헌법은 농지를 포함한 토지가 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있 다는 특성을 고려하여 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효 율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”(제122조)고 별도로 규정하고 있는데, 이것이 ‘토지공개념’의 기초가 되는 것으로서, 토지에 관한 각종 규제법률이 이를 근거로 하여 토지소유자 등에게 여러 가지 의무와 부담을 과하고 있다.7)특히, 식 량생산의 기초인 농지에 대하여서는 헌법 제121조 등에서 소작제도금지 등 특별 한 규제를 가하고 있어 그 사회성과 공공성은 일반적인 토지의 경우보다 더 강하 다고 할 수 있다. 이러한 이유로 헌법은 농촌 및 농지에 관하여 많은 규제를 가할
7) 헌재 1998. 6. 25. 선고 95헌바35등 결정.
수 있게 허용하고 있다.
「농지법」 제1조는 “이 법은 농지의 소유·이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함 으로써 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보 전에 이바지하는 것을 목적으로 한다”고 입법 목적을 명시하고 있다. 구체적으로
「농지법」은 농지가 식량 공급 및 국토 환경 보전의 기반이 되는 공적 자원이라는 판단에 기초하여 자경(自耕) 원칙, 농업진흥지역 내의 행위 제한, 농지전용(轉用) 허가 제도 등의 규정을 두고 농지의 소유 및 사용을 엄격히 제한하고 있다(헌법재 판소 2009).
현행 ｢농지법｣ 및 농지정책의 핵심은 경자유전의 원칙으로 이해되고 있으나, 경자유전의 원칙은 토지(농지)공개념의 실현의 일부분에 불과하다. 따라서 농지 공개념의 재확립이 ｢농지법｣의 최우선 과제라고 볼 수 있다.
문헌별 토지공개념 정의, 헌법 토지공개념 조항(제122조)과 ｢농지법｣ 목적(제1 조)의 의미를 종합적으로 정리해볼 때, ‘농지공개념’은 “농지를 효율적으로 이용 하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전을 위하여 농지의 소유ㆍ이 용 및 보전 등에 관한 필요한 제한과 의무를 과하는 입법정책”이라고 정의 내릴 수 있다.
‘농지공개념’을 토대로 ｢농지법｣의 세부 입법정책의 방향을 설정할 필요가 있 다. 농지공개념 세부정책으로는 농지보전, 경자유전 달성, 투기방지, 농지 및 농업 의 공익적 기능 등을 들 수 있다. 이러한 세부정책을 포함하여 현행 ｢농지법｣을 경 자유전원칙에 입각한 ‘농지소유 중심의 체계’에서 ‘농지보전 중심의 체계’로 재구 축이 바람직하다고 판단된다.
제4장
토지공개념에 기초한
농지관리 현황 및 제도 변화
K O R E A R U R A L E C O N O M I C I N S T I T U T E
제4장
토지공개념에 기초한
농지관리 현황 및 제도 변화
본 장에서는 구체적으로 ‘농지공개념’이 필요한 이유로서 대외적으로는 농지 관리 환경 변화(글로벌 생태환경의 변화, 글로벌 농지투기 심화와 농지가격 왜곡) 와 대내적으로는 현행 농지관리 및 이용 실태(농지소유, 이용, 세제, 전용 등)를 살 펴보고자 한다. 그리고 법리적 관점에서 현행 ｢농지법｣이 가지는 한계를 분석하 여 제도 개선 방향 및 방안의 시사점을 찾고자 한다.