1.1. 제주도 농지기능 관리 강화 현황 25)
제주도의 경우 개발사업이 활발히 진행됨에 따라 농지를 편법 취득하여 다른 목적으로 전용하는 사례가 급증하고, 투기와 난개발로 농지가 잠식되면서 농지공 급과 가격 왜곡현상이 심화되었다(<표 5-11> 참조). 이에 투기성 농지 취득 및 난
25) 본 자료는 2018년 제4차 농지포럼에서 발표된 자료(제주 농지 기능관리 강화 추진상황)(제주특별 자치도 2018)를 정리한 것이다.
개발을 억제하고 실수요자의 정당한 농지 이용과 공급 활성화로 농지이용 및 보전 기능 강화가 필요하게 되었다.
이를 위해 농지기능 관리 강화를 위한 도 자체관리 운영지침을 마련하고, 농지 취득자격 및 전용허가 심사기준 세분화를 통한 관리 강화와 단계별 농지이용실태 특별조사 및 위법농지 처분조치 등 농지관리를 추진하였다.
표 5-1 지역별 농지 실거래가격 추이(2010~2016)
단위: 원/㎡, % 구분 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 평균
증가율 전국 36,305 37,437 37,957 38,881 45,973 52,778 58,595 12.3 특·광역시 86,924 108,053 111,715 108,077 130,350 132,671 141,155 12.5 경기 121,660 119,914 116,540 116,296 138,695 147,683 154,516 5.4 강원 28,652 31,301 30,271 31,638 34,045 33,637 39,659 7.7 충북 31,729 33,907 35,877 37,714 39,762 39,792 46,200 9.1 충남 35,185 34,303 34,321 33,179 38,073 36,224 40,192 2.8 전북 15,161 17,519 18,844 18,842 21,280 21,997 24,402 12.2 전남 11,213 12,068 12,294 13,000 14,308 15,098 17,239 10.7 경북 21,097 23,030 24,401 27,851 35,332 36,600 41,394 19.2 경남 39,512 43,542 44,067 46,820 54,600 57,084 62,714 11.7 제주 32,845 37,978 46,885 49,004 68,343 93,932 148,063 70.2 자료: 한국농어촌공사 내부자료(농지은행 사업 관련). 채광석·김부영(2019) 재인용.
먼저, 제주도만의 농지기능 강화 업무처리 지침을 마련하였다. 농업경영 목적 으로 농지를 취득한 경우는 농지전용이 일시적으로 제한된다. 구체적으로 농지를 취득한 후 3년 이내에 건축 등 농지전용을 신청할 경우 시·도 내에 거주하면서 1년 이상 자경하지 않은 경우 농지전용을 불허하였다. 그리고 제주도에 거주하지 않 는 자의 농업경영계획서는 실현가능성을 엄격히 심사한다. 농업경영계획서는 농 지를 취득하고자 하는 자가 직접 작성하도록 하고, 지리적 여건상 접근이 어려운 점 등을 고려하여 ½이상 자경요건을 충족하도록 하고, 농축산물 소득자료에 의한 작물별 평균 소득률의 최소 60% 이상만 인정하였다. 게다가 도내 비거주자가 주 말·체험 영농목적 농지 취득 시 심사요건을 강화하였다. 2인 이상이 공유지분으로
취득하는 경우 각각 이용할 위치와 면적을 판단할 수 있는 도면을 첨부하도록 하
농지기능 강화를 통해 도내 비거주자의 농지 취득 목적이 변화되었다. 도내 비 거주자의 농업경영 목적 농지취득은 2014년 1,035ha에서 2017년 117ha로 88.7%
감소하였다. 반면, 도내 비거주자의 농지전용 목적의 농지취득은 동 기간 34ha에 서 92ha로 170.6% 증가하였다.
표 5-3 취득목적별 농지취득자격증명 발급 현황(도내 비거주자)
단위: 수, ha
구분 계 농업경영 농지전용 주말체험영농
필지수 면적 필지수 면적 필지수 면적 필지수 면적
2014 9,410 1,168 6,712 1,035 276 34 2,422 99 2015 6,532 596 2,847 440 663 49 3,022 107 2016 3,950 344 841 158 1,314 116 1,795 70
2017 3,130 252 652 117 1,278 92 1,200 43
자료: 제주특별자치도 내부자료.
1.2. 효과 분석
본 연구에서는 제주도의 농지관리 기능 강화 효과를 분석하기 위해 개입 (intervention) 시계열분석 모형을 이용하였다. 개입시계열분석은 실험집단과 통 제집단에 대한 무작위할당이 불가능한 경우 혹은 독립변수가 되는 개입이나 간섭 에 대한 처리가 불가능한 경우에 효과적이다(안혁근·박형준·박은진 2011).
본 연구의 경우 제주특별자치도의 지목상 전(田)과 임야의 가격지수와 거래량 의 원시계열의 자기상관함수(ACF)와 편자기상관(PACF)를 통해서 정상시계열 인지를 검증하였더니, 거래량는 정상성을 가졌지만, 가격지수는 비정상성을 가져 1차 차분한 자료를 가지고 최적 ARIMA 모형을 찾았다. 전(田)과 임야의 거래량 과 가격지수(1차 차분) 모두 AR과 MA가 1을 가지는 ARIMA(1,0,1)과 ARIMA (1,1,1) 모형이 가장 적합한 것으로 나타났다.
시계열 변수에 정책적으로 개입하면 일시적 혹은 단계적으로 변수에 영향력이 발생하므로 모형을 새롭게 구축하여야 할 것이다(안혁근·박형준·박은진 2011).
본 연구의 시간적 범위는 2010년 1월부터 2019년 8월까지이고, 제주도의 농지관 리 기능 강화 정책에 대한 효과를 분석하는 것이 주요 목적이다. 제주도의 농지관 리 기능 강화 정책(2015년 4월)은 정책이 변경되기 전까지는 계속적으로 영향이 나타나기 때문에, 정책효과가 지속된다는 영구적 모형과 정책 개입 시점부터 사 람들이 제주도 농지관리 기능 강화 정책에 대한 인지도가 상승한다는 영구적/단 계적 효과모형을 본 연구모형으로 설정하였다.
이를 식으로 표현하면,
이후
: 상수,
: 잡음,
: 개입변수(개입시점 1, 그 외 시점 0)
: 변화폭의 파라미터(개입 후 시계열 변화폭)
: 변화율의 파라미터(개입 후 시계열 변화율)본 연구는 정책변화에 따라 가격 및 거래량의 변화를 예측하는 것이 아니라 제 주도 농지관리 기능 강화 정책이 가격 및 거래량에 어떠한 효과가 있었는지를 분 석하여 시사점을 도출하는 데 목적이 있다.
분석 결과는 다음과 같다. 전(田)과 임야 모두 제주도 농지관리 기능 강화 정책 이 시행된 이후에도 토지가격에 통계적으로 유의한 영향을 주지는 못한 것으로 나 타났다. 반면, 토지거래량에 있어서 전(田)의 경우는 제주도 농지관리 기능 강화 정책 이후 토지거래량이 통계적으로 유의하게 하락하였지만, 임야는 통계적으로 유의하지 않았고 파라미터 값도 양(+)의 값으로 나타났다. 따라서 제주도 농지관 리 기능 강화 정책은 전(田)의 토지가격에는 통계적으로 유의미한 영향을 주지 않 았지만, 거래량에는 부(-)의 영향을 준 것으로 나타났다.