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5. 시사점
EU의 공동농업정책, 특히 그 중에서도 직불제는 도입초기부터 우리나라의 농업정책 수립에도 중요한 참고 대상이었다. 특히 우루과이 라운드(UR)와 한미 FTA 등 농산물 시 장의 대외개방이 확대되는 과정에서 농업생산자가 받게 되는 소득상의 충격을 직불제 를 통해서 완화해준다는 개념은 우리나라의 직불제 구축에 지속적으로 영향을 주었다.
또한, 농업생산자에 대한 정부의 직접적 소득지원을 타당화하는 논리의 중점의 이동, 즉 농업정책 체계 변화로 인한 소득손실에 대한 보상에서 농업의 공공재 공급기능으로 이 동시킨 것 역시 최근 우리나라에서의 농업정책에 관한 논의에도 적지 않은 영향을 미치 고 있다. 그러나 앞에서 본 것처럼 EU의 직불제 역시 많은 문제에 직면하고 있으며, 그 를 극복하기 위한 개혁을 추진하고 있지만, 현재의 개혁안 역시 비판으로부터 자유롭지 못하다. 그러한 논의로부터 우리가 얻을 수 있는 시사점을 간단히 정리해 본다.
첫째, 사회적 동의를 지속가능하게 얻을 수 있는 정책목표를 명확히 정하는 것이 중 요하다. 비판론자들이 정확히 지적하고 있듯이 현재 EU 직불제는 대외장벽의 완화 및 제도가격의 인하라는 큰 정책적 변화의 충격을 완화하고, 그러한 큰 정책변화를 정치 적으로 수용가능하게 만들기 위해서 도입된 측면이 크다. 20여년이 경과한 현시점에 서 EU 집행부는 농업의 환경적 기여 촉진이라는 목표를 제시함으로서 정책의 정당성 을 확보하려 하고 있다. 이와 같은 접근은 정책목표와 수단의 일치성이 현시점에서는 아직 부족하여 비판을 받고 있는 것이 사실이지만, 장기적으로 볼 때 농업생산 활동에 대한 공공의 지원을 지속 가능하게 정당화할 수 있는 거의 유일한 대안으로 보인다.
18) Mah(2012).
현재 우리나라에는 여러 종류의 직불제도들이 도입되어 있는데, 이 정책들의 정책적 목표들은 대부분 명확하게 정의되어 있는 것으로 보인다. 또한, 친환경직불, 경관보전 직불, 조건불리지역 직불 등은 농업의 공공재 공급 지원을 그 정책목표로 하고 있어서 그 지속가능성도 비교적 높다고 할 수 있다. 반면, 밭 직불제의 경우 식량안보, 한미 FTA에 따른 소득손실의 보전, 논과 밭 소득의 형평성 등 여러 정책목표가 혼재한 상 태로 운용되고 있다. 또한, 우리나라 직불제의 중심을 이루는 쌀 변동직불제의 경우, 관계 법률상 ‘농업인의 소득안정’이 제시되고 있는데19), 쌀이 농업인의 소득에서 차지 하는 비중이 낮아지고 있는 현실, 그리고 쌀의 구조적 과잉문제가 제기되고 있는 상황 에서 쌀의 가격 하락을 보전해주는 것을 목표로 하는 정책은 지속가능하지 못할 가능 성이 매우 크다.
둘째, 첫 번째 논점과 관련된 것이지만, 장기적으로 농업에 대한 공공재정 지원의 이유로써 도농 간 소득격차가 가지는 설득력은 시간이 갈수록 저하될 가능성이 높다 는 점을 고려하여, 농업이 제공하는 공공재의 기능을 명확히 하여 이에 기반한 정책 체계를 구축해 나갈 필요성이 크다. EU의 경우 구체적 정책설계 방식에 대해서 여러 가지 비판이 있음에도 불구하고, 직불제의 녹색화(綠色化)가 기본적으로 타당한 방향 으로 인정되고 있으며, 그에 따라서 새롭게 도입되는 ‘녹색지불’을 통해서 친환경적 농업활동에 대한 지원규모를 획기적으로 늘리려는 시도가 이루어지고 있음을 보았다.
우리나라의 경우도 직불제의 도입과 확대과정은 앞에서 언급한 것처럼 UR 및 한미 FTA 등 거대경제권과의 경제통합으로 인해 농업 생산자가 받게 되는 소득상의 충격 을 완화시킨다는 것이 정책의 실질적 목표이면서, 납세자의 동의를 받는 근거로 작용 해 온 것이 사실이다. 그러나 경제전체에 걸쳐 양극화가 심화되고 있고, 이에 대한 대 응으로 일반적 사회복지체계가 확충되고 있는 상황에서는 ‘소득문제를 농가만 가지고 있는 것이 아니다’라는 비판, 그리고 ‘저소득 농가의 문제는 다른 계층과 같이 일반적 사회복지의 틀에서 해결가능하다’라는 비판이 점점 설득력을 가질 가능성이 크다. 따 라서 직불정책 체계의 중점을 농업의 공공재 공급 기능 촉진으로 이동시키면서 구체 적 정책수단도 재편해 나갈 필요성이 있다. 이것은 현재 직불체계 중에서 생산에 연계 되거나, 가격의 변동으로부터 생산자를 보호하는 기능은 축소하면서, 공공재 공급을 지원하는 정책들의 비중을 늘려가는 변화가 필요함을 의미한다.
셋째, 농업의 친환경적 기여, 또는 보다 범위를 넓혀서 공공재 공급 기능을 촉진하는
19) 쌀소득 등의 보전에 관한 법률 1조.
직불제도의 경우 지역의 특성을 어떻게 반영할 것인가에 대해서 검토가 필요하다. EU 의 경우 신규 도입이 검토되고 있는 ‘녹색지불’은 기본적 방향에 있어서 타당성이 인정 되고 있지만, 국가적, 지역적 특성을 반영하지 않는 ‘획일성’과 ‘협애성’(狹隘性)으로 인 해 비판의 대상이 되고 있음을 보았다. 우리나라의 경우 국토가 좁고 농업을 둘러싼 자 연적, 사회적 조건이 비교적 균질적이어서 중앙정부가 기획한 ‘획일적’ 프로그램이 일 으키는 문제가 EU에 비해서 적다고 할 수 있다. 그러나 농업이 경관과 환경에 대해 구 체적으로 기여하는 방식은 지역적으로 다양한 형태를 가질 가능성이 높으므로, 지방자 치단체를 비롯한 현장의 주체들의 그러한 공공성을 식별하여 정책적 지원의 대상으로 제기할 수 있는 가능성을 열어주고, 그러한 기능들에 대한 지원이 타당한가에 대한 검 토를 통해서 지원 대상의 ‘메뉴’에 반영하는 방식을 검토해 볼 만 할 것이다.
넷째, 직접지불제도가 과도하게 복잡해지는 것을 피하는 노력이 필요하며, 이와 관 련하여 영세 소규모 농가에 대한 지원방식을 검토할 필요가 있다. EU의 개혁안에 지불 단가의 균등화 방향으로의 변화, 기본지불에서 대응의무의 간소화, 소규모 농가를 위 한 단순직불 제도의 도입 등이 나타나게 된 데에는, 다른 이유도 있지만, 그 동안 직불 제도가 변화해 오면서 제도가 점점 더 복잡해 져서 그로 인한 사회적 비용이 높아졌다 는 반성이 있는 것으로 볼 수 있다. 이러한 ‘복잡화’는 공공의 지불과 개별 농업생산자 의 공공재 공급 활동을 연결시켜야 한다는 필요성 때문에 불가피한 측면도 있지만, 소 규모 농가의 경우 그러한 복잡화를 통해서 얻는 편익에 비해서 집행에 드는 사회적 비 용(농가의 협응(協應) 비용+정부의 행정 비용)이 더 클 가능성이 크다고 하겠다. 우리 나라의 경우에도 앞으로 직불에 있어서 공공재 공급 촉진 기능을 강조하는 경향이 커 질 것으로 보이는데, 소규모 영세농이 많은 우리 농업의 구조 때문에, 이런 제도 운용 비용의 문제가 대두될 가능성이 높다고 하겠다. 따라서 적절한 규모구분의 기준을 만 들고 소규모 농가에 대해서는 보다 단순화된 운용방식을 개발하는 것이 필요할 것이다.
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Eurostat 홈페이지 ec.europa.eu/eurostat
해외 농업 ‧ 농정 포커스
조 백 희
(농림수산식품부 서기관)
허 주 녕
(한국농촌경제연구원 전문연구원)