Commission)를 구성하고 각료회의에 자문 역할과 함께 각료회의에서 결정된 정책 및 프로그램을 실행하도록 하였다. 또한, 지역자문위원회(Basin Community Committee, BCC)는 각료회의에 독립적인 자문 역할을 하며 유역 전 지역을 아우르는 대표자들이 참가하여 각료회의와 유역위원회 사이에 쌍방향 의사전달 통로 역할을 한다30).
기관 기능
무레이-다링 유역 각료회의 (토지, 수자원, 환경
주대표 5인)
호주 연방정부 및 유역 주정부(퀸즈랜드, 뉴사우스웨일즈, 빅토리아, 남호주, 수도권) 들의 대표로 구성되고, 무레이-다링 유역법(1993)에 기초하여 유역 정책을 결정하며 결정 사안을 법제화 할 수 있다. 만장일치의 의사결정법을 따르며, 각 정부는 거부권을 행사할 수 있다.
무레이-다링 유역위원회
각료회의에서 결정된 유역 정책 및 관리사안을 실행하는 집행기구이며 유역에 대한 전반적인 자문기능도 담당한다. 각 주정부 대표로 구성되며 재원은 무레이-다링 유역법(1993)의 공동 출연금으로 운영된다.
무레이-다링 유역 지역자문위원회
유역내 하부 지역 및 특정 이해집단을 대표하며 유역 위원회와는 별도로 각료회의에 독립적 자문을 제공한다.
집수역 관리위원회 무레이-다링 유역의 하부유역에서 토지 소유권 조정, 제방 건설, 식목 등을 통해 수질 보호, 수리권 , 홍수 범람원 등에 대한 협의 및 자문 역할을 담당한다.
물관리 위원회
지역기반 자문 위원회 물 사용자로 구성되며 집수역 관리 위원회의 구성원으로 역할을 한다. 물 배분, 환경유지 용수, 홍수 방지, 하천 시설 작업, 물 가격 설정 등에 자문 역할. 지역 대표성이 강하다.
물 사용 이해집단 각 하천에 적어도 하나씩 존재. 역사적인 기관으로 공식적인 힘은 없지만 정책 영향력이 있다. 지역 참여에 있어 중요한 역할을 하는 집단으로 주정부의 지원을 받는다.
주 : 그 외 주정부, 자치정부, 지방정부, 무레이 하천 물회사, 수자원 관리위원회, 농촌 물관리국(빅토리아 주), 관개 회사 등이 호주 수자원 관리에 참여하나, 본 장에서는 생략한다. 호주 물관리 체계에 대한 자세한 사항은 국토교통부(2013)를 참고하기 바란다.
자료: Blomquist, 2005, pp.9∼11의 내용을 요약·정리함.
<표 4-2> 무레이-다링 유역관리 기관 및 기능
무레이-다링 유역관리에서 중요한 점 중 하나는 수자원 관리에 있어 상향식 (Bottom-up) 방식의 참여적 절차를 공식화하였고 독립적인 자문을 제공할 수 있는 지역자문위원회를 설치한 것이다. 이는 하향식(Top-down) 방식의 강한 의사결정 체계를 갖춘 무레이-다링 유역관리체계에서 개발 지향적 주정부와 환경 지향적
29) 호주 환경부(http://www.environment.gov.au/resource)를 참조하기 바란다.
30)
id.
주정부 모두에게 유역관리에 참여할 수 있는 기회 및 인센티브를 제공한다. 이러한 참여적 절차는 지역에 기반을 둔 정보 및 지식의 공유와 강력한 실행력을 겸비한 거버넌스체계이다.
지역자문위원회(BCC)의 체계를 좀 더 자세히 살펴보면, BCC는 총 26명의 회원으 로 구성되고, 그중 21명은 주정부 대표로 하천 분수령 및 지역 대표로 선출된다.
그 외 나머지 4명은 특별 이익집단과 호주 원주민 대표로 해당 집단에서 자체 선출한다.
예를 들면, 뉴사우스웨일즈주는 7개의 하부유역으로 구성되고 각각의 하부유역은 해당 유역대표를 선출하여 7명의 BCC를 구성한다. 또한, BCC는 의장 및 차의장을 두고 있는데 각료회의에서 만장일치로 선출한다. BCC의 의장 및 차의장은 BCC의 입지를 높이고 지역과 유역위원회간의 연결고리를 탄탄히 하는 역할을 한다. 임기는 3년이며 전(前) 정부관계자부터 지역 및 농업 대표자까지 다양하게 선출된다. 이는 각료회의의 주(州)대표와 중복되지 않으며, 각각의 BCC 유역대표는 해당지역 내 토지·하천·지류 등을 관리하는 집단과 긴밀한 협업 및 지원을 받는다. 이러한 연계는 토지소유 단위 혹은 집수역 단위에서 유역관리에 필요한 실행을 돕고, 지역 전체를 유역관리에 유익한 방향으로 이끌 수 있다. BCC는 단순히 새로운 정책에 대한 의견만 제출하는 것이 아니라 지역 현안들을 유역위원회 및 각료회의에 건의 및 제안함으로써 적극적으로 지역주민의 의견을 의사결정 과정에 반영한다. 또한, BCC 는 유역위원회에서 재원을 지원받아 해당 지역에 대한 조사와 전문가 의견을 구할 수 있고, 이에 따라 천연자원 관리를 위한 전략계획을 작성하여 연 2회 유역위원회 회의에서 보고한다. 최근 10여 년간의 가뭄과 연이은 홍수의 빈발로 중앙정부는 물관리 기능 강화를 위하여 무레이-다링 유역위원회(Basin Officials Committee)를 무레이-다링 유역청(Basin Authority)으로 승격시켜 관리하고 있다.
2. 유역관리 재원조달 관련 외국사례
1) 미국
(1) 개요
미국의 광역단위 수자원관리 사업 중 수량관리 사업은 국방부 소속의 미공병단(U.S.
Army Corps of Engineers)과 내무부의 미개척국(U.S. Bureau of Reclamation, USBR) 등이 담당하고 수질관리 사업은 연방환경청(U.S. Environmental Protection Agency)이 전국을 10개 구역으로 나누어 수질감시 업무를 담당한다. 연방정부를 대표하는 미국 공병단은 수자원관리와 관련하여 하천 내비게이션, 홍수 방지 등 재해 피해 감소·예방 기능을 담당하며, 2000년대에 들어 시설 노후화, 대형 홍수 등 자연재해 및 테러 등의 이슈가 대두하면서 미공병단의 기존시설 수복·재개발, 유지·관리 및 보호 기능이 다시 재조명을 받게 되었다(Carter et al., 2012). 최근에는 수생태계 복원 및 환경보호 기능도 추가로 담당하게 되었고, 선택적으로 지역 환경기 초시설 설치 등에도 참여한다31). 이에 필요한 재원은 2년마다 국회의 승인을 거쳐 수립하며, 1986년에는 수자원개발법(Water Resources Development Act, WRDA) 을 통해 미공병단이 수자원개발 프로젝트 실행 시 비연방정부기관과 공동으로 재원을 부담하는 원칙을 세웠다. 또한, <표 4-3>에서 보듯이 1990년대 일련의 수자원개발법 예산 승인을 통해 미공병단의 역할이 환경보호 및 수생태계 복구 등으로 확대되었다 (Carter et al., 2012).
미국의 수질관리 체계는 환경청(U.S. Environmental Protection Agency, EPA) 설립과 함께 전환점을 맞게 된다. 1972년 연방수질오염방지법(Federal Water Pollution Control Act)을 맑은물법(Clean Water Act)으로 개정하면서 이전에 주정부 에 위임했던 수질관리 역할을 환경청이 관할하는 중앙 집중적인 수질관리 체계로
31) 미공병단 필라델피아지구
http://www.nap.usace.army.mil/Portals/39/docs/History/ch02.pdf;
http://www.nap.usace.army.mil/Portals/39/docs/History/ch04.pdf를 참조하기 바란다.
전환하였다. 그렇지만 실제 수질관리는 환경청으로부터 위임받은 주정부가 주(州) 실행계획(State Implement Plan)을 수립하고 환경청의 승인을 받은 후 집행하며, 환경청의 10개 지역사무소가 주정부의 환경관리 업무 이행 여부를 감독·조정하게 된다. 1987년 맑은물법 개정을 통해 이전에 연방정부 건설보조금으로 수질관리 사업 재원을 마련하던 것을 ‘맑은물 주정부 리볼빙기금(Clean Water State Revolving Fund)’으로 대체하고 비점오염원 관리, 유역보호 및 복원, 하구 관리, 지자체 하수처리 시설 등 폭넓은 수질관리 사업에 재정 지원을 하고 있다32). 특히, ‘맑은물 주정부 리볼빙기금’은 연방정부 및 주정부 출연금으로 이루어지고, 각 지자체의 수질관련 인프라 구축사업 보조금으로 활용되고 있다. 이로써 주정부는 도시하수, 습지복원, 지하수 보호, 하구 관리, 하수처리 등 사업 특성에 맞는 대출 기한 및 이율을 정할 수 있고, 상대적으로 낙후된 지역은 낮은 이율 혹은 무이자로 보조금 혜택을 받고 있다.
프로젝트별 최대 연방정부 출연금
공사(%) 운영 및 유지보수(%)
해변가 항구 40~80 50~100
내부수로 100 100
홍수 및 허리케인 피해 감축
내륙 홍수 통제 65 0
해변 허리케인/태풍 50~65 0
홍수 피해 복구
지역 - 80
연방정부 - 100
수중생태계 복원 65 0
기타
수력발전 0 0
농업용수 공급 저수지 65 0
지역 및 산업 용수 저수지 0 0
레저 50 0
수생식물관리 - 50
환경 기초시설(상수/하수 시설) 75 0
자료: Carter. N., V. Stern, Charles, 2012, p.9
<표 4-3> 공병단 프로젝트 재원 출연 방식
32) 미국 환경청 맑은물 주정부 리볼빙기금
(http://water.epa.gov/grants_funding/cwsrf/cwsrf_index.cfm)을 참조하기 바란다.
(2) 델라웨어강유역위원회(Delaware River Basin Commission)
미국에서 주(States) 간을 흐르는 강의 경우, 이용‧배분 등의 갈등을 해소하기 위하여 유역협의체를 운영한다. 대표적인 사례로 델라웨어강유역위원회(Delaware River Basin Commission, DRBC)가 있으며, 뉴욕, 뉴저지, 델라웨어, 펜실베이니아 4개 주는 델라웨어강에서 용수 필요량의 95% 이상을 취수한다. 1950년대 중반 장기적인 가뭄으로 수리권 분쟁이 일어나자 이를 해결하기 위해 4개 주와 연방 정부는 1961년 파트너십을 결성하고 연방정부 및 주정부 간 유역관리체제인 DRBC를 발족하게 되었다. DRBC는 델라웨어강 유역관리에 필요한 정보의 생산·공유·분석을 비롯해 잠재적으로 유역 환경에 상당한 영향을 미칠 수 있는 사업들에 대한 의결 조정 및 규제기관이며, 구체적인 사업 분야 및 주요 업무내용은 <표 4-4>와 같다.
구 분 DRBC 주요 업무
수질관리 ⦁수질오염과 관련한 프로젝트 및 시설 관리 등
물 공급 및 보존 ⦁생·공용수, 농업용수 및 지자체 물이용과 관련한 계획 및 프로젝트 개발, 실행 등
⦁주 별 취수 및 우회수, 하수 배출량 조정(허가권을 통해) 프로젝트 검토
및 취수 허가
⦁델라웨어강 유역 종합 계획(Comprehensive Plan)과 관련하여 외부 프로젝트의 적절성 검토 및 취수 허가권 조정
홍수피해 방지
⦁수자원, 홍수 방지, 수력 발전시설의 계획, 설계, 건설 및 운영
⦁하수 처리 기준 마련 및 집행
⦁주정부 간 홍수 피해 방지 TF 운영 및 기본 방침 마련(2007) 유량 및 가뭄관리 ⦁범람원 관리 맵핑 및 기준 마련, 주변 지역과의 집행 관련 협의
⦁‘유연한 유량 관리 프로그램(Flexible Flow Management Program)’ 시행 천연가스 개발 ⦁천연가스 개발 관련 물 사용 및 오염물질 처리 방침 마련
유역 전체 계획
⦁주정부 협력 및 협의를 통한 유역관리계획 수립
⦁델라웨어강 유역 종합 계획(Comprehensive Plan) 수립
⦁수자원 관리 계획(20142016)수립 등 하부 유역별
이니셔티브
⦁그 외 소구역 프로그램 관련 지원
⦁친수 스포츠 및 레저 시설 개발 자료: 델라웨어강유역(http://www.nj.gov/drbc/programs).
<표 4-4> DRBC의 사업 및 주요 업무
델라웨어강유역의 수량관리는 뉴욕, 뉴저지, 필라델피아, 델라웨어주를 전담하는 미공병단 필라델피아 지구(Philadelphia District)에서 관할하며 4개 주정부의 수자원 시설 계획, 건설, 운영, 유지 보수 등 다양한 분야에 걸쳐 수자원 관리를 담당한다33). 일반적으로 델라웨어강유역위원회가 델라웨어강유역의 수자원, 하수, 홍수 방지,
수력발전 시설 등 구체적 사업에 대한 계획 및 설계를 담당하고, 해당연도 수자원개발 법에 의거하여 국회가 상정하고 승인한 사업을 미공병단이 수행하게 된다. 수자원개발 사업은 조사·탐사 단계와 건설 단계로 구분되고, 사업 재원은 연방정부와 비연방정부 (주정부, 유역위원회 등)가 공동 출연하며, 이 경우에 비연방정부 측에서 공사 완료 후 운영 및 유지 보수를 담당하게 된다34). 또한, 델라웨어강유역 종합계획(Delaware River Basin Comprehensive Plan)을 수립하기 위한 사업성 검토에 드는 비용은 델라웨어강유역위원회와 연방정부가 각각 50%씩 공동 출연한다.
수질관리를 위해서 델라웨어강유역위원회는 주정부 수질오염통제기관 및 환경청 과 긴밀히 협력한다. 1967년 델라웨어강유역위원회가 연방 정부 기준보다 더 강력한 수질기준을 해당 지역에 적용한 이래 델라웨어강유역의 약 90여 개 지자체와 산업 지역에 오염배출권제를 시행하고 있다(Albert, 1988). 수질관리의 역사적 변천 과정을 살펴보면 <표 4-5>와 같다.
구 분 DRBC 주요 업무
1950년대
세계 2차 대전 전후, 하천 오염의 심각성이 대두하면서 전국적으로 기본적인 하수처리 시설 및 수질관리 기준이 제정되었고, 델라웨어 유역 주정부 위원회(Interstate Commission on the Delaware River Basin, INCODEL)가 주도한 대규모 오염 정화 사업이 시행되었다.
1960년대 1967년 DRBC가 연방 정부 기준보다 더 강력한 수질 기준을 해당 지역에 적용한 이래 델라웨어강 유역의 약 90여 개 지자체와 산업 지역에 오염배출권제를 시행하고 있다.
1970년대
1972년에는 연방 수질오염 방지법(Federal Water Pollution Control Act)을 통해 10억 달러에 달하는 재원을 연방정부기금으로 확보하여 델라웨어강 유역에 기초 환경시설 설치 및 산업, 지자체 오염물 관리 시설 설치에 사용하였다.
1980년대
1986년, DRBC는 EPA와 공동으로 델라웨어강유역 이용 활성화 프로젝트를 실시하고 낚시와 수영 등 친수 및 레저용 하천관리에 중점을 두었고, 또한, 산업 단지에서 배출되는 독성 물질 관리를 위해 점오염원 관리를 재시행 하였다.
1990년대부터 현재까지
DRBC는 델라웨어강유역 수질관리를 위해 오염총량관리를 도입하고, 4개 주를 6개 관리지역으 로 나누어 각 주정부 수질오염 관리 담당기관과 협력한다.
주: 델라웨어유역 주정부 위원회(INCODEL)는 DRBC의 전신으로 1939년 설립되어 DRBC로 대체되는 1963년까지 뉴욕, 뉴저지, 델라웨어, 펜실베이니아 4개 주의 환경관리 정부기관 간의 협의체로 운영되었음.
자료: Albert(1988); 델라웨어강유역(http://www.nj.gov/drbc/quality).
<표 4-5> DRBC의 수질관리 변천 과정
33) 미국 공병단 필라델피아지구(http://www.nap.usace.army.mil/Missions/CivilWorks.aspx)를 참조하기 바란다.
34) 1차 조사(정찰)비용은 100% 연방정부가 부담하고, 2차 조사(사업성 검토)는 연방정부와 비연방정부가 1:1의 비로 출연, 건설비용은 프로젝트 목적에 따라 달라지며 운영, 유지 보수 비용은 항구 및 내부수로를 제외하고는 대부분 비연방정부가 부담한다(Carter. et al., 2012).
현재 델라웨어강유역위원회는 델라웨어강유역 수질관리를 위해 오염총량관리제 도를 시행하는데, 4개 주를 6개의 관리지역으로 나누어 각 주정부 수질오염 관리 담당기관과 협력한다35).
주정부 간 재원 분담에 대해 살펴보면, 1961년 채택된 델라웨어강 협약(Compact) 의 제 13.3절은 델라웨어강유역위원회 운영에 필요한 비용을 협약 주정부 간에 각각 분담하기로 명시하고 있다36). 최초 비용분담률은 델라웨어주 4%, 뉴저지주 24%, 뉴욕주 24%, 펜실베이니아주 24%, 연방정부 24%로, 이에 대한 구체적 근거는 밝히지 않고 있다. 한편, 1973년 델라웨어주의 분담률이 8%로 증가하면서 나머지 협약 주정부 및 연방정부 분담률은 각각 23%로 감소하는 등 변화를 겪게 된다.
하지만 1974년부터는 각 주정부에 할당된 분담금을 제대로 내지 않는 사례가 빈번해 졌고, 특히 델라웨어강유역의 상류에 위치한 뉴욕주는 유역위원회 참여 자체에 회의적 인 자세를 보이게 된다. 결국, 1975년 뉴욕 연례회의에서 비용분담 방법론을 재검토하 게 되었다. 이에 따라 유역위원회 참여기관이 아닌 독립적 비영리조직인 공공 행정서 비스(Public Administrative Service, PAS)가 델라웨어유역위원회의 비용분담 대안을
<표 4-6>과 같이 제시하였다37). 1988년 비용분담에 대한 논의가 재차 이루어지고, 협약 주정부 간의 암묵적 합의에 따라 델라웨어주 12.5%, 뉴저지주 25%, 뉴욕주 17.5%, 펜실베이니아주 25%, 연방정부 20%로 분담률을 조정하였으며 이는 현재까 지 유지되고 있다38).
35) 델라웨어강유역위원회(http://www.nj.gov/drbc)를 참조하기 바란다.
36)
id.
37) id.
38) 최근 델라웨어강에 인접한 펜실베니아주에서 셰일가스의 개발에 따른 물배분 갈등이 이 유역에서의 가장 큰 쟁점사항이다. 셰일가스의 개발은 많은 양의 물을 필요로 하기 때문에 기존의 물 사용자들과의 갈등이 첨예하게 대립하고, 또한 수질오염에 대한 우려도 커지고 있 는 상황이다.