PART
4. 호별소득보상제도
4.1. 개요
호별소득보상제도는 시장개방 확대와 생산비 상승에 유래하는 농가의 소득감소를 비롯하여, 쌀 과잉문제의 해소, 논농업과 밭농업의 활성화, 그리고 자급률 향상 등을
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표 2 일본 호별소득보상제도 개요
구 분 쌀 소득보상직불제 논활용 소득보상직불제 밭작물 소득보상직불제
목적 ◦쌀농업 적자보전
◦쌀농가 경영안정
◦전략작물 생산증대
◦쌀 수급조정
◦밭작물 경영안정
◦자급률 향상
대상자 ◦쌀생산수량목표 달성자
◦판매농가, 마을영농
◦대상작물 생산자
◦판매농가, 마을영농
◦대상작물 생산자
◦판매농가, 마을영농
대상작물 ◦주식용 쌀
◦맥류, 대두, 사료작물
◦가루용 쌀, 사료용 쌀, 청벼
◦메밀, 유채, 가공용 쌀
◦지역특산물
◦맥류, 대두
◦사탕무
◦전분용 감자
◦메밀, 유채
보전방법 ◦생산비·판매가격차액
◦고정지불, 변동지불
◦주식용 쌀과의 소득균형
◦작물별 단가
◦생산비와 판매가격차액
◦작물별 단가
◦면적지불, 수량지불
대상농지 ◦논 ◦논 ◦밭, 논
가산조치 품질(밭작물만), 규모확대, 재생이용, 녹비작물, 마을영농법인화 자료：일본 농림수산성. 2011.
목적으로 2010년 쌀을 대상으로 한 모델사업을 거쳐 2011년 전면 도입되었다.3) 호별소득보상제도의 특징은 논에서 ‘쌀을 감산하는’ 동시에, 논과 밭에서 ‘전략작물 을 증산하여’ 자급률 향상을 도모하고 있다는 점이다. 전략작물은 수요가 늘어나고 일 본 국내에서 증산이 가능한 작물로서 ① 맥류, 대두, 사료작물, ② 신규 수요미(사료용 쌀4), 가루용 쌀, 연료용 쌀, 청벼, 가공용 쌀), ③ 메밀, 유채, ④ 사탕무 등이다.
호별소득보상제도는 다음의 3가지 직불제로 구성된다<표 2 참조>.
첫 번째는 쌀 소득보상직불제로 논을 대상으로 하며, 쌀농가의 경영안정을 도모하 고 있으며, 두 번째는 논활용 소득보상직불제로 논을 대상으로 하며, 전략작물(쌀 대 체작물)의 증산을 도모한다. 세 번째는 밭작물 소득보상직불제로 논·밭을 대상으로, 밭작물의 증산을 도모하고 있다.
대상농가는 특별히 한정하지 않고, 대상작물을 생산하는 판매농가 전체와 마을영농 등으로 광범위하게 설정하고 있다. 보전수준은 만성적인 적자품목에 대해 ‘생산비를 보전’하는 일종의 ‘부족불제도’로서, 전국 ‘일률적인 단가’로 지불하는 등 제도를 단순 화한 것이 특징이다.
3) 호별소득보상제도는 정치적인 요인에 의해 법률을 제정하지 못하고 ‘농업자호별소득보상제도실시요강’(2011.4.1)이라는 농림수 산사무차관통지에 근거하여 실시하고 있다. 매년 예산활동을 해야 하는 애로사항이 있다.
4) 쌀의 사료화 추진에 중점을 두고 있다. 과잉문제를 안고 있는 쌀에 대해 주식용과 사료용으로 용도를 구분하여, ‘주식용은 감 산’ ‘사료용은 증산’하여 논농업을 활성화하는 동시에 자급률을 향상한다는 목적으로 실시하고 있다.
그림 2 쌀 소득보상직불제 지불단가
[당년도판매가격]
(농가수취가격) 2010년산 10,263엔/60kg
[변동지불]
1,715엔/60kg
[표준생산비]
과거 7년중 (2002-08) 5년평균 (13,703엔/60kg)
항상적 생산비 하회분 (1,725엔/60kg)
[고정지불]
(1,725엔/60kg)
15,000엔/10a 15,100엔/10a
[표준판매가격]
과거3년 평균 (2006-08) (11,978엔/60kg)
자료：일본 농림수산성. 2011.
에 따라 항상적인 공급과잉과 가격하락이 쌀 농가의 경영을 압박하고 논농업의 정체 를 가져오는 문제를 안고 있다. 쌀의 수급 불균형으로 인한 적자경영을 해소하기 위하 여 쌀 소득보상직불제가 도입되었다.
경영적자의 보전방법은 고정지불과 변동지불로 보전한다. 먼저 판매가격과 생산비 의 항상적인 적자분을 ‘고정지불’로 보전한다. 그리고 당년도 판매가격이 표준판매가 격을 하회하는 경우 그 차액을 ‘변동지불’로 보전한다. 후자는 일종의 ‘부족불제도’이 다<그림 2 참조>.
4.2.1. 지불단가(2010년산)
고정지불 단가의 표준생산비는 과거 7년(2002～08년) 중 5년 평균, 자가노임의 80%
로 1만 3,703엔/60kg이다. 표준판매가격은 전체 품종 평균거래가격기준, 과거 3년(200 6～08년) 평균은 1만 1,978엔/60kg이다. 단가는 [① 표준생산비]－[② 표준판매가격]으 로 [1만 3,703엔/60kg]－[1만 1,978엔/60kg]＝1,725엔/60kg이다. 면적단가는 1만 5,238엔
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/10a(전국평균단수 530kg/10a)≒1만 5,000엔/10a이다.
변동지불 단가의 표준판매가격은 전체 품종 평균거래가격기준으로 과거 3년(2006～ 08년) 평균은 1만 1,978엔/60kg이다. 2010년산 판매가격(농가수취가격)은 농가수취가격
＝[전체품종평균 거래가격(출하～1월말)]－[유통경비]로 10,263엔/60kg＝[1만 2,723엔 /60kg]－[2,460엔/60kg]이다. 단가는 [① 표준판매가격]－[② 당년도 판매가격]으로 [1 만 1,978엔/60kg]－[1만 263엔/60kg]＝1,715엔/60kg이다. 면적단가는 1만 5,100엔/10a(전 국평균단수 530kg/10a)이다. 2010년산 쌀의 농가수치가격(60kg당)의 농가판매가격(1만 263)＋고정지불(1,725)＋변동지불(1,715)의 합계는 1만 3,703엔/60kg으로 표준생산비(1만 3,703)와 동일 금액이다.
4.3. 논 활용 소득보상직불제
논 활용 소득보상직불제의 목적은 논농업에서 쌀 공급과잉에 대응하여 논에서 과잉 인 쌀 대신에 전략작물의 증산을 도모하는 것이다. 이 제도는 종전의 생산조적보상금 제도가 개편된 것이다. 생산조정제도는 논에서 만성적인 쌀 과잉을 해소하기 위하여 지역의 재량으로 실시되어 왔으나 이것을 전국 일률적인 기준으로 실시하되, 쌀 ‘생산 억제’에서 전략작물 ‘생산 장려’라는 취지로 전환한 것이 특징이다.
전략작물이란 판매가격이 항상적으로 생산비를 하회하는 작물로서, 국민의 식생활 에 특히 중요한 작물이며, 농지의 효율적 이용을 위해 다른 작물과 조합이 가능한 작 물을 말한다. 작물별 단가는 <표 3>과 같다. 이 가운데 특히 사료용 쌀을 비롯하여, 가루용 쌀, 청벼 등에 대해서는 높은 단가를 설정하여 증산을 유도한다는 목적이 있 다. 품목별 단가 이외에도 이모작가산이나 경축(耕․畜)연대가산 등을 설정하여 논 농 업 구조개선이나 지역순환농업 구축을 도모하는 점도 포함되어 있다.
표 3 논 활용 소득보상직불지불단가, 2011년
작물 단가(엔/10a) 비고
① 맥류, 대두, 사료작물 35,000
② 사료용 쌀, 가루용 쌀, 청벼 80,000 증산유도
③ 메밀, 유채, 가공용 쌀 20,000
④ 이모작가산<추가> ①, ②, ③+15,000
⑤ 경축연대가산<추가> 13,000
자료：일본 농림수산성. 2011.
도모하여 자급률을 향상하는 것에 있다.
보전수준 및 보전방법은 주식용 쌀과의 소득균형을 유지하는 수준의 단가를 설정하 고, 증산을 장려하기 위해 수량단위의 단가를 지불하는 ‘수량지불’을 기본으로 하되, 일정 단수 이하의 농가에 대해서는 전년도 생산면적으로 기준으로 지불하는 ‘면적지 불’을 병행한다<그림 3 참조>. 지불단가는 면적지불은 밭작물 공통으로 10a당 2만 엔 이며, 수량지불은 <표 4>와 같다.
그림 3 밭작물 소득보상직불제 지불단가 개념도
평균단수 수량
지불 금액
수량지불
면적지불 (2만엔/10a)
자료: 일본 농림수산성. 2011.
표 4 밭작물 소득보상직불제 수량지불 단가
대상작물 평균지불단가
소맥 2조대맥 6조대맥 나맥 대두 사탕무 전분용감자 메밀 유채
6,360 5,330 5,510 7,620 11,310 6,410 11,600 15,200 8,470
엔/60kg 엔50kg 엔/50kg 엔/60kg 엔/60kg 엔/톤 엔/톤 엔/45kg 엔/60kg 주：수량지불단가는 평균지불단가를 기준으로 품질에 따라 단가를 차등 설정하여 고품질을 유도하고 있음.
자료: 일본 농림수산성. 2011.
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4.5. 호별소득보상제도 관련예산
일본의 2011년도 농림수산예산은 2조 2,712억 엔으로 전년대비 7.4%(1,806억 엔)나 감소하였다. 농림수산예산이 11년 연속 감소하여 농정에서 예산 제약이 강하게 작용 하고 있다.5) 2011년도 국가 예산총액은 92조 4,116억 엔에 달하며, 전년대비 0.1% 증 가하였고, 반면에 농림수산예산비율은 2.5%로 떨어지고 있다.
농림수산예산의 제약 하에서 호별소득보상제도 예산을 확보하기 위해서는 공공사 업비를 대폭 축소하였다. 2010년도 공공사업비는 전년대비 3,389억 엔(34.1% 감소)이 나 감소하는 등 공공사업비의 축소와 사업 폐지를 단행하였다.
호별소득보상제도의 2011년도 예산으로 8,003억 엔을 확보하였다. 이 외에도 농업자 원 보전이나 다원적 기능을 유지하기 위한 ① 중산간지역 직불제, ② 농지물보전관리 직불제, ③ 환경보전형농업 직불제 등과 같은 공익형 직불제와 사탕수수 등 특정품목 에 대한 직불금을 별도로 1,182억 엔을 확보하였다<그림 4 참조>, <표 5 참조>.
직불제 예산의 총액은 9,185억 엔으로 농림수산예산의 40.4%에 달한다.
그림 4 호별소득보상제도 관련예산, 2011년
단위: 억 엔
6,563
5,194
비공공사업
15,653 17,954 17,517
공공사업 9,952
2009 2010 2011
25,605 24,517
22,712
호별소득보상
5,618 호별소득보상
8,003
자료: 일본 농림수산성. 2011.
5) 농림수산예산이 최고였던 것은 1982년의 3조 7,010억 엔이며, 2011년은 동년대비 38.6%나 감소하였다.
호별소득보상제도(A) 밭작물 소득보상직불 논활용 소득보상직불 쌀 소득보상직불(고정지불) 쌀 소득보상직불(변동지불) 가산지불
추진사업비 등
8,003 2,123 2,284 1,929 1,391 150 126
5,618 0 2,167 1,980 1,391 0 80 기타직불제(B)
중산간지역직불 농지물보전관리직불 환경보전형농업직불 감미자원·사탕수수직불
1,182 270 285 48 579
618 265 273 -80
직불제 합계(C=A+B) 9,185 6,236
농림수산예산(D) C/D(%)
22,712 40.4
24,517 25.4 자료: 일본 농림수산성. 2011.