1.1. 토지재산권의 사회적 의무와 제한
토지공개념은 토지의 공익성과 사회성을 강조하는 개념으로서 토지소유권의 제한가능성을 내포하고 있는 사고라 할 수 있다. 즉, 토지공개념이란 토지소유권 은 인정하지만 사용권·수익권·처분권은 국가가 관리하겠다는 개념이다(김용창 2004).
토지공개념은 토지의 국·공유화 또는 완전한 국가관리 체제를 의미하는 것이 아니라 개량주의적 토지철학에 속하는 것이다. 본질적으로는 전통적인 재산권 제
한 원리에 해당하는 사권(私權)의 사회성, 공공성 및 재산권의 사회적 구속성을 의 미하며, 토지재산권에서는 사회적 구속성을 좀 더 강화시킬 수 있다는 제한 원리 로 이해하는 것이다.
근대적 재산권에 대해 여러 이론(노동이론, 시장가치이론, 재산권 이론 등)이 있지만, 지금까지 가장 큰 영향을 끼친 것은 노동이론이다. 재산권과 소유개념은 로크(Locke)로부터 기원한다. 로크(Locke)는 재산권을 신성불가침의 자연권으로 설정하였다. 자연권 사상은 사회제도에 우선하는 권리로서 인간에 내재하는 본래 적 권리로서의 재산권을 말하는 것이다. 이처럼 사적소유권을 개인의 자유를 실 현할 수 있는 권리로 간주하고, 그 정당화 근원(소유의 근거)을 자기 자신 신체의 작용인 ‘노동’에서 찾았다. 이러한 로크(Locke)의 논리에서는 사적소유권이 사회 적 동의 없이 자연 상태의 노동에서 발생하기 때문에 소유권이 무한히 확대되는 문제가 발생한다. 이를 통해 로크(Locke)의 사적소유론은 불가피하게 부의 불평 등을 낳게 된다는 비판을 받는다.
같은 노동이론이지만 로크와 달리 루소(Rousseau)는 자신의 필요 범위 내에서 소유권을 자연권으로 인정하였다. 소유는 필연적으로 비소유자의 배제를 초래하 고 불평등을 낳으며, 자연적 조화를 깨뜨리기 때문에 사적소유의 발생을 인간의 타락과 모든 악덕의 원인으로 규정한다. 루소(Rousseau)는 사적소유에 근거한 소 생산자들의 자유로운 공동체를 대안적 소유형태로 제시하였다. 이러한 논리로부 터 토지공개념의 원시적 형태를 찾을 수 있다(Rousseau 1755; 하태규 2015).
오늘날 토지공개념과 직접적인 논리적 연관은 19세기 신자유주의 논리에서 찾 을 수 있다. 당시 신자유주의자들의 핵심 주장은 소유권, 시장의 자율성, 경제 발 전에 대한 자유주의 관념의 수정이었다. 19세기 말의 신자유주의 소유권 관념은 개인의 노동에 따른 것이라기보다는 상속, 증여, 사회적 산물이기 때문에 소유권 에 대한 사회적 책무 또한 강조하여야 한다는 것이다. 토지가치의 증가는 인구밀 도 증가, 희소성 증가, 사회적 산물로서 지역개발 등으로 증가한다는 것이다. 이는 소유자 개인의 노력이 아니라 사회적 조건(협력)으로부터 발생하는 가치의 증가 이기 때문에 토지가격(지대)의 정당성에 문제를 제기하는 것이다. 사회적 조건의
변화로 발생하는 이익은 ‘불로소득’이며, 이는 사회가 발생시킨 것이기 때문에 사 회로 환수되어야 한다는 것이 수정된 소유권 개념이다.
특히, 홉슨(Hobbes)은 불로소득의 환수를 강력하게 주장했으며, 방법으로 상속 세, 증여세, 누진세 강화를 주장하였다. 이와 같은 과거 19세기 말 신자유주의자들 의 주장은 현대적 의미에서 토지공개념의 이론적·철학적 기반을 닦았다고 볼 수 있다(김동택 2004; 서정훈 2004).
1.2. 헨리 조지(Henry George) 토지공개념 구상
19세기 말 산업화의 진전으로 야기된 사회적 갈등과 빈부격차의 확대는 재산권 의 일반적 관념을 변화시켰다. 종래의 계약의 자유 및 재산권의 절대성에서 사회 적 구속성을 강조하는 원리가 강조되었으며,2)토지재산권 역시 상대적 권리로 인 식하게 된다(홍성진 2018).
이러한 배경하에 미국의 경제학자이자 사회 개혁가인 헨리 조지(Henry George) 는 영국, 덴마크, 대만 등 여러 나라의 토지 정책에 중요한 영향을 미친다. 그는 토 지의 자연적 가치 증가3)로 인해 소득 격차가 발생하며, 국가의 개입을 통해 빈곤 을 예방할 수 있다고 주장하였다(Jones 1988). 헨리 조지(Henry George)는 1879년 에 처음 발간한 『진보와 빈곤』에서 물질적 진보로 인한 토지의 가치 증가는 토지 사유제에서 투기적 토지 가치 상승으로 이어지고, 이로 인해 지대 상승과 생존임 금으로의 임금 하락이 나타난다고 논증한다. 물질적 진보가 오히려 부의 불평등 한 분배와 빈곤을 가져오는 역설적인 상황을 타개하기 위해 토지사유제를 유지하 는 가운데 토지에 대한 공동의 권리를 강조하여 “지대(토지가치)에만 부과하는 단
2) 성낙인. 2007. “재산권보장과 토지공개념 실천법제.” 뺷행정법연구뺸 제18호. 행정법이론실무학회.
p. 502.
3) 토지의 자연적 가치 증가(unearned increment)란 토지 소유자가 토지에 노동 등 생산적인 지출을 하지 않았음에도 인구 증가와 같이 토지에 대한 수요를 증가시키는 요인에 의해 토지 가치가 상승하 는 일을 가리킴(Merriam-Webster).
일세로 모든 조세를 대체하자”는 단일 토지세의 도입을 주장하였다. 그는 사회 불 평등 원인을 토지 소유의 불공평으로 간주하고, 토지에 대한 소유권과 이용권을 이분화하여 사적 소유는 인정하되, 토지권리에 대한 사회적 공유를 제시하였다.
토지 독점으로 발생하는 이익을 거두어들여 공적으로 사용하자는 헨리 조지의 생각은 미국 외에도 영국, 덴마크 등 유럽 사회에 강력한 영향을 끼친 것으로 알려 졌으며, 또한 1980년대 말 부동산 가격 급등으로 불거진 투기 문제를 해결하기 위 한 한국 정부의 부동산 정책에도 지대한 영향을 미치게 되었다.