이것은 EU 공동농 업정책에서 적어도 예산 배분의 측면에서 농업의 환경기능의 중요성이 획기적으로 커 지는 것으로 볼 수 있다. 이러한 녹색지불의 지원대상이 되는 활동은 세 가지, 즉 작물 다양화, 항구적 초지유지, 그리고 생태초점구역(ecological focus area)의 관리이다.
이 중에서 ‘작물다양화’는 농가단위에서 재배하는 작물을 세 가지 이상으로 다양화 하는 것으로 각 작물이 재배면적이 5% 이상이고, 한 작물의 재배면적이 70%를 넘지 않는 것을 의미한다. 이 조건은 단작화된 유럽의 농업을 보다 환경친화적이고 지속가 능하게 만드는 것을 목적으로 한다. 비슷한 정책목표를 달성하기 위해서 현행 체계에 서는 법적관리의무(SMR)에 윤작에 관한 규정이 있지만, 그 준수를 모니터링하기가 어 려워서 기본지불의 대응의무에서 제외된 대신에 작물다양성을 확보하기 위해서 작물 다양화 조건이 도입된 것으로 해석된다.10) 항구적 초지는 풀이나 초본의 사료작물을 재배하는 농지로, 이때 재배작물은 농가의 윤작체계에 5년 또는 그 이상의 기간 동안 포함되지 않은 것이어야 한다. 농가는 2014년 시점에서 초지로 정해진 농지를 계속 농 지로 유지해야 하며, 그 면적의 5% 이상을 다른 용도로 전환할 수 없다. 이 조건은 초 지의 유지가 생물학적 다양성, 역사적 관심, 경관, 기후변화, 그리고 자원보호 측면에 서 유익하다고 판단되기 때문에 만들어졌다. 끝으로 생태초점구역이란, 휴경지, 계단 식 농지(terrace), 경관적 토지이용, 완충대(緩衝帶, buffer strip) 조림(造林) 등이 이루어진 지역을 말하며, 기본지불 대상 농지의 최소 7%를 이러한 용도로 사용해야 녹색지불의
8) 개혁안의 논의 단계에서는 전 유럽적 단일 단가안도 논의되었으나 최종 안에서는 수용되지 않았다.
9) 임송수(2012).
10) Matthews(2012).
대상이 된다.11)
또한 단순지불(simplified scheme)은 소규모 농가를 대상으로 면적과 무관하게 정액(定 額)의 지불금을 단순화된 대응의무 하에서 받을 수 있도록 하는 제도이다. 그 액수는 500~1,000 유로 범위에서 결정되며, 국가별로 지급대상자의 평균 수급액 또는 ha 당 평균지급액의 3배에 연계된다. 이와 같은 단순지불이 제안된 배경은, 현재 직불제의 수급 농가가 전체 지원대상의 1/3에 이르지만, 이들의 점유면적은 전체 지원 대상 면 적 중 3% 미만이라서, 제도 시행을 통해서 얻는 사회적 편익에 비해서, 행정 비용을 과도하게 유발하고 있다는 점이다.
이상과 같은 직불제 체계 변화 외에 개혁안은 현 체계에 대해서 제기되는 형평성과 관련된 비판, 즉 부유한 대규모 생산자들에게 혜택이 집중된다는 비판을 고려하여 감액 (減額) 제도(capping)를 도입하였다. EU의 현행 직불체계 하에서는 생산자 중 상위 20%가 지불금의 80%를, 상위 10%가 지불금의 65%정도를 차지하는 것으로 알려져 있다12). 이 러한 문제에 대응하기 위해서 다음 표에 보인 바와 같이 소득세와 유사한 누진적 감액 제도가 도입되었다. 그러나 앞에서 설명한 녹색지불은 이 감액의 대상에서 제외된다. 또 한, 농업의 고용효과를 유지하기 위해서 지급년도의 전년(前年)에 농업경영주가 지출한 인건비(조세 및 사회보장 기여금 포함)도 감액 대상 직불금 규모에서 공제된다.
직불금 규모 구간(유로) 감액율(%)
15만 ~ 20만 20
20만 ~ 25만 40
25만 ~ 30만 70
30만 이상 100
주: 녹색지불은 감액대상에서 제외됨.
자료: European Commission(2012).
표 2 EU 직불금 감액(안)
이 밖에 각 회원국은 배정된 직불제 예산의 2% 규모 내에서 40세 이하 청년 창업농 에 대해서 최장 5년에 걸쳐 지원을 행할 수 있도록 하였다. 또한 직불제 예산의 5% 규 모 내에서 산악이나 기타 ‘자연적 제한’이 있는 지역에서의 농업활동에 대해서 지원할 수 있도록 하였다.
11) European Commission(2012).
12) Velazquez(2008).