Vol. 149. January 2013
편집자문위원
∙ 편집자문위원장
충 북 대 학 교 성 진 근 교수
∙ 자문위원
충 북 대 학 교 윤 병 삼 교수 고 려 대 학 교 임 송 수 교수 서 울 대 학 교 임 정 빈 교수 충 남 대 학 교 홍 승 지 교수 농 협 경 제 연 구 소 전 찬 익 박사
한 국 농 촌 경 제 연 구 원 김 영 훈 글로벌협력연구부 부장 한 국 농 촌 경 제 연 구 원 석 현 덕 선임연구위원 한 국 농 촌 경 제 연 구 원 송 주 호 연 구 위 원 한 국 농 촌 경 제 연 구 원 허 장 연 구 위 원 한 국 농 촌 경 제 연 구 원 김 태 곤 연 구 위 원 한 국 농 촌 경 제 연 구 원 이 병 훈 부연구위원 전문가 교열
(사) 환경농업연구원 김 정 부 부원장
세계농업 WORLD AGRICULTURE 2013. 1
제 149호
세계농업 은 단독 홈페이지(http://worldagri.krei.re.kr/)를 개설하였습니다.
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담 당 김용택 선임연구위원 yongkim@krei.re.kr TEL 02-3299-4233 / FAX 02-968-7340 이혜은 연 구 원 flaubert@krei.re.kr TEL 02-3299-4244/ FAX 02-968-7340 최양규 인턴 연구원 ygchoi@krei.re.kr TEL 02-3299-4178/ FAX 02-968-7340
PART
1 2013년 세계농업전망
2013년 세계농업전망(1) ···김성우·김용택❙ 3
PART
2 해외 농업·농정 포커스
직접지불제도
일본의 직접지불제(1): 호별소득보상제도의 성과와 특징 ···김태곤❙ 23 EU 직접지불제: 현황과 개혁을 둘러싼 논쟁들 ···이명헌❙ 43 캐나다의 농가소득안정 정책 ···조백희·허주녕❙ 57
PART
3 세계 농식품산업 동향
와인산업
세계 와인산업 동향 ···박한울❙ 75 EU 와인산업 동향 ···이혜은·박한울❙ 91 북·남미 와인산업 동향 ···정대희·정구현❙ 117 신흥 와인 생산국의 와인산업 동향 ···정대희·정구현❙135
PART
4 국가별 농업자료
인도네시아의 농업 및 농식품 교역 ···서일교❙155
PART
5 국제기구동향
아시아개발은행
식량의 안정적 공급을 위한 아시아의 농업·농촌개발 ···유기희❙ 179
PART
6 해외 주재관 리포트
일본 농무관
일본의「2012년 농림수산 10대 연구 성과」 ···윤명중❙ 197
PART
7 해외 농업·농정 동향
······························································211PART
8 세계 농업 브리핑
·································································2392013년 세계농업전망
1
PART
2013년 세계농업전망
2013년 세계농업전망(1) ❙ 김성우·김용택
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2013년 세계농업전망을 위하여 2012년 12월에 라보뱅크가 발표한 “Outlook 2013 : Rebalancing on a Tightrope”
를 1월호와 2월호에 걸쳐 소개한다. 라보뱅크는 다른 어느 전망기관보다 빠르게 전년도 12월에 다음 해의 세계 농업 전망을 발표하며 독자적인 시각과 방법으로 세계 농업을 전망해오고 있다.
김 성 우
(한국농촌경제연구원 부연구위원)
김 용 택
(한국농촌경제연구원 선임연구위원)
2013년 세계 농업 전망(1) *
1. 서론 1) <--
현재 세계 농산물 상품시장은 수급의 불안정을 개선하기 위해서는 재고를 늘려야 하는 과제에 직면해 있다. 2013년에 재고 수준이 높아지기 위해서는 현재 수요의 증가 속도를 줄이고, 1분기에 농산물가격 특히 곡물가격과 유지작물가격이 상승하여야 한 다. 1분기 가격이 오르면 전 세계 생산은 증가하며 이에 따라 농산물수급이 균형을 이 루고 2분기에 들어서 가격이 다소 낮아질 것이다. 커피, 면화, 설탕 등 소프트상품시장 (Soft commodity markets)은 가격이 약세를 보일 것이라는 전망이 나오는 가운데 일부 가격은 오르고 일부 가격은 내리는 혼조세를 보일 것이다.
S&P 농업지수를 활용하여 농산물 상품시장을 전망해 보면, 2013년의 농산물가격은 대략 10% 하락할 것이 예상된다. 그러나 전체 비축물량은 부족할 것으로 예상되어 2013년 내내 농산물시장의 불확실성과 변동성이 높은 상태를 유지할 것이다.
2013년에 들어서 농산물수요는 크게 감소하지는 않지만, 전체 농산물상품시장은 최 근 몇 년과 같이 불확실한 글로벌 거시환경에 크게 영향을 받을 것이다. 라보뱅크 (Rabobank)의 경제전망에 따르면 2013년 세계 GDP는 3.75% 증가할 것이다. 그러나 이
* 본 원고는 라보뱅크에서 발간한 「Outlook 2013 - Rebalancing on a Tightrope: Agri Commodity」를 번역 정리한 것이다 (yongkim@krei.re.kr 02-3299-4233)
2013년 세계농업전망
전망치는 유럽경제위기와 유럽경제위기로 인한 노동시장과 무역거래 및 세계경제성 장 등에 대한 영향에 따라 다소 달라질 것이다. 또한 미국의 재정절벽과 허리케인 '샌 디' 등의 영향으로 완만한 회복세를 보이는 미국 경제가 어려워지고 전 세계경제가 불 확실해질 수 있다.
표 1 2013년 라보뱅크의 농산물가격 전망
종류 단위 Q1'12 Q2'12 Q3'13 Q4'12f Q1'13f Q2'13f Q3'13f Q4'13f
밀(CBOT) USc/bu 643 641 871 870 910 775 735 700
밀(Matif) EUR/tonne 210 212 256 270 290 245 217 204
옥수수 USc/bu 641 618 783 740 790 700 625 600
대두 USc/bu 1,272 1,426 1,677 1,450 1,475 1,400 1,350 1,300 대두유 USc/lb 53 52 54 48 49 50 50 49
대두박 USD/ton 339 413 514 450 450 425 375 350
팜유 MYR/tonne 3,245 3,225 2,884 2,360 2,800 3,000 2,800 2,700 설탕 USc/lb 24.6 21.2 21 19.5 19 19 18.5 18.5
커피 USc/lb 205 170 172 157 160 170 175 170
코코아 USD/tonne 2,308 2,222 2,438 2,450 2,500 2,450 2,550 2,550 면화 USc/lb 93 81 73 65 65 65 70 70 자료: Rabobank, Bloomberg, 2012.
이와 같이 불안한 거시환경은 투기자본이 활발한 국제자본시장을 통하여 농산물시 장에 영향을 미칠 것이다. 최근 불확실성이 더 높아지면서 국제자본거래가 주기적으 로 위험한 거래(risk-on)와 안전한 거래(risk-off)를 반복하는 패턴을 보이고 있다. 2013년 에 들어서도 미처 신뢰가 회복되지 않은 상태에서 이런 양상은 지속될 전망이다. 향후 에는 국제투기자본이 세계경제에 미치는 부정적 영향 때문에 안전거래를 더욱 선호하 게 될 것이다.
2. 곡물가격과 유지작물가격 전망
․ 2013년 1분기에 곡물가격과 유지작물 가격은 약간 상승할 것이다.
․ 2013년 2분기는 생산과 잉여의 증가로 가격은 약간 떨어질 것이다.
․ 공급에 여유가 없어지면서 가격은 생산 감소에 더욱 민감하게 반응할 것이다.
2013년 1분기 공급이 약간 늘고 수요가 줄어들면서 곡물가격과 유지작물가격이 약 간 높아질 것이다. 2013년 초에는 높은 가격으로 말미암아 2013년 미국의 곡물과 같은 행렬작물(row crop)의 재배면적은 역대 최고 수준까지 확대될 것이 예상된다. 2013년 1 분기 이후에는 수급이 공급 과잉으로 전환되면서 가격이 다소 하락할 것으로 예상된 다. 또한 2013년의 공급, 생산, 가격 전망에 가장 큰 영향을 주는 위험요인은 미국과 남부 러시아의 가뭄 지속이 될 것이다.
곡물과 유지작물의 재고수준이 낮으면 향후 공급과 가격이 더 불안정해 질 수 있다.
가격이 보다 기후변화, 정부개입, 거시환경의 불확실성 등에 더욱 민감해지기 때문에 생산과 소비자를 위하여 가격위험을 보다 세심하게 관리해야 한다.
2013년 2분기에 들어 곡물가격과 유지작물가격은 하락할 것이지만, 크게는 하락하 지 않을 것으로 예상된다. 옥수수, 밀, 콩의 생산은 1억 9,600만 톤으로 기록적으로 증 가할 것이 예상되지만, 세계 재고 대비 사용비율(stock-to-use)은 1.9%가 증가한 19.9%로 높아질 것이다. 이에 따라 2013/14년의 재고 대비 사용비율은 2011/12년 수준보다 낮아 질 것이며, 이런 결과는 “세계 농산물시장이 수급 균형을 이루려면 여러 해에 걸쳐 잉 여가 발생해야 하고 재고 수준이 늘어야 한다”는 것을 시사해 준다.
그림 1 2013년 S&P 농업지수(S&P Agri Index) 전망
지수 유로/달러 600
508
416
324
232
140
유로/달러
S&P 농업지수(S&P Agri Index)
1.7 1.6 1.5 1.4 1.3 1.2 1.1 1 0.9
2013 0.8
2011
2009
2007
2005
2003
2001
자료: Rabobank, Bloomberg, 2012.
2013년 세계농업전망
그림 2 2013/1014년 주요 농산물 기말 재고량 전망
백만톤 % 160
150 140 130 120 110 100 90 80 70 60
0.8
0.6
0.4
0.2
0.
-0.2
-0.4
-0.6
13/14f
11/12f
09/10
07/08
05/06
03/04
01/02
99/00
97/98
95/96
93/94
91/92
자료: Rabobank, Bloomberg, 2012.
3. 소프트상품시장(Soft Commodity)의 가격 전망
․ 대부분의 시장에서 약한 약세일 것이다.
․ 수급은 균형이거나 약간 잉여 상태일 것이다.
․ 일정 범위 내에서 거래가 지속될 것이다.
2013년 설탕, 코코아, 면화 등과 같은 소프트 상품시장의 가격은 대체로 약세를 보 일 것이지만 수급은 균형을 유지하고 설탕과 면화 등의 품목은 최근과 같이 다소 잉 여가 있을 것이다. 2013년 미국 달러는 약세를 유지하지만 소프트 상품시장의 가격은 하락이 예상된다.
현재 가격 추세는 이전에 라보뱅크가 전망한 가격 추세와 대체로 일치하며 미래 전 망을 보여주는 곡선은 향후 몇 년간의 전망치를 나타내는 선이다. 미래 수급 전망은 2013년 2분기의 전망과 같이 일정한 범위(range-bound) 내에서 거래가 이루어질 것을 암시한다. 현재 이 같은 전망은 기후변화나 농업정책 변화 또는 지리 정치적 사건 등 이 발생한다면 수정되어야 한다.
소프트 상품시장1)은 2010년과 2011년의 높은 가격과 2011/12년에 기록적으로 재배 면적이 확대되어 공급이 크게 늘어날 것이 예상된다. 이 같은 공급 증가로 말미암아 2012년 농산물 상품시장의 유동성이 나빠졌고 대폭적인 가격 하락을 가져왔다. 소프 트상품시장은 2013년 곡물가격과 유지작물가격의 순환주기와 같이 움직이기 시작하 였다. 이미 소프트상품시장가격은 예측한 수준까지 떨어졌으며 투자자의 매도 의향 (short position)과 시장을 종전과 같이 유지키기 위한 방안으로 상업적 구매가 있을 것 이 예상된다.
4. 2012년 가격 전망에 대한 평가
지난 12개월간 가격 전망이 얼마나 정확했는지를 살펴보면 일부 전망은 정확했으 나, 일부 전망은 정확하지 못했다고(a mixed bag) 평가할 수 있다. 2012년 전망에서는 관심을 가져야 할 과제로 (1) 경제 후퇴, (2) 투기와 미국 달러, (3) 정책 위험, (4) 역량 제약 등을 제시한 바 있다.
수급 측면에서 2012년 가격은 하락할 것으로 전망하였지만 실제로는 과거 평균보다 높은 가격을 보여주었다. 이미 앞에서 제시한 주요 요인들은 2012년 가격 전망에 많은 영향을 주었으며 미국 달러는 지속적으로 낮아지는 추세를 유지하였다. 곡물과 유지 작물에 투자하는 투자자들로 인하여 가격이 새로운 고점을 형성했으며, 정책의 변화 로 시장이 새롭게 형성되었다. 그럼에도 2012년의 가격을 주도한 주요 요인은 기후 변 수였다. 기후 변수로 인하여 곡물가격이 새로운 고점을 갱신하였는데 라보뱅크의 전 망치가 지나치게 낮은 수준으로 전망된 이유는 이와 같은 50년 만에 발생한 미국의 대가뭄 때문이었다.
2012년 가장 높은 가격 상승을 가져오는 것으로 대두박(soymeal)을, 가장 약세를 보 일 것으로 커피를 예상했는데 이와 같은 예상은 대체로 정확하게 전망한 것으로 평가 된다. 실제로 대두박 가격은 39% 증가하였고, 커피가격은 37% 하락하였다. 이처럼 실 제 가격의 변화와 비교할 때 밀, 콩, 대두박 가격은 평균적으로 15%∼25% 낮게 전망 되었으며 면화, 설탕, 코코아 전망은 실제가격과 5% 이내의 차이를 보였다.
1) 커피, 면화, 설탕 등과 같은 시장을 의미함.
2013년 세계농업전망
그림 3 2012년 주요 농산물 가격 전망치 대비 실제가격 비교
(%) 10
5
0
-5
-10
-15
-20
-25
-30
밀 옥수수 대두 대두유 대두박
야자수 설탕 커피 코코아 면화
자료: Rabobank, Bloomberg, 2012.
표 2 2012년 라보뱅크 전망치(12월) 대비 실제 가격 비교
종류 단위 Q1'2012 Q2'2012 Q3'2012 Q4'2012 Q1'2012 Q2'2012 Q3'2012 QTD Q4'2012
밀 USc/bu 595 630 615 595 643 641 871 870
옥수수 USc/bu 610 645 630 610 641 618 783 748
대두 USc/bu 1,178 1,226 1,260 1,251 1,272 1,426 1,677 1,529 대두유 USc/lb 48.7 50.2 49.1 47.5 52.9 52.3 54.0 50.2
대두박 USD/ton 310 290 330 335 339 413 514 470
팜유 MYR/tonne 2,800 2,900 3,000 3,100 3,245 3,225 2,884 2,334
설탕 USc/lb 23.5 23.0 22.0 22.0 24.6 21.2 21.0 20.1
커피 USc/lb 220 200 180 170 205 170 172 161
코코아 USD/tonne 2,350 2,450 2,350 2,300 2,308 2,222 2,438 2,407 면화 USc/lb 85 85 80 80 93 81 73 72 자료: Rabobank, Bloomberg, 2012.
5. 농산물 상품시장 전망
5.1. 밀(Wheat) 전망
2013년 1분기 시카고 밀 선물가격은 부셸당 9.10달러까지 오르는 반면, 2013년 4분 기에는 23% 하락한 부셸당 7.00달러가 될 것이다. 2013년 1분기 미국의 높은 옥수수가 격으로 말미암아 1분기의 세계 밀 가격(CBOT)을 4.6달러를 상승시킬 것이다. 북반구의 주요 생산지역인 미국, EU, 흑해의 생산이 5% 증가하면 2분기에 들어서서 밀 가격이 크게 하락할 것이다.
미국은 밀 사료를 제한하고 있기 때문에 밀 가격이 옥수수 가격에 비하여 높은 프 리미엄을 유지할 것이다. 2013년 시카고 밀 선물가격은 옥수수 선물가격보다 부셸당 0.75달러∼1.3달러 차이를 보이지만, 2분기에는 겨울 밀 수확의 감소로 이 차이가 부셸 당 0.75달러로 줄어들 것이다. 반대로 3분기에는 밀 수확 압력이 줄어들고 옥수수 수 확이 시작되면서 이 차이가 부셸당 1.10달러까지 오를 것으로 예상된다. 미국의 사료 수요 증가로 인하여 미국 밀 생산규모는 2배로 확대되고 밀의 사료수요가 증가하면서 긴축 재고에 많은 영향을 줄 것이다.
2013년 Matif 밀 가격은 평균 톤당 239유로로 전망되고 4분기에 톤당 225유로까지 하락할 것으로 예상된다. 2012/13년 EU는 6백만 톤의 생산 감소로 1억 3,100만 톤이 될 것이나, 이는 실질적인 수요 감축으로까지 연계되지 않을 것이다. 2013년 EU의 양계규 모는 1% 증가할 것으로 기대된다. 밀 수출라이센스의 발행은 1년 전보다 3% 높아질 것으로 예상된다. 따라서 2012/13년 EU 밀의 재고-대비-활용(stock-to-use) 비율은 3.8포 인트 감소한 5.6%로 하락할 것으로 예상된다. 이와 같이 요인들로 인하여 2013년 초 시카고 밀 선물가격의 차이가 더 커지고 동시에 밀 수요가 EU로부터 북미와 호주로 이동하는 계기가 될 것이다.
Matif 밀 가격의 시카고 밀 선물가격에 대한 프리미엄은 1분기에 톤당 12유로, 2분기 에는 톤당 10유로가 될 것으로 예상된다. 그러나 2013/14년의 EU 밀 생산은 지난 5년 간의 최고 수준인 1억 4,480만 톤이 될 것이며, 2013년 3분기에는 톤당 3유로 그리고 4분기에는 비슷한 수준까지 하락할 것이 예상된다.
2013년 주요 밀 수출지역의 재고 대비 사용비율은 최저 수준인 11.3%까지 하락할 것으로 전망된다. 이에 비축도 크게 줄어들어 2013/14년에는 가격 불안정성이 더욱 커 질 것이며, 결국 2013년은 공급 변화로 밀 가격이 크게 변하는 해가 될 것이다. 과거
2013년 세계농업전망
평균 계약건수인 10,374건에 비하여 훨씬 높은 48,431건이 순 매수포지션(long position) 이 되어 불안정성이 높아질 것으로 예상된다. 주요 수출국의 재고-대비-사용비율은 3.9 포인트 증가한 15.2%가 될 것이며 수급이 약세로 돌아서면서 투기적 위험도 증가할 것으로 예상된다.
2013/2014년 미국 밀은 연간 3.9% 증가하여 2008/09년 이후 최고 수준인 23억 5,700 만 부셸을 생산할 것으로 예상된다. 미국의 겨울 밀 재배면적은 2008년 이후 남부 평 원지대에서 특히 텍사스 주에서 면화를 대체하면서 재배면적이 4천 3400만 에이커까 지 이를 것으로 전망된다. 그러나 2013/14년 겨울 밀 작물의 39%만이 좋은 생육 상태 를 유지하고 있어 에이커당 46부셸까지 생산이 줄어들 것으로 전망된다. 따라서 미국 의 겨울 밀생산은 연간 2,300만 부셸이 늘어난 16억 6,800만 부셸로 전망된다. 시카고 옥수수 선물가격과 더 벌어진 차이와 다른 작물과의 경합으로 2012/13년 봄과 듀럼 (durum) 밀 재배면적은 연간 130만 에이커가 늘어난 1,580만 에이커가 될 것이며 생산 추세로 판단해 볼 때 생산은 6,200만 부셸이 증가한 6억 8,600만 부셸이 될 것으로 예 상된다.
2013/14년 흑해의 밀 생산은 여전히 생산 위험이 남아있지만, 2,390만 톤이 증가한 8,810만 톤으로 전망된다. 러시아 밀 수확면적은 2009/10년 이후 가장 늘어난 면적으로 300만ha가 증가한 2,500만ha이 될 것이며 이에 생산은 다소 증가 추세를 보일 것으로 예상된다. 우크라이나와 카자흐스탄의 재배면적2) 역시 130만ha가 증가할 것으로 예상 된다. 따라서 흑해 지역의 밀 생산증가를 지역별로 나누어보면 다음과 같다.
․ 러시아 5,320만 톤(연간 1,520만 톤 증가)
․ 카자흐스탄 1,550만 톤(연간 450만 톤 증가)
․ 우크라이나 1,940만 톤(연간 430만 톤 증가)
실제로 남부 러시아는 토양 습기가 부족하고 겨울 밀이 늦게 재배되기 때문에 보통 예상보다 더 많은 양을 생산한다. 그러나 2012/13년 재고 대비 사용비율이 11.3%까지 떨어져 재고비중을 높여야 하기 때문에 지난 5년간 수출 물량이 3번이나 축소되었다.
이와 같은 요인이 2013년 초 밀 가격을 지지하는 요인이 된다고 할 수 있다.
2013/14년 세계 밀 사료수요는 260만 톤이 증가한 1억 3,570만 톤이 될 것으로 예상
2) 이중에서 대부분 증가는 우크라이나로부터 발생할 것으로 예상됨.
된다. 옥수수 소비량이 증가하면서 밀과의 차이가 거의 과거 평균수준까지 돌아 갈 것 이 전망되며 이로 인하여 사료 활용도가 낮아질 것으로 예상된다. 이런 제한을 풀어주 는 조치를 취하면 향후 유럽으로의 옥수수 수출이 증가할 것이다. 최종적인 영향 평가 는 몇 년 후에나 가능하겠지만 이와 같은 상황은 옥수수의 사료비율이 높고, 밀의 사 료 비율은 낮다는 것을 의미한다. 따라서 2013/14년 EU의 밀 소비는 종전과 같지만, 사료용 옥수수 소비는 350만 톤 증가할 것으로 예상된다.
2013/14년 세계 밀 재고 대비 사용비율은 24.6%까지 증가할 것이 예상된다. 이 비율 은 재배면적 증가에 비하면 상대적으로 적게 증가하는 것이다. 2012/13년의 재고 대비 사용 비율은 미국 USDA의 전망보다 1.8포인트 낮은 23.8%로 전망하였다. 2013년/14년 의 생산 증가로 2013년 초반부터 중반까지는 재배면적이 증가할 것이며 이는 14년 만 에 발생한 9번째 세계 밀 공급부족을 호전시키는데 기여할 것이다.
그림 4 2013년 세계 밀 가격 전망
유로/달러 1,000
950 900 850 800 750 700 650 600 550 500
2011 2012 2013
자료: Rabobank, Bloomberg, 2012.
2013년 세계농업전망
그림 5 2013년 세계 밀 기말 재고량과 기말 재고율 전망
백만톤 % 50
40 30 20 10 0 -10 -20 -30 -40 -50
40
35
25
20
15
10/11 11/12f 12/13f 13/14f 10
09/10
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00/0199/0098/9997/9896/9795/9694/9593/9492/9391/92
기말 재고량 재고율
자료: Rabobank, Bloomberg, 2012.
그림 6 2013/14년 주요 밀 수출국 생산량 전망
백만 톤 100
80 60 40 20 0 -20 -40 -60 -80
미국 아르헨티나 호주 캐나다 EU 흑해
13/14f
12/13f
11/12
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09/10
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04/05
자료: Rabobank, Bloomberg, 2012.
5.2. 옥수수 전망
시카고 옥수수선물가격은 2013년 1분기부터 2013년 4분기까지 24% 하락, 즉 평균 부셸당 6달러 하락할 것으로 전망된다. 이 같은 하락 전망에도 불구하고 미국의 수요 가 조정되기 때문에 2013년 초반에는 현재보다 가격이 높아질 것이 예상된다. 2013년 1분기 전망치인 부셸당 7.9달러는 2013년 1월 USDA의 곡물재고보고서 전망보다 부셸 당 0.7달러 높은 수준이다. 이 USDA 보고서는 2012/13년의 생산 감소, 재고 축소, USDA 전망치 등을 확인시켜 줄 것이다. 2013년 2분기에서 3분기로 넘어가는 기간이 가장 가격변화가 심할 것으로 예상되는데 이는 미국 옥수수 재고가 부족에서 잉여로 전환할 것이기 때문이다.
미국의 옥수수 생산량은 141억 부셸로 예상되며 이는 2012/13년 가뭄으로 야기된 낮 아진 수준보다 35% 증가한 수준으로 2013/14년 시카고 옥수수선물가격의 하락을 결정 할 가장 중요한 요인이 될 것이다. 2013년 1분기 미국의 재배면적이 결정되기 전에 시 카고 옥수수 선물가격이 시카고 콩 선물가격을 추월할 것으로 예상되어 미국의 옥수 수 재배면적은 역대 최고수준인 9,760만 에이커가 될 것이다. 주별(State-by-State)모델에 의한 추정에 의하면 북평원(Northern Plains)지대에서는 콩과 밀을, 델타지역에서는 면 화를 대체하여 옥수수 재배면적이 70만 에이커 증가할 것으로 전망된다. 중서부 지역 에서는 재배면적이 증가하지 않을 것으로 예상되는데 이는 밀 가격이 좋아 농가들이 밀과 콩의 재배면적을 늘려 재배작목이 보다 다양해질 것이기 때문이다.
2013/14년 미국의 재고 대비 사용 비율에 대한 시나리오 분석 결과에 따르면 시카고 옥수수 선물가격은 2013년 4분기 최저 부셸당 4.5달러에서 최고 7.5달러까지로 전망된 다. 기본 시나리오에 따르면 재고 대비 사용 비율은 13%까지 상승할 것으로 전망된다3). 2000년 이후 10년간의 변화를 보면 지난 10년간 산출은 크게 변하지 않았지만 2013/14 년 이후 산출이 크게 변할 것으로 예상된다. 수요 탄력성을 조정한 산출 시나리오에 따르 면 2013/14년의 재고 대비 사용 비율은 6.0%∼16.4%이다. 미국 재배면적의 38%가 여전히 심각한 가뭄 상태이어서 향후 생산이 예년 수준을 유지할 수 없을 가능성이 높다.
2012/13년 남미에서 역대 최고 수준으로 옥수수가 생산되어 옥수수 가격은 하락할 것으로 예상된다. 브라질과 아르헨티나의 옥수수는 산출 변화가 심해 미국보다 생산 위험이 높겠지만 생산량이 9,730만 톤에 이를 것으로 전망된다.
가뭄으로 아르헨티나의 생산이 좋지 않았던 2011/12년과 비교할 때 2012년/13년 아
3) 2013/14년 미국 옥수수의 산출 추세를 에이커당 157 부셸로 전망하였음.
2013년 세계농업전망
르헨티나의 생산은 350만 톤이 증가한 2,400만 톤이 될 것으로 예상된다4). 브라질 생 산은 2011/12년 추세치보다 다소 높은 수준이 될 것으로 전망되어 작년과 비슷한 수준 인 7,330백만 톤이 될 것으로 전망된다. 이렇게 기록적인 생산에도 불구하고 브라질에 서는 더 많은 농지가 이모작5) 재배로 전환되어 생산위험은 증가할 것으로 예상된다.
2013/14년 중국의 옥수수 수입은 500만 톤에 이를 것으로 예상되는데, 이는 USDA의 2012/13년 전망치보다 300만 톤 높은 수준이다. 미국과 남미의 생산증가로 2013년 중 반 시카고 옥수수 선물가격은 하락할 것이 예상된다6). 현재 동물단백질의 산업화가 지속적으로 이루어져 중국의 사료수요가 증가할 것이 예상된다. 비록 중국의 경제성 장률이 낮아졌지만 2012/13년 경제성장률은 7% 이상이 될 정도로 건실한 경제성장률 을 보여줄 것이다. 이 같은 경제성장으로 2012/13년 중국의 사료수요는 1억 4,100만 톤 이 될 것으로 전망된다. 중국 수입이 증가함으로써 가격 위험이 높아지지만 중국의 사 료수요는 세계 옥수수 수요의 가장 큰 수요처이다7). 만약 중국의 옥수수 생산이 크게 줄어들면 수입이 크게 늘어 시카고 옥수수선물가격이 크게 상승할 것이다. 미국 의 옥 수수가격은 하락하지만 중국의 옥수수가격은 정부 정책에 따라 수입을 유발하는 가격 수준을 유지할 것으로 예상된다. 2013년 2분기 가격은 아마도 수입이 이윤을 남기는 수준으로 미국의 USDA 전망치보다 높은 수준이 될 것으로 예상된다.
미국의 옥수수 재고는 USDA의 과장된 생산 발표와 빠른 사료수요 증가로 2013년 8 월 31일까지 최저 수준까지 낮아질 것이 예상된다. 미국의 옥수수 수요, 특히 에탄올 수요와 수출 수요가 낮아지고 있지만 현재 공급이 제약되는 것을 감안할 때 사료 수 요가 빠르게 늘고 있다고 평가할 수 있다. 2012/13년 미국의 옥수수생산은 전년도 수 요에도 못 미치는 10억 부셸이었으며, 2012/13년 기초 재고를 위하여 수요를 9억 8,800 부셸로 조정해야만 했다. 현재까지의 전망에 따르면 2012/13년 미국의 국내소비는 연 간 감소율인 5-6%보다 높은 11%가 감소할 것이다. 2013년 1분기의 전망 결과는 미래 사료수요와 에탄올수요 및 추가 수입 등에 영향을 받을 것이다. 세계 옥수수 재고 대 비 사용비율은 3.5포인트 증가하여 2013/14년에 15.9%8))까지 높아질 것으로 예상된다.
2013/14년 세계 옥수수소비는 5,900만 톤이 증가한 9억 1,100만 톤으로 예상되고 이것 이 재고 대비 사용비율이 장기적 평균수준까지 회복되지 못하는 중요한 이유가 될 것
4) USDA 전망치보다 4백만 톤 낮은 전망임.
5) 콩 재배 이후 옥수수를 재배함.
6) 중국은 늘어나는 수요 증가를 국내생산이 따라가지 못하지만 예상보다 적게 수입하였음.
7) 미국의 사료수요보다 36% 많은 수준임.
8) 이는 10년 평균치인 17.2%보다 훨씬 낮은 수준임.
이다. 2013/14년 세계 옥수수 수요는 2012/13년 수준보다 높아진 14억 4,300만 톤이 될 것으로 예상된다. 이와 같이 수요가 증가하는 것은 대부분 미국과 중국의 수요가 각각 3,400톤, 1,300만 톤 증가하기 때문이다.
그림 7 2013년 세계 옥수수 가격 전망
Usc/bu 850 800 750 700 650 600 550 500 450 400
2011 2012 2013 자료: Rabobank, Bloomberg, 2012.
그림 8 2013년 세계와 미국 옥수수 재고율 전망
(%) 30
25
20
15
10
5
0
세계
13/14f
12/13f
11/12
10/11
09/10
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07/08
06/07
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04/05
03/04
02/03
01/02
미국 자료: Rabobank, Bloomberg, 2012.
2013년 세계농업전망
그림 9 2013/14년 주요 옥수수 수출국 생산량 전망
백만 톤 100
80 60 40 20 0 -20 -40 -60
미국 브라질 아르헨티나 남아프리카 우크라이나
13/14f
12/13f
11/12
10/11
09/10
08/09
07/08
06/07
05/06
04/05
03/04
02/03
01/02
자료: Rabobank, Bloomberg, 2012.
5.3. 콩 전망
2013년 1분기 콩 가격은 수출 물량이 많지 않을 것으로 예상되어 2012년 평균가격 보다 약간 낮은 수준을 유지할 것으로 예상된다. 현재 세계 콩의 공급부족은 지난 해 북남미의 가뭄 때문이며 이와 같은 공급 부족분은 가격 상승에 완전히 반영되지 않은 실정이다. 2013년 2분기의 생산 증가로 2013년 가격은 낮아질 것이지만 생산이 늘어나 는 3월 이전에는 현재 수준보다 높을 것으로 예상된다.
시카고 콩 선물가격은 전망치보다 낮더라도 2013년에는 공급이 수요보다 많은 상태 (backwardation)를 유지할 것으로 예상된다. 투기적인 유동자본으로 2012년 4분기 콩 가 격은 상승할 것이며, 시카고 콩 선물가격의 순매수포지션은 최고조에 달했던 때9)의 절반 수준까지 감소할 것이 예상된다. 그러나 가격 수준은 지난 5년간 평균보다 45%
높은 수준을 유지할 것이다. 세계 재고 대비 사용이 2년 연속 23% 하락하지만 2012/13 년 미주지역의 생산이 3,880만 톤 증가하여도 2013년의 콩 공급은 여전히 충분하지 않 을 것으로 예상된다.
기후 변화와 공급능력의 제약 때문에 생산 증가가 제한될 것이며 세계 총 공급량이
9) 2012년 5월에 최고 수준이었으며 이때 순매수포지션 건수는 253,889건이었음.
적절한 수준까지 늘어나려면 몇 년이 더 소요될 것으로 보인다. 세계생산이 2,900만 톤 증가하여10) 역대 최고치인 2억 6,600톤까지 증가하더라도 2012/13년 콩의 재고 대 비 사용비율은 22.1%11)가 될 것으로 예상된다. 중국의 콩 수요는 여전히 높은 수준이 며 세계 콩 소비량의 약 30%까지 상승할 것으로 예상된다12). 중국 수요가 비탄력적이 기 때문에 다른 수입국의 가격을 끌어 올릴 것으로 보이며 국제 콩 가격 역시 높은 가 격수준을 유지시킬 것으로 예상된다. 추세치를 보더라도 2012/13년 세계 콩 수급은 팽 팽한 수준을 유지할 것으로 보이며 큰 기후변화가 없다고 하면 외부 공급의 충격 (shock)시, 가격이 상승할 위험이 있다.
남미의 콩 생산량은 전년보다 30% 증가하여 2012/13년에 역대 최고 수준까지 증가할 것이며 이로 인하여 가격이 다소 하락하는 추세를 보일 것이다. 라보뱅크는 산출과 면 적의 증가에 대하여 다소 보수적인 가정을 적용하여 브라질의 생산량은 USDA의 11월 전망인 8,100만 톤보다 낮아질 것으로 전망하였다. 2012/13년 브라질의 수확면적은 높 은 가격으로 확대된 후 지난 8년간 가장 높은 상승률을 보인 2,690백만ha가 될 것으로 전망하였다13). 2012/13년 아르헨티나도 수확면적이 가장 많이 증가하여 2,000만ha에 도 달할 것으로 예상된다. 생산 역시 지난해 가뭄으로 인한 영향에서 벗어나 생산이 다시 회복될 것으로 전망된다. 만약 단위당 산출이 추세적으로 이루어진다고 가정한다면, 브라질의 단위당 산출은 11% 증가한 ha당 2.97톤, 아르헨티나는 30% 증가한 ha당 2.8톤 이 될 것으로 예상한다. 그리하여 브라질의 생산량은 1,330만 톤이 증가한 7,980만 톤, 아르헨티나 생산량은 1,600만 톤이 증가한 5,500만 톤이 될 것으로 예상된다.
세계 생산량이 남미의 공급 증가에 크게 의존하는 상황이기 때문에 가격 불안정성 이 여전히 높다고 할 수 있다. 본래 단위당 산출의 변화, 정치적 불안정, 물류의 비용 문제 등을 고려할 때 남미의 공급은 다소 불안정한 측면이 있다. 2013년 초반에 미국 의 재고물량이 축소되는 것을 상쇄시키려면 가격 급등이 초래되어도 대규모의 수출이 있어야 한다. 브라질과 아르헨티나의 재배 지연과 높은 물류비용 문제로 인하여 2013 년 1분기에 콩 가격이 높아지고 변동성도 높아질 것으로 예상된다.
2013/14년 미국 콩 재배면적은 약간 줄어들 것이 예상된다. 2013년 초반에 옥수수 재배면적을 더 늘리기 위한 유인책으로 콩 가격과 옥수수의 가격 비율이 2.3미만으로
10) 증가는 주로 남미 지역에서 이루어질 것임.
11) USDA 전망치보다 0.9포인트 낮은 수준임.
12) 10년전에는 15% 수준이었음.
13) 물론 현재 전망치가 지나치게 높이 설정될 수도 있다는 위험이 있음.
2013년 세계농업전망
떨어질 것이 예상된다. 2012/13년 콩 생산이 지난 5년간 의 최저수준인 29억 8,000만 부셸로 떨어지면서 미국 콩의 재고 대비 사용비율은 0.8% 하락한 4.6%가 될 것으로 예상된다. 대두박의 높은 수요, 높은 국내 대두유추출 수요, 대규모 수출 등으로 인하 여 기말재고는 2008/09년 이후 최저 수준으로 하락할 것이 예상된다. 그럼에도 불구하 고 남미의 옥수수 생산은 콩 생산보다 다소 적은 증가가 예상된다. 미국의 재배 이전 에 시카고 옥수수 선물가격은 시키고 콩 선물가격을 넘어서 콩-옥수수 가격비가 2.3 미만으로 하락할 것이다. 당초 미국 콩 재배면적은 40만 에이커가 감소하여 7,6800만 에이커가 될 것으로 전망하였지만, 재배면적이 예상보다 적게 줄어 수확면적은 20만 에이커가 증가한 7,590만 에이커가 될 전망이다. 추세적인 단위당 산출을 에이커당 42.2부셸로 본다면 미국의 콩 생산은 2억 1,900만 부셸이 증가한 32억 부셸로 증가할 것이 예상된다.
중국의 콩 수입수요는 2013년 시카고 콩 선물가격을 상승시키는 가장 중요한 요인 이 될 것이다. 2012/13년 중국의 콩 수입은 6%가 증가한 6,2500만 톤, 2013/14년에는 7%가 증가한 6,700만 톤이 될 것으로 전망된다. 기름추출능력의 지속적으로 확대되고 정부가 콩 가격을 관리하는 것14)을 미루어 볼 때 중국의 콩 수입은 지속적으로 증가 할 것으로 예상된다. 2012/13년 중국의 국내 콩 생산은 USDA 11월 전망보다 9%가 낮 은 수준이고 2013/14년에 추가로 3% 하락이 더 있을 것으로 예상된다. 동시에 기름 추 출용 수입이 줄어들면서 수입 증가가 점차 하락할 것으로 예상된다. 지난 해 중국 정 부는 식량가격의 인상을 수용하는 자세를 보였으며 아마도 2013년에도 이런 경향은 지속될 것으로 보인다. 주정부는 보조금 지원과 함께 일부 추출업체에 대하여 전략적 비축물량의 허용을 통하여 추출업체를 지원해 왔다. 2013년의 수입 증가는 이와 같은 전략적 비축물량의 감소와 빠른 수요 증가에 기인할 것으로 판단되며 가격은 보다 신 축적으로 결정될 것으로 보인다. 2012년 9월과 10월에 시카고 콩 선물가격이 부셸당 15달러가 넘었음에도 불구하고 중국은 최고의 콩 수입국가로 남아있다.
14) 옥수수 가격이 쌀 가격보다 낮게 설정되도록 인위적으로 관리하는 것 등
그림 10 2013년 세계 대두 가격 전망
Usc/bu 1,800
1,700
1,600 1,500
1,400
1,300
1,200 1,100
1,000
2011 2012 2013
자료: Rabobank, Bloomberg, 2012.
그림 11 세계 대두 수입량과 가격 변화 추이
백만톤 Usc/bu 3
2
1
0
-1
-2
1,200
800
400
0
-400
12/13 -800
11/12
10/11
09/10
08/09
전년 대비 수입량 변화 전년 대비 가격 변화
자료: Rabobank, Bloomberg, 2012.
2013년 세계농업전망
그림 12 2013/2014년 세계 대두 재고율 전망
백만 톤 15 10 5 0 -5 -10 -15 -20
미국 아르헨티나 브라질 세계 재고율
13/14f
11/12f 09/10
07/08
05/06
03/04
01/02
자료: Rabobank, Bloomberg, 2012.
참고문헌
Rabobank. 2012. Outlook 2013 - Rebalancing on a Tightrope: Agri Commodity. (www.rabobank.com).
(%) 29
27
25
23
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19
해외 농업․농정 포커스
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2
PART
2013년 세계농업 1월호 해외 농업‧농정 포커스에서는 특집으로 해외의 직접지불제도를 채택하였으며, 해외에서 직접 지불제도를 잘 시행하는 나라로 일본, EU, 캐나다를 선정하고 이들 국가의 직접지불제도를 보다 구체적으로 살펴본 다.
직접지불제도
일본의 직접지불제(1): 호별소득보상제도의 성과와 특징 ❙ 김태곤
EU 직접지불제: 현황과 개혁을 둘러싼 논쟁들 ❙ 이명헌
캐나다의 농가소득안정 정책 ❙ 조백희·허주녕
일본의 직접지불제(1):
호별소득보상제도의 성과와 특징 *
김 태 곤
(한국농촌경제연구원 연구위원)
1. 직접지불제를 둘러싼 논의동향 15)
직접지불제도가 농정에서 중요한 수단으로 활용되고 있다. 유럽연합(EU)을 비롯하여 미국, 캐나다 등 수출국에서 한국, 일본, 중국 등 수입국에 이르기까지 각국의 실정을 고려한 다양한 직불제가 실시되고 있다. 여건 변화와 새로운 정책 과제에 대응하여 제 도의 개편도 빈번하게 이루어지고 있다.
미국은 2012년 농업법 제정과정에서 고정직불제(DP), 가격보전직불제(CCP), 수입보 전직불제(ACRE) 등을 축소하거나 폐지하는 대신에 새로운 방식의 경영안정제도의 도 입을 검토하고 있다. EU는 소득보상직불제에서 단일직불제로 전환한 이후 과거의 실 적에 근거한 직불제에 대해 지불근거를 둘러싼 논의가 진행되면서 직불제의 감축을 검토하고 있다. 반면에 일본은 미국이나 EU와는 달리 농산물 수입국 입장에서 직불제 의 확대를 통한 경영안정을 강화하고 있다.
그 동안 직불제가 확대되어 온 배경에는 몇 가지 이유가 있다. 첫째, 생산과 연계되 어 과잉문제를 발생하는 가격지지제도를 폐지하는 대신에 가격 결정은 시장에 맡기되 가격 하락분을 농가에게 직접 보전하여 경영안정이나 소득지지를 도모하는 동시에 소
* (taegon@krei.re.kr, 02-3299-4241).
해외 농업 ‧ 농정 포커스
비자 후생을 높이는 효과를 기대할 수 있다는 특징이 있기 때문이다. 이러한 효과를 기대하는 것이 경영안정형 직불제이다.
둘째, 직불제는 이행조건(cross compliance)과 연계하여 지불되는 점을 살려서 일정한 이행조건을 설정, 이것의 준수를 조건으로 지불함으로써 특정 정책목적을 실현할 수 있다. 예를 들면 친환경 직불제나 경관 직불제 등 농업이 가지는 환경부하 경감이나 환경편익 증진 등의 기능을 적극적으로 실현할 수 있다. 또한 직불제는 토양유실 방지 나 농지, 수리시설 등 농업자원 보전에 활용되기도 한다. 이러한 성격의 직불제를 공 익형이라고 한다.
셋째, 농업은 경영노력에 관계없이 입지조건에 따라 그 성과가 크게 좌우되는 특징 이 있다. 평지지역에 비해 고도나 산간 등의 지형이나 기온, 서리, 안개 등 기상조건 등의 요인에 기인한 조건불리지역에서 농업을 유지하여 지역에서 일자리와 소득을 창 출하기 위하여 직불제가 기여할 수 있다. EU, 일본, 한국 등의 조건불리지역 직불제가 이러한 기능을 한다.
넷째, 글로벌화가 진전됨에 따라 농산물 수출국과 수입국간의 영향은 정반대로 나 타난다. 시장개방이 확대될수록 수출국은 수출이 확대되어 농업소득이 높아지는 반면 에 수입국은 국내산 농산물의 가격하락과 소득감소의 영향이 점차 강하게 받게 된다.
수입국에서 이러한 시장개방의 영향을 완화하여 농업의 지속적인 유지를 지원하는 직 불제가 우리나라의 FTA 피해보전 직불제, 일본의 호별소득보상제도 등이다.
직불제를 유형화하는 경우 상기 첫째와 넷째를 ‘경영안정형’이라고 한다면, 둘째와 셋째를 ‘공익형’이라고 할 수 있다. 이와 같은 다양한 형태의 직불제가 실시되면서도 그 성과와 문제를 둘러싸고 몇 가지 공통된 쟁점이 있다. 첫째, 생산과 연계할 것인가 생산중립적인 제도로 설계할 것인가. 둘째, 대상자를 일정규모 이상으로 한정할 것인 가 아니면 전체 농가를 대상으로 할 것인가. 셋째, 지불요건을 농지 등의 생산요소에 연계할 것인가 아니면 생산물에 연계할 것인가. 넷째, 직불제는 구조개선의 필요성이 요구되는 국가에서 구조개선을 저해하는가 등이다. 한편 글로벌화가 진전되면서 미국, 캐나다, EU 등 대규모 농업국에 대항하여 우리나라를 비롯하여, 일본, 중국 등과 같은 영세규모의 농업국은 자국 농업의 지속적인 발전이라는 관점에서 직불제를 어떻게 설 계할 것인가도 중요한 쟁점이 된다.
이러한 문제의식에서 일본의 직불제에 대해 정리한다. 최근 일본은 시장개방에 대 응하여 직불제 예산을 농림수산예산의 40%까지 확대하는 등 농정에서 직불제가 중심
대해 경영안정형과 공익형 등 두 차례로 나누어서 정리한다. 먼저 경영안정형의 호별 소득보상제도에 대해 특징과 성과를 살펴본다. 일본의 직불제는 우리나라와 같이 농 산물 수입국의 중요한 정책수단이라는 점에서 주목할 필요가 있다.
2. 일본의 직접지불제
2.1. 농업개황
일본 농업은 시장개방에 의한 농산물가격 하락을 비롯하여, 농가인구의 감소와 고령 화, 농지면적과 경지이용률 감소 등으로 농업생산액은 1990년을 정점으로 계속 감소하 고 있다. 경지면적과 농가수가 동시에 감소하였지만, 농가수가 빠르게 감소하여 토지 이용형 농업의 호당 경영규모는 서서히 확대되고 있다. 2011년 농가 호당경영규모는 2.02ha(홋카이도 22.0ha, 도부현 1.46ha)로 확대되고 있다. 이러한 규모 확대는 농지임차 에 의한 것이며, 임차농지비율은 홋카이도 19.6%, 도부현 27.4%로 증가하고 있다.
한편 국내 농업생산력이 저하하는 가운데 식생활 소비패턴의 변화로 인하여 자급률 은 계속 하락하여 왔으나, 자급률 목표를 설정하여 생산을 장려한 결과 최근 하락률이 정체 내지 소폭 증가하고 있다. 열량기준 자급률은 1970년 60%에서 2000년 40%로 하 락하였으나, 이후 자급력 향상에 노력한 결과 39%에서 41%로 증가하고 있다.
특히 인구의 고령화와 함께 총인구 감소가 동시에 진행됨에 따라 쌀 수요가 지속적 으로 감소하여, 국민 1인당 쌀 소비량(백미)은 1962년 최고 118kg에서 2009년 59kg으 로, 총소비량(현미)은 최고 1963년 1,341만 톤에서 2010년 811만 톤으로 감소하는 등 농업의 정체를 가져오는 요인이 되고 있다.
쌀 과잉에 의한 가격하락이 계속되는 가운데 영세 농가들의 지연성 조직경영체인
‘마을영농’이 늘어나고 있다. 마을영농은 신규 수요미, 채소, 대두 등의 ‘복합경영’, 가 공·직거래 등 ‘다각경영’으로 고부가가치를 실현하는 경영체로서 최근 주목을 받고 있 다.1) 또한 농가 주도의 산지직판장을 통한 ‘직거래’의 매출액이 급증하고, 채소·과일·
1) 마을 영농 수는 2005년 1만 63개 조직에서 2012년 2월 현재 1만 4,736개 조직으로 확산되고 있다. 전체의 75%가 ‘1마을 1농장’
형태이며, 1농장 당 평균 37호, 34ha로서 참가하는 총 농가 수는 54만호, 농지면적은 50만 ha에 달한다. 최근 증가세가 빨라 지고 있는 것은 직불제 등의 대상으로 인정함으로써 영세농가의 조직경영체로서 그 역할을 인정받고 있기 때문이다.
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축산 등 자본·기술 집약 부문에서는 ‘농외기업의 농업 진입’, ‘농가와 기업 간의 연대’
등 새로운 경영형태가 출현하여 지역 활성화에 기여하고 있다. 이러한 현상을 지원하 여 지역농업과 지역경제를 진흥하는 정책수단으로서 6차산업화와 농상공연대, 지산지 소 등이 최근 중요시되고 있다.
3. 직접지불제의 확대
3.1. 도입 배경
직불제의 확대 배경에는 식량 공급력 저하, 농업종사자의 고령화와 과소화, 농지 유 휴화와 같은 농업자원 유실, 그리고 FTA 등에 의한 시장개방의 확대 등이 있다. 이러 한 현상에 대응하여 직불제를 통하여 농가의 경영안정을 보장함으로써 자급률을 향상 하고 다원적 기능을 발휘한다는 전략이다.
기본법에 의하면 농정의 4대 이념은 ① 식량의 안정적인 공급, ② 다원적 기능발휘,
③ 농업의 지속적 발전, ④ 농촌 진흥 등이다. 특히 ‘식량의 안정적인 공급’과 ‘다원적 기능의 발휘’를 농정의 최상위 이념으로 설정하고 있다.
구조개혁을 단행하되, 규모확대와 공동이용 등을 통한 생산비를 절감하고, 개별경영 만으로는 대응하기 어려운 지역에서는 조직경영으로서 ‘마을영농’을 비롯하여, 농외 기업의 농업 진입, 제3섹터 등 다양한 경영체를 육성하는 방향으로 정책이 전개되고 있다. 이러한 과제를 해결하기 위한 수단으로 호별소득보상제도가 도입되었다.
3.2. 현행 직접지불제
일본의 현행 직불제는 다음과 같이 3가지 유형의 7개 제도가 있다. 경영안정형 직불 제로는 호별소득보상제도(쌀 소득보상직불제, 논 활용 소득보상직불제, 밭작물 소득보 상직불제)가 중심이다. 또한 이를 보완하는 제도로서 종전의 품목횡단적 경영안정대책 중에서 기준판매수입과 당년도 판매수입과의 차액을 보전하는 수입보전 직불제가 존 속하고 있다<그림 1 참조>.2)
2) 수입보전 직불제는 품목횡단적 경영안정대책 중 일부가 존속되고 있는 제도로서 쌀, 밀, 보리, 사탕무, 전분용 감자 등을 대상 으로 하되, 기준년도와 당년도 판매수입을 농가별로 합산하여 그 차액의 90%를 보전하는 제도이다. 단지 쌀 소득보상직불제 의 변동지불과의 중복지불은 회피하고 있다.
경영안정형 직불제
쌀 소득보상직불제 논활용 소득보상직불제 밭작물 소득보상직불제
수입보전 직불제 ○ 품목횡단적 경영안정대책 중 일부 존속
공익형 직불제
환경보전형 직불제 농지물보전관리 직불제 중산간지역 직불제
품목별 경영안정대책 전분가격조정제도
사탕가격조정제도
○ 고구마, 감자 대상
○ 사탕무, 사탕수수 대상 자료：일본 농림수산성. 2011.
그림 1 품목횡단경영안정대책의 수입보전 직불제 개요
대상품목 : 쌀, 맥류(밀, 보리), 대두, 사탕무, 전분용 감자 기준
수입
당년 수입 과거 5년중
3년 평균
쌀 맥류 대두 사탕무
감자
품 목 별 수 입 차 액 합 산
직 접 지 불 9
× 할
적립금은 기준수입의 9%
(정부 3, 생산자 1 부담)
자료：일본 농림수산성. 2011.
4. 호별소득보상제도
4.1. 개요
호별소득보상제도는 시장개방 확대와 생산비 상승에 유래하는 농가의 소득감소를 비롯하여, 쌀 과잉문제의 해소, 논농업과 밭농업의 활성화, 그리고 자급률 향상 등을
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표 2 일본 호별소득보상제도 개요
구 분 쌀 소득보상직불제 논활용 소득보상직불제 밭작물 소득보상직불제
목적 ◦쌀농업 적자보전
◦쌀농가 경영안정
◦전략작물 생산증대
◦쌀 수급조정
◦밭작물 경영안정
◦자급률 향상
대상자 ◦쌀생산수량목표 달성자
◦판매농가, 마을영농
◦대상작물 생산자
◦판매농가, 마을영농
◦대상작물 생산자
◦판매농가, 마을영농
대상작물 ◦주식용 쌀
◦맥류, 대두, 사료작물
◦가루용 쌀, 사료용 쌀, 청벼
◦메밀, 유채, 가공용 쌀
◦지역특산물
◦맥류, 대두
◦사탕무
◦전분용 감자
◦메밀, 유채
보전방법 ◦생산비·판매가격차액
◦고정지불, 변동지불
◦주식용 쌀과의 소득균형
◦작물별 단가
◦생산비와 판매가격차액
◦작물별 단가
◦면적지불, 수량지불
대상농지 ◦논 ◦논 ◦밭, 논
가산조치 품질(밭작물만), 규모확대, 재생이용, 녹비작물, 마을영농법인화 자료：일본 농림수산성. 2011.
목적으로 2010년 쌀을 대상으로 한 모델사업을 거쳐 2011년 전면 도입되었다.3) 호별소득보상제도의 특징은 논에서 ‘쌀을 감산하는’ 동시에, 논과 밭에서 ‘전략작물 을 증산하여’ 자급률 향상을 도모하고 있다는 점이다. 전략작물은 수요가 늘어나고 일 본 국내에서 증산이 가능한 작물로서 ① 맥류, 대두, 사료작물, ② 신규 수요미(사료용 쌀4), 가루용 쌀, 연료용 쌀, 청벼, 가공용 쌀), ③ 메밀, 유채, ④ 사탕무 등이다.
호별소득보상제도는 다음의 3가지 직불제로 구성된다<표 2 참조>.
첫 번째는 쌀 소득보상직불제로 논을 대상으로 하며, 쌀농가의 경영안정을 도모하 고 있으며, 두 번째는 논활용 소득보상직불제로 논을 대상으로 하며, 전략작물(쌀 대 체작물)의 증산을 도모한다. 세 번째는 밭작물 소득보상직불제로 논·밭을 대상으로, 밭작물의 증산을 도모하고 있다.
대상농가는 특별히 한정하지 않고, 대상작물을 생산하는 판매농가 전체와 마을영농 등으로 광범위하게 설정하고 있다. 보전수준은 만성적인 적자품목에 대해 ‘생산비를 보전’하는 일종의 ‘부족불제도’로서, 전국 ‘일률적인 단가’로 지불하는 등 제도를 단순 화한 것이 특징이다.
3) 호별소득보상제도는 정치적인 요인에 의해 법률을 제정하지 못하고 ‘농업자호별소득보상제도실시요강’(2011.4.1)이라는 농림수 산사무차관통지에 근거하여 실시하고 있다. 매년 예산활동을 해야 하는 애로사항이 있다.
4) 쌀의 사료화 추진에 중점을 두고 있다. 과잉문제를 안고 있는 쌀에 대해 주식용과 사료용으로 용도를 구분하여, ‘주식용은 감 산’ ‘사료용은 증산’하여 논농업을 활성화하는 동시에 자급률을 향상한다는 목적으로 실시하고 있다.
그림 2 쌀 소득보상직불제 지불단가
[당년도판매가격]
(농가수취가격) 2010년산 10,263엔/60kg
[변동지불]
1,715엔/60kg
[표준생산비]
과거 7년중 (2002-08) 5년평균 (13,703엔/60kg)
항상적 생산비 하회분 (1,725엔/60kg)
[고정지불]
(1,725엔/60kg)
15,000엔/10a 15,100엔/10a
[표준판매가격]
과거3년 평균 (2006-08) (11,978엔/60kg)
자료：일본 농림수산성. 2011.
에 따라 항상적인 공급과잉과 가격하락이 쌀 농가의 경영을 압박하고 논농업의 정체 를 가져오는 문제를 안고 있다. 쌀의 수급 불균형으로 인한 적자경영을 해소하기 위하 여 쌀 소득보상직불제가 도입되었다.
경영적자의 보전방법은 고정지불과 변동지불로 보전한다. 먼저 판매가격과 생산비 의 항상적인 적자분을 ‘고정지불’로 보전한다. 그리고 당년도 판매가격이 표준판매가 격을 하회하는 경우 그 차액을 ‘변동지불’로 보전한다. 후자는 일종의 ‘부족불제도’이 다<그림 2 참조>.
4.2.1. 지불단가(2010년산)
고정지불 단가의 표준생산비는 과거 7년(2002～08년) 중 5년 평균, 자가노임의 80%
로 1만 3,703엔/60kg이다. 표준판매가격은 전체 품종 평균거래가격기준, 과거 3년(200 6～08년) 평균은 1만 1,978엔/60kg이다. 단가는 [① 표준생산비]－[② 표준판매가격]으 로 [1만 3,703엔/60kg]－[1만 1,978엔/60kg]＝1,725엔/60kg이다. 면적단가는 1만 5,238엔
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/10a(전국평균단수 530kg/10a)≒1만 5,000엔/10a이다.
변동지불 단가의 표준판매가격은 전체 품종 평균거래가격기준으로 과거 3년(2006～ 08년) 평균은 1만 1,978엔/60kg이다. 2010년산 판매가격(농가수취가격)은 농가수취가격
＝[전체품종평균 거래가격(출하～1월말)]－[유통경비]로 10,263엔/60kg＝[1만 2,723엔 /60kg]－[2,460엔/60kg]이다. 단가는 [① 표준판매가격]－[② 당년도 판매가격]으로 [1 만 1,978엔/60kg]－[1만 263엔/60kg]＝1,715엔/60kg이다. 면적단가는 1만 5,100엔/10a(전 국평균단수 530kg/10a)이다. 2010년산 쌀의 농가수치가격(60kg당)의 농가판매가격(1만 263)＋고정지불(1,725)＋변동지불(1,715)의 합계는 1만 3,703엔/60kg으로 표준생산비(1만 3,703)와 동일 금액이다.
4.3. 논 활용 소득보상직불제
논 활용 소득보상직불제의 목적은 논농업에서 쌀 공급과잉에 대응하여 논에서 과잉 인 쌀 대신에 전략작물의 증산을 도모하는 것이다. 이 제도는 종전의 생산조적보상금 제도가 개편된 것이다. 생산조정제도는 논에서 만성적인 쌀 과잉을 해소하기 위하여 지역의 재량으로 실시되어 왔으나 이것을 전국 일률적인 기준으로 실시하되, 쌀 ‘생산 억제’에서 전략작물 ‘생산 장려’라는 취지로 전환한 것이 특징이다.
전략작물이란 판매가격이 항상적으로 생산비를 하회하는 작물로서, 국민의 식생활 에 특히 중요한 작물이며, 농지의 효율적 이용을 위해 다른 작물과 조합이 가능한 작 물을 말한다. 작물별 단가는 <표 3>과 같다. 이 가운데 특히 사료용 쌀을 비롯하여, 가루용 쌀, 청벼 등에 대해서는 높은 단가를 설정하여 증산을 유도한다는 목적이 있 다. 품목별 단가 이외에도 이모작가산이나 경축(耕․畜)연대가산 등을 설정하여 논 농 업 구조개선이나 지역순환농업 구축을 도모하는 점도 포함되어 있다.
표 3 논 활용 소득보상직불지불단가, 2011년
작물 단가(엔/10a) 비고
① 맥류, 대두, 사료작물 35,000
② 사료용 쌀, 가루용 쌀, 청벼 80,000 증산유도
③ 메밀, 유채, 가공용 쌀 20,000
④ 이모작가산<추가> ①, ②, ③+15,000
⑤ 경축연대가산<추가> 13,000
자료：일본 농림수산성. 2011.
도모하여 자급률을 향상하는 것에 있다.
보전수준 및 보전방법은 주식용 쌀과의 소득균형을 유지하는 수준의 단가를 설정하 고, 증산을 장려하기 위해 수량단위의 단가를 지불하는 ‘수량지불’을 기본으로 하되, 일정 단수 이하의 농가에 대해서는 전년도 생산면적으로 기준으로 지불하는 ‘면적지 불’을 병행한다<그림 3 참조>. 지불단가는 면적지불은 밭작물 공통으로 10a당 2만 엔 이며, 수량지불은 <표 4>와 같다.
그림 3 밭작물 소득보상직불제 지불단가 개념도
평균단수 수량
지불 금액
수량지불
면적지불 (2만엔/10a)
자료: 일본 농림수산성. 2011.
표 4 밭작물 소득보상직불제 수량지불 단가
대상작물 평균지불단가
소맥 2조대맥 6조대맥 나맥 대두 사탕무 전분용감자 메밀 유채
6,360 5,330 5,510 7,620 11,310 6,410 11,600 15,200 8,470
엔/60kg 엔50kg 엔/50kg 엔/60kg 엔/60kg 엔/톤 엔/톤 엔/45kg 엔/60kg 주：수량지불단가는 평균지불단가를 기준으로 품질에 따라 단가를 차등 설정하여 고품질을 유도하고 있음.
자료: 일본 농림수산성. 2011.
