CARES Act는 전대미문의 총체적 위기속에서 사회적 요구를 반영하여 미 정치권이 초당적 합의로 만든 산물이었다. 입법 과정의 신속성과 더불 어 더 놀라운 사실은 본 법안의 규모인데 당초 1조 달라 (1,200조원)로 추정되던 소요예산은 양당의 협의와 수정을 거치며 2배 증액된 2.2조 달 러 (2,640조원)로 확정된다. 이는 앞서 설명한 대로 수정 과정에서 양당 이 제시하는 안들이 포괄적으로 수용 되었기 때문이다.9) 2020 회계년도
8) ‘절자상’ 상원에서 개정되어 통과된 법안이기 때문에 다시 하원에 회부되어 표결되었다.
9) 이는 패키지 법안 (Package of bills)의 특징이라 할 수 있는데 여러 이해당사자의 의견 을 한 법안에 각 항목으로 담을 수 있으며 이 과정에서 법안 통과를 레버리지로 협상의 여지를 만들어 갈 수 있다. 예를 들어CARES Act 중 기업 지원을 위한 항목 (Division B-Title II)에서는 트럼프 행정부가 주창해 오던 기업의 사회보장세 (payroll tax) 유예 가 결국 포함되었는데 이는 백악관의 의견도 법안에 반영되었음을 보여주는 증거이다.
미 연방정부의 수입예산이 3.9조 달러 (The Balance, nd)인 것을 감안 할 때 본 법안의 규모를 짐작할 수 있다. 본 장에서는 CARES Act의 전체 구조를 살펴보고, 개인 및 가계를 직접 지원하는 두 개의 핵심 정책, 실업 급여 확대정책과 소득지원정책에 대하여 자세히 설명한다.
1. CARES Act의 골자
법안의 공식 명칭 (The Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act)에서 알 수 있듯 CARES Act는 코로나 사태에 대응하여 연 방정부가 지원하는 포괄적 정책들을 담고 있는데 크게 여섯 부분 (Division A to F)으로 구성되어 있다 (Congress.gov, nd). 아래 <표 2-1>에서 보는 바와 같이 본 법안의 정책 대상은 개인 및 가계, 시장 영역 (기업과 중소 비지니스), 지방 정부 그리고 비영리 부문 (공공의료와 교 육)을 망라하는 공적부문 (public sector) 까지 사회의 모든 영역을 아우 르고 있다. 먼저 할당 예산을 살펴 보면, 시장 영역에 투여되는 예산이 39% (20%+19%)로 가장 많으면 이어 개인 및 가계 지원을 위해 28%가 사용된다. 그리고 지방 정부와 비영리 영역에 가각 17%와 10%가 배정되 었다. 예산 규모만을 기준으로 봤을 때 일단 CARES Act가 시장 친화적 법안이라는 것을 알 수 있는데 재원의 40% 정도가 비지니스 영역에 직접 투여되고 공적영역과 개인 및 가계에는 각각 30%씩 배분하는 구조이다.
주요 정책 수단들을 살펴보면 개인 및 가계를 대상으로 하는 현금 지원, 시장의 유동성 경색을 완화하고 고용을 유지하기 위한 현금 지원 및 급여 지원, 직접적으로 코로나 문제를 대응하고 있는 공공영역에 대한 지원 등 연방정부차원에서 구사할 수 있는 전략들을 최대한 동원하고 있다.
〈표 2-1〉 CARES Act의 개요
(State & Local Gov.)
$3,400억
10)언론에서 통상 stimulus Check이라고 부르는데 정식 명칭은Economic Impact Program이 다. 왜 이러한 현금 지급 정책이 stimulus check이라 불리우는지 뒤에서 설명한다.
11) PPP의 주요 골자는 500인 미만의 중소사업장을 대상으로 최대 천만 달러 (120억원)까 지 ‘조건부’ 상환 유예 대출 (loan forgiveness)을 해 주는 것이다. 즉 대출금을 기존 고용인의 임금 또는 신규 채용 비용 등 고용 유지 활동에 사용한 경우 대출금에 대한
들 수 있다. 마지막으로 공적 영역에 대한 지원을 통하여 코로나 대응의 효과성을 높이고 ‘정상화’를 촉진하는 것이다. 이를 위해 코로나 억제와 치료에 관련된 주체들에게 직접 재정을 지원한다. 요약해 보면 CARES Act는 ‘소비-고용-정상화’라는 세 개의 정책 목표를 달성하기 위하여 다 양한 정책 수단을 동원하여 ‘개인 및 가계-시장(기업)-공적영역’을 지원 하는 법안이라 할 수 있다. 이러한 거시적 맥락에서 봤을 때 실업급여 확 대정책과 소득지원정책은 개인 및 가계에 현금을 직접 지급함으로서 경 제적 안정을 도모하고 궁극적으로 소비의 둔화를 억제하는 정책 수단이 라 할 수 있다.
〔그림 2-2〕 CARES Act의 정책 대상, 목표, 전략
상환을 면제 받는다 (Lettieri & Lyons, 2020).
2. 실업급여 확대 정책의 개요
CARES Act에서 EIP와 더불어 개인 및 가계를 직접 지원하는 핵심 정 책은 실업급여 확대정책이다. 여기서 ‘확대’라는 단어에 주목할 필요가 있는데 CARES Act의 실업급여 확대정책은 기존 실업급여 제도에 기반 하여 급여액, 급여기간, 급여대상을 한시적으로 확장한 것이다 (Latham et al., 2020). 연방정부는 정책 관련 예산을 지원하고 정책의 운용은 주 정부에서 담당하는 이원화 체계이다. 또한 기존 실업급여제도와 연계하 여 시행되기 때문에 연방정부 차원에서 독립적으로 시행된 EIP에 비해 한층 복잡한 구조를 갖고 있다. 소요 예산은 2,700억 달러(324조 원)로 EIP와 비슷하지만 훨씬 큰 정치적 논쟁의 대상이 되고 있다12). 본 절에서 는 우선 미국의 기존 실업급여제도를 간단히 짚어보고 이어서 CARES Act의 실업급여 확대정책의 골자와 주요 쟁점을 살펴본다.
미국은 ‘실질적으로’ 연방정부 차원의 실업보험제도가 없기 때문에 각 주별로 상이한 실업급여 제도를 운영하고 있다. 따라서 실업급여의 수혜 대상과 내용이 주 별로 천차만별이다. 단적인 예로 주당(weekly) 최대 실 업급여액의 경우 가장 낮은 미시시피주는 235 달러인데 반해 가장 높은 메사추세츠주는 742 달러로 500달러 이상 차이를 보인다. 또한 최대 수 급기간도 가장 낮은 노스캐롤라이나주의 경우 12주에 불과하지만 미네소 타주나 워싱턴주 등 대부분의 주에서는 26주까지 가능하다 (World Population Review, nd). 이 외에도 수급자의 선별 방식, 최저 수급액 기준 등 많은 부분에서 주별로 큰 차이를 보이는데 이는 제도운영과 재정 책임이 전적으로 주정부에 있기 때문이다. 따라서 각 주정부의 재정여력
12) 제5절에서 자세히 다루겠지만 CARES Act 후속 입법 논의과정에서 공화당과 민주당이 가장 첨예한 대립을 하고 있는 지점이 바로 실업급여 확대정책이다.
과 실업율에 따라 수급액이 조기에 소진되어 실업급여를 못 받을 수도 있 고 주정부의 행정력에 따라 실업급여 신청 후 실제 수급까지 걸리는 대기 시간도 주마다 다르다.
이처럼 기존 실업급여제도가 주마다 상이한 가운데 CARES Act의 실 업급여 확대정책은 기존의 각 주별 실업급여제도 위에 연방정부 차원의 동일한 기준을 적용하였다. <표 2-2>에서 보는 바와 같이 실업급여 확대 정책은 세 개의 세부 조항(provision)으로 구성되어 있다 (Gigante et al., 2020). 먼저 실업급여 확대정책의 핵심 조항인Federal Pandemic Unemployment Compensation (FPUC)는 기존 주(state)별 실업급여 액에 더하여 4월부터 7월까지 4개월 간 주당(weekly) 600달러를 추가적 으로 지급한다. 예를 들어 기존 주(state) 실업급여제도 하에서 주당 (weekly) 200 달러를 지급받던 경우라면 4월부터 7월까지는 주당 800 달러는 수령하게 된다. 여기서 주목할 점은 추가 지급액이600달러로 정 해진 이유인데 의회의 논의 과정에서 미국 전체 평균 실업급여액과 주당 (weekly) 평균 임금을 참조하였다. 미국 전체의 평균 실업급여액이 약 330달러이고 주당(weekly) 평균 임금은 약 930달러임을 고려하여 이 둘 의 차이를 메운다는 의미에서 600달러가 책정된 것이다 (Zeballos-Roig
& Domm, 2020). 이런 점에서 FPUS는 실업급여를 통해 평균 임금의 100%를 보전해주는 매우 전향적인 조항이라 할 수 있다.
〈표 2-2〉 실업급여 확대정책의 조항별 정책목표와 구체안
두번째 조항은 Pandemic Emergency Unemployment Compensation (PECU)으로 기존 실업급여 수급기간에 더하여 13주를 연장하는 것이다.
마지막으로 Pandemic Unemployment Assistance(PUA) 조항은 기존 실업급여제도에 포하되지 않았던 대상에게까지 수급 범위를 확대하 도록 하고 있다. 주 마다 차이가 있지만 일반적으로 자영업자(self-em-ployed), 개인 계약자(independent contractor 또는 freelancer), 노 동시간 미 충족자 등은 기존 실업급여를 신청할 수 없다. PUA는 기존 제 도에서 제외되었던 이러한 대상에게까지 실업급여 신청자격을 부여함으
로 실업급여정책의 범위를 확장하는 조항이다. 특히 산업구조의 재편으 로 긱 이코노미 (gig economy)가 급성장한 미국의 현실을 고려할 때 중 요한 부분이라 할 수 있다. 왜냐하면 긱 이코노미에 종하사는 많은 노동 자들이 복지사각지대에 노출되어 있었기 때문이다. 특히 코로나 사태 속 에서 Uber나 Lyft로 대표되는 운송업 분야의 긱 노동자들 (gig workers) 이 큰 타격을 입었는데 실업급여 확대정책으로 이들 또한 실업급여를 수 급할 수 있게 되었다13). 한마디로 CARES Act는 FPUS, PEUC 그리고 PUA를 통하여 실업급여의 수급액, 수급기간, 수급대상을 확대하는 효과 를 거두었다.
그런데 논란은 수급액 증가와 관련되어 시작되었다. 앞서 설명한대로 CARES Act는 연방정부 단위의 정책이기 때문에 그 기준을 미국 전체 평 균에 맞추었는데 여기서 ‘평균의 함정’이 발생한 것이다. 모든 주에 주당 (weekly) 600달러의 추가 수급액을 일괄 적용하다보니 일부 주 (특히 통 상임금 수준이 낮은 주)에서는 실업급여의 소득대체율(earning-re-placement rate)이 100%를 한참 상회하여 180%에 육박하기도 하였다.
뿐만 아니라 전체 수급자의 절반 이상이 기존 근로 소득보다 높은 실업 급여를 받기도 하였다14) (Keshner, 2020). 이러한 현상은 ‘노동유인 저 해’라는 이슈와 맞물려 CARES Act의 후속 정책 협의 과정에서 핵심 쟁 점으로 부상한다. 이에 대한 소개는 3장에서 다루도록 한다.
13) 수급 자격조건에 대한 구체적인 기준은 https://www.dol.gov/coronavirus/unemplo yment-insurance에 기술되어 있다.
14) 같은 $600의 추가 급여라도 통상 임금 자체가 낮은 주에서는 당연히 소득대체율이 높 게 측정된다. 문제는 미국의 주별 소득 격차가 매우 크다는 것이다. 이를 단적으로 보여
14) 같은 $600의 추가 급여라도 통상 임금 자체가 낮은 주에서는 당연히 소득대체율이 높 게 측정된다. 문제는 미국의 주별 소득 격차가 매우 크다는 것이다. 이를 단적으로 보여